Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva
Diplomová práce
POZEMKOVÉ ÚPRAVY Michaela Dumbrovská 2009
„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Pozemkové úpravy zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny“.
Děkuji JUDr. Janě Tkáčikové, Ph.D., za odborné vedení a za podněty a připomínky při zpracování této diplomové práce.
2
OBSAH 1. Úvod
5
2. Historický vývoj pozemkových úprav
8
2.1. Historie pozemkových úprav v českých zemích
8
2.1.1. Období od 12. do 17. Století
8
2.1.2. Období od 18. století do druhé světové války
9
2.1.3. Situace po druhé světové válce
11
2.1.4. Období socializace zemědělské výroby
12
2.1.5. Období od r. 1991 – současnost
13
3. Pozemkové úpravy obecně
16
3.1. Pojem pozemkových úprav
16
3.2. Předmět a obvod pozemkových úprav
18
3.3. Formy pozemkových úprav
20
4. Řízení o pozemkových úpravách
21
4.1. Účastníci řízení
21
4.2. Příprava řízení
23
4.3. Zahájení řízení
24
4.4. Úvodní jednání
25
4.5. Soupis a oceňování nároků vlastníků
29
4.6. Návrh pozemkových úprav
31
4.6.1. Podklady pro návrh
31
4.6.2. Zjišťování hranic
32
4.6.3. Plán společných zařízení
33
4.6.4. Majetkoprávní otázky
35
4.6.5. Přiměřenost kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků
36
4.7. Rozhodování o pozemkových úpravách 4.7.1. Schvalování návrhu pozemkových úprav
39 39
4.7.2. Rozhodnutí o navazujících skutečnostech, (tzv. realizační rozhodnutí) 46 4.7.3. Zápis pravomocného rozhodnutí do katastru nemovitostí
47
4.8. Specifické situace týkající se pozemků mezi vydáním rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav a navazujícího realizačního rozhodnutí
47
5. Specifické instituty pozemkových úprav 3
49
5.1. Upřesnění a rekonstrukce přídělu a řešení tzv. duplicitního vlastnictví
49
5.2. Pozemkové úpravy v území s nedokončeným scelováním
50
5.3. Zátimní bezúplatné užívání pozemků a časově omezený nájem
58
5.4. Náhradní užívání
59
6. Projektování pozemkových úprav
61
7. Provádění pozemkových úprav
64
7.1. Souhrnné údaje o pozemkových úpravách v období r. 2004 – 2008
64
7.2. Ukázka katastrální mapy před a po pozemkových úpravách
65
8. Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny 8.1. Pozemkové úpravy a Natura 2000
67 69
9. Náklady na pozemkové úpravy
71
9.1. Financování nákladů pozemkových úprav státem
71
9.2. Financování nákladů pozemkových úprav z Pozemkového fondu ČR 9.3. Financování nákladů pozemkových úprav Evropskou unií
72
9.3.1. Před vstupem do EU
72
9.3.2. Období r. 2004 - 2006
72
9.3.3. Fondy EU od r. 2007 – 2013
73
10. Pozemkové úpravy v zemích EU
76
10.1. Německo
77
10.2. Rakousko
78
10.3. Francie
79
10.4. Nizozemí
80
11. Praktická ukázka pozemkových úprav 11.1. Jednoduchá pozemková úprava v katastrálním území Komorní Lhotka
81 81
11.2. Reakce vlastníků, jejichž pozemky byly řešeny v rámci pozemkových úprav 85 12. Závěr
87
Summary
91
Přehled použitých a citovaných pramenů
94
4
1. Úvod Málokdo si při cestě naší krajinou uvědomuje, že každý kousek pole, louky nebo třeba polní cesty někomu patří. Pro generace našich předků bylo vlastnictví půdy nejen zdrojem obživy, ale také výrazem bohatství a společenského postavení. V období totality byla sama podstata vlastnických vztahů k půdě naprosto potlačena. Násilnou kolektivizací byly malé pozemky sceleny do velkých lánů a evidence vlastnictví nebyla po celé dlouhé období řádně vedena. Způsobené proměny krajiny, v nemalé míře negativní, jsou na mnoha místech patrné pouhým okem. Chybějící voda, nástup větrné a vodní eroze, rozlehlé pozemky bez remízků a mezí. Krajina není průchozí. Negativní dopad do vztahů vlastnických na první pohled vidět sice není, ale všichni, kterých se to týká, jej velmi dobře znají. Po zahájení restitučních řízení mnozí vlastníci nejenže nenašli, které pozemky jim patří, ale mnozí z nich ani nebyli zapsáni v katastrálních operátech nebo se o jeden malý pozemek dělili úplně cizí lidé. V nemalém procentu případů sám vlastník, či jeho právní nástupce o svém vlastnictví vůbec nevěděl. Komplexní řešení těchto problémů nabízejí pozemkové úpravy, o kterých pojednávám ve své diplomové práci. Právě možnost „komplexního řešení“ jednotlivých problémů pomocí pozemkových úprav bylo důvodem volby mého tématu. Hlavním cílem této práce je analýza platné právní úpravy v oblasti pozemkových úprav. Na vzniku institutu pozemkových úprav se zasloužila především historie, kterou jsem pro poznání souvislostí uvedla na začátku práce. Pozemkové úpravy po roce 1991, kdy nabyl účinnosti zákon 284/1991 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, řešily hlavně nevyjasněné vlastnické vztahy a umožňovaly samostatné hospodaření těm, kteří o to projevili po změně poměrů v roce 1989 zájem. Půda byla přidělena hospodařícím zemědělcům a dalším subjektům do zatímního užívání. Tím se celkem rychle umožnil vznik nových zemědělských podnikatelů a náprava minulých křivd. Shledala jsem jako vhodné zařadit do diplomové práce více o institutu zatímního užívání a dalších specifických institutech pozemkových úprav, protože k pozemkovým úpravám neodmyslitelně patří. Po uvedení historických souvislostí popisuji pozemkové úpravy obecně. Snažila jsem se o konkrétnější výklad pojmu pozemkové úpravy, protože tento pojem provází celou moji diplomovou práci.
5
Následující kapitola „řízení o pozemkových úpravách“ je stěžejní a po právní stránce velice důležitá. Institut pozemkových úprav je ojedinělý zejména tím, že v sobě zahrnuje ve vzájemném kontextu soukromoprávní a veřejnoprávní prky. To se odráží v celém řízení. Velice zajímavé je potom sledovat, jak se s tímto vypořádává Nejvyšší správní soud. Ohledně tohoto problému, konkrétně soudního přezkumu rozhodnutí pozemkového úřadu je judikatura velice bohatá, proto ji také v diplomové práci uvádím. Celé řízení je poměrně složitý proces, který je pevně daný zákonem 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů a prováděcí vyhláškou 545/2002 Sb. o postupu při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav, ve znění pozdějších předpisů. Z tohoto zákona také vycházím a rozebírám jednotlivá ustanovení. Pro realizaci pozemkových úprav existuje přímo na Ministerstvu zemědělství ČR samostatný odbor – Ústřední pozemkový úřad, který metodicky řídí jednotlivé pozemkové úřady. Tato linie je hlavní páteří přípravy i provádění pozemkových úprav. Pozemkové úpravy mají i neopomenutelnou roli i v ochraně životního prostředí. Je to nástroj, který přináší kladné a dlouhodobé efekty. Je možno obnovit nebo vytvořit ekologicky hodnotné ekosystémy, udržet druhové rozmanitosti a ekologickou stabilitu krajiny, přičemž jsem se snažila uvést jednotlivé souvislosti mezi zákonem č. 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Je jasné, že celý tento nákladný proces pozemkových úprav musí někdo financovat. Se vstupem České republiky do Evropské unie se otevírají nové možnosti čerpání finančních prostředků z jejich fondů. Obzvláště důležitým zdrojem je v současné době Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV), o kterém pojednáván v kapitole „náklady na pozemkové úpravy“. O Evropské unii se dále zmiňuji, v souvislosti s vybranými státy Evropské unie, přičemž jsem se snažila o menší komparaci Německa, Rakouska, Francie a Nizozemí při procesu pozemkových úprav. Závěrem své diplomové práce jsem si dovolila uvést praktickou ukázku pozemkových úprav a reakce vlastníků, jejichž pozemky byly řešeny v rámci pozemkových úprav. Tato kapitola je podle mě opravdu důležitá, protože ukáže, jak se snoubí teorie s praxí. Jak je vidět, pozemkové úpravy jsou opravdu zajímavým institutem, který obsahuje dohromady spoustu rozličných prvků, jak ze sféry soukromé, tak veřejné. Od 6
roku 1992 byly provedeny na 200 tis. hektarech půdy v téměř pěti stech katastrálních územích. Je to jen zatím malá část, ale práce pokračují nebo jsou naplánovány i v mnoha dalších místech.
7
2. Historický vývoj pozemkových úprav Zajištění základních prostředků obživy je jedním z rozhodujících činitelů ve vývoji lidské společnosti. Pozemkové úpravy v každé zemi a v každé době jsou vždy odrazem politických, hospodářských, ekonomických a právních poměrů v dotyčné zemi. Jsou nástrojem praktického uskutečňování zemědělské politiky. V každém období byly a jsou jiné důvody pro úpravu pozemkové držby a spolu s tím i jiné důsledky a způsoby provádění pozemkových úprav. Po technické stránce jsou všechna hospodářská a technická opatření, konaná v rámci pozemkových úprav, v podstatě organizací půdního fondu větších nebo menších územních celků, kterou si vynucují politické poměry a ekonomická úroveň společnosti1. Jsou zajisté spojeny s rozvojem civilizace. Do provádění se vtiskuje úroveň vyspělosti jednotlivých států. Historické zmínky nalezneme už v pramenech starověkého Babylonu nebo Egypta, ale technické údaje a jednotné uspořádání jednotlivých pozemků však známe až ze starověkého Říma. V každém období byly a jsou jiné důvody pro úpravu pozemkové držby a spolu s tím i jiné důsledky a způsoby provádění pozemkových úprav. Pozemkové úpravy tedy nejsou rigidním institutem, ale podléhají od začátku své existence četným změnám.
2.1. Historie pozemkových úprav v českých zemích
2.1.1. Období od 12. do 17. století
Prvopočátek pozemkových úprav na českém území spadá do období, kdy se plánovitě zakládala zemědělská sídliště při osídlování a kolonizaci. Až do 12. století u nás probíhala tzv. vnitřní kolonizace. Veškerá půda patřila panovníkovi a ostatním feudálům, kteří ji pronajímali. Nájemní vztah upřednostňoval postavení feudálů, mohli ho kdykoli vypovědět, byl uzavírán ústně a nedědičný. Změna nastala až tzv. velkou kolonizací2. Zakládání nových vesnic a organizace k nim patřícího půdního fondu byla svěřena tzv. lokátorovi. Většinou to byla osoba, která při svém povolání přicházela do styku s měřickými pracemi. Jeho úkolem bylo 1
Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 6. Někdy též nazývanou německou, protože kolonisté byli většinou cizích národností, a to zejména národnosti německé. Domácí pracovní síly již nestačily. 2
8
určení místa a způsobu zastavění vsi, vyměření a rozvržení půdního fondu na jednotlivé lány, určení hranic mýcení lesa, rozmístění orné půdy, pastvin, zahrad a zpřístupnění pozemků sítí cest, vytyčení odvodňovací sítě příkopů apod.3 Lokátor se také staral o rozdělování a vyměřování půdy mezi jednotlivé kolonisty. Zajímavostí je, že vzniká nový protáhlý tvar pozemků, protože kolonisté začínají užívat pluh. Velká změna nastala též ve statutu nájemce. Jeho postavení se oproti vnitřní kolonizaci posílilo tím, že nájem byl nevypověditelný, písemný a dědičný. Období velké kolonizace můžeme považovat z hlediska pozemkových úprav za nejvýznamnější od 12. do 17. století.
2.1.2. Období od 18. století do druhé světové války
Roku 1775 Marie pověřuje Marie Terezie Františka Antonína Raaba z Korutan provedením jeho návrhu nové aboliční soustavy4 na území Čech a Moravy. Tento návrh měl zahrnovat rozdělení půdy velkostatků, prodej hospodářských budov a dobytka poddaným. Poddaný se stával dědičným nájemcem. Dlouholetá robotní povinnost sice zanikla, ale místo ní nastoupily pravidelné odvody vycházející z objemu produkce dosažené novými držiteli na jejich pozemcích. „Raabizace“ byla velmi rozsáhlým procesem a probíhala od r. 1775 do r. 1785, kdy byla zastavena císařem Josefem II., který tak učinil pod tlakem ze strany feudálů. Na základě této reformy vzniklo v Čechách 128 a na Moravě asi 117 nových vesnic. Výsledné realizované pozemkové úpravy byly zobrazeny v „raabizačních“ mapách a byly založeny písemné operáty tzv. geometrické tabely, což jsou první pozemkové knihy5. Tento proces je významný také tím, že pozemkové úpravy byly shora řízeny ústředním orgánem a byly prováděny odborným personálem podle přesně stanovených instrukcí. Zásadním přelomem v pozemkovém vlastnictví bylo vydání patentu o zrušení poddanství a robot6. Bývalý poddaný se stává vlastníkem jím obdělávaného pozemku za finanční úhradu. Mohlo by se zdát, že je to změna k lepšímu, ale bohužel to vedlo ke značné zadluženosti rolníků a finančním obtížím. Dochází k dělení a roztříštěnosti pozemků při odprodávání jednotlivých pozemků nebo jejich částí pro jejich zadluženost. Nemalý podíl na tříštění měla i výstavba technických děl, zvláště železnice 3
Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 6. Velké pozemkové úpravy, resp. zásadní pozemkové reformy 5 Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 7. 6 Císařský patent vydaný v roce 1848
4
9
a silnic. Tak se za několik generací změnil k nepoznání stav katastru. Všechny skutečnosti vedly k rozptýlenosti a rozdrobenosti pozemků (v českých zemích bylo v roce 1849 téměř 18 miliónů parcel), nevhodnému tvaru pozemků (nebyly zvláštností pozemky široké několik metrů s délkou několika kilometrů kvůli zvedení pluhu do zemědělství), nepřístupnosti pozemků (přístup pouze přes sousední pozemky) a nepravidelnému tvaru katastrálních hranic. Narůstala potřeba scelování pozemků, jelikož rozdrobenost a neupravenost je jedna z velkých brzd rozvoje zemědělství. V roce 1855 byl vypracován návrh 1. scelovacího zákona, který však nebyl realizován. Protože se potřeba scelování pozemků ukazovala stále naléhavější, docházelo ke scelovacím akcím dobrovolným. Prvním průkopníkem u nás a velkým propagátorem scelování byl starosta obce Záhlinice na Hané a říšský poslanec František Skopalík, který ve své obci provedl v letech 1856-1858 první scelování. Úspěch scelování byl tak podnětem pro dobrovolné scelování v dalších 31 obcích na Moravě.7 Takovéto pozemkové úpravy, realizované na základě dobrovolnosti se také označují jako tzv. konsolidace pozemků. K právní úpravě scelování pozemků dochází až roku 1883 říšským rámcovým zákonem o scelování hospodářských pozemků, který obsahoval účel a zásady scelování, organizaci scelovacích úřadů, scelovací řízení a způsob hrazení nákladů. Změnami politické situace se měnila i právní úprava pozemkových úprav a scelování. Roku 1884 byl přijat nový zemský zákon pro Moravu a 1887 pro Slezsko. V roce 1888 je zřízena Zemská komise pro agrární operace (v Brně), která řídila scelovací práce na Moravě. Na Moravě a ve Slezsku bylo od roku 1890 do roku 1940 provedeno scelení pozemků na území 323 obcí. V Čechách byla situace zcela odlišná. Na Čechy se říšský zákon nevztahoval, neboť český zemský sněm nepřijal z kompetenčních důvodů vládní předlohu zemského zákona a jeho přijetí se nepodařilo prosadit ani v roce 1905. Důsledkem bylo, že až do roku 1940 se nemohlo v Čechách provádět scelování na základě právních norem, ale jen na základě dobrovolnosti a za 100 % souhlasu všech účastníků. Proto se od roku 1890 do roku 1940 podařilo na území Čech provést scelovací práce jen na území dvou obcí. Teprve v roce 1940 byla okamžitě rozšířena působnost moravských zemských scelovacích zákonů i na Čechy. S pozemkovými úpravami úzce souvisejí pozemkové reformy a přídělová řízení, od nichž mnoho vlastníků odvozuje původ svých vlastnických práv k nemovitostem.
7
Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 8.
10
První pozemková reforma se v naší zemi uskutečnila vydáním zákona záborového č. 215/1919 Sb., o zabrání velkého majetku8, zákona přídělového č. 81/1920 Sb., o přídělu zabrané půdy a o úpravě právních poměrů k ní a zákona náhradového č. 329/1920 Sb., o převzetí a náhradě za zabraný majetek pozemkový.
2.1.3. Situace po druhé světové válce
Po druhé světové válce proběhly potřebné změny v mnoha právních odvětvích. Úprava pozemkových úprav nebyla výjimkou. Jde o složité poválečné období. Byly zahájeny práce na návrhu nového „scelovacího“ zákona, který se snažil postihnout prvky moderního hospodářství a upravit vlastnické vztahy. Po přijetí zákona č. 142/1947 Sb. o revizi první pozemkové reformy, je přijat zákon o nové pozemkové reformě č.46/1948 Sb., a teprve potom je schválen zákon č. 47/1948 Sb. o některých technickohospodářských úpravách pozemků (zákon scelovací). Tato právní úprava konečně řešila problematiku pozemkových úprav z hlediska celé československé republiky9, proto byl také zákon nazýván unifikační. Technickohospodářské úpravy zahrnovaly samotné scelování rozdrobených pozemků, správu i užívání pozemků, vyrovnávání hranic, kultivaci horských planin, meliorace apod. Na vrcholu organizace scelovacího procesu stálo ministerstvo zemědělství, které bylo nejvyšším dozorovým orgánem. Samotné scelování probíhalo prostřednictvím scelovacích družstev, kdy členové družstev byli přímými účastníky pozemkových úprav spolu se zástupcem obce, tzn., že veškerá iniciativa byla v rukou samostatných zemědělců. Vlastní prováděný technicko-hospodářských úprav bylo rozděleno na tři etapy: předběžné, hlavní a závěrečné řízení10.
8
Záborový zákon, jak již vyplývá z jeho názvu, upravoval zábory půdy. Jednalo se v postatě o konfiskaci velkého množství majetku a jeho přerozdělení. Zabrány byly pozemky přesahující 150 hektarů zemědělské půdy u jednotlivého vlastníka, resp. 250 ha veškeré půdy. Tento zákon postihl obrovské množství zemědělské, ale i lesní půdy na území celého Československa. Jednalo se o miliony hektarů. 9 Pro Slovenskou republiku byly do té doby platné uherské zákony 10 Předběžné řízení zahrnovalo podrobné vyznačení scelovacího obvodu, odhad (zatřídění) pozemků, sestavení rejstříku držebností, vyložení odhadního plánu a rozhodnutí o námitkách podaných proti odhadu pozemků. V hlavním řízení šlo o vypracování, projednání a provedení projektu společných zařízení, vypracování scelovacího plánu, stanovení náhradních pozemků a peněžitých náhradních částek. Před tímto vypracováním plánu se účastníci mohli vyjádřit, kde by chtěli mít náhradní pozemky. Další etapou bylo odevzdání náhradních pozemků do zatímního užívání přímým účastníkům a konečně následovalo vyložení scelovacího plánu a rozhodnutí o námitkách proti němu. Konečné závěrečné řízení obsahovalo sestavení podkladů a pomůcek pro změnu a opravu nebo založení pozemkové knihy a pozemkového katastru a administrativní opatření týkající se ukončení prací.
11
2.1.4. Období socializace zemědělské výroby
Od roku 1948 nastávají politické změny a s nimi i změna právní úpravy pozemkových úprav. Toto období je spojeno s potlačením soukromého pozemkového vlastnictví tím, že formálně vlastnický vztah k pozemkům zachován byl, ale bylo oslabováno vědomí existence tohoto vztahu jak u vlastníka, tak u jeho nástupců. Pozemky byly slučovány do velkých celků (uživatelských „honů“) a vlastník dostal do užívání pozemky jiného vlastníka. Pozemkové úpravy této doby měly velmi negativní vliv na krajinu a ekologickou stabilitu. Bylo upřednostňováno intenzivní velkoplošné zemědělství před ochranou životního prostředí.
2.1.4.1.
Období r. 1948 - 1960
V roce 1949 byl přijat zákon č. 69/1949 Sb. o jednotných zemědělských družstvech, který se snažil o co nejrychlejší zavedení tzv. socialistické zemědělské velkovýroby. Na počátku tohoto období se pozemkové úpravy stále ještě řídily scelovacím zákonem č. 47/1948 Sb., ale roku 1955 nabylo účinnosti nařízení vlády č. 47/1955 Sb. o opatření v oboru hospodářsko-technických úprav pozemků, které tento zákon nahradilo. Je zajímavé, že akt nižší právní síly zrušil akt vyšší právní síly. Toto nařízení existovalo až do roku 1991, kdy bylo zrušeno zákonem ČNR č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech. Pojem technicko-hospodářských úprav byl v roce 1955 nahrazen pojmem hospodářsko-technické úpravy. Smysl přejmenování je více než zřejmý. Upuštění od otázek technických a organizačních a řešení problémů politicko-hospodářských. Hospodaření na prvním místě vyjadřuje i § 1 nař. vl. č. 47/1955: Hospodářsko-technickými úpravami pozemků podle tohoto nařízení (dále jen "pozemkové úpravy") se rozumějí scelování nesouvislých a rozptýlených zemědělských pozemků a s tím souvisící provádění terénních, vodohospodářských a jiných opaření sloužící ke zvýšení úrodnosti půdy a zlepšení hospodaření na ní. Účelem pozemkových úprav bylo především vytvoření podmínek pro zavedení socialistické velkovýroby a využití mechanizace zemědělských prací jako prostředku k rozvoji zemědělské výroby11.
11
Viz §2 nařízení vlády č. 47/1955
12
2.1.4.2.
Období r. 1960 - 1974
Dochází k prvnímu slučování malých družstev ve větší celky s výměrou do l000 ha. Souhrnný projekt hospodářsko-technických úprav pozemků uplatňovaný v tomto období řešil další scelování pozemků do větších celků, ale současně obsahoval i návrhy na
reorganizaci
sítě
společných
zařízení,
na
nové
uspořádání
dopravních,
vodohospodářských, rekultivačních či půdoochranných opatření12. Cílem bylo maximální využití půdního fondu pro zemědělskou výrobu. V průběhu této etapy byl v převážné míře vytvořen obraz krajiny, který existuje v současné době.
2.1.4.3.
Období r. 1974 - 1991
Od roku 1974 se začínají dělat projekty souhrnných pozemkových úprav. Měly řešit nejen organizaci půdního fondu a ekonomiku provozu jednotných zemědělských družstev13, ale i ochranu přírody a krajiny. Většinou však v projektech převládala snaha o maximalizaci zemědělské výroby. I přesto bychom mohli sledovat určitá zlepšení v souvislosti s úrovní projektů. V projektech byla totiž navrhována řada významných opatření směřující ke zlepšení životního prostředí. Bohužel mluvíme pouze o projektech. Realizační fáze pozemkových úprav už byla poněkud odlišná, protože navrhovaná zlepšení životního prostředí zůstávala pouze v návrhu. Souhrnné pozemkové úprav byly posledním druhem socialistických projektů, které se ve většině případů z hlediska ekologie a životního prostředí negativně podílely na vytvoření současné zemědělské krajiny.
2.1.5. Období r. 1991 - současnost
Nový politický režim – nová právní úprava, a to zákon č. 284/1991 o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech14, který zrušil vládní nařízení č. 47/1955. Z hlediska vlastnických práv je nutno připomenout velmi významný zákon 229/1991 o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, který umožnil odstranit nejasnosti a křivdy týkající se 12
Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 10. Toto období vyústilo v násilné slučování podniků do seskupení o výměře několika tisíc hektarů 14 Na základě zmocnění obsaženého v § 19 odst. 3 zák. č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů 13
13
pozemkového vlastnictví. Byla zahájena nová etapa ve vývoji pozemkových úprav, pro níž je v oblasti majetkoprávní zejména podstatné, že je na rozdíl od období 1955 až 1990, které vycházelo z principu výměny užívacích práv, založena (stejně jako v období před rokem 1955) na principu výměny vlastnických práv15. Nová právní úprava také přinesla rozdělení pozemkových úprav na jednoduché a komplexní, byly ustaveny okresní pozemkové úřady, Ústřední pozemkový úřad a do definice pozemkových úprav byl nově zaveden prvek ochrany životního prostředí. Zákon č. 284/1991 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech byl dvakrát novelizován. První novela proběhla v roce 1993 zákonem č. 38/1993 Sb. a přinesla stanovení podmínek pro urychlené vytváření ucelených hospodářských jednotek z důvodu velkého zájmu provozování soukromého hospodářství. Pro tyty účely byly zavedeny instituty zatímního bezúplatného užívání a časově omezeného nájmu16. Další novelizace proběhla za čtyři roky zákonem č. 217/1997 Sb. Byla upřesněna ustanovení navazující na předpisy v oblasti katastru nemovitostí a zeměměřičství, dále byla do zákona zahrnuta pasáž týkající se udělování osvědčení k výkonu projektování pozemkových úprav. Významným přínosem byly ustanovení týkající se nedokončeného scelovacího řízení podle scelovacího zákona č. 47/1948 Sb. a předcházejícího vládního nařízení č. 171/1940 Sb. o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby. I když byl zákon dvakrát novelizován, pořád se objevovala potřeba upravit tento specifický postup řízení o pozemkových úpravách ještě v několika dalších oblastech (např. doručování rozhodnutí, institut zatímního bezúplatného užívání se zdál už poněkud zbytečný, potřeba přesnější úpravy zpracování návrhu pozemkových úprav a mnoho dalších). Roku 2002 byl tedy zákon č. 284/1991 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových
úřadech,
ve
znění
pozdějších
předpisů
nahrazen
zákonem
139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o pozemkových úpravách), který provádí vyhláška č. 545/2002 Sb. o postupu při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav17. Tato nová úprava přinesla např. přesnější stanovení možnosti použití půdy na společná zařízení, kriteria pro posuzování přiměřenosti 15
Pekárek M., Průchová I., Pozemkové právo, nakladatelství Masarykova univerzita Brno, 2004, str. 280 O těchto institutech je více pojednáno v kapitole 9. Zatimní bezúplatné užívání a časově omezený nájem na str. 58. 17 Na základě zmocnění obsaženého v § 27 zákona 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách 16
14
původních a nově přidělovaných pozemků (předtím byla součástí vládního nařízení), stanovení pravidel pro oceňování pozemků a kdo je oprávněn toto oceňování provádět. Dále byly do nového zákona zahrnuty podmínky manipulace s půdou církví, náboženských řádů a kongregací v rámci pozemkových úprav, která do té doby podléhala blokaci na základě ustanovení § 29 zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 139/2002 o pozemkových úpravách sice vycházel z předešlé právní úpravy, ale změn bylo opravdu hodně. Už pro srovnání má účinný zákon o pozemkových úpravách o třináct paragrafů více než ten předešlý.
15
3. Pozemkové úpravy obecně
3.1. Pojem pozemkových úprav Definici pozemkových úprav obsahuje ust. § 19 zákona č. 229/1991 o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, ze kterého vychází další definice, kterou nalezneme v ust. § 2 zákona 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách. Vycházím z ust. § 2 zák. o pozemkových úpravách, který stanoví, že pozemkovými úpravami se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech se k nim uspořádávají vlastnická práva a s nimi související věcná břemena. Současně se jimi zajišťují podmínky pro zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, vodní hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových úprav slouží pro obnovu katastrálního operátu a jako nezbytný podklad pro územní plánování. Pozemkové úpravy řeší široký okruh problémů v oblasti majetkoprávních vztahů, zeměměřičské činnosti, územních systémů ekologické stability, ochrany zemědělského
půdního
fondu,
krajiny
a
životního prostředí,
dopravního
a
vodohospodářského systému, tvorby digitální katastrální mapy aj. Prováděním pozemkových úprav se tak sleduje několik právně významných cílů, a to jak v rovině majetkoprávní, tak v rovině krajinotvorné18. a) Pozemkové úpravy a veřejný zájem Oproti předešlé právní úpravě je zde zakotven požadavek veřejného zájmu. Veřejný zájem patří mezi významné právní instituty a platné právo neobsahuje jeho definici. V tomto případě to znamená, že pozemkové úpravy jsou prováděny nejen na základě soukromých zájmů vlastníků, ale i ve veřejném zájmu. Nejčastějším případem zahájení pozemkových úprav je vyslovení vlastníků pozemků nadpoloviční výměry zemědělské půdy v dotčeném katastrálním území19. Ale i zde je sledován veřejný zájem z hlediska ochrany a tvorby krajiny prostřednictvím plánu společných zařízení. Podle mého názoru je
18 19
Pekárek, M., Průchová, I.: Pozemkové právo, Masarykova univerzita, Brno, 2003, str. 281. Viz § 6 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách
16
veřejný zájem dán z velké většiny veřejnoprávní metodou právní regulace pozemkového práva a práva životního prostředí. b) Prostorové a funkční uspořádání pozemků, scelování pozemků a dělení pozemků, přístupnost a využití, vyrovnávání hranic pozemků Scelování pozemků je důležité zejména pro hospodařící zemědělce, kteří mají v obvodu pozemkových úprav více parcel. Pozemkovou úpravou jim vzniknou dvě nebo jedna parcela, což umožní lepší možnosti v hospodaření na dotyčných pozemcích. Každý pozemek musí být přístupný. To je především velkým přínosem pro vlastníka pozemku. Může se jednat o zajištění dopravní přístupnosti s novými polními cestami, ale také přístupem k závlahám atd. Návrh sítě polních cest působí pozitivně z hlediska zpřístupnění krajiny a zvyšuje také její rekreační potenciál. c) Racionální hospodaření vlastníků půdy Racionální využívání půdy je jedním z principů pozemkového práva. Rozumíme tím takový způsob přisvojování si jejích užitných hodnot, který je založen na exaktně podloženém poznání vlastností a funkcí půdy (včetně těch, které půda může plnit potencionálně) na straně jedné a potřeb (současných i vzdálenějších), jejichž uspokojení je závislé na půdě určitých vlastností na straně druhé20. Úkolem je zachovávat půdu v co nejlepším stavu a snažit se o její kultivaci všemi dostupnými prostředky. d) Uspořádání vlastnických práv a s nimi souvisejících věcných břemen Řešení
dosud
nevyjasněných
vlastnických
vztahů,
možnost
rozdělení
spoluvlastnictví, ukončení zatímního užívaní cizích pozemků aj. Uspořádání vlastnických práv je prospěšné jak pro orgány veřejné správy, tak pro vlastníka. Orgány veřejné správy mají k dispozici jasně definované právní vztahy ke konkrétním nemovitostem a v případě sporu je to určité ulehčení v rozhodování. Vlastnící zase mají evidovány v katastru nemovitostí uvedené konkrétní parcely, které mohou bez problémů prodávat, dědit, dělit. Každý ví, co je jeho vlastnictvím. Je nutné podotknout, že v řízení o pozemkových úpravách nejde o převod, ale o přechod vlastnictví, což je podstatné jak v pozemkových úpravách s tímto majetkem nakládat.
20
Pekárek, M., Průchová, I.: Pozemkové právo, Masarykova univerzita, Brno, 2003, str. 19.
17
e) Zlepšení životního prostředí, ochrana a zúrodnění půdního fondu, vodní hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny Jedná se o opatření sloužící ke zpřístupnění pozemků, protierozní opatření, vodohospodářská opatření, opatření k ochraně a tvorbě životního prostředí21. Orgány ochrany přírody a krajiny získávají také jedinečnou možnost pro realizaci svých záměrů v krajině. Získává se přesná evidence druhů pozemků, charakteru pozemků z hlediska negativních vlivů, z nichž v poslední době je věnována velká pozornost eroznímu a povodňovému ohrožení. f) Obnova katastrálního operátu Obnovu katastrálního operátu na podkladě výsledků pozemkových úprav upravuje § 15 a zákona č. 344/1992 Sb. o katastru nemovitostí České republiky (dále katastrální zákon). Výsledkem pozemkových úprav je nová digitální katastrální mapa22 a obnovený písemný operát, promítnuti skutečného stavu do katastru nemovitosti, výměra jednotlivých parcel vypočtených přesně ze souřadnic, odstranění parcel s nejasným vlastnictvím, dořešení doposud nedokončeného scelovacího řízení a přídělového řízení, vyřešení duplicitního vlastnictví aj. g) Podklad pro územní plánování Po pozemkových úpravách vzniká dokonalý podklad pro tvorbu územně plánovací dokumentace, a tím dochází k rychlejšímu rozvoji obcí a regionů bez dalších nároků na státní rozpočet.
3.2. Předmět a obvod pozemkových úprav Předmět a obvod pozemkových úprav upravuje ust. § 3 zákona o pozemkových úpravách. Je specifikováno, které pozemky mohou být zařazeny do pozemkových úprav, jak je tvořen obvod a které pozemky mohou být řešeny v řízení o pozemkových úpravách. Předmětem pozemkových úprav jsou všechny pozemky v obvodu pozemkových úprav bez ohledu na dosavadní způsob využívání a existující vlastnické a užívací vztahy
21
Viz § 9 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách Jedná se o zcela přesnou mapu, kde hranice pozemků jsou geometricky zaměřeny a jednotlivé lomové body mají konkrétní souřadnice v počítačovém systému. U takto zmapovaného pozemku je přesně určena výměra a kdykoliv je bez problémů jeho konkrétní vyznačení v terénu. 22
18
k nim23. Specificky je ošetřen vztah pozemkových úprav k pozemkům pro těžbu vyhrazených nerostů na základě stanoveného dobývacího prostoru, pozemkům pro obranu státu, pozemkům zastavěným stavbou ve vlastnictví státu, pozemkům vodních toků a pozemkům chráněných podle zvláštních předpisů (např. pozemky ve zvláště chráněných územích a jejich ochranných pásmech). V těchto případech lze pozemkové úpravy provádět jen se souhlasem jejich vlastníka a příslušného správního úřadu. Smyslem tohoto ustanovení je nevylučovat určité pozemky z možnosti pozemkových úprav, ale ponechat volbu na vlastníkovi a příslušném správním úřadu zda by byly pozemkové úpravy účelné či nikoli. Se souhlasem vlastníka je nutno počítat také u pozemků zastavěné stavbou, která není vlastnictvím státu, u pozemků funkčně související s touto stavbou včetně přístupových cest, oplocených pozemků, pozemků v zastavěném území, pozemků v zastavitelných plochách a pozemků na nichž se nacházejí hřbitovy. S účinnosti zákona o pozemkových úpravách přišlo i určité vyjasnění ohledně pozemků ve vlastnictví církve, resp. nakládání s těmito pozemky v rámci pozemkových úprav. Na církevní půdu se vztahuje ust. § 29 zák. č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, nelze převádět do vlastnictví jiných osob do přijetí zákonů o tomto majetku. Neřešit církevní půdu v pozemkových úpravách by jistě přineslo značné komplikace a odporovalo smyslu pozemkových úprav. Církevní půdu tedy lze uspořádat za určitých podmínek. Řeší se odděleně od ostatní půdy a nelze ji použít na společná zařízení. Případné zablokování převodu církevních pozemků se bude vztahovat až na nově vzniklé pozemky podle schváleného návrhu pozemkových úprav a tato skutečnost se uvede v rozhodnutí vydaném podle ust. § 11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách za účelem vyznačení v katastru nemovitostí24. Obvod pozemkových úprav je území dotčené pozemkovými úpravami, které je tvořeno jedním nebo více celky v jednom katastrálním území25. Do obvodu pozemkových úprav lze zahrnout i pozemky, které pozemkové úpravy z hlediska ust. § 2 zákona o pozemkových úpravách nepotřebují, ale je u nich třeba obnovit soubor
23
Viz § 3 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách Viz § 3 odst. 5 zákona o pozemkových úpravách 25 Viz § 3 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách 24
19
geodetických informací. Možné je rovněž zahrnout i pozemky v navazujících částech sousedních katastrálních území.
3.3. Formy pozemkových úprav Zákon o pozemkových úpravách uvádí dvě formy pozemkových úprav – komplexní a jednoduché26. Na rozdíl od minulé právní úpravy je současná blíže konkretizuje. Po všech stránkách jsou komplexní pozemkové úpravy výhodnější, jelikož řeší uceleně, v obvodu pozemkových úprav, všechny oblasti uvedené v ust. § 2 zákona o pozemkových úpravách. Jejich výsledkem jsou tvarově uspořádané pozemky s vyřešeným přístupem, obnova katastrálního operátu a v souvislosti s tím například i protierozní a protipovodňová ochrana. V rámci jednoduchých pozemkových úpravy se řeší některé specifické potřeby hospodaření v malé části katastrálního území (urychlené scelení pozemků, zpřístupnění pozemků), ekologické potřeby v krajině (lokální protierozní nebo protipovodňové opatření) nebo pokud se pozemkové úpravy týkají jen části katastrálního území27. Oproti minulé právní úpravě je do ustanovení o formách pozemkových úprav též včleněna možnost, aby pozemkový úřad aktuálně a podle svých podmínek upravil pro jednoduché pozemkové úpravy náležitosti návrhu a provádění pozemkových úprav. Rovněž je možnost v rámci jednoduchých pozemkových úprav dořešení problémů s půdou, přidělenou ve smyslu dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb. (dekret presidenta republiky ze dne 21. června 1945 o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa) a č. 28/1945 Sb. (dekret presidenta republiky o osídlení zemědělské půdy) a zákonů č. 142/1947 Sb. o revizi první pozemkové reformy a č. 46/1948 Sb. o nové pozemkové reformě. S ohledem na nastupující jiné politické poměry po roce 1948 stát již nestačil naplnit cíl vyplývající ze zákona č. 90/1947 Sb. o provedení knihovního pořádku stran konfiskovaného nepřátelského majetku a o úpravě některých právních poměrů vztahujících se na přidělený majetek. Z tohoto důvodu jednoduché pozemkové úpravy slouží jako nástroj k odstranění nejasností v této oblasti.
26 27
Viz § 4 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách Viz § 4 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách
20
4. Řízení o pozemkových úpravách Řízení o pozemkových úpravách je specifickým správním řízením, při němž se subsidiárně použije správní řád28, tj. zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád). Řízení má řadu specifik. Jedno z významných vyplývá z ust. § 6 odst. 7 zákona o pozemkových úpravách, které uvádí, že na řízení o pozemkových úpravách a rozhodování v něm se nevztahují lhůty pro rozhodování podle správního řádu. V tomto kontextu však nutno uvést z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2009, čj. 5 As 39/2008 – 46, www.nsssoud.cz, že k ustanovení § 6 odst. 7 zákona o pozemkových úpravách, podle něhož se „na řízení o pozemkových úpravách a rozhodování v něm nevztahují lhůty pro rozhodování podle správního řádu“, pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že toto ustanovení samozřejmě nezbavuje správní orgán obecné povinnosti rozhodnout o uplatněném nároku v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Rovněž je upraven speciální důvod pro zastavení řízení o pozemkových
úpravách, a to v případě, že odpadl důvod, pro které bylo řízení o pozemkových úpravách zahájeno a dále v případě, že se v průběhu pozemkových úprav vyskytly takové překážky, pro které nelze v řízení pokračovat29.
4.1. Účastníci řízení Právní úprava se snaží o co nejpřesnější vymezení okruhu účastníků, kterými jsou:30 • vlastníci pozemků, které jsou dotčeny řešením v pozemkových úpravách podle §2 • fyzické a právnické osoby, jejichž vlastnická nebo jiná věcná práva k pozemkům mohou být dotčena (za takové osoby se nepovažují vlastníci, pro jejichž pozemky se v pozemkových úpravách pouze obnovuje soubor geodetických informací) • stavebník, je-li provedením pozemkových úprav vyvoláno v důsledku stavební činnosti
28
Viz § 24 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách Viz § 6 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách 30 Viz § 5 odst. 1 zák. o pozemkových úpravách 29
21
• obce, v jejichž územním obvodu jsou pozemky zahrnuté do obvodu pozemkových úprav (účastníky mohou být i obce, s jejichž územním obvodem sousedí pozemky zahrnuté do obvodu pozemkových úprav, pokud do 30 dnů od výzvy příslušného pozemkového úřadu přistoupí jako účastníci k řízení o pozemkových úpravách)
Nejdůležitějším účastníkem je bezesporu vlastník. Jedná se přece o jeho vlastnická práva, resp. o výměnu, a to také odráží jeho práva a povinnosti v řízení. V hledání, kdo je vlastníkem, je zásadní katastr nemovitostí. Ne vždy se však dá na katastr spolehnout, protože informace nemusí být aktuální (např. nedodržením ustanovení §10 odst. 1 písm. d) katastrálního zákona, které nařizuje povinnost ohlásit katastrálnímu úřadu změny údajů katastru týkajících se jejich nemovitosti nebo jako vlastník je v katastru uvedena zemřelá osoba aj.). Problematické situace řeší ust. §5 zákona o pozemkových úpravách. Pokud účastník není znám nebo jeho pobyt není znám, zastupuje ho v řízení opatrovník, kterým může být i obec. V tomto případě odkazuje zákon o pozemkových úpravách na správní řád31. O ustanovení opatrovníka rozhoduje pozemkový úřad usnesením. Funkce opatrovníka zaniká, pokud pominuly důvody, pro něž byl opatrovníkem ustanoven. Další právní skutečností, která vede ke stanovení opatrovníka, může být smrt vlastníka pozemku, který je předmětem pozemkových úprav a to v případech, kdy soud nebo soudní komisař nepodá sdělení o osobách, které budou místo vlastníka účastny v pozemkových úpravách, ve lhůtě stanovené pozemkovým úřadem (rovněž opatrovníkem může být i obec). Úprava identifikace vlastníků je převzatá z katastrálního zákona32. Jeví se to jako vhodné kvůli provázání obou institutů. Stavebník je účastníkem řízení pozemkových úprav zejména jedná-li se o jednoduché pozemkové úpravy, konkrétně jedná-li se například o zahájení pozemkových úprav z důvodu výstavby dálnice, železničního koridoru nebo průmyslové zóny (takovým typickým účastníkem je Ředitelství silnic a dálnic). Obce jsou také velice důležitým účastníkem. Ve většině případů je to obec, která má velký zájem na provedení pozemkových úprav, protože to pro ni znamená nemalý přínos. Proto je nutné, aby k pozemkovým úpravám mohly vyjadřovat svoje stanoviska a vznášet případné námitky. 31 32
Viz §§ 31, 32 správního řádu Konkrétně ust. § 6a katastrálního zákona
22
4.2. Příprava řízení Před vlastním zahájením pozemkových úprav je v rámci přípravných prací třeba shromáždit nejen podklady potřebné k vyhlášení výběrového řízení, ale veškeré dostupné údaje, které jejich úspěšné zpracování umožní, či usnadní. Ukázalo se jako vhodné, že pozemkový úřad nechá zpracovat studii pozemkových úprav, resp. studii plánu společných zařízení odbornou institucí. Dostane takto uceleně podrobné informace o potřebách řešení jednotlivých problémů vyskytujících se v katastrálním území, které budou řešeny v procesu pozemkových úprav. Zpracovatel studie problémy nejen identifikuje, ale také ve studii navrhne způsoby jejich řešení. Pozemkový úřad může na tomto základě kvalitně nastavit podmínky výběrového řízení a zároveň příslušný referent odpovědný za průběh pozemkových úprav, dostává nástroj pro jejich úspěšné vedení a koordinování. Pozemkový úřad zpravidla s ročním předstihem oznámí předpokládaný termín zahájení pozemkových úprav příslušnému katastrálnímu úřadu a dotčené obci, budou-li výsledky pozemkových úprav sloužit k obnově katastrálního operátu33. S katastrálním úřadem je rovněž projednán způsob tvorby digitálních podkladů a všech zeměměřických činností při zpracování pozemkových úprav. Hned v počátcích je tedy nezbytné stanovit i podmínky pro obnovu katastrálního operátu. Jedná se o začátek dlouhé společné cesty obou institucí, která končí až zápisem rozhodnutí o výměně či přechodu vlastnických práv do katastru nemovitostí. Vytvoření korektního vztahu mezi pozemkovým úřadem a katastrálním úřadem je naprosto nezbytné a jakékoli jeho narušení se ve zpracování pozemkových úprav okamžitě negativně odrazí. Základním předpokladem je přístup pozemkového úřadu a zpracovatele pozemkových úprav k aktuálním údajům souboru popisných informací a souboru grafických informací katastru nemovitostí, a to v průběhu celého zpracování pozemkových
úprav.
Postupně
jsou
prozkoumány
především
majetkoprávní
a geodetické podklady, které jsou k dispozici na katastrálním úřadu. Zvláštní pozornost při studiu údajů z katastru nemovitostí je třeba věnovat přídělovým územím. Zároveň je třeba ověřit stav řešení restitucí v příslušném katastru. Velice užitečnými podklady jsou i sady leteckých snímků, dokumentující zhruba
33
Viz. §1 odst. 1 vyhláška o provádění pozemkových úprav
23
v desetiletých intervalech vývoj území obce od počátku padesátých let minulého století. Využití aktuálních leteckých snímků je už pro zpracovatele komplexních pozemkových úprav standardem. Potřebné doklady v rámci přípravy také upravuje vyhláška o provádění pozemkových úprav v ust. § 1 odst. 2 a stanoví zejména tyto: aktualizovaný soubor geodetických informací a aktualizovaný soubor popisných informací katastrálního operátu, přídělové listiny nebo rozhodnutí (které mohou být využity pro upřesnění nebo rekonstrukci přídělového řízení v pozemkových úpravách), mapy bonitovaných půdně ekologických jednotek a mapy komplexního průzkumu půd, schválená nebo rozpracovaná územně plánovací dokumentace, územně plánovací podklady a územní rozhodnutí, dostupné podklady, rozbory a informace o stavu území a záměrech jeho využití včetně provedených terénních průzkumů, například ohledně poměrů v oblasti vod (ochranná pásma vodních zdrojů, zranitelné oblasti a další), nadzemních a podzemních zařízení, ochrany půdy, dopravy, územních systémů ekologické stability a hodnocení krajinného rázu, a dříve zpracované projekty pozemkových úprav, ověřené údaje o poloze rozvodných sítí a liniových staveb, ortofotomapy34, letecké a satelitní snímky. Tyto a další údaje a podklady vyžadované pozemkovým úřadem v řízení o pozemkových úpravách poskytují zeměměřičské a katastrální orgány bezúplatně. Na závěr přípravných prací jsou po zvážení konkrétní situace v katastru nemovitostí svolána před úvodním jednáním přípravná jednání, která mají napomoci zlepšení informovanosti vlastníků.
4.3. Zahájení řízení Řízení o pozemkových úpravách je zahájeno vždy z podnětu pozemkového úřadu, na podkladě zhodnocení důvodů, naléhavosti, a účelnost pozemkových úprav35. Soustavu pozemkových úřadů tvoří Ústřední pozemkový úřad a pozemkové úřady, jež spadají pod Ministerstvo zemědělství ČR. Pozemkové úřady se nacházejí v místech bývalých okresních úřadů a je jich na území ČR celkem 7736.
34
Ortofotomapa je kartografické dílo, které jako hlavní podklad využívá ortogonalizovaný letecký měřický snímek, přičemž si zachovává všechny náležitosti mapy - měřítko, souřadnicový systém, orientaci, rámové a mimorámové údaje. 35 K pojmovému výkladu lze s ohledem na aktuální judikaturu odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. srpna 2008, čj. 5 As 39/2008 – 46, který uvádím v obsáhlém znění u kapitoly 5.2 Pozemkové úpravy v území s nedokončeným scelováním.
24
Zahájení řízení o pozemkových úpravách oznámí pozemkový úřad veřejnou vyhláškou37. Vyhláška je pak vystavena po dobu 15 dní na úřední desce pozemkového úřadu a obcí, v jejichž územních obvodech jsou pozemky zahrnuté do pozemkových úprav, kde se s ní občané mohou seznámit. Posledním den této lhůty je dnem zahájení pozemkových úprav38. Pozemkový úřad také o zahájení řízení vyrozumí příslušné katastrální pracoviště katastrálního úřadu a příslušné orgány státní správy (orgán územního plánování, stavební úřad, orgán ochrany zemědělského půdního fondu, orgán ochrany přírody, vodohospodářský orgán a orgán státní správy lesů). Po obdržení vyrozumění pozemkového úřadu o zahájení řízení katastrální úřad stanoví do 30 dnů podmínky a způsob zpracování výsledků pozemkových úprav (zejména určí postup při označení parcel parcelními čísly a způsoby transformace rastrových souborů map dřívějších pozemkových evidencí)39. O tom, že byla zahájena pozemková úprava, zapíše katastrální úřad poznámku v části D v listu vlastnictví. Tato poznámka je pouze informativní a nezasahuje nijak do vlastnických vztahů. Je nutné podotknout, že pozemkové úpravy mohou být zahájeny i na základě žádosti vlastníků pozemků dotčeného katastrálního území a to tehdy, pokud se pro to vysloví vlastníci pozemků nadpoloviční výměry zemědělské půdy v dotčeném katastrálním území40. V rámci zahájení řízení také pozemkový úřad vyhlásí výběrové řízení na dodávku prací pro pozemkové úpravy a vybere zpracovatele pozemkových úprav. Nesmí se ještě zapomenout na souhlasy vlastníků a příslušného správního úřadu pokud se bude jednat o pozemky uvedené v ust. §3 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách. Tyto nezbytné souhlasy musí být dány nejpozději do zahájení úvodního jednání.
4.4. Úvodní jednání Po zahájení řízení následuje úvodní jednání, na které pozve Pozemkový úřad účastníky pozemkových úprav v předpokládaném obvodu pozemkových úprav formou
36
Adresy s kontakty jednotlivých pozemkových úřadů jsou k dispozici na stránkách Ministerstva zemědělství www.mze.cz v sekci Pozemkové úřady 37 Viz § 6 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách 38 Viz § 6 odst. 5 zákona o pozemkových úpravách 39 Viz § 64 katastrální vyhlášky 40 Viz § 6 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách
25
pozvánky, která se písemně doručí do vlastních rukou a veřejné vyhlášky, jež je vyvěšena po dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu a pozemkového úřadu. Úvodní jednání je důležitým institutem pozemkových úprav, sloužícím ke zvýšení vzájemné informovanosti a umožňujícím operativní vyřešení řady problémů. Neméně důležitý je jeho psychologický význam, neboť navázání korektního vztahu mezi vlastníky, pozemkovým úřadem a zpracovatelem je velice důležitý i pro budoucí spolupráci. Účast na úvodním jednání nemůže plně nahradit ani podrobný zápis, který je všem pozvaným účastníkům řízení doporučeně zaslán. V úvodním jednání má každý subjekt svoji úlohu41: a) Pozemkový úřad zejména: • řídí průběh úvodního jednání, • vede prezenční listinu a provádí zápis z jednání, • přebírá od účastníků řízení potřebné doklady (především od nebydlících v obci), náměty či stanoviska, • seznámí účastníky s účelem, cílem a principem pozemkových úprav, • vysvětlí předběžný obvod pozemkových úprav, vysvětlí důvody případné změny katastrálního území obce a zahrnutí části sousedního katastrálního území do obvodu pozemkových úprav, • seznámí přítomné s předpokládaným harmonogramem navrhování a realizace pozemkových úprav (důležité především pro vlastníky nebydlící v obci s upozorněním, kdy je jejich přítomnost na jednání nutná), • seznámí přítomné s významem obnovy katastrálního operátu prostřednictvím pozemkových úprav a z toho vyplývající povinnosti pro vlastníky, např. ve stanovené lhůtě předložit potřebné doklady, na výzvu se zúčastňovat úředních jednání, doplnit chybějící údaje v katastru nemovitostí, ohlašovat všechny změny týkající se jejich majetku42 aj. Informuje vlastníky, že porušení pořádku na úseku katastru nemovitostí se ve smyslu § 23 katastrálního zákona dopouští ten, kdo zničí, poškodí nebo neoprávněně přemístí měřickou značku bodů podrobného polohového bodového pole a může být za to pokutován, a o
41 42
Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 50,51. Viz § 10 odst. 1 katastrálního zákona
26
případném porušení pořádku na úseku zeměměřictví43, • podá informaci o smyslu a významu společných zařízení s tím, že se vlastníci budou podílet úměrně velikosti svých pozemků zahrnutých do pozemkových úprav na vyčlenění potřebné výměry půdního fondu pro tato společná zařízení v rozsahu zpracovaného návrhu, pokud nebude možné použít pro tyto účely pouze půdu ve vlastnictví státu nebo pozemky ve vlastnictví obce, které tomuto účelu už dříve sloužily, • upozorní, že ve smyslu ust. § 8 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách se k námitkám proti opravám výměr pozemků vyplývajícím ze zaměření obvodu pozemkových úprav v terénu nepřihlíží, • seznámí s možností úhrady újmy, pokud vlastníkům vznikne v důsledku činností pro pozemkové úpravy44, • projedná a odsouhlasí způsob oceňování pozemků. Pokud se vlastníci rozhodnou pro jiný způsob ocenění než podle cenového předpisu platného ke dni vyložení soupisu nároků, je nutný souhlas všech vlastníků
pozemků (100 %),
• podá informaci o smyslu a poslání sboru a řídí jeho volbu, • seznámí účastníky se zpracovatelem a vyzve je ke spolupráci. b) Vlastníci pozemků zejména: • předkládají na vyzvání pozemkového úřadu stanovené doklady, • platí zásada rovnosti účastníků (nerozhoduje velikost výměry), • zapíší se do prezenční listiny, • vyžadují informace od pozemkového úřadu, případně jiných účastníků řízení a zpracovatele, • volí sbor a mohou být do něj voleni, • dohodnou se na způsobu oceňování pozemků • dohodnou se na způsobu stanovení vzdálenosti pozemků. c) Zpracovatel: • seznámí přítomné se způsobem zpracování pozemkových úprav, postupem, 43
Viz § 7 zákona č. 359/1992 Sb. o zeměměřičských a katastrálních orgánech, ve znění pozdějších předpisů 44 Viz § 6 odst. 10 zákona o pozemkových úpravách
27
koncepcí řešení, a způsobem projednávání, • oznámí zodpovědného řešitele, sídlo a způsob kontaktu s vlastníky. Z celého úvodního jednání se učiní zápis45, který zpracovává pozemkový úřad, jenž je poté zašle všem účastníkům řízení pozvaným na úvodní jednání, i když se na něj nedostavili, dále je zašle zpracovateli a předsedovi sboru. Na úvodním jednání si vlastníci volí sbor zástupců na dobu provádění pozemkových úprav a ten je zastupuje v určitých činnostech, např. spolupracuje při zpracování návrhu pozemkových úprav, posuzuje jeho jednotlivé varianty a navrhované opatření, vyjadřuje se k plánu společných zařízení, k podaným připomínkám v průběhu pozemkových úprav, k návrhu pozemkových úprav a spolupracuje při realizaci schválených pozemkových úprav46. Sbor se volí po zahájení řízení na úvodním jednání a je zvolen nadpoloviční většinou přítomných vlastníků47. JUDr. Vedral na internetové stránce juristic48 označil za problematické, že sbor jedná za všechny vlastníky pozemků v rámci pozemkových úprav bez ohledu na to, zda se na volbě tohoto sboru účastnili či nikoli a bez ohledu na to, jaká je výměra pozemků, které vlastní. Konstatuje, že by mělo jít spíše o dobrovolné procesní společenství, které by zastupovalo jen ty vlastníky, kteří se volby sboru účastní. Pokud sbor zastupuje všechny vlastníky (tedy i ty, kteří ho nevolili), půjde s velkou pravděpodobností o rozpor s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo vyjádřit se v řízení (nejen soudním, ale též správním) ke všem prováděným důkazům. Podle mého názoru sbor nikoho nezastupuje, je jen poradním orgánem. Zákonodárce sice v tomto případě zvolil název „sbor zástupců“, ale mělo by jít spíše o sbor místních znalců. Ke sboru zástupců se váže i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2009, čj. 7 As 26/2007 – 278, www.nsssoud.cz: V případě zaručeného práva na členství ve sboru zástupců zákon bez dalšího upřesnění hovoří o vlastníkovi pozemků, jehož pozemky zahrnují alespoň 10 % z výměry pozemků, na kterých budou prováděny pozemkové 45
Obsah tvoří datum a místo konání, katastrální území, obvod pozemkových úprav, skutečnosti dohodnuté většinou vlastníků, zásadní stanoviska účastníků řízení, záznam podstatných ústních vystoupení účastníků řízení, určení a představení zpracovatele návrhu, údaje o sboru zástupců a výsledky volby. Nedílnou přílohou zápisu jsou seznamy pozvaných, prezenční listiny, kopie pozvánky, písemná stanoviska z průběhu jednání. 46 Viz § 5 odst. 10 zákona o pozemkových úpravách 47 Viz § 5 odst. 7 zákona o pozemkových úpravách 48 Vedral, J.: Několik poznámek k novému zákonu o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, 2002 (http://spravni.juristic.cz/149506/clanek/spravni2 (22.2.2009))
28
úpravy, pokud o to požádá nejpozději v den konání volby sboru (§ 5 odst. 8, věta první citovaného zákona); pojem „vlastníci pozemku“ je pak v § 5 odst. 1 písm. a) větě před středníkem zákona definován jako fyzické a právnické osoby, jejichž vlastnická nebo jiná věcná práva k pozemkům mohou být řešením pozemkových úprav přímo dotčena. Městský soud tedy zcela správně dovodil, že tímto vlastníkem může být jakákoli osoba, tedy i osoba právnická.
4.5. Soupis a ocenění nároků vlastníků Pozemkový úřad zabezpečuje vypracování soupisu nároků vlastníků pozemků podle jejich ceny, výměry a vzdálenosti se zohledněním druhu pozemků, a to včetně omezení vyplývajících ze zástavního práva, předkupního práva, věcného břemene a nájemního vztahu na dobu určitou49. Rozpory nebo nedostatky v dokladech projedná pozemkový úřad s jednotlivými vlastníky. Oceňování provádí většinou zpracovatel návrhu z pověření pozemkového úřadu. Cena pozemku se určuje podle zákona č. 151/1997 o oceňování majetku a o změně některých zákonů (dále zákon o oceňování majetku). Majetek se podle tohoto zákona oceňuje obvyklou cenou, kterou se rozumí cena, která by byla dosažena při prodejích stejného, popř. obdobného majetku v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění. Přitom se zvažují všechny okolnosti, které mají na cenu vliv, avšak do její výše se nepromítají vlivy mimořádných okolností trhu, osobních poměrů prodávajícího nebo kupujícího ani vliv zvláštní obliby50. Zákon o oceňování majetku ve své druhé části rozlišuje pozemky stavební (nezastavěné a zastavěné pozemky), zemědělské, lesní, pozemky evidované v katastru nemovitostí jako vodní nádrže a vodní toky a jiné pozemky, kterými jsou například hospodářsky nevyužitelné pozemky a neplodná půda, jako je roklina, mez s kamením, ochranná hráz, močál a bažina. Oceňování pozemků se liší právě podle druhu. Kupříkladu zemědělské pozemky se oceňují cenou stanovenou výnosovým způsobem podle bonitovaných půdně ekologických jednotek (dále BPEJ)
51
. Praxe ukázala, že při výpočtu ceny je nutno
vycházet z údajů o BPEJ evidovaných v celostátní databázi (ve Výzkumném ústavu meliorací a ochrany půd Praha), a to upravených podle zjištění a zaměření skutečného 49
Viz §8 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách Viz §2 odst. 1 zákona o oceňování majetku 51 Bonitovaná půdně ekologická jednotka vyjadřuje pětimístným číselným kódem hlavní půdní a klimatické podmínky mající vliv na produkční schopnost zemědělské půdy a její ekonomické hodnocení. Ministerstvo zemědělství stanoví vyhláškou charakteristiku bonitovaných půdně ekologických jednotek a postup pro jejich vedení a aktualizaci. (§ 8 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách) 50
29
stavu v terénu. Základní ceny zemědělských pozemků a jejich úpravu vyjadřující vliv polohy a další vlivy působící zejména na využitelnost pozemků pro zemědělskou výrobu, jako jsou přírodní nebo technické překážky a vyhlášení zvláště chráněných území, stanoví vyhláška č. 3/2008 Sb. o oceňování majetku a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále oceňovací vyhláška)52. S ohledem na to, že během pozemkových úprav může dojít i ke změně cenových předpisů, je jednoznačně stanoveno, že cena pozemků se řídí podle cenového předpisu platného ke dni vyložení nároků53. Pozemky, které jsou zahrnuty do pozemkové úpravy jako pozemky nesměňované, se samozřejmě neoceňují. Při zpracování soupisu nároků vlastníků je možné na základě písemné dohody spoluvlastníků, opatřené úředně ověřenými podpisy, provést vypořádání podílového spoluvlastnictví, ale lze k němu přistoupit jen za předpokladu, že takový postup není v rozporu s cílem pozemkových úprav. V průběhu zpracování nároků jsou kontrolovány i nabývací tituly. V katastru nemovitostí se provede zápis listin, které osvědčují změnu právních vztahů, např. dědictví, smlouvy o převodu aj. Ověří se také, zda nejsou v katastrálním území uplatňovány nároky restituentů a zpracovatel ve spolupráci s farním úřadem a majetkoprávním oddělením biskupství identifikuje pozemky církve s rozlišením na pozemky, které v minulosti nepřešly na stát a na pozemky, které přešly na stát a jsou ve správě půdního fondu ČR a podléhají blokaci podle ust. § 29 zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Při zpracování nároků nesmí v obvodu pozemkových úprav zůstat pozemek, který by nebyl zapsán na některém listu vlastnictví. Pro tento účel zpracovatel pozemkových úprav vyhotoví tzv. vlastnickou mapu. V případě, že vlastník nebo spoluvlastník pozemků není znám, náleží tento nárok státu. V soupisu nároků jsou tyto pozemky vyčleněny a zapsány odděleně od původních nároků státu. Je totiž možné, že se vlastník do tří let od právní moci rozhodnutí přihlásí a bude mu poskytnuta za jeho pozemek finanční náhrada od pozemkového úřadu. O průběhu soupisu nároků je prostřednictvím pozemkového úřadu informován sbor zástupců, jemuž je umožněna účast při jeho vyhotovování, včetně účasti člena sboru při jednání s vlastníky. 52 53
Viz § 11 odst. 2 zák. o oceňování majetku Viz §8 odst. 2 zák. o pozemkových úpravách
30
Soupis nároků vlastníků pozemků se vyhotoví na základě podkladů, a to zejména souboru popisných a grafických informací, map dřívější pozemkové evidence, mapových podkladů BPEJ a platného cenového předpisu obsahujícího přiřazení cen k jednotlivým kódům BPEJ. Následně je vyložen po dobu 15 dnů na místně příslušném obecním úřadě a zároveň doručen vlastníkům, jejichž pobyt je znám. K tomuto soupisu nároků mohou vlastnící uplatnit námitky ve lhůtě určené pozemkových úřadem, které je pozemkový úřad povinen projednat se sborem, je-li zvolen, popřípadě s katastrálním úřadem54. O řešení námitek musí být vlastníci písemně vyrozuměni a na jejich projednání a vyřízení se nevztahuje správní řád.
4.6. Návrh pozemkových úprav Významným krokem v průběhu řízení o pozemkových úpravách je zpracování tzv. návrhu pozemkových úprav. Jeho zpracování zajistí pozemkový úřad u zpracovatele nebo jej jako celek či jeho část zpracuje sám55. Dle ust. § 9 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách, se zpracovatelem návrhu mohou stát pouze fyzické osoby, které mají k této činnosti úřední oprávnění podle ust. § 18 zákona o pozemkových úpravách. Jménem právnické osoby, popř. pozemkového úřadu, může zpracovat návrh jen fyzická osoba, která má k této činnosti úřední oprávnění.
4.6.1. Podklady pro návrh
Podkladem pro návrh komplexních pozemkových úprav je zaměření předmětů, které zůstanou obsahem souboru geodetických informací katastru nemovitostí i po ukončení pozemkových úprav a dalších polohopisných prvků potřebných pro zpracování návrhu pozemkových úprav, s geometrickým základem a přesností podle zvláštního právního předpisu, nejsou-li již se stejnou kvalitou geometricky a polohově určeny v katastru nemovitostí. Je-li to na základě posouzení pozemkových úřadem účelné, vyhotovuje se tento podklad i pro návrh jednoduchých pozemkových úprav. Výsledky zeměměřičských činností, které mají tvořit podklad pro návrh pozemkových úprav, musí být ověřeny fyzickou osobou, které bylo uděleno úřední oprávnění podle
54 55
Viz § 8 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách Pekárek M., Průchová I., Pozemkové právo, nakladatelství Masarykova univerzita Brno, 2004, str. 287
31
ust. §12 zákona č. 200/1994 Sb. o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů související s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů56. Podkladem pro návrh pozemkových úprav je tedy zeměměřická činnost spočívající v podrobném zaměření polohopisu, příp. výškopisu všech pozemků v obvodu pozemkových úprav57. Mají-li být výsledky pozemkových úprav způsobilé k převzetí do katastru nemovitostí a využitelné pro následnou obnovu katastrálního operátu, musí splňovat ustanovení katastrálního zákona a katastrální vyhlášky. Jedním z podkladů pro obnovu katastrálního operátu na podkladě výsledků pozemkových úprav je také revize vybudování podrobného polohového bodového pole58 sloužícího pro následné měřičské práce v terénu.
4.6.2. Zjišťování hranic
Zjišťování hranic je důležitou etapou návrhu pozemkových úprav, kdy lze na jedné straně na základě pokojné držby a souhlasu sousedících vlastníků aktualizovat veškeré hranice pozemků podle skutečného stavu v terénu bez potřeby zvláštních nabývacích listin a na druhé straně se řeší případy vědomé změny hranice pozemku, případně i neoprávněné držby59. Upřesňuje se tedy obvod pozemkové úpravy, který je tvořen jedním nebo více celky v jednom katastrálním území. Zjišťování průběhu hranic pro účely pozemkových úprav provádí komise složená z pracovníků pozemkového úřadu, katastrálního úřadu, zpracovatele návrhu, zástupců obcí a podle potřeby i zástupců dalších úřadů. Předsedu komise a její členy jmenuje po dohodě s katastrálním úřadem ředitel pozemkového úřadu60. Tuto činnost by měly zastávat osoby, které mají dostatečnou znalost právních a technických aspektů katastru nemovitostí. Co se týče osoby předsedy této komise, tak tou by měla být fyzická osoba s oprávněním „úředně oprávněný zeměměřičský inženýr“. Vlastníci pozemků musí být ke zjišťování hranic včas a řádně pozváni61 pozemkovým úřadem, který je též vyzve, aby si průběh hranice pozemků označili.
56
Viz § 9 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 90 58 Body podrobného polohového bodového pole jsou právě výše zmiňovaným geometrickým základem podrobného měření při pozemkových úpravách. 59 Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 103 60 Viz § 9 odst. 5 zákona o pozemkových úpravách 61 Pozemkový úřad zašle oznámení o zjišťování hranic minimálně s měsíčním předstihem. 57
32
4.6.3. Plán společných zařízení
Plán společných zařízení (dále jen plán) je soubor opatření sloužící k naplnění jednoho z hlavních cílů v ust. § 2 o pozemkových úpravách, a to vytváření podmínek racionálního hospodaření a zabezpečení ochrany životního prostředí. Z toho vyplývá, že mají mnoho významných funkcí, např. ochrannou, ekologickou a krajinotvornou. Plán vychází z územně plánovací dokumentace, z vyhodnocení podmínek rozhodujících orgánů státní správy a z vyhodnocení připomínek dotčených organizací. Podle § 9 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách soubor opatření zahrnuje: •
opatření sloužící ke zpřístupnění pozemků jako polní nebo lesní cesty, mostky, propustky, brody, železniční přejezdy a podobně,
•
protierozní opatření pro ochranu půdního fondu jako protierozní meze, průlehy, zasakovací pásy, záchytné příkopy, terasy, větrolamy, zatravnění, zalesnění a podobně,
•
vodohospodářská opatření sloužící k neškodnému odvedení povrchových vod a ochraně území před záplavami jako nádrže, rybníky, úpravy toků, odvodnění, ochranné hráze, suché poldry a podobně,
•
opatření k ochraně a tvorbě životního prostředí, zvýšení ekologické stability jako místní územní systémy ekologické stability, doplnění, popřípadě odstranění zeleně a terénní úpravy a podobně.
Cílem plánu je především zpomalení nebo potlačení degradačních procesů na zemědělské půdě, to je zejména minimalizace škod způsobovaných větrnou erozí, ochrana a zúrodnění půdního fondu. Ochrana půdy, vody a krajiny mají přednost před jinými požadavky na pozemky. Velice důležité je také zajištění ekologické rovnováhy životního prostředí, které zahrnuje řešení územního systému ekologické stability na úrovni plánu, řešení tvorby a ochrany krajinného rázu, podpory biodiverzity62 krajiny, udržení estetických hodnot, obnovy a tradičních a kulturních hodnot území. Navrhovaná řešení se vzájemně prolínají a doplňují63. 62
biologická rozmanitost, různorodost např. prvky územního systému ekologické stability i dopravní síť mohou současně plnit funkci protierozní, krajinotvornou aj. 63
33
Plán se zpracuje tak, aby obsahoval přehled všech navržených společných zařízení včetně změn druhů pozemků, přičemž rovněž obsahuje přehled výměry půdy, kterou je nutno vyčlenit k provedení společných zařízení, s rozdělením na pozemky ve vlastnictví státu, obce, popř. pozemky jiných vlastníků. Plán vychází z územně plánovací dokumentace. Pokud plán mění v odůvodněných případech jakýmkoli způsobem platný územní plán obce nebo regulační plán obce, musí být už v průběhu zpracování změna projednána s orgány, které územně plánovací dokumentaci schválily a dále tyto orgány musí změnu územně plánovací dokumentace odsouhlasit. Z toho tedy vyplývá, že schválený návrh společných zařízení je i změnou příslušné územně plánovací dokumentace. Je nutné v prvé řadě respektovat základní krajinotvorné, ekologické, půdoochranné či jiné ekologické aspekty dané potřebou zajištění polyfunkčnosti jednotlivých navržených prvků v závislosti na přírodních podmínkách64. Není tedy možné vždy akceptovat veškeré náměty a přání vlastníků. K námětům a přáním se přistupuje tehdy, když neodporují ekologickým a funkčním zásadám, zejména se doporučuje využití zkušeností místních znalců. Zpracovaný plán posoudí sbor nebo vlastníci (není-li sbor zvolen) a schválí jej zastupitelstvo obce na veřejném zasedání65. Poté pozemkový úřad předloží plán dotčeným orgánům státní správy, které se k němu do 30 dnů písemně vyjádří. Jejich souhlasné stanovisko nahrazuje opatření (rozhodnutí, souhlas, povolení, výjimky) podle zvláštních předpisů (např. předpisy z oblasti ochrany přírody, lesa, zemědělského půdního fondu aj). Je-li nutno pro společná zařízení vyčlenit nezbytnou výměru půdního fondu, použijí se nejprve pozemky ve vlastnictví státu a potom ve vlastnictví obce. V případě, že tato možnost bude vyčerpána, přistoupí zpracovatel k využití pozemků ve vlastnictví občanů, kteří by se měli na vyčlenění potřebné výměry přiměřeně podílet. Nelze však použít pozemky ve vlastnictví státu, které jsou určeny pro těžbu vyhrazených nerostů, pozemky v současně zastavěném území obce, pozemky v zastavitelném území obce a pozemky, které jsou určeny k vypořádání náhrad v restitucích. Z hlediska časového se plán společných zařízení začíná zpracovávat již po úvodním jednání, kdy došlo k ustavení sboru66.
64
Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004, str. 132 Viz §9 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách 66 resp. po provedení průzkumu a jeho analýze 65
34
4.6.4. Majetkoprávní otázky
Majetkoprávní otázky z hlediska pozemkových úprav upravuje ust. § 9 odst. 13 zákona o pozemkových úpravách. V následujících řádcích jsem se pokusila jednotlivé otázky podrobněji rozebrat. a) Pozemkový úřad může, pokud to je s ohledem na dosažení cíle pozemkových úprav potřebné, v průběhu pozemkových úprav vykupovat se souhlasem vlastníka ve prospěch státu pozemky nebo spoluvlastnické podíly k nim v ceně nejvýše podle platného oceňovacího předpisu. Dále může přijmout od vlastníka dar takového pozemku. Rovněž může vypořádat spoluvlastnictví k pozemku tak, že spoluvlastníkům připočte k jejich nároku (§ 8 odst. 1) část odpovídající spoluvlastnickému podílu k předmětnému pozemku; jestliže spoluvlastník kromě spoluvlastnického podílu nevlastní jiný pozemek, tvoří tento spoluvlastnický podíl samostatný nárok67. Toto ustanovení je důležité hned z několika důvodů. Jedním z nich je ochrana přírody a krajiny. Pozemkový úřad např. vykupuje pozemky, které se nacházejí v chráněné krajinné oblasti, protože potřebují zvláštní údržbu. Dále je v zájmu státu, aby při pozemkových úpravách bylo umožněno řešit spoluvlastnictví k pozemkům, zejména když se nacházejí pod liniovými stavbami ve vlastnictví státu. V rámci pozemkových úprav lze tyto pozemky směňovat, zatímco při jiném majetkoprávním vypořádání, by bylo nutno kromě výkupu pozemků hradit i kupní smlouvy, popř. geometrické plány, a to představuje značné náklady. Je proto potřeba možnost pozemkového úřadu vykupovat pozemky nebo jejich spoluvlastnické podíly ve prospěch státu, je-li to k dosažení cíle pozemkových úprav účelné. Cena pozemku se stanoví podle zákon o oceňování majetku. b) O pozemky, jejichž vlastník není znám, nebo o spoluvlastnické podíly k takovým pozemkům lze zvýšit nárok státu; přihlásí-li se pozemkovému úřadu do 3 let od právní moci rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně nebo přechodu vlastnických práv osoba, která prokáže, že byla k uvedenému dni vlastníkem předmětného pozemku nebo spoluvlastnického podílu k němu, pozemkový úřad jí poskytne finanční náhradu v ceně podle zvláštního
67
Viz § 9 odst. 13 zák. o pozemkových úpravách
35
právního
předpisu
platného
v
době
přechodu
pozemku
nebo
spoluvlastnického podílu k tomuto pozemku na stát. Zde můžeme diskutovat případný zásah do vlastnického práva neznámého vlastníka. Jedná se zde o promlčení vlastnického práva ve prospěch státu? To by totiž bylo v rozporu s obecným principem občanského práva, podle něhož se vlastnické právo nepromlčuje68. c) Zřídil-li pozemkový úřad podle schváleného návrhu věcné břemeno k pozemku, poskytne vlastníku takto zatíženého pozemku náhradu stanovenou podle zvláštního právního předpisu, pokud tento vlastník již neobdržel náhradu v jiném pozemku69. Tento případ se bude většinou týkat zabezpečení přístupnosti všech pozemků. V konkrétním případě může být účelnější zřídit věcné břemeno jízdy pro určitý pozemek, než navrhovat novou cestu. Vlastník zatíženého pozemku má samozřejmě nárok na náhradu v rámci daných kritérií oceňování odpovídající věcným břemenům, a to podle ust. §18 zákona o oceňování majetku.
4.6.5. Přiměřenost kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků
Pozemkový úřad navrhne vlastníkům pozemků takové pozemky, aby odpovídaly jejich původním pozemkům přiměřenou cenou, výměrou, vzdáleností a podle možností i druhem pozemku70. Ustanovení vychází z obecného principu pozemkových úprav, podle něhož nemusí vlastník při vyčleňování pozemků obdržet svoje původní pozemky, ale je možno mu vyčlenit pozemky jiné. a) Přiměřená cena Cena je přiměřená, pokud není ve srovnání s původní cenou vyšší nebo nižší o více než 4 %. Překročení kritéria přiměřenosti ve prospěch vlastníka lze jen za předpokladu, že vlastník souhlasí s uhrazením rozdílu ceny přesahující toto kritérium. Pozemkový úřad stanoví výši ceny a lhůtu k zaplacení. b) Přiměřená výměra
68
Viz §100 odst. 2 občanského zákoníku Viz §9 odst. 15 zák. o pozemkových úpravách 70 Viz §10 odst. 1 zák. o pozemkových úpravách 69
36
Výměra je přiměřená, pokud rozdíl výměry původních a navrhovaných pozemků nepřesahuje 10% výměry původních pozemků. c) Přiměřená vzdálenost Vzdálenost je přiměřená, pokud rozdíl ve vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků není vyšší než 20%. Snížení nebo zvýšení ceny, výměry a vzdálenosti nově navrhovaných pozemků oproti původním pozemkům nad rámec stanovených kritérií přiměřenosti lze provést jen se souhlasem vlastníka71. K aplikaci ust. § 10 zákona o pozemkových úpravách, lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7 2007, čj. 3 As 64/2006 – 74, www.nsssoud.cz, jímž byla zamítnuta kasační stížnost, proti rozsudku Městského soudu v Praze s tím, že Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací Městského soudu v Praze k zásadě přiměřenosti, a to: Zákonodárce podle něj v ustanovení § 10 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách vycházel z toho, že postup v řízeních o pozemkových úpravách je vzhledem ke značnému počtu účastníků řízení náročný a neumožňuje vždy plně vyhovět požadavkům jednotlivých vlastníků. Proto stanovil v § 10 citovaného zákona kriteria (limity), kdy lze mít cenu za přiměřenou, resp. kdy jsou nově navrhované pozemky v přiměřené výměře a vzdálenosti. Zákonodárce zde respektoval skutečnost, že není vždy reálné zachovat skladbu pozemků. Jedním z kritérií při stanovení ceny pozemku je i druh pozemku, proto kriterium přiměřenosti ceny se musí uplatnit i v souvislosti s návrhem pozemkového úřadu na druh nových pozemků a v tomto smyslu musí pozemkový úřad respektovat provázanost jednotlivých kriterií. Zákonné ustanovení, podle něhož jsou nově navrhované pozemky v přiměřené výměře, pokud rozdíl výměry původních a navrhovaných pozemků nepřesahuje 10 % výměry původních pozemků, je pak nutno vyložit tak, že je pozemkovému úřadu umožněno navrhnout nové pozemky v limitu 10 % výměry původních pozemků, a to jak ve vyšší, tak v nižší výměře.
K zohlednění vyrovnání vstupních a výstupních nároků dle ust. § 10 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách se zřetelem k žalobní námitce, že schválený návrh pozemkové úpravy nerespektuje dosavadní nájemní vztahy, přičemž stěžovatel tvrdí, že nově pozbyl nájemní pozemky, na které až dosud čerpal zemědělské dotace a nově navržená a schválená úprava bude pro jeho hospodaření méně ekonomicky výhodná lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. Února 2009, čj. 7 As 26/2007 – 278, www.nsssoud.cz: že existence nájemních vztahů či čerpání zemědělských dotací mezi kritéria přiměřenosti zahrnuta nejsou. Existenci nájemních
71
Viz §10 odst. 5 zák. o pozemkových úpravách
37
vztahů na nemovitostech vstupujících do pozemkové úpravy sice zákon reflektuje, avšak pouze jako omezení na těchto nemovitostech váznoucí, a to v souvislosti se soupisem a oceněním vstupních nároků jednotlivých vlastníků (§ 8 odst. 1, věta první před středníkem zákona o pozemkových úpravách). Zákon tedy nejen že nepředpokládá vykrytí nájemních vztahů spojených s pozemky vstupujícími do pozemkové úpravy, ale naopak [na rozdíl např. od práva zástavního (§ 11 odst. 13, věta první zákona)] předpokládá zánik nájemních vztahů v navazující fázi pozemkové úpravy – rozhodnutím o výměně nebo přechodu vlastnických práv dle § 11 odst. 8 zákona. Pokud jde o vstupní nároky jednotlivých účastníků, ty se odvíjejí od jejich vlastnických práv; na výstupu pozemkové úpravy by měl každý obdržet pozemky, které by proporcionálně odpovídaly původním (vstupním) pozemkům co do ceny, výměry, druhu a vzdálenosti. Případný nájemce dotčených pozemků tedy nevstupuje s takovým pozemkem do pozemkové úpravy, neboť vstup pozemku se odvíjí pouze od vůle jeho vlastníka a existence případného nájemního stavu se bere v potaz toliko jako jedno z kritérií z hlediska možných důsledků na konci navrženého rozhodnutí o výměně a přechodu vlastnických práv. Na rozdíl od vlastnického práva se právo nájemní na vstupu a výstupu pozemkové úpravy nevykrývá. Vlastnímu návrhu pozemkové úpravy předchází tzv. „plán společných zařízení“; teprve po jeho schválení (a při respektování jím předpokládaných limitů a omezení) může dojít k návrhu uspořádání ostatních pozemků. I přesto se nicméně pozemkový úřad v projednávané věci snažil žalobci (nad rámec požadavků zákona) v jeho požadavcích vyhovět. Nově navržené pozemky žalobce totiž sousedí s jeho původními pozemky, u nichž byl i dílem projednán s Pozemkovým fondem jejich následný pronájem po dokončení pozemkové úpravy. Pokud mu byly částečně přiděleny i pozemky, které dříve nevlastnil, ale měl je pronajaty, jde nepochybně o postup racionální, neboť na těchto pozemcích již hospodařil a zemědělsky je zkultivoval. V této souvislosti městský soud upozornil, že celou komplexní pozemkovou úpravu nebylo možné podřídit pouze zájmům žalobce. Pokud se, v souvislosti s existencí nájmu na cizích pozemcích, žalobce dovolával existence pětileté lhůty pro výpověď nájmu (§ 16 odst. 1 až 3 zákona o pozemkových úpravách) s tím, že schválený návrh pozemkové úpravy tyto (nevypořádané a existující) vztahy ruší, městský soud uvedl, že jde o argumentaci nepřípadnou, neboť na danou věc vůbec nedopadá. Citované zákonné ustanovení totiž upravuje transformaci dřívějšího práva náhradního užívání pozemku na právo nájemní.
4.6.6. Projednání zpracovaného návrhu pozemkových úprav
Pozemkový úřad oznámí na úřední desce, kde je možno po dobu 30 dnů nahlédnout do zpracovaného návrhu, který musí být vystaven též v obci. O vystavení návrhu pozemkový úřad vyrozumí známé účastníky a současně jim sdělí, že v této době mají poslední možnost uplatnit k návrhu své námitky a připomínky. Uplatňuje se zásada 38
koncentrace řízení v tom smyslu, že k později podaným námitkám a připomínkám se nepřihlíží. Pokud jsou námitky a připomínky podány a jsou na základě nich provedeny úpravy návrhu, je pozemkový úřad povinen vyžádat si nové vyjádření od dotyčných účastníků. Od uplynutí lhůty k nahlédnutí do zpracovaného návrhu, svolá pozemkový úřad závěrečné jednání, na kterém zhodnotí výsledky pozemkových úprav a účastníky seznámí s návrhem, o kterém bude rozhodnuto72.
4.7. Rozhodnutí o pozemkových úpravách Rozhodnutí o pozemkových úpravách je možno označit jako dvouetapové a vykazuje řadu specifik oproti obecnému správnímu řízení73. Po provedeném řízení pozemkový úřad nejprve vydá rozhodnutí o schválení pozemkových úprav a následně pak navazující tzv. realizační rozhodnutí (např. o výměně nebo přechodu vlastnických práv).
4.7.1. Schvalování návrhu pozemkových úprav
První etapou je schvalování návrhu pozemkových úprav. O schválení návrhu pozemkových úprav rozhodne pozemkový úřad podle §11 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách, pokud s ním souhlasí vlastníci alespoň tří čtvrtin výměry půdy pozemků, které jsou předmětem pozemkové úpravy, přičemž váha hlasu podílového spoluvlastníka odpovídá jeho podílu na celkové výměře pozemků. K uvedenému lze odkázat
na
rozsudek
Nejvyššího
správního
soudu
ze
dne
27.
9.
2007,
čj. 7 A 38/2002 – 144, www.nsssoud.cz. Posouzení návrhu jednoduché pozemkové úpravy v daném případě proběhlo za porušení tehdy platného zákona č. 284/1991 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Uvedeným rozsudkem bylo zrušeno rozhodnutí o schválení návrhu jednoduché pozemkové úpravy pro vady řízení, odůvodněné tak, že ustanovení § 9 odst. 4 předmětného zákona totiž výslovně uvádí: okresní pozemkový úřad rozhodne o schválení návrhu pozemkové úpravy, pokud s ní souhlasí vlastníci alespoň dvou třetin výměry půdy dotčené pozemkovou úpravou. Žalovaný však nevycházel z výše uvedeného zákonného ustanovení při zjištění, zda byla naplněna uvedená zákonná podmínka. V odůvodnění uvedl, že dosáhnout 72 73
Viz §11 odst. 1,2,3, zák. o pozemkových úpravách Pekárek M., Průchová I., Pozemkové právo, nakladatelství Masarykova univerzita Brno, 2004, str. 293
39
100% souhlasu vlastníků je téměř nemožné, a proto i zákonodárce ustanovením § 9 odst. 4 zákona připustil možnost souhlasu menšího objemu vlastníků půdy než je 100%, neboť při takovémuto požadavku by pravděpodobně nikdy nemohla být žádná pozemková úprava schválena. Nejvyšší správní soud spatřuje pochybení žalovaného v tom, že ztotožnil souhlas kvalifikovaného počtu vlastníků se souhlasem vlastníků alespoň dvou třetin výměry půdy, což nelze zaměňovat. Navíc z rozhodnutí žalovaného není ani zjistitelné, v jakém rozsahu se jednotliví vlastníci podílejí na výměře půdy dotčené prováděnou pozemkovou úpravou. Již v zápise ze závěrečného jednání ze dne 21. 3. 2001 je přitom patrné, že i prvostupňový správní orgán zaměňuje pojmy shora uvedené; ani zde není seznatelné, z jakého údaje vycházel při stanovení procentních podílů na výměře půdy. Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že údaj o vlastnících není zaměnitelný či podřaditelný pod zákonný pojem „výměra půdy“ ve smyslu § 9 odst. 4 zákona. S ohledem na právě uvedené se jeví jako nepřezkoumatelný již samotný údaj o 87,15 % souhlasu s návrhem jednoduché pozemkové úpravy, neboť ani v zápise ani v rozhodnutí žalovaného není uveden údaj o výměře. Nelze tedy seznat, zda podmínka souhlasu vlastníků 2/3 výměry půdy byla či nebyla naplněna.
Rozhodnutí má formu individuálního správního aktu, oznamuje se veřejnou vyhláškou a doručí všem známým účastníkům. Jelikož se při řízení o pozemkových úpravách subsidiárně postupuje podle správního řádu, zůstává dotčenému orgánu74 (např. orgánu ochrany přírody) v souladu se zněním §136 odst. 4 správního řádu zachována možnost podat podnět k zahájení přezkumného řízení, pokud by dotčený orgán došel k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. Rozhodnutí se po nabytí právní moci předává katastrálnímu úřadu k vyznačení do katastru nemovitostí. Pozemky musí být v rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav uvedeny v souladu s ustanovením § 5 odst. 1 katastrálního zákona. Vlastník pozemku nesmí po schválení návrhu pozemkových úprav bez souhlasu pozemkového úřadu pozemky nebo jejich části zcizit nebo zatížit. Toto omezení bude zrušeno současně s přechodem a zápisem vlastnického práva na základě pravomocného rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně nebo přechodu vlastnických práv (ve druhé etapě rozhodnutí). Proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav je možné se odvolat. Na základě ust. § 22 písm. e) zákona o pozemkových úpravách je odvolacím orgánem proti rozhodnutí Ústřední pozemkový úřad, přičemž lhůta na odvolání je 15 denní od obdržení rozhodnutí (nebo ve lhůtě 15 dnů od posledního dne oznámené na veřejné 74
Dotčenými orgány jsou podle §136 správního řádu orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon a správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska nebo vyjádření, které je podkladem pro rozhodnutí správního orgánu.
40
vyhlášce). Pozemkový úřad, který napadené rozhodnutí vydal, vyrozumí ostatní účastníky řízení o obsahu podaných odvolání veřejnou vyhláškou, a to se současným upozorněním na možnost vyjádřit se k předmětu odvolání do 7 dnů ode dne doručení veřejnou vyhláškou. Odvolací orgán přezkoumává napadené rozhodnutí v celém rozsahu, a to jeho zákonnost, věcnou správnost a účelnost. Neomezuje se tedy na ty oblasti, které označil subjekt, který se odvolal. Jestliže odvolací orgán rozhodnutí pozemkového úřadu změní nebo zruší, oznámí rozhodnutí o odvolání veřejnou vyhláškou a doručí všem známým účastníkům řízení. Obdobně se doručuje v případě použití mimořádného opravného prostředku75. Ke schválení návrhu pozemkové úpravy uvedl např. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 2. 2009, čj. 7 As 26/2007 – 278, www.nsssoud.cz: Každý vlastník nemovitostí vstupujících do pozemkové úpravy musí akceptovat nově nastolený stav, bylo-li ho dosaženo správným procesním postupem a byly-li současně dodrženy zákonem stanovené podmínky, omezení a regulativy. Jinými slovy vyjádřeno: nesouhlas účastníka řízení [zde vlastníka pozemků dotčených pozemkovou úpravou a osoby, jejíž věcná práva k nemovitostem mohou být pozemkovou úpravou dotčena - § 5 odst. 1 písm. a) zákona o pozemkových úpravách] s věcným uspořádáním nemovitostí ve schváleném návrhu pozemkové úpravy nemůže vést k závěru o nezákonnosti rozhodnutí o jejím schválení (§ 11 odst. 4 zákona), neopírá-li se o tvrzení o porušení shora uvedených zákonných požadavků.
V ust. § 11 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách je dána možnost využití mimořádného opravného prostředku proti již pravomocnému rozhodnutí pozemkového úřadu o schválení návrhu pozemkových úprav. Z hlediska soudní kontroly rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav je dále významné ust. 11 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, které stanoví, že pozemkový úřad může vydat realizační rozhodnutí až po prověření, zda nebyla u příslušného soudu uplatněna žaloba proti rozhodnutí o schválení návrhu, přičemž je odkazováno na zákon č. 99/1963, občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Jak je uváděno v citované publikaci76, při posuzování otázky, zda kontrola tohoto rozhodnutí spadá do sféry správního soudnictví (veřejnoprávní) nebo části páté občanského soudního řádu (soukromoprávní) je předně nutno mít na paměti polyfunkčnost procesu pozemkových úprav. Ten se děje v rámci speciálního správního řízení, pro které platí přednostně ustanovení zákona o pozemkových úpravách a 75
Viz § 11 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách Více Průchová, I. Poznámka k soudní kontrole rozhodnutí pozemkových úřadů v rámci pozemkových úprav, Dny práva-2008-Days of Law, Brno : Masarykova univerzita, 2008 76
41
subsidiárně správní řád. Významným specifikem tohoto řízení je jeho „dvouetapovitost“ spočívající v tom, že po provedeném řízení pozemkový úřad vydá nejprve rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav a následně pak tzv. navazující či „realizační rozhodnutí“. Vzájemná provázanost rozhodovací činnosti podle ust. § 11 odst. 8 a 9 je jasně vyjádřena samotným zákonným ustanovením, že k „druhé etapě“ vydávání tzv. „individuálních resp. realizačních“ rozhodnutí, jimiž pozemkový úřad rozhoduje o výměně nebo přechodu vlastnických práv, určení výše úhrady a lhůty podle § 10 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách, popř. o zřízení nebo zrušení věcného břemene k dotčeným pozemkům a pro zpracování obnoveného souboru geodetických informací může pozemkový úřad přistoupit až poté, kdy prověří, zda nebyla u příslušného soudu uplatněna proti rozhodnutí o schválení návrhu o pozemkových úpravách podána žaloba. V odkazu pod čarou č. 27 (k výkladu závaznosti odkazů „pod čarou“ lze srovnat i judikaturu Nejvyššího správního soudu) zákon odkazuje na ust. § 247 a násl. o. s. ř., přičemž ovšem je nutné vzít v úvahu časovou souslednost vzhledem k rozhodnutí Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001, který zrušil s účinností od 1. 1. 2003 (odložil vykonatelnost zrušujícího výroku do 31. 12. 2002) stávající pátou část občanského soudního řádu v návaznosti na účinnost zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního a zákonů č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního a zákona č. 131/2002 Sb. o rozhodování některých kompetenčních sporů. Je tedy třeba posoudit na jedné straně dominantnost
soukromoprávního
či
veřejnoprávního
charakteru
jednotlivých
rozhodnutí, na straně druhé pak otázku provázanosti obou oblastí. K posouzení uvedeného problému, uvádím ze stávající judikatury: 1)
ve vztahu k soudnímu přezkumu rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav
především
z usnesení
zvláštních
senátů
zřízených
podle
zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů. Předně k samotnému rozhodování a povaze kompetenčních sporů
z usnesení
ze
dne
8.
ledna
2007,
čj.
Konf
20/2006
–
5:
Z ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů plyne, že stranami kladného nebo záporného kompetenčního sporu jsou buď soudy na straně jedné a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy na straně druhé soudy v občanském soudním řízení na straně jedné a soudy ve správním soudnictví na straně druhé. Podle odst. 2 téhož ustanovení je kompetenčním sporem buď spor, ve kterém si jedna strana osobuje
42
pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků, o níž již druhá strana vydala pravomocné rozhodnutí (pozitivní kompetenční
spor),
anebo
spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků, o níž již druhá strana vydala pravomocné rozhodnutí (pozitivní kompetenční spor), anebo spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků (spor negativní). Úloha zvláštního senátu pak spočívá v tom, autoritativně určovat orgán příslušný k rozhodnutí v krajních případech, kde jsou již všechny procesní prostředky vyčerpány a vzniklou neshodu o tom, kdo je příslušný k rozhodování ve věci, nelze vyřešit jinak.
Z rozhodování konkrétních kompetenčních sporů pak plyne závěr, judikovaný např.
usnesením zvláštního senátu ze dne 14. 2. 2005,
čj. Kof 108/2004 – 21: Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi obecným soudem a soudem ve správním soudnictví se zvláštní senát řídil následující úvahou: Součástí reformy správního soudnictví, účinné od 1. 1. 2003, bylo také obnovení obecného principu, kdy všude tam, kde zákon svěří správnímu orgánu rozhodování ve věcech soukromého práva, může se ten, kdo s takovým rozhodnutím není spokojen, obrátit na soud rozhodující ve věcech občanskoprávních, který bude rozhodovat v kontradiktorním sporu o věci samé (§ 244 a násl. o. s. ř). Naopak rozhodoval-li správní orgán věc veřejného práva, náleží přezkoumání zákonnosti takového rozhodnutí soudům ve správním soudnictví v řízení podle soudního řádu správního. Podrobný výklad k otázce rozhraničení působnosti soudů správních a soudů rozhodujících v občanskoprávním řízení a k otázce právního dualismu zvláštní senát zaujal v usnesení ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003-5 (publikováno pod č. 276/2004 Sb. NSS). V těchto obecných otázkách zvláštní senát pro stručnost odkázal na uvedené usnesení a rovnou přikročil ke zkoumání charakteru rozhodnutí o schválení návrhu jednoduché pozemkové úpravy. K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru dotyčného správního rozhodnutí o přechodu vlastnických práv se nabízejí různé cesty. Především použití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování. Žádná z nich však není natolik spolehlivá, aby dokázala poskytnout odpověď na položenou otázku v každém konkrétním případě a většinou přichází v úvahu použití jen některé z nich, vždy se zřetelem na konkrétní okolnosti dotyčného právního vztahu. V daném případě se především nabízí použití zájmové teorie. Její podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé, přičemž veřejným zájmům se přikládá vyšší hodnota (větší „právní cennost“) než zájmům soukromým (srov. Hoetzel. J.: Dualismus právní, in: Slovník veřejného práva československého, svazek I., s. 493 a násl.). Účel pozemkových úprav je vymezen přímo
43
v zákoně, konkrétně v § 2 zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, jak správně poukazuje ve svém návrhu již okresní soud. Podle tohoto ustanovení pozemkovými úpravami se uspořádávají vlastnická práva k pozemkům a s nimi související věcná břemena, pozemky se jimi prostorově a funkčně upravují nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost pozemků a vyrovnání jejich hranic. Současně se jimi vytvářejí podmínky k racionálnímu hospodaření, k ochraně a zúrodnění půdního fondu, zvelebení krajiny a zvýšení její ekologické stability. Veřejný zájem na provedení pozemkových úprav (v případě potřeby) je tedy jasně vyjádřen již v tomto zákonném ustanovení, zejména pak ve větě druhé. Je třeba dále také připomenout, že ne jinak k této otázce přistupuje právo nové. I zákon č. 139/2002 Sb., který s účinností od 1. 1. 2003 zrušil zákon č. 284/1991 Sb., vymezuje v úvodních ustanoveních účel pozemkových úprav, a to velmi podobně: „Pozemkovými úpravami se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo dělí a zabezpečuje se jimi přístupnost a využití pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech se k nim uspořádávají vlastnická práva a s nimi související věcná břemena. Současně se jimi zajišťují podmínky pro zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, vodní hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových úprav slouží pro obnovu katastrálního operátu a jako závazný podklad pro územní
plánování.“ Zároveň je třeba poukázat na to, že správní orgán v tomto případě autoritativně zasahuje do vlastnických práv. Předmětem řízení před soudem není sama otázka vlastnického práva, není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o přechodu vlastnických práv, tedy rozhodnutí o založení, byť i zčásti nových, od dosavadního stavu odlišných práv. Právě tento právní titul, nikoliv vlastnické právo samotné a jeho povaha, je určující pro stanovení, zda věc náleží do pravomoci soudů ve věcech občanskoprávních anebo soudů ve věcech správního soudnictví.
Obdobně
pak
judikováno
např.
v usnesení
zvláštního
senátu
ze dne 16. listopadu 2005, čj. Konf 109/2005 – 9, ze dne 5. října 2006, čj. Konf 15/2006 – 8, ze dne 20. Března 2007, čj. Konf 35/2006 – 8, ze dne 29. května 2007, čj. Konf 14/2007 či ze dne 14. 8. 2006, čj. Konf 55/2005 – 7, vše www.nssoud.cz.: Jakkoli je nepochybné, že se v řízení o pozemkových úpravách rozhoduje o soukromých zájmech vlastníků, jejichž pozemky mají být sceleny či rozděleny, nelze pominout, že se rozhoduje i o zájmech veřejných. Jen z tohoto důvodu jsou pozemkové úpravy slučitelné s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. K pozemkové úpravě může dojít, pokud s ní souhlasí vlastníci alespoň
44
dvou třetin výměry půdy dotčené pozemkovou úpravou. Ve vztahu ke zbývající třetině tak jde o vyvlastnění ve smyslu uvedeného článku Listiny základních práv a svobod. Při rozhodování o pozemkové úpravě jsou tak dotčeny zájmy soukromé i veřejné. Zde zastoupený veřejný zájem, jejž Nejvyšší správní soud zcela pominul, má přitom povahu kvalifikovaného veřejného zájmu, neboť spočívá ve veřejném zájmu na určitém výsledku daného rozhodnutí. Proto je nepřiléhavé i přirovnání řízení o pozemkových úpravách k vypořádání spoluvlastnictví podle ustanovení § 139 občanského zákoníku, neboť vypořádání spoluvlastnictví je čistě soukromoprávní záležitostí, ve které veřejný zájem absentuje. V posuzovaném řízení ale převažují typické znaky tzv. veřejnoprávní věci. Proto takové rozhodnutí pozemkového úřadu nelze považovat za rozhodnutí správního orgánu o věci, jež by vyplývala z občanskoprávních vztahů, jak to má na mysli ustanovení § 244 odst. 1 o. s. ř., ale jde o rozhodnutí orgánu veřejné správy v oblasti veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a věc tedy spadá do kompetence správního soudnictví.
2) ve
vztahu
k rozhodnutí
o
přechodu
vlastnických
práv
pak
v rámci
kompetenčních sporů77 vychází zvláštní senát z uvedené judikatury a její závěry promítá i do řešení sporů o pravomoc ve věci rozhodování těchto realizačních rozhodnutí, např. ze dne 29. května 2007, čj. Konf 120/2003 – 5 , usnesení ze dne 4. června 2008, čj. Konf 32/2007 – 6. S danou argumentací je možné se setkat i v rámci rozsudků, např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. března 2005, čj. 6 As 48/2003 – 51, vše www.nssoud.cz. I přes uvedené, dle mého názoru jako jedinou nejpřijatelnější cestou řešení dané problematiky, vidím v novelizaci zákonné úpravy o výslovné ustanovení, zda tato rozhodnutí, a to jak rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav, tak rozhodnutí realizační, spadají do sféry správního soudnictví jako veřejnoprávní či pro soukromoprávní aspekty do sféry soudního přezkumu soukromoprávního. 4.7.2. Rozhodnutí o navazujících skutečnostech (tzv. realizační rozhodnutí)
Schválený návrh pozemkových úprav je na základě znění §11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách závazným podkladem pro rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně nebo přechodu vlastnických práv, určení výše úhrady a lhůty k ní, popř. o zřízení nebo zrušení věcného břemene k dotčeným pozemkům a pro zpracování obnoveného souboru geodetických informací. Rovněž je závazným podkladem pro 77
Jsem si vědoma, že uvedené patří do podkapitoly o realizačním rozhodnutí, ale pro ucelenost řešené problematiky, to uvádím už v této podkapitole.
45
rozhodnutí o přechodu vlastnických práv, na nichž se nacházejí společná zařízení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy v řízení o žalobě proti rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně nebo přechodu vlastnických práv podle zákona o pozemkových úpravách nelze úspěšně uplatnit námitky směřující proti rozhodnutí o schválení návrhu pozemkové úpravy78. Rozhodnutí pozemkový úřad oznamuje veřejnou vyhláškou a současně doručí katastrálnímu úřadu a všem vlastníkům pozemků a osobám dotčeným zřízením nebo zrušením věcného břemene nebo změnou zástavního práva, známým pozemkovému úřadu. Toto rozhodnutí nabývá právní moci posledním dnem 15 denní lhůty, která začíná běžet dnem vyvěšení rozhodnutí veřejnou vyhláškou79. V tomto případě už není dána možnost dotčeného orgánu dát podnět k přezkumnému řízení proti tomuto rozhodnutí, jelikož ust. § 94 odst. 2 správního řádu stanoví, že přezkumné řízení není přípustné, jestliže byl rozhodnutím povolen vklad práva k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí. Zákon o pozemkových úpravách také v ust. §8 odst. 10 rovněž stanoví, že se proti tomuto rozhodnutí nelze ani odvolat. Tímto rozhodnutím zanikají dosavadní nájemní vztahy, zátimní bezúplatné užívaní a časově omezený nájem k předmětným pozemkům, kterých se rozhodnutí týká. V případech, kdy výsledek pozemkových úprav slouží i jako obnovený katastrální operát, stává se tento platným dnem nabytí právní moci rozhodnutí o výměně nebo přechodu vlastnických práv80. Podklady pro obnovu katastrálního operátu na podkladě výsledků pozemkových úprav upravuje katastrální vyhláška v ust. § 66 (např. seznam parcel vstupujících do pozemkových úprav, pravomocné rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav, pravomocné rozhodnutí o výměně nebo přechodu vlastnických práv, popřípadě o zřízení nebo zrušení věcného břemene k řešeným pozemkům, geometrické plány a záznamy podrobného měření změn na obvodu pozemkových úprav aj.).
4.7.3. Zápis pravomocného rozhodnutí do katastru nemovitostí
Podle ust. §66 odst. 4 katastrální vyhlášky se nový soubor geodetických informací a popisných informací do katastru zavede bezodkladně po doručení 78
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. července 2088, čj. 4 As 5/2006 – 131, www.nssoud.cz. Viz §11 odst. 8 a 10 zákona o pozemkových úpravách 80 Viz §11 odst. 10 zákona o pozemkových úpravách 79
46
pravomocného rozhodnutí o výměně nebo přechodu vlastnických práv, popř. o zřízení nebo zrušení věcného břemene k dotčeným pozemkům. Vyhlášení platnosti obnoveného katastrálního operátu zveřejní katastrální úřad a Úřad způsobem umožňujícím dálkový přístup. Katastrální úřad též uvědomí o platnosti obnoveného katastrálního operátu vlastníky neřešených pozemků písemným oznámením81. Do katastru nemovitostí se rozhodnutí zapíše ve formě záznamu na základě žádosti pozemkového úřadu o provedení zápisu do katastru nemovitostí82.
4.8. Specifické situace týkající se pozemků v mezidobí mezi vydáním rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav a navazujícího realizačního rozhodnutí
V mezidobí mezi vydáním rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav a navazujícího realizačního rozhodnutí můžeme sledovat určité specifické situace týkající se pozemků vlastníků. Tyto situace jsou zákonem o pozemkových úpravách upraveny z toho důvodu, aby byl zabezpečen plynulý průběh pozemkových úprav a nebyl zmařen jejich výsledek. a) Dědění: Ust. § 11 odst. 11 zákona o pozemkových úpravách pojednává o situaci, kdy nebylo projednáno dědictví po vlastníkovi, jehož pozemky jsou dotčeny pozemkovými úpravami, do doby rozhodnutí o přechodu vlastnických práv. V tomto případě jsou předmětem dědictví pozemky v souladu se schváleným návrhem, namísto původních pozemků zůstavitele. Po právní moci rozhodnutí bude evidován v katastru jako vlastník takového dědictví zůstavitel, a to až do doby provedení záznamu o změně vlastnických a jiných věcných práv ve prospěch dědiců. b) Právní stav podle schváleného návrhu je závazný i pro právní nástupce vlastníků pozemků. Do vydání realizačního rozhodnutí pozemkového se v listinách o nabytí vlastnictví nebo jiného oprávnění k pozemkům (například v kupní smlouvě, v usnesení soudu o nabytí dědictví, v zástavní smlouvě) kromě nabývaných pozemků uvedou i jim odpovídající pozemky podle schváleného návrhu. Údaje o nich poskytuje pozemkový úřad. Jednotlivé pozemky nebo 81
Viz § 66 odst. 5 katastrální vyhlášky Dle ust. §7 zák. č. 265/1992 Sb. o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů 82
47
jejich části nemůže jejich vlastník po schválení návrhu bez souhlasu pozemkového úřadu zatížit nebo zcizit. c) Zástavní právo, které vázne na pozemku zahrnutém do pozemkových úprav, přechází podle tohoto zákona na pozemek, který přešel do vlastnictví zástavce podle schváleného návrhu83. Předmětem zástavy může být pouze celá nemovitost. Zástavy váznoucí na pozemcích už nemohou být překážkou pro provedení pozemkových úprav. Zástavní věřitel má v tomto případě postavení účastníka podle ust. § 5 odst. 1 písm. a) zákona o pozemkových úpravách, jehož vlastnická práva nebo jiná věcná práva mohou být řešením pozemkových úprav přímo dotčena, tudíž má také možnost vyjádřit se v průběhu řízení k přechodu zástavy na nový pozemek. d) Předkupní právo s věcnými účinky, které vázne na pozemku zahrnutém do pozemkových úprav, schválením návrhu pozemkových úprav zaniká, nedojde-li mezi oprávněnou osobou z předkupního práva a vlastníkem pozemku zavázaného předkupním právem k jinému ujednání nebo nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak84. Vlastníci jsou na tuto skutečnost upozorněni a jsou pozemkovým úřadem vyzváni k předložení nového ujednání, které je třeba předložit před vydáním rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav. Nedojde-li k ujednání, zapíše se do katastru nemovitostí zánik předkupního práva na základě rozhodnutí o schválení pozemkových úprav.
83
Viz § 11 odst. 13 zákona o pozemkových úpravách V ust. § 10 odst. 5 zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků ve vlastnictví státu na jiné osoby, je stanoveno, že předkupní právo, které vznikne na pozemku zahrnutém později do pozemkových úprav, přejde na pozemek, který přejde podle schváleného návrhu pozemkových úprav do vlastnictví nabyvatele. 84
48
5. Specifické instituty pozemkových úprav
5.1. Upřesnění a rekonstrukce přídělu a řešení tzv. duplicitního vlastnictví. Upřesnění a rekonstrukci přídělu upravuje ust. § 13 zákona o pozemkových úpravách. Přídělem se rozumí určitá půda (pozemky), kterou osoby oprávněné k získání přídělu nabývaly od státu, jenž je získal v rámci tzv. druhé pozemkové reformy po 2. světové válce na základě dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb. a č. 28/1945 Sb. a zákonů č. 142/1947 Sb. a č. 46/1948 Sb. Po únoru 1948 dochází ke změně politické situace a nemožnosti naplnění úkolů souvisejících se zavedením knihovního pořádku k přidělovanému majetku, jak to předpokládal zák. č. 90/1947 Sb., o zavedení knihovního pořádku ohledně konfiskovaného nepřátelského majetku a o úpravě některých právních poměrů. Jedním z mechanismů jak odstranit nejasnosti týkající se přídělů a zavést pořádek do evidence pozemkového vlastnictví jsou pozemkové úpravy. Je na místě uvést, že upřesnění a rekonstrukce přídělu se nemohou řešit v komplexních, ale jen v jednoduchých pozemkových úpravách. Zákon o pozemkových úpravách to sice výslovně nestanoví, ale vyplývá to z § 13 odst. 3, který se zmiňuje pouze o jednoduchých pozemkových úpravách (rovněž výčet paragrafů se týká pouze jednoduchých pozemkových úprav), resp. ust. § 4 odst. 2, které výslovně stanoví, že jednoduchými pozemkovými úpravami lze provést i upřesnění nebo rekonstrukci přídělů půdy podle § 13 zákona o pozemkových úpravách. Zákon vymezuje pojmy upřesnění přídělu a rekonstrukce přídělu, kdy z obou definic vyplývají určité rozdíly i společné znaky. Upřesnění přídělu zákon o pozemkových úpravách uvádí jako určení hranic přídělu v případech, kdy je příděl přibližně lokalizován, ale hranice přídělu nelze jednoznačně určit. Dále rekonstrukcí přídělu rozumí určení hranic přídělu v případech, kdy existují pouze neúplné, poškozené nebo nečitelné podklady nebo se podklady o přídělech nedochovaly. Společným znakem jsou hranice přídělu. Jak vidíme, tak v první definici jde o případy, kdy hranice přídělu nelze jednoznačně určit a v druhém se jedná o případy, kdy jej nelze určit proto, že existují pouze neúplné, poškozené nebo nečitelné podklady nebo se podklady o přídělech nedochovaly. Jak z obojího vyplývá, je také velice důležitá existence přídělu. 49
Bez jeho existence by tyto případy nebylo možné řešit, protože pozemkové úpravy nejsou mechanismem restitučním, nemohou založit vlastnické právo tam, kde dosud nebylo85. Není možné proto řešit případy, kdy nelze právní existenci přídělu prokázat. Duplicitním zápisem vlastnictví se rozumí stav, kdy je v katastru nemovitostí zapsáno více vlastníků současně k jedné nemovitosti (pozemku). Je jasné, že skutečným vlastníkem může být pouze jeden z nich a tato situace musí být řešena. Obvykle ji řeší sami vlastníci dohodou o narovnání. Pokud se ale nedohodnou, musí tuto situaci vyřešit soud na základě určovací žaloby, kterou podá některý z domnělých vlastníků. V procesu pozemkových úprav tuto situaci místo soudu řeší pozemkový úřad. Nejprve domnělým vlastníků nabídne urovnání sporu dohodu, pokud na ni nepřistoupí, rozhodne na základě ust. § 13 odst. 5 zákona o pozemkových úpravách, ex offo. Proti tomuto rozhodnutí náleží vlastníkům právo podat opravný prostředek k soudu.
5.2. Pozemkové úpravy v území s nedokončeným scelováním Je zcela nutné vyřešit případy týkající se nepřehlednosti vlastnických a užívacích vztahů k pozemkům, která byla způsobena nedokončeným procesem scelování pozemků zahájeného podle vládního nařízení č. 171/1940 Sb., o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby, doplněné vládním nařízením č. 208/1943 Sb. nebo později podle zákona 47/1948 Sb., o některých technickohospodářských úpravách pozemků (scelovací zákon), který zmíněná vládní nařízení zrušil a nahradil. Započaté scelování nebylo dokončeno přibližně ve 450 katastrálních územích a to zejména v oblasti Moravy a Slezska. K celkovému útlumu prací došlo kolem roku 1950, kdy docházelo k postupné socializaci vesnice, která znamenala sdružování pozemků do velkých celků a potlačení vlastnického práva k pozemkům. Většina scelovacích prací skončila v etapě hlavního řízení předáním pozemků do zatímního užívání, bez provedení závěrečné realizační fáze. Následkem byla situace, kdy skutečná držba nesouhlasila se stavem pozemkové knihy a pozemkového katastru. Tím pádem nebyly ani později k dispozici žádné podklady, podle nichž by bylo možné právní vztah po scelení zapsat do pozemkové knihy zakládané po roce 1964. Pozemkové knihy byly tedy využitelné jen u pozemků, které scelovány nebyly. 85
Výjimkou jsou případy, kde se jedná o pozemky s tzv. nedokončeným scelovacím řízení, o tom následně kapitola 5.3. Pozemkové úpravy v území s nedokončeným scelováním
50
Všemi výše zmiňovanými okolnostmi byl vytvořen stav, kdy s vlastnickým právem k určitému pozemku bylo spojeno užívací právo k jinému pozemku. Vzniklé problémy se dále prohlubovaly také nedůsledností státních orgánů např. v dědickém řízení nebo při převodu nemovitosti v nedodržování jednotného postupu v jednotlivých katastrálních územích. Uznávaly totiž někdy za vlastníka uživatele pozemku nově přiděleného při scelování jindy vlastníka původního pozemku. Tyto rozdíly a nepravdivé skutečnosti se v období socialistického užívání výrazně neprojevovaly, protože pro hospodářství byl podstatnější stav uživatelský než vlastnický. Roku 1993 byl úplný stav evidence nemovitostí převzat, aniž došlo k vyřešení zmíněných problémů. Nastávaly případy, kdy buď byl v katastru nemovitostí zapsán stav po scelení, i když to nebylo právoplatně dokončeno nebo bylo v katastru nemovitostí zapsáno vlastníkům vlastnictví k pozemkům, s nimiž původně vstupovali do scelování. V určitých případech vznikl stav, kdy uplatňuje vlastnické právo k témuž pozemku více osob. Tuto skutečnost samozřejmě nešlo řešit tím, že by se obnovil vlastnický stav před scelováním, ani dokončením scelovacího řízení, jelikož již neplatí předpisy, podle kterých bylo prováděno a ani nejsou dochovány úplné listinné doklady. Obnova jakéhokoli stavu by tedy vedla k ještě většímu chaosu. Východiskem této situace je tedy ust. §14 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách, který stanoví, že v katastrálním území, ve kterém nebylo dokončeno scelování a katastr nemovitostí vede vlastnictví k pozemkům v souladu s návrhem scelovacího plánu, platí, že vzniklo vlastnictví k pozemkům podle tohoto návrhu. K uvedenému
je
třeba
odkázat
na
rozsudek
Nejvyššího
správního
soudu
ze dne 12. června 2008, čj. 3 As 16/2008 – 85, www.nsssoud.cz, v němž se Nejvyšší správní soud vyjádřil takto: Z hlediska předmětného správního řízení (tj. řízení o pozemkové úpravě v území s nedokončeným scelovacím řízením) se většina dosud učiněných úvah na toto téma ubírá nesprávným směrem. Aby vůbec bylo možné realizovat pozemkové úpravy v katastrálních územích s nedokončeným scelovacím řízením (při tak výrazných zásazích do vlastnických práv, k jakým došlo v Československu v letech 1951 až 1989, a při velmi limitované evidenci nemovitostí v této době), konstruuje totiž zákon o pozemkových úpravách pro své účely určitou fikci vzniku vlastnického práva k pozemkům vstupujícím do pozemkové úpravy, a to „bez ohledu na dosavadní způsob jejich využití a existující vlastnické a užívací vztahy k nim“. Z hlediska daného správního řízení je tedy naprosto nevýznamné, kdy, jak a podle jakých předpisů stěžovatelka vlastnictví k pozemkům v k. ú. Újezde nabyla, za předpokladu, že se ukáže naplněnou hypotéza o ustanovení § 14 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách, tj. že: 1) pozemkové úpravy se týkají katastrálního území, ve kterém nebylo dokončeno scelování a
51
2) katastr nemovitostí vede vlastnictví k pozemkům v souladu s návrhem scelovacího plánu podle úpravy z roku 1948, resp. 1940 (zde se tedy předpokládá jednak existence návrhu scelovacího plánu, jednak skutečnost, že katastr nemovitostí vede svou evidenci v souladu s tímto návrhem). Je nanejvýš pravděpodobné, že původní scelovací řízení bylo přerušeno ještě před koncem své hlavní fáze. Toto zjištění však podle Nejvyššího správního soudu není – z hlediska výše vyloženého ustanovení § 14 odst. 2 zákona o pozemkových úpravách – rozhodující. Důležitá pro určení vlastnictví k pozemkům, se kterými stěžovatelka vstupovala do pozemkové úpravy, totiž není existence „potvrzeného scelovacího plánu“, nýbrž existence „návrhu scelovacího plánu“ a dále pak skutečnost, že katastr vede evidenci v souladu s ním. Pojem „návrh scelovacího plánu“ dřívější právní úprava nezná, a jeho obsah je proto třeba dovodit výkladem. Dle názoru Nejvyššího správního soudu je návrhem scelovacího plánu nutno rozumět takový dokument, ze kterého lze seznat zamýšlené nové uspořádání pozemkových celků v daném katastrálním území a jejich budoucí vlastníky, tedy materiál, včetně mapové části, kterou bude možné porovnat s mapou aktuálně vedenou v evidenci katastrálního úřadu a posoudit jejich vzájemný soulad či nesoulad.
Dalším podstatným problémem, který je nutno řešit jsou situace vznikající osobám, které do scelování vložily pozemky, aniž obdržely pozemky náhradní. Těmto osobám náleží podle ust. § 14 odst. 5 zákona o pozemkových úpravách náhrada ve formě nároku na pozemky ve výměře odpovídající neposkytnuté náhradě, je-li potřebná výměra pozemků v obvodu pozemkových úprav k dispozici. Pro případ, že v katastru nemovitostí je k témuž pozemku vyznačeno vlastnictví několika osobám, vychází zákon o pozemkových úpravách v ust. §14 odst. 6 ze zásady, že vlastníkem pozemku je osoba, která pozemek nepřetržitě užívá od doby jeho převzetí ve scelování. Neužívá-li pozemek žádná z osob vyznačených v katastru, předpokládá se, že vlastníkem pozemku je ta osoba, které svědčilo vlastnické právo před scelováním. Osobám, jimž nebude uznáno vlastnictví podle uvedených kritérií, se poskytuje náhrada v peněžité formě nebo v jiném pozemku podle jeho druhu před zahájením scelování. V ust. §14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách je řešena situace, kdy osoba užívá pozemek ze scelování za svůj pozemek vložený do scelování, který je dosud v jeho vlastnictví a na užívaném pozemku má umístěnou stavbu, nebo jde o pozemek s trvalým porostem, ale v katastru nemovitostí je stále evidována osoba, jíž svědčilo vlastnické právo před scelováním. V tomto případě je upřednostňována ochrana zájmu osob, které nepřetržitě pozemek užívají tím, že pozemkový úřad rozhodne o přechodu vlastnického práva předmětného pozemku na jeho uživatele s tím, že dosavadní vlastník 52
obdrží náhradu v jiném pozemku podle druhu před zahájením scelování. Velmi zajímavým judikátem v dané věci možno označit rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, čj. 5 As 39/2008 – 46, jímž bylo rozhodováno o kasační stížnosti proti
usnesení
Krajského
soudu
v Brně,
který
odmítl
podle
ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou žalobu, jejímž meritem byl požadavek žalobkyně na vydání rozhodnutí dle ust. § 14 odst. 9 předmětného zákona o přechodu vlastnického práva k pozemkům, které jsou ve vlastnictví třetí osoby. Žalovaný – Ministerstvo zemědělství – Pozemkový úřad Prostějov žalobkyni odpověděl, že vydání rozhodnutí podle ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách musí předcházet zahájení řízení o pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením vedeného v režimu ust. § 14 téhož zákona. Jinými slovy, že zahájení řízení o pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením je nezbytným předpokladem pro vydání rozhodnutí podle ust. § 14 odst. 9 zákona. Žalovaný posoudil podmínky pro zahájení řízení o pozemkových úpravách dle kritérií zakotvených v ust. § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách a sdělil žalobkyni, že na základě dostupných podkladů řízení o pozemkových úpravách vedené v režimu ust. § 14 zákona ve vztahu k požadovaným pozemkům zahájeno nebude. Proti tomuto přípisu brojila žalobkyně žalobou ke Krajskému soudu v Brně, v níž mj. uváděla, že žalovaný nesprávně kvalifikoval její žádost jako „požadavek na zahájení pozemkové úpravy“, kdežto žalobkyně považuje své podání za žádost o „určení vlastnictví“ (pozn. NSS: ve skutečnosti se ovšem v případě rozhodnutí správního orgánu dle ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách nejedná o „určení vlastnictví“, tj. o deklaratorní rozhodnutí, ale naopak o rozhodnutí konstitutivní, jímž dochází k přechodu vlastnického práva z dosavadního vlastníka pozemků, které byly dotčeny nedokončeným scelovacím řízením, na uživatele těchto pozemků). Žalobkyně měla za to, že touto žádostí bylo v souladu s ust. § 44 správního řádu zahájeno správní řízení. Jinými slovy, žalobkyně považuje rozhodnutí podle ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách za nezávislé na případném zahájení řízení o pozemkových úpravách podle ust. § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách (k němuž dochází pouze ex officio), přičemž samotné řízení o vydání rozhodnutí dle ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách je dle názoru žalobkyně
naopak
zahájeno
již
doručením
této
žádosti
správnímu
orgánu
(ust. § 44 odst. 1 správního řádu) a na toto rozhodnutí o přechodu vlastnického práva
53
má žadatel při splnění podmínek uvedených v hypotéze ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách právní nárok. Své rozhodnutí o odmítnutí žaloby odůvodnil tím, že řízení o pozemkových úpravách podle ust. § 6 odst. 1 a 2 zákona o pozemkových úpravách lze zahájit pouze z úřední povinnosti, žalobkyně tedy podala pouhý podnět k zahájení tohoto řízení, přičemž pozemkový úřad je dle ust. § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách oprávněn zkoumat opodstatněnost požadavků na zahájení pozemkových úprav. Žalobkyně tedy podle krajského soudu není nositelkou veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí o věci samé. Z tohoto důvodu nemůže být písemné sdělení žalovaného ze dne 13. 12. 2007 považováno za rozhodnutí, kterým by mohla být žalobkyně ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. zkrácena na svých právech. Aplikace ust. § 44 správního řádu pak podle krajského soudu nepřipadá v úvahu vzhledem k § 1 odst. 2 správního řádu a ke specifické úpravě obsažené v zákoně o pozemkových úpravách. Písemné sdělení žalovaného, tak bylo pouze úkonem správního orgánu a nikoliv rozhodnutím, jež by mohlo být podrobeno soudnímu přezkumu. Stěžovatelka v kasační stížnosti rozvedla argumentaci uvedenou již v žalobě mj. tak, že ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách je ustanovením speciálním vůči ust. § 6 téhož zákona a tudíž řízení podle ust. § 14 odst. 9 tohoto zákona je nutné vést samostatně; v řízení podle ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách nepřísluší žalovanému přezkoumávat důvody, naléhavost a účelnost žádosti o přechod vlastnictví. Stěžovatelka má za splnění podmínek daných v ust. § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách bez dalšího na přechod vlastnictví právní nárok, a tudíž byla přípisem žalovaného zkrácena na svých právech, jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu ve smyslu ust. § 65 s. ř. s.; výklad žalovaného a krajského soudu je v rozporu nejen s úmyslem zákonodárce, ale i s čl. 11 Listiny základních práv a svobod. V rámci právního hodnocení věci Nejvyšší správní soud uvedl relevantní ustanovení, z nichž vycházel a mj. uvedl: Lze tedy přisvědčit stěžovatelce, že řízení podle § 14 zákona o pozemkových úpravách je specifické svým účelem, kterým není jen harmonizace uspořádání pozemků a právních vztahů k nim (což je hlavním účelem zákona o pozemkových úpravách; viz § 2 tohoto zákona), ale i náprava minulých křivd a nepořádků, k nimž došlo v období totalitního režimu (ke specifikům pozemkových úprav v územích s nedokončeným scelovacím řízením srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 3 As 16/2008 - 85).
Nicméně z tohoto závěru ipso facto neplyne, že by řízení o vydání rozhodnutí podle § 14 odst. 9 zákona bylo nezávislé na zahájení řízení o pozemkových úpravách a tudíž mohlo být vydáno
54
samostatně. Právě naopak. Ze systematiky samotného § 14 cit. zákona vyplývá, že rozhodnutí o přechodu vlastnického práva podle § 14 odst. 9 nelze učinit mimo řízení o pozemkových úpravách, a to z následujících důvodů. Za prvé, § 14 odst. 9 je součástí § 14 a toto ustanovení musí být vykládáno jako celek. V rámci § 14 je pak důležitá souslednost jednotlivých odstavců (srov. MELZER, F.: Metodologie nalézání práva, Knihovnička, Tribun EU, Brno, 2008, str. 105-106). Ustanovení § 14 odst. 1 explicitně uvádí, že „předmětem pozemkových úprav v katastrálních územích s nedokončeným scelovacím řízením jsou…“, a tudíž presumuje, že i náprava minulých křivd a nepořádků, tj. uznání vlastnictví k pozemkům podle stavu nedokončeného scelování, musí proběhnout v rámci řízení o pozemkových úpravách. I z ostatních odstavců § 14 vyplývá, že se jedná o úkony v rámci řízení o pozemkových úpravách. Tento výklad podporuje i tzv. argumentum a rubrica, který vychází z předpokladu, že nadpis je integrální součástí právního předpisu, kterým zákonodárce vyjadřuje, že se určitá ustanovení vztahují k určité věci a že spolu obsahově souvisejí. Argumentaci stěžovatelky nesvědčí ani teleologický výklad § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Hlavním účelem řízení podle § 14 bylo totiž zabránit často obtížně řešitelným soudním sporům a upravit problémy vzniklé nedokončeným scelovacím řízením komplexně a jednou provždy. Komplexní přístup pak z povahy věci vylučuje rozhodování o jednotlivých návrzích mimo řízení o pozemkových úpravách. To ostatně plyne z důvodové zprávy citované výše, jejíž relevantní část zní: „Protože obecné řešení, které by uspokojilo nároky všech dotčených osob, nebylo nalezeno, bylo jako nejracionálnější řešení, kterým by se předešlo dalším průtahům a nekonečným soudním sporům ve věci, přijato to, které vycházelo z doplnění zákona o pozemkových úpravách a které by realizovaly pozemkové úřady.“ I ze samotného § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách vyplývá, že rozhodnutím o přechodu vlastnického práva předmětného pozemku na jeho uživatele (tj. v projednávaném případě na stěžovatelku) jsou dotčeny další osoby, konkrétně dosavadní vlastník, kterému je pozemkový úřad podle věty druhé § 14 odst. 9 zákona povinen přiznat náhradu v jiném pozemku podle druhu před zahájením scelování. Z logiky fungování samotného § 14 odst. 9 zákona tedy rovněž plyne, že rozhodnutí podle tohoto ustanovení musí být přijato v rámci řízení o pozemkových úpravách. V opačném případě by byl zmařen účel zákona, neboť by došlo k dalšímu znepřehlednění vlastnických práv, k dalším soudním sporům a s velkou pravděpodobností i k napáchání dalších křivd, jež by potenciálně mohly dosáhnout i intenzity postačující k porušení práva na pokojné užívání majetku svědčícího současným vlastníkům pozemků, o něž stěžovatelka usiluje. Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že rozhodnutí o přechodu vlastnických práv nelze vydat bez předchozího zahájení řízení o pozemkových úpravách. Jestliže pozemkový úřad řízení o pozemkových úpravách ve smyslu § 6 odst. 1 a 2 zákona o pozemkových úpravách nezahájil a nevydal tudíž ani rozhodnutí o schválení návrhu pozemkových úprav (viz § 11 odst. 4 a 8 ve spojení s § 14 odst. 16 zákona o pozemkových úpravách), není oprávněn vydat samostatné rozhodnutí o přechodu vlastnického práva podle §
55
14 odst. 9 téhož zákona. Zároveň není z dikce § 6 odst. 2 cit. zákona pochyb o tom, že řízení o pozemkových úprav lze zahájit pouze z moci úřední ve smyslu § 46 správního řádu, nejde tedy o řízení zahajované doručením žádosti dle § 44 správního řádu. Krajský soud tedy nepochybil tím, že žalobou napadený přípis posoudil jako úkon správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., ale pouhým sdělením dle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách a § 42 správního řádu o tom, že žalovaný obdržel podnět stěžovatelky k zahájení řízení z moci úřední, že však neshledal důvody k tomu takové řízení zahajovat. Takový úkon správního orgánu je tedy skutečně na základě § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen a žaloba proti němu je dle § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná a musí být tudíž dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta. Kasační důvody stěžovatelky podle § 103odst. 1 písm. e) s.ř.s. tedy nejsou důvodné.
Současně je nad rámec rozsudku uvedeno: Nad rámec výše uvedeného ovšem Nejvyšší správní soud dodává, že se nemůže ztotožnit ani s tím, jak ustanovení § 6 odst. 1 a 2 ve spojení s § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách vykládá žalovaný. Závěr, podle něhož má žalovaný v případě zvažování podnětu k zahájení řízení o pozemkových úpravách v území s nedokončeným scelovacím řízením, který navíc podala osoba uplatňující nárok dle § 14 odst. 9 cit. zákona, stejnou míru správního uvážení, jako ve všech ostatních případech, totiž v ústavněprávní ani mezinárodněprávní rovině nemůže obstát. V prvé řadě je totiž třeba zkoumat, zda stěžovatelce svědčí právo zakotvené v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Oba zmíněné instrumenty vyžadují existenci majetku. Pojem „majetek“ použitý v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě má však autonomní obsah, který není omezen na konstituované vlastnictví hmotného jmění a není závislý na formální kvalifikaci vnitrostátního práva, což opakovaně judikoval i Ústavní soud, v němž se Ústavní soud věnoval pojmu „majetek“ nejpodrobněji: „Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva… "majetkem" ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě může být buď "existující majetek" nebo majetkové hodnoty, včetně pohledávek, o nichž stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní naději", že budou konkretizovány. Z výše uvedeného vyplývá, že „legitimní očekávání ve smyslu výše citovaného ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je nejen podle judikatury Ústavního soudu, ale i judikatury Evropského soudu pro lidská práva integrální součástí ochrany majetkových práv. Z toho plyne povinnost ústavněkonformního výkladu, tzn. že „je třeba přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základního práva, v daném případě práva na legitimní očekávání. Opačný aplikační či interpretační postup znamená porušení čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu“.
56
Žalovaný jako orgán státní moci je tedy povinen šetřit smysl a podstatu základního práva stěžovatelky. Vzhledem k provázanosti „aktiva“ stěžovatelky s úpravou vlastnických vztahů dalších dotčených subjektů není možné rozhodnout o jí uplatňovaném nároku samostatně. Nic však žalovanému nebránilo zahájit řízení o pozemkových úpravách a v rámci něj vlastnické vztahy negativně dotčené nedokončeným scelováním komplexně uspořádat. Jen tak bylo totiž možno dostát povinnosti šetřit smysl a podstatu základního práva stěžovatelky. Žalovaný však v dopise konstatoval, že na zahájení pozemkových úprav nemá dostatečné finanční prostředky. V písemném sdělení pak žalovaný stěžovatelce oznámil, že na základě jemu dostupných podkladů řízení o pozemkových úpravách nezahájí, čímž bez bližšího odůvodnění dal najevo, že neuznal důvody, naléhavost a účelnost provedení pozemkových úprav ve smyslu § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách za opodstatněné. Nejvyšší správní soud se s tímto výkladem neztotožňuje. Podle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách pozemkový úřad zkoumá, zda je provedení pozemkových úprav důvodné, naléhavé a účelné a pokud shledá důvody, naléhavost a účelnost provedení pozemkových úprav za opodstatněné, zahájí řízení o pozemkových úpravách. Ačkoliv při posouzení důvodů, naléhavosti a účelnosti žalovaný disponuje v běžných případech pozemkových úprav správním uvážením, v případě území negativně dotčeného nedokončeným scelovacím řízením musí být vzat v úvahu výše uvedený imperativ ústavněkonformního výkladu a výkladu v souladu s mezinárodními závazky České republiky. Naléhavost a účelnost zahájení pozemkových úprav za účelem dokončení scelovacího řízení vyplývá jednoznačně z důvodové zprávy k zákonu o pozemkových úpravách (napravení křivd a nepořádků spáchaných minulým režimem a narovnání vlastnických vztahů dotčených násilnou kolektivizací) a z trvajícího zásahu do „aktiva“ stěžovatelky, jež ponechává stěžovatelku a osoby v obdobné situaci ve stavu nejistoty znásobené nemožností s majetkem, jež těmto osobám potenciálně náleží, plnohodnotně nakládat (zcizovat, zastavovat atd.). Argument žalovaného, že nemá dostatečné peněžní prostředky, v tomto směru neobstojí, neboť v projednávaném případě může být dotčeno základní právo stěžovatelky spočívající v legitimním očekávání přechodu majetku do jejího vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Pokud jde o důvodnost zahájení pozemkových úprav, postačí, aby stěžovatelka prokázala, že je přiměřeně pravděpodobné, že jí svědčí právo zakotvené v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Lze tedy uzavřít, že ačkoliv stěžovatelka postrádá aktivní legitimaci k zahájení řízení o pozemkových úpravách podle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách, uplatňuje veřejné subjektivní právo zakotvené v § 14 odst. 9 téhož zákona, jež musí být vykládáno souladně s čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Žalovaný je tedy povinen posoudit, zda stěžovatelka prokázala přiměřenou pravděpodobnost, že jí svědčí právo na přechod vlastnictví k předmětným pozemkům
57
zakotvené v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Pokud dospěje ke kladnému závěru, bude povinen dle § 6 odst. 1 a 2 ve spojení s § 14 zákona o pozemkových úpravách řízení o pozemkových úpravách v daném území s nedokončeným scelovacím řízením zahájit a posléze v rámci tohoto řízení při dodržení zákonem stanoveného postupu vydat rovněž rozhodnutí podle § 14 odst. 9 tohoto zákona. Pokud tak žalovaný neučiní, má stěžovatelka možnost domáhat se po bezvýsledném vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti ve správním řízení, žalobou dle § 79 a násl. s. ř. s. toho, aby soud nařídil žalovanému vydat ve stanovené lhůtě (jejíž délka samozřejmě musí odpovídat zvláštní povaze a komplexnosti řízení o pozemkových úpravách, které musí ipso facto předcházet) rozhodnutí o věci samé, tedy rozhodnutí o uplatněném nároku podle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Závěrem je nutné upozornit, že výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu nikterak nepředjímají, zda-li stěžovatelka skutečně splňuje podmínky dle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách pro přechod vlastnického práva k předmětným pozemkům. O tom bude muset v rámci řízení o pozemkových úpravách rozhodnout žalovaný. Zahájení pozemkových úprav je však nezbytným předpokladem, aby bylo vůbec možné ve věci přechodu vlastnického práva k předmětným pozemkům rozhodnout.
Zákon o pozemkových úpravách upravuje ve svých ustanoveních možné řešení případných problémů, které se týkají pozemkových úprav s nedokončeným scelovacím řízením, ale tato řešení jsou značným zásahem do vlastnických práv občanů, proto nelze vyloučit námitky nebo nesouhlas toho, kdo by se cítil poškozen. Soudní přezkum podle ust. §14 odst. 12 zákona o pozemkových úpravách proti rozhodnutí o schválení návrhu v území, ve kterém nebylo dokončeno scelování, tedy může být relativně častým.
5.3. Zatímní bezúplatné užívání pozemků a časově omezený nájem Po roce 1989 se naskytla spousta případů, kdy vlastník pozemku chtěl na svém pozemku hospodařit, ale pro jeho nepřístupnost to nebylo možné. Nepřístupné pozemky vznikaly v souvislosti s hospodařením socialistických zemědělských podniků, které pro své hospodaření potřebovaly velké plochy a pozemky bez ohledu na jejich vlastnictví sdružovaly do velkých celků. Byla tedy nutnost tuto situaci co nejdříve vyřešit. Přechodné a kompromisní řešení představovalo zahajování převážně jednoduchých pozemkových úprav a v jejich rámci využívání institutu zatímního bezúplatného užívání, který byl zřízen novelou č. 38/1993 Sb. zákona č. 284/1991 o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a časově omezeného nájmu, které se ale nevžilo. 58
Vlastník, který chce hospodařit, dostává za své nepřístupné pozemky do užívání jiné hodnotné pozemky, který sám hospodařit nehodlá. Takto bylo zahájeno nad dvacet tisíc jednoduchých úprav a podařilo se nějakým způsobem nastalý problém vyřešit. V současné době se již ale ukazuje, že zátimní užívaní sice situaci v mnoha ohledech řeší, ale přibývá problémů spojených s tímto institutem. Zatimní uživatelé přestávají z různých důvodů hospodařit nebo vlastníci pozemků, kteří museli strpět užívání zatímního uživatele, sami hodlají s pozemky nakládat, a to ještě nemluvíme o omezení vlastnického práva. Ustanovení §15 odst. 1 proto stanoví, že řízení o pozemkových úpravách zahájených pouze z důvodu přidělení pozemků do zatímního bezúplatného užívání podle § 8 odst. 7 a 8 zákona č. 284/1991 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů, nebo časově omezeného nájmu podle zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, se ke dni účinnosti zákona č. 139/2002 o pozemkových úpravách zastavuje. Zákon o pozemkových úpravách nabyl účinnosti 1. ledna roku 2003. Takové užívání také zanikne nejpozději zavedením nové vlastnické držby, tzn. rozhodnutím o výměně vlastnických práv podle §11 odst. 8 o pozemkových úpravách. Pozemkový úřad může pomoci i těm vlastníkům, kteří hodlají sami hospodařit či jinak zajišťovat zemědělskou výrobu tím, že zajistí nezbytné projektové činnosti a vyměření pozemků pro užívání.
5.4. Náhradní užívání Institut náhradního užívání zavedlo do našeho právního řádu nařízení vlády č. 47/1955 Sb. o opatření v oboru hospodářsko-technických úprav pozemků a k němu prováděcí vyhláška č. 27/1958 Ú.l. Vlastníkovi, který nemohl užívat pozemek v jeho vlastnictví, byl bezúplatně přidělen do užívání jiný pozemek. Uživatel mohl užívat náhradní pozemek jako svůj vlastní s výjimkou toho, že ho nesměl zcizit a zatížit a pozemek byl trvale spojen s vlastnictvím, za nějž byl přidělen pozemek do náhradního užívání. Do nabytí účinnosti zákona o pozemkových úpravách neupravoval žádný zákon vztah mezi vlastníkem a náhradním uživatelem pozemku. Pouze zákon č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů v ust. § 22 odst. 2 umožňoval uspořádání takto vzniklých vztahů v rámci pozemkových úprav s tím, že právo náhradního užívání zaniká dnem schválení 59
návrhu pozemkových úprav. Ust. § 16 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách už vztah vlastníka a náhradního uživatele řeší tak, že se právo náhradního užívání pozemku se dnem účinnosti zákona o pozemkových úpravách mění na nájemní vztah mezi náhradním uživatelem a vlastníkem pozemku, k němuž bylo právo náhradního užívání zřízeno za podmínek podle odstavců 2 a 3. Vlastník pozemku může tento nájemní vztah vypovědět nájemci nebo jeho právnímu nástupci nejdříve po uplynutí 5 let ode dne účinnosti zákona o pozemkových úpravách, nedohodnou-li se účastníci jinak nebo nezanikne-li náhradní užívání do této doby rozhodnutím o výměně vlastnických práv vydaným podle §11 odst. 8 zákona o pozemkových úpravách. Přechodné období 5 let je nutné v souvislosti s ochranou náhradního uživatele. Jeho postavení je také posíleno předkupním právem k pozemku po dobu nájmu a regulovanou cenou podle zvláštních předpisů86. Pokud nedojde k dohodě, např. v rámci staveb na cizím pozemku, zajištění přístupu apod., je nutno, aby tyto otázky řešil soud.
86
Ustanovení §22 zák. č. 229/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů a ust. §10 zákona 526/1990 Sb. o cenách, ve znění pozdějších předpisů
60
6. Projektování pozemkových úprav Projektování pozemkových úprav je živností volnou podle ust. § 25 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb. o živnostenském podnikání (dále živnostenský zákon). K získání živnostenského oprávnění pro živnost volnou musí být splněny všeobecné podmínky uvedené v ust. § 6 odst. 1 živnostenského zákona. Práva a povinnosti při projektování pozemkových úprav vymezuje zákon o pozemkových úpravách v ust. § 18 zákona o pozemkových úpravách a prováděcí vyhláška č. 545/2002 Sb. o postupu při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav. K projektování pozemkových úprav jsou oprávněny pouze odborně způsobilé osoby. Za odborně způsobilou osobu se podle zákona o pozemkových úpravách považuje fyzická osoba s ukončeným středoškolským nebo vysokoškolským vzděláním v oblasti zeměměřičství, zemědělství, lesnictví a ochraně a tvorbě krajiny, která má úřední oprávnění k projektování pozemkových úprav. Pro tuto činnost je potřeba širších znalostí zejména z oborů zeměměřičství, katastru nemovitostí, vodního hospodářství, dopravy a cestních sítí, pedologie, řešení půdní eroze, krajinného a územního plánování a pozemkového práva. Projektování pozemkových úprav zadávají a práce financují pozemkové úřady. Jde o veřejné zakázky, na které se vztahuje zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Ministerstvo zemědělství ČR, které vydává úřední oprávnění k projektování pozemkových úprav, v současné době eviduje 823 fyzických osob, majících uvedené oprávnění, z toho je zaměstnáno na pozemkových úřadech cca 10%87. Vzhledem k tomu, že projektování pozemkových úprav vyžaduje přístup charakterizovaný spoluprácí více vědních oborů, jsou podnikatelské subjekty tvořeny vždy různě početnými skupinkami odborníků. Jako podnikatelské subjekty se vyskytují fyzické osoby, podnikatelé s počtem obvykle do pěti osob, kteří na trhu odhadem představují asi 50,4%. Dále jsou to právnické osoby (nejčastěji společnosti s ručením omezeným) s počtem 5 – 25 osob, kteří představují cca 40% a právnické osoby nad 25 osob, kteří představují odhadem 4,8% (včetně akciových společností)88. Projektování je spojeno se
87
Aktuální informace možno sledovat na webových stránkách ministerstva zemědělství www.mze.cz v sekci pozemkové úpravy- seznam osob s úředním oprávněním pro projektování pozemkových úprav. 88 Gallo, P, Kaulich, K.:Oborová příručka projektování pozemkových úprav, připravilo OKM stavebnictví, 2007
61
zeměměřičskou činností a tak se řada podnikatelských subjektů zabývá i touto činností. Spojení má význam především proto, že pozemkové úřady jako zadavatelé pozemkových
úprav
většinou
zadávají
projektové
práce
spolu
s pracemi
zeměměřičskými. K činnosti projektování pozemkových úprav je zapotřebí nutné, poměrně náročné technické vybavení, vedle automobilu a základních měřičských pomůcek jde o počítače a relativně drahé počítačové programy (grafické programy, textové a tabulkové programy, výpočetní databázové systémy, atd.), scannery, plottery apod. Jednou z podmínek udělení úředního oprávnění k projektování je vykonání zkoušky. Zpracovatel musí mít znalosti zejména v oboru zeměměřičství, katastru nemovitostí, vodního hospodářství, ekologie krajiny apod. Úřední oprávnění uděluje Ústřední pozemkový úřad na základě písemné žádosti rozhodnutím fyzické osobě, která • je způsobilá k právním úkonům a je bezúhonná • má ukončené vysokoškolské vzdělání jako absolvent magisterského nebo bakalářského studijního programu v oblasti zeměměřictví, zemědělství, lesnictví a ochraně a tvorbě krajiny, popřípadě vysokoškolské vzdělání uvedeného zaměření v dřívějším nebo jiném systému vysokých škol, anebo má středoškolské vzdělání uvedeného zaměření ukončené maturitou • prokáže jako absolvent magisterského studijního programu, popřípadě absolvent školy uvedeného zaměření v dřívějším nebo jiném systému vysokých škol nejméně 3 roky praxe, jako absolvent bakalářského studijního programu a střední školy nejméně 6 let praxe v činnostech při projektování pozemkových úprav, • složila zkoušku odborné způsobilosti89 Zkoušky odborné způsobilosti a jejich organizaci zabezpečuje Ústřední pozemkový úřad. Členy zkušebních komisí jmenuje a odvolává ředitel Ústředního pozemkového úřadu ze zaměstnanců pozemkových úřadů, jakož i odborníků vysokých škol a praxe. Předmětem zkoušky je ověření znalostí odborných znalostí z projektování pozemkových úprav a souvisejících oborů, zejména zeměměřictví, vodního a lesního hospodářství, územního plánování, dopravních staveb, zemědělství, ochrany půdy a
89
Viz §18 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách
62
ochrany a tvorby krajiny a znalostí platných právních předpisů upravujících výkon příslušných odborných činností90. Zpravidla se zkoušky konají jedenkrát ročně.
90
Viz §18 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách
63
7. Provádění pozemkových úprav Realizační fáze pozemkových úprav přichází na řadu po schválení návrhu pozemkových úprav (resp. rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně nebo přechodu vlastnických práv). Realizují se při ní jednotlivá naplánovaná opatření. Prováděním pozemkových úprav se rozumí vytyčení a označení hranic pozemků v terénu, a to podle potřeby vlastníků. Nebudou tedy v terénu vytyčovány všechny pozemky, ale pouze takové, kde je to nutné s ohledem na hospodaření. Hospodaření na nově vytyčených pozemcích se běžně předpokládá po sklizni úrody a provedení podmítky tj. zpravidla k 1. říjnu. Dále se realizují společná zařízení a další opatření. Pozemkový úřad projedná postup se sborem a průběžně řeší otázky postupu realizace s ohledem na potřeby vlastníků. Pro změny druhů pozemků, výstavbu polních a lesních cest, ochranu a zúrodňování půdního fondu a další společná zařízení zahrnutá do schváleného návrhu pozemkových úprav, se upouští od vydání územního rozhodnutí o umístění stavby a od rozhodnutí o využití území.
7.1. Souhrnné údaje o pozemkových úpravách v období 2004 - 2008 Ústřední pozemkový úřad postupně sleduje průběh a vývoj pozemkových úprav, přičemž zpracovává i statistické údaje. Ze zpracovaných statistik uvádím přehled o struktuře a financování pozemkových úprav, přehledy o dokončených a rozpracovaných jednoduchých pozemkových úpravách a komplexních pozemkových úpravách v období 2004-2008. Rozsah pozemkových úprav v období 2004 – 200891: Tab. 1 Přehled ukončených pozemkových úprav Rok 2004 2005 Počet účastníků (osob) 24 444 18 168 Řešené území (ha) 59 465 57 541 Počet (ks) 225 217
91
2006 15 539 50 890 197
2007 30 076 79 794 255
Podle podkladů ministerstva zemědělství, ústředního pozemkového úřadu: Souhrnné údaje o pozemkových úpravách v období 2004 – 2008 – časopis Pozemkové úpravy, 2008, č. 66, s. 19
64
2008 26 227 71 470 218
Tab. 2 Přehled rozpracovaných pozemkových úprav Rok 2004 2005 Počet účastníků (osob) 69 339 85 682 Řešené území (ha) 216 765 262 237 Počet (ks) 566 657
2006 96 349 291 127 692
2007 88 306 315 308 711
2008 82 183 396 987 901
Tab. 3 Struktura financování ze státního rozpočtu tis. Kč. 2004 2005 Neinvestiční výdaje 524 397 384 249 Investiční výdaje 170 794 67 731 Celkem 695 191 451 980
2006 401 199 144 384 545 583
2007 455 471 243 871 699 342
2008 486 871 313 129 800 000
Tab. 4 Financování celkem (tis. Kč) Rok
Státní rozpočet
EU OP
SAPARD
SUMA
Ostatní PF ČR
2004 2005 2006
695 191
-
200 527
200 527
451 981 545 584
430 641
22 559
580 290
-
2007 2008
699 342
277 142
64 033
800 000
5 334
31 501
EAFRD
332 222
MŽ P
ŘSD
ostatní
SUMA
79 213
4 727
54 632
2 499
141 071
453 200
100 986
2 257
64 944
5 623
173 810
580 290
80 405
4 139
4 667
226 704
341 175
153 174
611
137 493 76 622
1 586
231 993
369 057
184 923
-
84 185
63 015
332 123
7.2. Ukázka katastrální mapy před a po pozemkové úpravě
Obr. 1 Katastrální mapa před pozemkovou úpravou
65
Obr. 2 Katastrální mapa po pozemkové úpravě92
92
Obrázky jsou použity z internetových stránek Ministerstva zemědělství (http://www.mze.cz/Index.aspx?ch=72&typ=1&val=32105&ids=0&katId=2088 (12.2.2009))
66
8.
Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny Už z definice pozemkových úprav v ust. § 2 zákona o pozemkových úpravách
vyplývá, že ochrana životního prostředí má v procesu významnou úlohu z hlediska zlepšení životního prostředí, ochrany a zúrodnění půdního fondu, vodního hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. O pozemkových úpravách se zmiňuje i zákon č. 114/1192, o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně přírody) v ust. § 2 odst. 2 písm. h), kde se uvádí, že ochrana přírody a krajiny se podle tohoto zákona zajišťuje také účastí na ochraně půdního fondu, zejména při pozemkových úpravách a v ust. § 4 odst. 2 z hlediska ochrany významných krajinných prvků. Pozemkové úpravy jsou samozřejmě s ochranou životního prostředí mnohem více provázány, než jen v souvislosti s výše uvedenými ustanoveními. Mohou mít velký vliv zejména na zvláště chráněná území, ptačí oblasti, územní systém ekologické stability (zachování struktury krajinných ekosystémů) apod. Z pohledu pozemkových úprav je zajímavé ust. § 59 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny: Vyžaduje-li vytváření systému ekologické stability změnu v užívání pozemku, se kterou jeho vlastník nesouhlasí, nabídne mu pozemkový úřad výměnu jeho pozemku za jiný ve vlastnictví státu v přiměřené výměře a kvalitě jako je původní pozemek, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemku původního. Je jasné, že výměna pozemku se může uskutečnit pouze v rámci pozemkových úprav, protože pozemkový úřad nemá možnost mimo pozemkové úpravy s pozemky nijak disponovat. Teoreticky by tady byla možnost použití ust. § 20 odst. 1 písm. a) zákona o pozemkových úpravách, podle něhož vykonávají pozemkové úřady činnost podle zákona č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, popř. podle dalších zvláštních předpisů. Přestože pozemkové úřady žádnými pozemky nedisponují, nemělo by jít o závažnou překážku, protože pozemky disponuje stát, popř. Pozemkový fond. Ve skutečnosti je to možnost pouze teoretická, protože bohužel neexistuje mechanismus, na jehož základě by Pozemkový fond pozemky uvolňoval. Zbývá tedy jediná možnost pro realizaci územních systémů ekologické stability, pokud vlastník se změnou užívání nesouhlasí, a to jsou komplexní pozemkové úpravy.
67
Pozemkové úpravy mají opravdu velkou příležitost k realizaci mnohých účelných pozitivních opatření vzhledem k ochraně přírody, např.93: •
Realizace plánů a projektů územních systémů ekologické stability (tj. biocenter, biokoridorů, interakčních prvků či jejich částí). Pozemkové úpravy dnes totiž představují prakticky jedinou možnost jak navržené prvky územních systémů ekologické stability přetvořit z papírového podkladu v realitu.
•
Možnost změny kultury pozemků, popř. i vedené cest. Při pozemkových úpravách lze provést tam, kde je to potřebné, změny ve prospěch např. významného krajinného prvku, zvláště chráněného území nebo ptačí oblasti (snaha o vhodnou změnu kultury pozemku nebo zrušení či změny vedení cesty se může týkat i okolí dotčených území, tj. např. ochranná pásma zvláště chráněného území).
•
Pomocí pozemkových úprav je možné zajistit především u významných krajinných prvků a zvláště chráněných území (případně i jejich ochranných pásem) aby tam, kde je to vhodné, bylo dotčené území nadále tvořeno pouze celou parcelou či celými parcelami.
•
Je možné zajistit, aby hranice dotčeného území napříště probíhaly po hranicích jednoznačně detekovaných v terénu
•
Směnou pozemků lze v některých případech docílit, aby se dotčené pozemky dostaly do vlastnictví státu či územně samosprávného celku. Tato skutečnost může následně zásadně ovlivnit realizaci některých opatření ve prospěch předmětu ochrany zvláště chráněného území či obecně na podporu zlepšení přírodního či krajinného prostředí.
•
Geodetické zaměření příslušného území (především zvláště chráněného území či navrženého zvláště chráněného území, evropsky významné lokality, významného krajinného prvku apod.) Pozemky zvláště chráněných území a jejich ochranných pásem, popř. i
smluvně chráněná území řadíme mezi pozemky uvedené v § 3 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách. To jsou ty pozemky, které lze v pozemkových úpravách řešit jen se souhlasem majitele pozemku a příslušného správního úřadu (orgánu ochrany přírody). Příslušnost orgánu ochrany přírody ke konkrétnímu zvláště chráněnému území 93
Knotek, J.: Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny, In: sborník přednášek Komplexní pozemkové úpravy z XII. Celostátního semináře ve Strážnici 2.- 4.5. 2007, Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad a Českomoravská komora pro pozemkové úpravy, Praha, 2007, str. 61 – 66.
68
je dána kategorií zvláště chráněného území a jeho lokalizací. Příslušným orgánem ochrany přírody ve vztahu ke zvláště chráněnému území může být s ohledem na odlišnou věcnou a místní působnost jeden z následujících úřadů – Ministerstvo životního prostředí (např. nadregionální územní systém ekologické stability, národní přírodní rezervace, národní přírodní památky), Ministerstvo obrany (např. území vojenských újezdů, pozemky určené pro obranu státu), krajský úřad (např. přírodní rezervace a přírodní památky v jeho správním obvodu), správa chráněné krajinné oblasti nebo národního parku (např. území národních parků, chráněných krajinných oblastí), respektive pro smluvně chráněná území případně i obecní úřad obce s rozšířenou působností94.
8.1. Pozemkové úpravy a Natura 2000 Od vstupu České republiky do EU je kladen daleko větší důraz na ochranu životního prostředí. Už před vstupem do EU musela Česká republika implementovat do svého právního řádu řadu právních předpisů týkající se ochrany přírody. Základním nástrojem evropské ochrany přírody je soustava chráněných území Natura 200095. Natura 2000 je soustava lokalit, která má za úkol chránit nejvíce ohrožené druhy rostlin, živočichů a přírodních stanovišť na území EU a tvoří ji: •
ptačí oblasti (angl. SPAs – Special Protection Areas): vyhlašují se podle směrnice Rady 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků, tzv. směrnice o ptácích. Slouží k ochraně vybraných ptačích druhů a jejich stanovišť,
•
evropsky významné lokality (angl. SAC – Special Areas OF Conversation). Vyhlašují se na základě směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, tzv. směrnice o stanovištích. Evropsky významné lokality chrání vybraná přírodní stanoviště a vybrané druhy rostlin a živočichů kromě ptáků. Do našeho právního řádu se Natura 2000 dostala tzv. euronovelou zákona o
ochraně přírody pod č. 218/2004 Sb. Podle ust. § 3 odst. 1 písm. q) zákona o ochraně přírody je Natura 2000 celistvá evropská soustava území se stanoveným stupněm ochrany, která umožňuje zachovat přírodní stanoviště a stanoviště druhů v jejich 94
Knotek, J.: Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny v legislativních souvislostech, Správní právo : Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha : Ministerstvo vnitra ČR, XL, 4 - 5, str. 221 95 Aktuální informace možno sledovat na www.nature.cz
69
přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska ochrany nebo popř. umožní tento stav obnovit. Celková současná rozloha ptačích oblastí a evropsky významných lokalit je 13,3% plochy české republiky (8,8% ptačích oblastí a 9,2% evropsky významných lokalit)96. Zda se jedná o pozemky, na nichž se nachází ptačí oblast nebo evropsky významná lokalita, by měl upozornit orgán ochrany přírody v rámci zahájení pozemkových úprav na základě ust. § 6 odst. 6 zákona o pozemkových úpravách, kdy pozemkový úřad písemně vyrozumí o zahájení řízení orgán ochrany přírody (krajský úřad, odbor životního prostředí) a ten do 30 dnů po obdržení vyrozumění stanoví podmínky k ochraně dotčených zájmů, popř. v rámci povinnosti poskytovat informace a údaje stanovené v § 9 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách. Pozemkové úpravy mohou zajisté představovat záměr, který může ptačí oblasti a evropsky významné lokality ovlivnit, proto musí pozemkový úřad na základě ust. § 45i odst. 1 zákona o ochraně přírody předložit tento záměr k hodnocení orgánu ochrany přírody. To se děje v podobě předložení plánu společných zařízení v rámci režimu § 9 odst. 10 zákona o pozemkových úpravách97. Příslušný orgán ochrany přírody následně vydá stanovisko, zda pozemkové úpravy mohou mít na ptačí oblasti nebo evropsky významné lokality vliv. Pokud vliv mít nebudou, probíhá řízení o pozemkových úpravách dále beze změny, pokud ale orgán ochrany přírody shledá, že významný vliv nebude moci vyloučit, bude muset být plán společných zařízení předmětem odborného posouzení, které mohou provádět jen držitelé zvláštní autorizace98. Při posuzování se postupuje podle zákona o ochraně přírody a přiměřeně zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Autorizovaná osoba je povinna kromě posouzení zpracovat varianty, které by negativní vliv vyloučily nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnili. Není-li možné negativní vliv vyloučit nebo zmírnit, lze navržený záměr schválit jen z naléhavých důvodů, kdy musí převažovat veřejný zájmem a musí být stanoveny kompenzační opatření nezbytné pro zajištění ochrany a celistvosti území Natura 2000. 96
Peterová, P. – Roth, P: Statistika Natury 2000 v České republice a EU, Ochrana přírody, ročník 62, číslo 2, 2007, Příloha II, str. 2-4, 97 Knotek, J.: Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny v legislativních souvislostech, Správní právo: Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha : Ministerstvo vnitra ČR, XL, 4 - 5, str. 229. 98 Zvláštní autorizaci upravuje ust. §45i odst. 3 zákona o ochraně přírody. Uděluje a odnímá ji ministerstvo životního prostředí. Udělení je vázáno na úspěšné vykonání zkoušky a je udělena na dobu 5 let.
70
9. Náklady na pozemkové úpravy
9.1. Financování nákladů pozemkových úprav státem Podle ust. §17 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách hradí náklady na pozemkové úpravy stát. Hradí je z rozpočtové kapitoly „Všeobecná pokladní správa“ prostřednictvím pozemkových úřadů. Na úhradě nákladů se mohou podílet i účastníci pozemkových úprav, popř. i jiné fyzické a právnické osoby mají-li zájem na provedení pozemkových úprav. V případě, že provedení pozemkových úprav je vyvoláno v důsledku stavební činnosti, náklady hradí stavebník v závislosti na rozsahu území dotčeného stavbou. Stavebníkem, který se nejvíce podílí na úhradě nákladů pozemkových úprav, je Ředitelství silnic a dálnic ČR. Jedná se o pozemkové úpravy spojené s budováním dálnic a rychlostních komunikací. Do nákladů na pozemkové úpravy náleží náklady na přípravu zahájení pozemkových úprav, identifikaci parcel, místní šetření, zaměření skutečného stavu, vypracování návrhu, vytyčení pozemků, vyhotovení geometrických plánů, záznamů podrobného měření změn, popř. nového souboru geodetických informací, peněžité náhrady poskytované pozemkových úřadem podle zákona o pozemkových úpravách, zřízení věcných břemen, realizace společných zařízení a technickou pomoc při vytváření ucelených hospodářských jednotek.
9.2. Financování nákladů pozemkových úprav z Pozemkového fondu ČR Podle zákona č. 569/1991 Sb. o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších
předpisů,
může
Pozemkový
fond
ČR
poskytovat
v okresech
s nedokončeným přídělovým a scelovacím řízením finanční prostředky na upřesnění nebo rekonstrukci přídělů, a to do výše 400 mil. Kč ročně, které lze čerpat postupně podle průběhu prací. Tyto prostředky využívá Pozemkový fond ČR na úhradu jednoduchých pozemkových úprav, kterými se provádí upřesnění a rekonstrukce přídělů. Ve spolupráci pozemkových úřadů s Pozemkovým fondem ČR byl vypracován seznam katastrálních území, ve kterých je nutné řešit rekonstrukci nebo upřesnění přídělu. Každý rok jsou vybrány katastrální území k řešení a stanoven limit čerpání finančních prostředků pro jednotlivé pozemkové úřady. Je nutno ještě zmínit, že 71
Pozemkový fond ČR neposkytuje vždy finanční prostředky na zpracování těchto pozemkových úprav. Poskytuje je totiž jen v případě, že podíl státní půdy v daném katastrálním území činí minimálně 30%.
9.3. Financování nákladů pozemkových úprav Evropskou unií Náklady na pozemkové úpravy je možno hradit z programů spolufinancovaných z prostředků Evropské unie (dále jen EU). Žadatelem a příjemcem finanční pomoci jsou pozemkové úřady. Fondy EU jsou nástrojem pro realizaci hospodářské politiky a sociální soudržnosti EU (HSS), která má za cíl snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje regionů členských států EU a míry zaostávání nejvíce znevýhodněných regionů99.
9.3.1. Před vstupem do EU Před vstupem do EU Česká republika využívala tzv. Předstrukturální fondy100. Úkolem předstrukturálních fondů je umožnit využívání finančních prostředků a rovněž naučit jednotlivé země pracovat s těmito fondy. Česká republika využívala postupně od roku 2000 tři předstrukturální fondy, a to program ISPA (byl zaměřen na výstavbu velké dopravní infrastruktury ve společném zájmu a na oblast životního prostředí), Phare (dotování zejména pilotních projektů v oblasti podpory konkurenceschopnosti průmyslu a rozvoj lidských zdrojů) a SAPARD (nástroj pro přípravu českého zemědělství na vstup do EU a na podporu rozvoje venkova). Jen pro ilustraci v rámci programu SAPARD podaly pozemkové úřady celkem 594 projektů za 1 395 mil. Kč a schváleno bylo 309 projektů ve výši 752 mil. Kč.
9.3.2. Období 2004 – 2006
Po vstupu do EU měla Česká republika možnost čerpat dotace z těchto strukturálních fondů: Evropský regionální a rozvojový fond (ERFD), Evropský sociální fond (ESF), Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG), Evropský zemědělský 99
Pivcová, J.: Využití evropských fondů v pozemkových úpravách v letech 2007 – 2013, In: Sborník přednášek Komplexní pozemkové úpravy z XII.-tého celostátního semináře ve Strážnici 2. - 4. 5. 2007, Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad a Českomoravská komora pro pozemkové úpravy, Praha, 2007, str. 33. 100 Jeden z dotačních nástrojů pro kandidátské země
72
orientační a garanční fond (EAGGF). Pozemkové úpravy byly podporovány v rámci operačních programů Zemědělství, podopatření pozemkové úpravy. Žadatelem o dotaci byly opět pozemkové úřady, které podaly žádosti ohledně 564 projektů ve výši 2 030 mil. Kč, vybráno a realizováno bylo 399 projektů za 1 605 mil. Kč.
9.3.3. Fondy EU 2007 - 2013
Česká republika se řadí mezi chudší státy EU a v období 2007 – 2013 může ke zlepšení životní úrovně svých obyvatel čerpat ze strukturálních fondů EU přibližně 26,7 miliard eur, což je zhruba 752,7 miliard Kč101. Prostředky pro toto období jsou rozděleny v rámci tří fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF), Evropského
sociálního
fondu
(ESF)
a
Fondu
soudržnosti
(FS).
Projekty
spolufinancované v ČR v období 2007 – 2013 z fondů EU budou realizovány prostřednictvím 24 operačních programů102. Z pohledu pozemkových úprav je nejvýznamnějším operační program životního prostředí. Je rozčleněn na 9 prioritních os, přičemž z pohledu pozemkových úprav jsou důležité osa 6, která se týká zlepšování stavu přírody a krajiny a osa 1, která zahrnuje zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní. Tento operační program byl vypracován Ministerstvem životního prostředí, které je také řídícím orgánem. Z tohoto důvodu nese i zodpovědnost za průběh celého projektu. V souladu s operačním programem může Ministerstvo životního prostředí některé pravomoci a úkony delegovat na Státní fond životního prostředí103.
9.3.3.1.
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova bude v období 2007 – 2013 nejdůležitějším zdrojem podpory komplexního rozvoje venkova pro všechny členské země EU. Byly stanoveny tři základní cíle zemědělství a rozvoje venkova EU: 101
Pivcová, J.: Využití evropských fondů v pozemkových úpravách v letech 2007 – 2013, In: Sborník přednášek Komplexní pozemkové úpravy z XII.-tého celostátního semináře ve Strážnici 2. - 4. 5. 2007, Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad a Českomoravská komora pro pozemkové úpravy, Praha, 2007, str. 35. 102 Jsou rozděleny na tematické operační programy (např. operační program podnikaní a inovace, životního prostředí, doprava, vzdělání a konkurenceschopnost, výzkum a vývoj pro inovace aj.) a regionální operační programy (např. ROP NUTS II Jihovýchod, ROP NUTS II Střední Morava aj.) 103 Více informací o operačním programu životní prostředí je možno také nalézt na stránkách www.opzp.cz nebo www.sfzp.cz
73
zvyšování konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví podporou restrukturalizace, zlepšování životního prostředí a krajiny podporou hospodaření v území, zvyšování kvality života ve venkovských oblastech a podpora diverzifikace hospodářských činností. Pozemkové úpravy jsou právě jednou z oblastí, která bude podporována z tohoto fondu. Jejich zařazení do rozvoje venkova je opodstatněno těmito dokumenty a závěry104: a) Pozemkové
úpravy
jsou
uvedeny
jako
oblast
podpory
v článku
30
„Infrastruktura související s rozvojem a přizpůsobením zemědělství a lesnictví“. Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 stanoví, že podpora podle čl. 20 písm. b) bodu v) se může vztahovat především na operace související s přístupem k zemědělské a lesní půdě, s pozemkovými úpravami a melioracemi, dodávkami energie a vodohospodářstvím. b) Nutnost rychlejšího provádění pozemkových úprav v České republice je akcentována také v Národním strategickém plánu rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013 v kapitole prvé „Rozbor výchozího stavu hospodářské, environmentální a sociální situace venkova ČR a stanovení indikátorů“. SWOT analýza ukázala slabé stránky, kterými jsou nevyjasněné vlastnické vztahy k půdě, vysoký podíl půd ohrožených erozí a degradací, snížená retence vody v půdě a krajině, nedostatečná preventivní protipovodňová opatření, nízká ekologická stabilita krajiny. c) V programu SAPARD i operační programy Zemědělství (programový dokument pro strukturální fond EAGGF) prokázaly pozemkové úřady jako žadatelé v opatření „Pozemkové úpravy“ schopnost připravit značné množství kvalitních projektů.
Podporu z evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova lze čerpat pro realizace plánů společných zařízení na základě schváleného návrhu pozemkových úprav, realizace opatření ke zpřístupnění pozemků, realizace protierozních opatření pro ochranu půdního fondu, realizace vodohospodářských opatření sloužící k neškodnému odvedení povrchových vod a ochraně území před záplavami, realizace opatření k 104
Pivcová, J.: Využití evropských fondů v pozemkových úpravách v letech 2007 – 2013, In: Sborník přednášek Komplexní pozemkové úpravy z XII.-tého celostátního semináře ve Strážnici 2. - 4. 5. 2007, Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad a Českomoravská komora pro pozemkové úpravy, Praha, 2007, str. 36
74
ochraně a tvorbě životního prostředí a zvýšení ekologické stability krajiny, zaměření území a všech polohopisných prvků a další geodetické práce prováděné za účelem zpracování návrhu pozemkových úprav, vytyčení nově navržených pozemků na základě schváleného návrhu pozemkových úprav, vyměřování pozemků na základě § 21a zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Příjemcem finanční podpory jsou pozemkové úřady. Na každý jednotlivý projekt může být poskytnuta podpora od 300 tis. Kč do 50 mil. Kč. Maximální výše podpory na jednoho příjemce podpory (tj. pozemkový úřad) může být 180 mil. Kč v období 2007 - 2013. Pro období 2007 – 2013 je vyčleněno 194 328 201 eur, tj. cca 5,4 mld. Kč.
75
10. Pozemkové úpravy v zemích EU Každá země má svoji jedinečnou kulturu, tradici a historický vývoj, proto se cíle a postupy pozemkových úprav v jednotlivých zemích EU liší, ale můžeme sledovat i určité podobnosti. Pro srovnání jsem uvedla tabulky 1 a 2, které uvádějí srovnání cílů a předpokladů pro provádění pozemkových úprav na území Finska, Německa, Nizozemí a Švédska105. Otázka roztříštěnosti půdní držby, a potřeby scelování se objevují v celé Evropě. Pozemkové úpravy se nejvíce realizují v Německu, Nizozemí, Francii, Belgii, Rakousku, Švédsku a Finsku. Ve všech zemích EU je proces pozemkových úprav regulován obecně závaznými právními předpisy106. Země jako Španělsko, Portugalsko, Finsko či Švédsko včetně ČR využívají pozemkové úpravy v jejich tradiční formě, ale např. v Dánsku, Belgii, Nizozemí, Francii či Německu jdou pozemkové úpravy ještě navíc cestou k řešení širších vztahů veřejného zájmu107. Západní Evropa vidí v pozemkových úpravách hlavně nástroj na efektivní uspořádání pozemků, zúrodnění půdního fondu, vytvoření infrastruktury a rozvoj regionů. Bývalé socialistické státy střední a východní Evropy zase mohou pomocí pozemkových úprav řešit také nedořešené vlastnické vztahy k pozemkům a vůbec existenci vlastnického práva. Tab. 1 Srovnání cílů pozemkových úprav ve Finsku, Německu, Nizozemí a Švédsku podle významu. Finsko Zlepšení uspořádání zemědělských pozemků xxx Zlepšení uspořádání lesních pozemků xx Zlepšení uspořádání pozemků určených k x zastavění Podpora územní plánování x Podpora rozvoje obcí a regionů x Zlepšení sítě polních cest xx Zlepšení vodního hospodářství xxx Zlepšení životního prostředí x Zlepšení silniční sítě xx Zlepšení odvodňovací sítě xxx Implementace projektů, týkající se ochrany x 105
Německo xxx x xx
Nizozemí xxx x xx
Švédsko x xxx 0
xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx
xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx
0 x x x x x x x
Tabulky jsou přeloženy a převzaty z článku Vitikainen, A.:An Overview of Land Consolidation in Europe, Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research, číslo 1/2004 106 V Rakousku, Belgii, Německu, Norsku, a Švédsku jsou pozemkové úpravy regulovány od roku 1970. V Nizozemí, Polsku, Francii, Maďarsku od roku 1980 a ve Finsku je právní úprava účinná teprve od roku 1997. 107 Thomas, J.: What´s on Regarding Land Consolidation in Europe. FIG congress, Munich/Germany, 2007
76
přírody
(xxx - hlavní cíl, xx – sekundární cíle, x – malý význam, 0 – vůbec žádný význam). Tab. 2 Předpoklady pro provádění pozemkových úprav ve Finsku, Německu, Nizozemí a Švédsku Předpoklady / Reference Finsko Projekt týkající se přípravy pozemkových úprav musí ne být součástí programu rozvoje venkovských oblastí
Německo ano
Nizozemí ano
Švédsko ne
Zahájení pozemkových úprav je závislé na souhlasu vlastníků půdy v obvodu pozemkových úprav Finanční výhody sjednocení pozemků musí převyšovat náklady na ně vynaložené Pozemkové úpravy musí zlepšit rozdělení pozemků nebo přispět k vhodnému využití pozemků Státní správa a osoby podílející se na přípravě pozemkových úprav musí být účastny i na fázi realizační Státní orgány činné v pozemkových úpravách musí vynést souhlasné rozhodnutí o jejich provádění Souhlasné rozhodnutí o provádění pozemkových úprav musí učinit vláda Zahájení pozemkových úprav vyžaduje souhlas většiny vlastníků (hlasování) Stát se bude podílet na úhradě nákladů pozemkových úprav
ano
ne
ne
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ne
(ano)
ano
(ano)
ano
ano
ne
ano
ne
ne
ano
ne
(ne)
ne
ano
(ano)
ano
ano
ano
ano
10.1. Německo V Německu prošly pozemkové úpravy také dlouhodobým vývojem. Současná úprava pozemkových úprav je nazvána „uspořádání venkovského prostoru“. Jde o úzké sladění krajinného plánování a pozemkových úprav. V každé spolkové zemi má však krajinné plánování poněkud jiné postavení a jeho metody jsou různě rozpracované. Problematiku pozemkových úprav upravuje celostátně pouze rámcový zákon a každá spolková země si vytváří svoje vlastní postupy. Bavorsko jako územně největší ze šestnácti spolkových zemí věnuje této problematice největší pozornost a má v této oblasti bohaté zkušenosti a také nejdelší tradici. Krajinné plánování a pozemkové úpravy jsou zde chápány jako tvůrčí nástroj, resp. konstruktivní ochrana přírody108. Konkrétní návrhy vyjádřené v krajinném plánu lze v plné míře realizovat jen v rámci procesu pozemkových úprav, neboť jen ty mají dostatečnou právní účinnost disponovat
108
Například každý plán, zejména technické infrastruktury a jakékoli investiční výstavby musí obsahovat tzv. doprovodný plán péče o krajinu.
77
konkrétní parcelou pro určité opatření109. Už v roce 1983 vydalo Bavorské ministerstvo zemědělství „Doporučení ke krajinnému plánování v pozemkových úpravách“, kde byla definována integrace krajinného plánování do pozemkových úprav tak, že k jednotlivým stupňům krajinného plánu byly přímo navázány kroky pozemkových úprav. Plánování pozemkových úprav prochází několika fázemi. Z hlediska ochrany přírody a krajiny je velice důležitý plán společných a veřejných zařízení, který například stanoví náhradní opatření v případě nezbytných zásahů do krajiny. Pozemkové úpravy se tak v Bavorsku stávají nejvýznamnějším nástrojem k prosazení zájmů ochrany krajiny. Pozemkové úpravy jsou zde vyvolány požadavky vlastníků na změny ve vlastnických právech k pozemkům, nebo požadavky z hlediska ekologie krajiny či jinými celospolečenskými popř. investičními zájmy. Práce začínají drobnými analýzami, zpracovanými samostatně z hlediska technického a ekologického. Návrh představuje kompromisní řešení, ve kterém musí být dosaženo dohody všech účastníků. Výsledkem kompromisu je souhrnná mapa obsahující celkový návrh řešení. Směny pozemků jsou řešeny zásadně na základě ceny pozemků. Projektová činnost je převážně soustředěna v tamních pozemkových úřadech, přičemž některé specializované činnosti jsou zadávány soukromému sektoru. Podstatnou část nákladů hradí stát. V případě Německa, resp. Bavorska je velmi zajímavé úzké spojení krajinného plánování a pozemkových úprav. Oba tyto instituty pracují od začátku ve vzájemné součinnosti a doplňují se. Vytvoření vhodného nástroje v podobě krajinného plánu, který se stává spojovacím článkem mezi územním plánem a komplexní pozemkovou úpravou, je už v řadě zemí EU běžné.
10.2. Rakousko Zde stejně jako u Německa je problematika pozemkových úprav celostátně upravena jen rámcovým zákonem a každá spolková země si vytváří svoji vlastní legislativní úpravu. Kupříkladu v Dolním Rakousku je financování pozemkových úprav dotováno státem a vlastník hradů pouze část nákladů. Přispívá zejména na společná zařízení částí své půdy (max. 3%). Proces pozemkových úprav začne, pokud s ním souhlasí nejméně polovina vlastníků půdy v dotčeném obvodu pozemkových úprav. Součástí procesu pozemkových úprav je ohodnocení ekologického stavu řešeného 109
Kyselka, I.:Koordinace postupu zpracování územně plánovací dokumentace a návrhu komplexních pozemkových úprav, Urbanismus a územní rozvoj, číslo 6/2004, str. 56
78
území. Jsou určeny stávající krajinné prvky, terénní a klimatické poměry, erozní ohroženost aj. Všechny tyto informace jsou pak předpokladem pro návrh opatření v doprovodném plánu péče o krajinu. Projektování pozemkových úprav je zajišťováno obdobně jako v Německu.
10.3. Francie Ve Francii přistupují k pozemkovým úpravám poněkud odlišně než u nás nebo v Německu. Francie se dělí na 94 okresů, tzv. departmentů a právě jednotlivé departmenty mají svoji určitou autonomii vzhledem k pozemkovým úpravám. V každém departmentu je ustanovena okresní komise pro pozemkové úpravy. V obci, kde probíhají pozemkové úpravy, se zřizuje obecní komise složená ze soudce, tří uživatelů, tří vlastníků, třech osob kvalifikovaných, třech funkcionářů územního oboru ministerstva zemědělství, zástupce finančního úřadu a zástupce prezidenta generální rady okresu. Komise ustaví podkomisi, která je složená z vlastníků. Komise vybírá geodeta, který provádí vlastní realizaci pozemkových úprav, dále stanoví obvod pozemkových úprav. Pozemkové úpravy rozebírány ve veřejné diskusi, kde může jakýkoli vlastník vznést své námitky. Závazné rozhodnutí vydává prefekt, který stojí v čele departmentu. Komise ověřuje doklady o vlastnictví, stanoví druhy pozemku, třídy produktivity a zkoumá každou parcelu přímo v terénu. Nové parcelní členění a realizaci technických opatření (např. síť polních cest) navrhuje geodet ve spolupráci s komisí. Pokud vlastníci nesouhlasí s návrhem, mohou se odvolat k okresní komisi. Náklady na pozemkové úpravy hradí stát a na realizaci opatření se podílejí společně stát, okres, obec i vlastník, v poměru, který je výsledkem daných podmínek a dohod. Projektování pozemkových úprav zajišťuje výše zmiňovaný geodet se speciálním oprávněním v oboru pozemkových úprav.
10.4. Nizozemí
79
Nizozemí je rozděleno na 12 provincií. Provincie mají vlastní rady, které slouží jako spojující článek mezi obcemi a provincií. O zahájení pozemkových úprav rozhoduje rada provincie, resp. provinční orgány. Stejně jako v ČR j možné zahájení pozemkových úprav i z podnětu vlastníků pozemků, ale s výjimkou toho, že v Nizozemí se berou v potaz i uživatelé pozemků. Nejvyšším orgánem je Ústřední pozemkový úřad. Nizozemské
ministerstvo
zemědělství
vypracovává
vlastní
strukturální
plán
pozemkových úprav. V rámci komplexních pozemkových úprav je možné vyvlastnit půdu z důvodu obecného prospěchu a za účelem výstavby komunikací, rekonstrukcí vodních toků apod., ale je nutné dodat, že je možné v tomto případě redukovat výměru zemědělské půdy maximálně o 3%. Půdu však nelze vyvlastňovat v souvislosti s jednoduchými pozemkovými úpravami. Zajímavostí je, že Nizozemí využívá směny pozemků dohodou. Přičemž tento způsob je založen na dobrovolné spolupráci tří a více vlastníků, kteří se rozhodnou změnit vzájemné uspořádání své držby. Projektování pozemkových úprav zajišťují odborníci v soukromém sektoru. Hrazení nákladů je rozděleno mezi stát a účastníky pozemkových úprav. Stát financuje náklady spojené s přípravnou fází a administrativními pracemi. Zbylé náklady na projekt a realizaci hradí sami účastníci.
80
11. Praktická ukázka pozemkových úprav
11.1. Jednoduché pozemkové úpravy v katastrálním území Komorní Lhotka Tuto pozemkovou úpravu jsem si vybrala proto, že se jedná o jednoduché pozemkové úpravy konané na téměř polovině výměry zemědělské půdy dotčeného katastrálního území a z hlediska technologie zpracování projektové dokumentace, byly zpracovávány v režimu komplexních pozemkových úprav. Řešené území ležící na hranici chráněné krajinné oblasti Beskydy bylo charakteristické specifickým typem osídlení a uspořádáním zastavěné části obce. Do obvodu pozemkových úprav bylo v souvislosti s vtroušenou zástavbou (pro tuto oblast typickou) zahrnuto mnoho usedlostí s přilehlými pozemky. Přípravné práce zahájil Pozemkový úřad Frýdek Místek v březnu roku 2004. Po vyhodnocení žádostí vlastníků provozujících zemědělskou výrobu zahájil dne 6. 5. 2004 řízení o pozemkových úpravách. Toto zahájení bylo oznámeno veřejnou vyhláškou na úřední desce Obecního úřadu v Komorní Lhotce a na úřední desce tehdy ještě Zemědělské agentury, oddělení pozemkového úřadu v době od 6. 5. 2004 do 21. 5. 2004. Výběrové řízení na zpracovatele návrhu pozemkových úprav proběhlo během roku 2003. Ve veřejné soutěži byla na základě nejvýhodnější nabídky vybrána firma Geoplan Opava, se sídlem v Opavě, Jurečkova 36. Úvodní jednání svolal Pozemkový úřad Frýdek Místek 11. 8. 2004 v sále Obecního úřadu Komorní Lhotka. Na jednání byli pozváni všichni známí vlastníci a ostatní účastníci řízení doporučeným dopisem. V rámci konání úvodního řízení byli účastníci pozemkových úprav zejména seznámeni s účelem a cílem pozemkové úpravy, právními předpisy týkající se pozemkových úprav, s časovým harmonogramem, postupem geodetických a projektových prací, realizací a způsobem financování pozemkových úprav. Byl zvolen sbor zástupců v počtu pěti členů, který byl doplněn nevolenými členy sboru, a sice pověřeným pracovníkem pozemkového úřadu a zástupcem obce Komorní Lhotka.
81
Zeměměřické činnosti byly zahájeny doplněním podrobného polohového bodového pole, které je měřickým základem všech navazujících geodetických prací. Pro potřeby podrobného měření polohopisu a následné vedení digitální katastrální mapy bylo společností Geoplan provedeno doplnění tohoto podrobného polohového pole. Na dobudování bodového pole navazovalo podrobné měření polohopisu (výškopisu). Podrobné zaměření polohopisu (výškopisu) provedla společnost Geoplan. Byly zaměřeny všechny předměty měření, které jsou obsahem katastrální mapy a další prvky polohopisu, jejichž polohu je nutno znát při návrhu pozemkových úprav. Bylo zaměřeno území v rozsahu 145 ha, počet zaměřených podrobných bodů podle dokumentace činil 3245 kusů. V rámci řešení pozemkových úprav byla také navržena změna hranice katastrálního území (hranice obce) mezi katastrálním územím Komorní Lhotka a katastrálním územím Smilovice u Třince. Další činností bylo určení obvodu pozemkových úprav a zjišťování průběhu hranic. Byla vyhotovena samostatná ucelená část, zařazená v celkové dokumentaci a odevzdána odběrateli dle smlouvy o dílo ke dni 30.9. 2004. Zjišťování průběhu hranic prováděla ve dnech 9.8., 10.8., 16.9. a 17.9. 2004 komise složená ze šesti členů. Z toho dva členové byli ze společnosti Geoplan, jeden z katastrálního úřadu, jeden z obce Komorní Lhotka a dva z Pozemkového úřadu Frýdek Místek. Výměra obvodu pozemkových úprav, zjištěná na podkladě podrobného měření, činila 1 385 958 m2, přičemž výměra evidovaná v katastru nemovitostí se rovnala 1 387 790 m2. Bylo tedy nutné nároky vlastníků upravit pomocí opravného koeficientu. Vzhledem k tomu, že do obvodu pozemkových úprav v souvislosti s typickou vtroušenou zástavbou, bylo zahrnuto mnoho usedlostí s přilehlými pozemky, bylo nutno využít ust. §3 odst. 3 zákona o pozemkových úpravách, protože tyto pozemky lze řešit v pozemkových úpravách jen se souhlasem vlastníka. Pozemky ležící v chráněné krajinné oblasti zase jen se souhlasem vlastníka a příslušného orgánu ochrany přírody. Dle ust. §8 zákona o pozemkových úpravách, zabezpečil Pozemkový úřad Frýdek Místek vypracování soupisu vstupních nároků vlastníků podle jejich ceny, výměry, vzdálenosti a druhu pozemků. Vstupní nároky byly s vlastníky projednány a odsouhlaseny individuálně a následně byly nárokové listy vystaveny k veřejnému nahlédnutí na Obecním úřadu v Komorní Lhotce, a na Zemědělské agentuře. K soupisu nároků nebyly vzneseny žádné námitky. Ocenění pozemků, které byly předmětem pozemkových úprav, bylo provedeno podle bonitovaných půdně ekologických jednotek platných dle vyhlášky Ministerstva 82
financí, kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, ve znění pozdějších předpisů. Vzdálenost pozemků byla určena jako vážený aritmetický průměr vzdálenosti směňovaných nově navrhovaných pozemků konkrétního vlastníka od středu obce Komorní Lhotka. V rámci pozemkových úprav bylo v souladu s ust. § 9 odst. 13 zákona o pozemkových úpravách v 7 případech vypořádáno spoluvlastnictví k pozemkům zahrnutým do pozemkové úpravy, a to na žádost vlastníků pozemků a na základě písemných dohod o zrušení a vypořádání spoluvlastnictví k nemovitostem. Počet listů vlastnictví zahrnutých do obvodu pozemkových úprav bylo 87. Do plánu společných zařízení byl zařazen upravený vodní tok Komorní Lhotka procházející z jihozápadní části středem lokality a vedle tohoto toku i další čtyři bezejmenné toky. Součástí návrhu plánu společných zařízení byl rovněž návrh opatření pro odvedení vod ze zamokřených pozemků podél úseku hlavní polní cesty. Podél hlavní polní cesty byl navržen svodný odvodňovací příkop končící na hranici obvodu pozemkových úprav, kde se předpokládá jeho další pokračování trubním kanálem se zaústěním do polovegetačně zpevněného kanálu. Takovýto podrobný návrh odvodnění není příliš typický pro jednoduché pozemkové úpravy. Důvodem bylo „vynucení“ tohoto odvodnění vlastníkem, na jehož pozemcích se odvodnění provádělo. Tento vlastník totiž v období socialismu odolal tlaku jednotného zemědělského družstva (dále JZD) a zabránil odvodnění svých pozemků. JZD odvodnění provedlo a tyto pozemky vynechalo. Po realizaci odvodnění na ostatní ploše pozemků v užívání JZD se jeho pozemky ještě více zamokřily a voda z nich podmáčela i rodinný domek. Při projednávání nároků tento vlastník podmínil souhlas s návrhem nového uspořádání pozemků návrhem odvodnění svých pozemků. V rámci dopravního systému řešeného území bylo do plánu společných zařízení navrženo 14 polních cest, které byly plošně vymezeny v mapové části. Následným rozhodnutím Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu byly převedeny do vlastnictví obce. Nové uspořádání pozemků bylo s vlastníky projednáno v období od 1.12 2004 do 13.1.2005. Návrh písemně odsouhlasili vlastníci 94 % výměry zemědělské půdy řešeného území. Z hlediska návrhu ekologických opatření bylo určující, že se na řešené lokalitě vyskytovaly dle údajů odboru životního prostředí a zemědělství Městského úřadu Třinec evidované významné krajinné prvky (nejvýznamnější krajinný prvek je registrován jako Lipová alej Komorní Lhotka – Hnojník), které byly navrženy do plánu společných 83
zařízení. Na základě podkladů územně plánovací dokumentace byl do plánu společných zařízení zařazen také lokální biokoridor. Návrh plánu vycházel z generelu místního územního systému ekologické stability, který zpracoval ve větším územním celku Ústav pro hospodářskou úpravu lesa Frýdek Místek. Z hlediska územních systémů ekologické stability byla v řešeném území zastoupena jen lokální úroveň biocenter a biokoridorů. Zpracovaný návrh komplexní pozemkové úpravy byl poté vystaven k veřejnému nahlédnutí na Pozemkovém úřadě Frýdek Místek a na Obecním úřadě v Komorní Lhotce. O vystavení návrhu byli vyrozuměni známí účastníci řízení a současně jim pozemkový úřad sdělil, že v této době mají poslední možnost uplatnit k návrhu své námitky. K návrhu byla vznesena jedna námitka. S vlastníkem, který námitku předložil, bylo osobně, příp. i písemně jednáno. Rozhodnutí o schválení návrhu komplexní pozemkové úpravy vydal Pozemkový úřad Frýdek – Místek v dubnu 2005. Proti rozhodnutí o schváleném návrh pozemkových úprav bylo podáno odvolání jednoho vlastníka, které bylo po neúspěšném jednání mezi ním, zpracovatelem a pozemkovým úřadem postoupeno k odvolacímu řízení na Ústřední pozemkový úřad na Ministerstvo zemědělství. Ústřední Pozemkový úřad však shledal odvolání jako nedůvodné. Dnem nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, bylo zasláno katastrálnímu úřadu Třinec. Ten učinil poznámku o této skutečnosti do katastru nemovitostí. Dalším krokem bylo zpracování grafického souboru digitální katastrální mapy, výpočet výměr parcel a obnova souboru popisných informací a jejich následné předání na Katastrální úřad Třinec k posouzení. Schválený návrh pozemkových úprav byl závazným podkladem pro zpracování rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně nebo přechodu vlastnických práv, tzv. realizačního rozhodnutí, které vydal Pozemkový úřad Frýdek - Místek. Nabytím právní moci tohoto rozhodnutí se stal platným také obnovený katastrální operát. Celkový počet všech účastníků byl 141. Při zahájení pozemkové úpravy existovalo 149 parcel, přičemž nově navrhovaných parcel bylo 116.
84
11.2. Reakce
vlastníků,
jejichž
pozemky
byly
řešeny
v rámci
pozemkových úprav • Ing. Tomášek, zemědělec: Pozemkové úpravy mi daly hodně. Původně jsem měl dvanáct parcel. Teď mám parcely dvě. Původní pozemková úprava, dělaná za první republiky totiž zohledňovala hospodaření s koňským potahem. V dnešní době při využívání techniky už to neplnilo svůj účel a bylo potřeba pozemky srazit do jednoho celku, protože při záběru 24 m je problematické se na hektarovém pozemku otočit. • Ing. Králík, vinař: Pozemkové úpravy mi umožnily vysadit vinice na jednotné výměře deseti hektarů a je velice přínosné, že mám pozemky v jednom celku. Umožnilo mi to vysadit vinici a pěstovat ji podle filosofie a strategie, která je mi nejbližší a věnovat se integrované produkci. Kdybychom měly vysazené vinohrady po malých částech, každé na jiném místě, tak by to nebylo možné, protože soused pěstuje jinak, já pěstuju jinak. Tady těch deset hektarů mi umožnilo pěstovat vinohrad, jak mě to baví. Důležitým prvkem je také agroturistika. Dívám se na to jako na celek. Jsme střední vinařskou společností a snažíme se o našeho zákazníka pečovat nejenom tak, že mezi dveřmi mu dáme lahev vína, ale má možnost se na koňském sedle nebo na kole podívat do vinic, protože kolem vinohradu vede nová polní cesta. • Pan Konečný, vinař: Než proběhla pozemková úprava tak někteří neměli vůbec vyřešeny vlastnické vztahy. Existovali pouze uživatelé nebo nájemci, a to i někdy bez nájemních smluv. Dalšími případy byly občané, kteří měli nějakou nabývací listinu, např. kupní smlouvu na svůj pozemek, ale fyzicky vlastnil úplně jiný pozemek. Mohlo se stát, že byl o tři vinné sklepy dál a vůbec nevěděl, že číslo parcely neodpovídá. I tyto problémy se vyřešily. Došlo k dohodám, že to co užívá, bude jeho. Vlastníci k pozemkům úplně jinak přistupují, protže vědí, že jsou jejich vlastnictvím. Budují vodu, elektřinu, starají se o okolí kolem sklepů a snaží se ho udržovat. • Pan Hovorný, občan: Pozemkové úpravy mi pomohly vysadit alej. V této obci jsem se narodil a mám k ní určitý citový vztah a alej kolem cesty, to je nádhera. Nebýt dokončených pozemkových úprav v této obci, tak bychom neměli pozemek, na kterém by se stromy mohly sázet. Vedle cesty byl velký lán pole, a 85
i kdybychom sebe více chtěli, aby kolem cesty rostly stromy, nemůžeme je někomu vysázet do pole. V rámci pozemkových úprav by navržen pěti metrový pás pozemku ve vlastnictví obce a určen k výsadbě zeleně. Na tomto pásu jsme díky tomu mohli alej vysázet, protože na to byla vyhrazena plocha. • Pan Toman, lesník: Pozemkové úpravy umožnily naprosto unikátní vysazení 75 ha nového lužního lesa na břehu Dyje. Takovou míru zalesnění nelze realizovat všude, ale díky dostatku státní půdy a snaze místních lesníků se tento ojedinělý projekt povedl uskutečnit. Vhodné lokality k zalesnění se hledají dále, vždyť kdysi muselo ustoupit vodní nádrži Nové mlýny přes 1300 ha původního lužního lesa. • Ing. Hlubočan, ekolog: Ochrana přírodního bohatství byla motivem pozemkové úpravy nedaleko obce Hlohovec. Zcela unikátní oblast výskytu vzácného Hlaváčka patřila třem soukromým vlastníkům. Pozemkový úřad jim nabídl náhradní parcely a bývalý vápencový lom získala obec. Ta je povinna se o tuto lokalitu starat a zabezpečit její údržbu, což ve spolupráci s českým svazem ochránců přírody obec Hlohovec dělá. • Pan Netolička, povodí Moravy: Území s nádrží pro pitnou vodu je předmětem zvláštní ochrany. V okrese Jihlava iniciovalo povodí Moravy komplexní pozemkové úpravy na sedmi katastrálních územích v okolí Hubenovské přehrady. Bylo potřeba upravit vlastnictví k pozemkům a zároveň zdokonalit protierozní a ekologická opatření. Hlavním důvodem byly neúměrné splachy z okolních pozemků, protože s tím souvisí kvalita a čistota vody. Po těch deseti letech to přineslo ten efekt, že se podstatnou mírou zlepšila kvalita vody v nádrži. Nebývají ty problémy, které bývaly kdysi.
86
12. Závěr V mojí diplomové práci jsem se zabývala pozemkovými úpravami. Téma mojí práce je nejen zajímavé, ale také velmi rozsáhlé. Snažila jsem se o to, aby pojetí této problematiky bylo komplexní. Proto jsem do osnovy práce zahrnula i historii týkající se pozemkových úprav a konkrétněji jsem popsala specifické instituty pozemkových úprav, i když už některé nenabývají takového významu, jako tomu bylo před lety. Pro zajímavost jsem uvedla některé statistiky pozemkových úprav a názorné obrázky, s cílem ozvláštnění práce a doložení provázanosti zpracovávané materie s praktickým výsledným dopadem. Při tvorbě diplomové práce jsem se setkala s velice přínosnými články a úvahami o pozemkových úpravách. Je mnoho oblastí, které se s pozemkovými úpravami pojí. Z mého pohledu bylo velmi důležité zmínit se alespoň o ochraně přírody a krajiny, protože pozemkové úpravy mohou mít z tohoto pohledu velmi pozitivní vliv a přinášet kladné a dlouhodobé efekty. Podle mého názoru žádný jiný institut nemůže přispět tak zásadním způsobem k obnově nebo vytvoření vhodných podmínek pro další rozvoj krajiny. Už z toho důvodu, že pozemkové úpravy v sobě obsahují opatření pro zlepšení životního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, zlepšení vodního hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Velice důležitá je přitom vzájemná spolupráce a komunikace orgánů ochrany přírody, obce a pozemkového úřadu. Zajímavé je i propojení pozemkových úprav se soustavou Natura 2000, protože představuje povinnost zajištění dostatečné ochrany evropsky významných druhů a typů přírodních stanovišť. Hlavním cílem mojí práce byla analýza platné právní úpravy, a to zákona o pozemkových úpravách. Uvedené nebylo možno zpracovat bez odkazů na stávající judikaturu a propojit judikované závěry s jednotlivými zákonnými ustanoveními. Zákon má určité nedostatky, ale určitě je propracovanější vzhledem k předešlé právní úpravě. Dalo by se říci, že je evoluční, v tom smyslu, že přinesl vývojem dané pokračování dosavadních postupů. Ve třetí kapitole s názvem „pozemkové úpravy obecně“ jsem vymezila základní pojmy, se kterými pracuji v celé diplomové práci. Zaměřila jsem se hlavně na definici pozemkových úprav, protože v sobě obsahuje řadu prvků, které je nutno na začátek blíže vyložit.
87
Stěžejní kapitolou je bezesporu řízení o pozemkových úpravách, které je velmi specifické už proto, že ustanovení správního řádu se použijí jen minimálně. Vše podstatné je totiž upraveno v zákoně o pozemkových úpravách. Postupně jsem rozebrala jednotlivé fáze řízení, přičemž jsem se snažila upozornit na podstatná ustanovení a provázanost se správním řádem. Velkou pozornost jsem věnovala soudnímu přezkumu rozhodnutí pozemkového úřadu, protože je v současné době rozporně diskutovanou otázkou a to v důsledku nedostatečnosti výslovné zákonné úpravy. V této souvislosti jsem přečetla velké množství judikatury, abych si udělala lepší obrázek o celé problematice. V mojí práci uvádím zásadní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vážící se k této věci. Co se týče zákona, tak jsem neshledala nějaké velké problémy přímo v jeho ustanoveních. Pozemkové úpravy jsou mechanismem originálním, proto potřebují originální právní úpravu a mnohé nedostatky se podle mě dají odstranit v rámci správného výkladu. Problémy týkající se pozemkových úprav bych spíše než v zákoně hledala v nedostatečné informovanosti a nedostatečné finanční podpoře ze strany státu. Nedostatečná informovanost je problémem řešitelným a je možné jej ovlivnit. Můžeme na něj nahlížet ze dvou stran, z jedné je to nedostatečná informovanost veřejnosti a z druhé nedostatečná informovanost o dané problematice mezi politiky. Když jsem psala svoji diplomovou práci, mnozí se mě ptali na mé téma. Po vyslovení tématu, měl skoro každý doplňující otázku „co to je?“. Pozemkové úpravy mají velký potenciál jak už pro vlastníka, obec, tak pro ochranu životního prostředí. Zákon jasně stanoví, že pozemkový úřad zahájí řízení o pozemkových úpravách vždy, pokud se pro to vysloví vlastníci pozemků nadpoloviční výměry zemědělské půdy v dotčeném katastrálním území. Pokud ale vlastníci pozemků nebudou vědět, že taková možnost existuje, tak ji samozřejmě nevyužijí. Nedostatečná informovanost mezi politiky souvisí i s nedostatečnou podporou ze strany státu. Pozemkové úřady se poté dostávají do situace, kdy musí omezit svoji činnost ve smyslu zahajování nových pozemkových úprav. Vytváří se celý seznam žadatelů, ale kvůli nedostatku finančních prostředků jsou vybírána ta katastrální území, ve kterých je potřeba pozemkových úprav více než nutná. To však neplatí, pokud se vysloví vlastníci pozemků nadpoloviční výměry zemědělské půdy. Snad této situaci alespoň trochu pomůže finanční podpora ze strany EU.
88
Specifické instituty pozemkových úprav, které uvádím hned za řízení o pozemkových úpravách, jsou obzvlášť důležité v rámci určení vlastnických práv. Pozemkové úpravy jsou jedním z mechanismů, který odstraňuje nejasnosti týkající se přídělů a zavádí pořádek do evidence pozemkového vlastnictví, dále se mohou vyřešit případy týkající se nepřehlednosti vlastnických a užívacích vztahů k pozemkům, která byla způsobena nedokončeným procesem scelování pozemků zahájeného podle vládního nařízení č. 171/1940 Sb., o scelování hospodářských pozemků a o jiných úpravách pozemkové držby. V celé práci jsem se snažila alespoň nastínit provázanost s katastrem nemovitostí. Pozemkové úpravy a katastr nemovitostí k sobě neodmyslitelně patří. Vzájemná spolupráce mezi pozemkovým úřadem a katastrálním úřadem je zřejmá už v přípravném řízení, kdy by měl pozemkový úřad oznámit s ročním předstihem předpokládaný termín zahájení pozemkových úprav. Nejdůležitější však je, že výsledky pozemkových úprav slouží k obnově katastrálního operátu. Jedná se o dlouhou společnou cestu obou institucí, která končí až zápisem rozhodnutí o výměně či přechodu vlastnických práv do katastru nemovitostí. Bohužel zde chybí zásadní aktuální metodický pokyn, který by upravoval celkovou spolupráci a dostatečně reagoval na věcný i právní vývoj v této oblasti. Katastrální úřady proto řeší vzniklé problémy rozdílně. Výsledkem může být např. nejednotnost v požadavcích na zpracovatele pozemkových úprav. V pozemkových úpravách sehrávají významnou roli také finanční prostředky, které jsou velice důležité, jak už jsem naznačila v předchozích řádcích. Práce na kapitole „financování pozemkových“ úprav byla pro mě obzvlášť zajímavá, protože jsem vůbec netušila, jaké možnosti financování pozemkových úprav skýtají fondy Evropské unie a že jsou tyto fondy pozemkovými úřady tak hojně využívány. Toto usuzuji z počtu podaných projektů pozemkovými úřady. V každém případě je velice dobré, že pozemkové úřady prokázaly dobrou orientaci v dané oblasti a schopnost připravit množství kvalitních projektů, protože se to kladně odrazilo v rámci dalších dotací z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZRFV). Pro pozemkové úpravy je od roku 2007 do roku 2013 vyčleněno 5,4 mld. Kč, což znamená spoustu dalších možností pro další projekty pozemkových úprav. Evropská unie si je jistě vědoma, jakým velkým přínosem pozemkové úpravy mohou být. Rovněž pro mě bylo zajímavé zpracování kapitoly „pozemkové úpravy v zemích EU“. Mechanismus pozemkových úprav znají všechny státy Evropské unie, z nichž 89
některé uplatňují nové přístupy a jiné zůstávají u tradičního modelu jako Česká republika. Srovnáním pozemkových úprav v ČR a v zahraničí se znalostí charakteristiky každého ze systémů lze nalézt nové cesty pro vývoj pozemkových úprav i u nás. Bylo by ale nutné se touto problematikou zabývat v rámci Evropské unie mnohem hlouběji. Já jsem pouze nastínila institut pozemkových úprav v těch zemích, které nepoužívají běžný, tradiční model pozemkových úprav. Určitě bych ocenila přístup Německa, které provázalo pozemkové úpravy s krajinným plánováním a klade důraz na konstruktivní ochranu přírody. U nás spíše převládá priorita pro zahájení pozemkových úprav v rámci špatných vodohospodářských podmínek a potřebu vybudování protierozních opatření, pokud v daném území dochází k výstavbě dálnice a jestliže ekologická rovnováha krajiny a přírodní podmínky jsou v kritickém stavu. Ale určitou polehčující okolností v tomto případě je, že pozemkové úpravy u nás zatím nemají vybudovanou tak dlouhou tradici jako v Německu. Na konec svojí práce jsem umístila praktickou ukázku jednoduchých pozemkových úprav. Tato jednoduchá pozemková úprava je pozoruhodná zejména tím, že se uskutečnila téměř na polovině výměry zemědělské půdy dotčeného katastrálního území a z hlediska technologie zpracování projektové dokumentace, byla zpracovávána v režimu komplexních pozemkových úprav. Tím jsem chtěla ukázat, že i toto je možné. Jako zvlášť přínosné se mi zdají reakce vlastníků, kteří byli účastníky pozemkové úpravy. V tomto případě jsem se nesetkala s žádným negativním dopadem. Pozemkové úpravy jsou opravdu vhodným, velmi účelným mechanismem, který v sobě zahrnuje jak soukromoprávní, tak veřejnoprávní prvky a dokáže komplexně řešit jednotlivé problémy v rámci celého dotčeného území.
90
Summary Land consolidation are very important institution, because it significantly affect the legal situation in the territory to which they relate. This mechanism implies solving problems in both the private and public areas. The main objective of my thesis was to analyze the legislation connected with land consolidation, which I tried to comprehensively cover the entire field of land consolidation. Work includes 12 Chapters, which are further divided into individual subchapters. After a description of historical context I describe land consolidation in general. I strived for more specific interpretation of the concept of land consolidation, because it accompanies the whole concept of my thesis. The parcels are spatially and functionally arrangened, consolidated or divided in the public interest by the land consolidation. In addition, they provide access to and use of land and settlement of their border so as to create conditions for the rational management of land owners. In terms of property in connection with the ownership rights to organize and related easements. At the same time, they provide conditions for improving environmental protection and reclamation land resources, water management and increase the ecological stability of the landscape. The results of land consolidation is used for restoration of cadastral data and as an essential basis for regional planning. The central chapter is undoubtedly the management of land adjustments which are very specific because the provisions of Code of Administrative Procedure shall apply to a minimum. All material is governed by the law of the land consolidation. Even so, it may be indicated as special administrative proceeding to which the provisions of the land consolidation and subsidiary administrative order applies in preference. Gradually I was dismantling the various stages of the proceedings, while I tried to describe attention to the substantive provisions and the consistency of the administrative order. I pay great attention to judicial review of land settlement board, because it is one of the shortcomings. I am trying to state the case law to both this area and the whole work in the field because the provisions of the land consolidation even more conveys and highlights the important fact, which also serves for the correct interpretation. In addition, I mention specific institutions for land consolidation, while dealing the most with the problem of land consolidation in the early consolidation proceeding.
91
These are cases involving obscurities of ownership and usage relationships to land, which was due to unfinished process of land consolidation initiated pursuant to Government Regulation 171/1940 on agricultural land consolidation and on other adjustments to land tenure. When creating a thesis, I found very useful articles and reflections on the land consolidation. There are many areas that are connected with land consolidation. From my point of view it was very important to mention at least the protection of nature and landscape, because land consolidation can benefit by a very positive impact and bring positive and long-term effects from this perspective. In my opinion, no other institute can not contribute significantly to the restoration or creation of appropriate conditions for the further development of the countryside. Throughout the work, I tried to at least outline the link with the cadastre. Land consolidation and land cadastre belongs to each other inseparably. Mutual cooperation between the land settlement board and the cadastred office is already evident in pre-trial procedures, which should land office notified in advance with an annual estimated date for starting land consolidation. Most importan is, however, that the results of land consolidation is to restore the cadastral database. It is a long common path between the two institutions, which ends up writing a decision on the exchange or conversion of property rights in the cadastre. It is clear that all this expensive land consolidation process must be financed by someone. There are opening new possibilities for drawing money from European Funds by Czech Republic entering into the European Union. Particularly important source is currently the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD), which I address in chapter "the cost of land arrangements.“ The European Union is also mentioned in connection with selected states of the European Union, while I tried on a smaller comparison of Germany, Austria, France and the Netherlands in the process of land consolidation. At the end of my thesis I´ve allowed myself to state a practical demonstration of land consolidation and reactions of owners whose lands have been addressed in the context of land consolidation. This chapter is really important to me because it shows how to combine theory with practice. The law has some shortcomings, but is certainly more sophisticated in comparsion to the previous legislation. It could be argued that it is evolutionary, in the sense that it has continued development of the existing procedures. I did not found any 92
major problems in a frame of the analysis. Land consolidation is original mechanism, therefore they need the original legislation, and many shortcomings can be removed under the correct interpretation, according to me. I would rather find problems related to land consolidation in the lack of awareness and lack of financial support from the state, than in the law.
93
Přehled použitých a citovaných pramenů Odborná literatura • Dumbrovský, M.: Pozemkové úpravy, Akademické nakladatelství CERM, Brno, 2004. ISBN 80-214-2668-3 • Gallo, P, Kaulich, K.: Oborová příručka projektování pozemkových úprav, OKM stavebnictví, Praha 2007 • Knotek, J.: Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny v legislativních souvislostech, Správní právo, číslo 4-5, ročník XXXX, 2007 • Knotek, J.: Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny v legislativních souvislostech, Správní právo: Odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva, Praha : Ministerstvo vnitra ČR, XL, 4 – 5. • Knotek, J.: Pozemkové úpravy a ochrana přírody a krajiny, In: Sborník přednášek Komplexní pozemkové úpravy z XII.-tého celostátního semináře ve Strážnici 2. - 4. 5. 2007, (ed.) Burian, Z., Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad a Českomoravská komora pro pozemkové úpravy, Praha, 2007. • Kyselka, I.:Koordinace postupu zpracování územně plánovací dokumentace a návrhu komplexních pozemkových úprav, Urbanismus a územní rozvoj, číslo 6/2004 •
Pekárek, M., Průchová, I.: Pozemkové právo, Masarykova univerzita, Brno, 2003, ISBN 80-210-3238-3
• Peterová, P., Roth, P.: Statistika Natury 2000 v České republice a EU, Ochrana přírody, číslo 2, ročník 62, 2007, Příloha II. • Pivcová, J.: Využití evropských fondů v pozemkových úpravách v letech 2007 – 2013, In: Sborník přednášek Komplexní pozemkové úpravy z XII.-tého celostátního semináře ve Strážnici 2. - 4. 5. 2007, Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad a Českomoravská komora pro pozemkové úpravy, Praha, 2007. • Průchová, I.: Pozemkové úpravy a soudní přezkum. Dny práva-2008-Days of Law, Brno : Masarykova univerzita, 2008. ISBN 9788021047334
94
• Thomas, J.: What´s on Regarding Land Consolidation in Europe. FIG congress, Munich/Germany, 2007 • Vitikainen, A.: An Overview of Land Consolidation in Europe, Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research, číslo 1/2004
Právní předpisy • Vyhláška č. 26/2007 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů • Vyhláška č. 468/2004 Sb., o autorizovaných osobách podle zákona o ochraně přírody a krajiny • Vyhláška č. 545/2002 Sb., o postupu při provádění pozemkových úprav a náležitostech návrhu pozemkových úprav, ve znění pozdějších předpisů • Zákon 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů • Zákon 526/1990 o cenách, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 131/2002 Sb. o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů 95
• Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů • Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů
Judikatura • Rozsudek Nejvyšší ho správního soudu ze dne 13. 2. 2009, čj. 7 As 26/2007 – 278 • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2008, čj. 3 As 16/2008 – 85 • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, čj. 3 As 64/2006 – 74 • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 As 48/2003 – 51 • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, čj. 7 A 38/2002 – 144 • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2009, čj. 5 As 39/2008 – 4 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 4. 6. 2008, čj. Konf 32/2007 – 6 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 20. 3. 2007, čj. Konf 35/2006 – 8 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 14. 2. 2005, čj. Kof 108/2004 – 21 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 14. 8. 2006, čj. Konf 55/2005 – 7 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 16. 11. 2005, čj. Konf 109/2005 – 9 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 29. 5. 2007, čj. Konf 120/2003 – 5 96
• Usnesení zvláštního senátu ze dne 29. 5. 2007, čj. Konf 14/2007 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 5. 10. 2006, čj. Konf 15/2006 – 8 • Usnesení zvláštního senátu ze dne 8. 1. 2007, čj. Konf 20/2006 – 5
Internetové zdroje
www.juristic.cz
Právní informační portál
www.mze.cz
Ministerstvo zemědělství ČR
www.nature.cz
Natura 2000
www.opzp.cz
Operační program životního prostředí
www.sfzp.cz
Státní fond životního prostředí
www.upu.cz
Ústřední pozemkový úřad
www.nsssoud.cz
Nejvyšší správní soud
97
