Předkládací zpráva pro Parlament České republiky
k návrhu na souhlas s ratifikací Opčního protokolu k Úmluvě o právech dítěte zavádějícího postup předkládání oznámení
Parlamentu ČR se předkládá k vyslovení souhlasu s ratifikací Opční protokol k Úmluvě o právech dítěte zavádějící postup předkládání oznámení, který byl schválen 66. zasedáním Valného shromáždění OSN dne 19. prosince 2011 (dále jen „Protokol“) a v platnost vstoupil dne 14. dubna 2014. Úmluva OSN o právech dítěte (dále jen „Úmluva“) ze dne 20. listopadu 1989 vstoupila v platnost dne 2. září 1990 a v současné době počet smluvních stran dosáhl 194 států. Československo se stalo smluvní stranou Úmluvy dne 6. února 1991 (č. 104/1991 Sb.). Česká republika do ní následně sukcedovala k 1. lednu 1993. Úmluva stanovuje práva, která se její smluvní strany zavazují zajistit bez jakékoliv diskriminace všem osobám mladším osmnácti let (pokud není zletilosti dosaženo dříve) a spadajícím do jejich jurisdikce. Úmluvou byl zřízen též Výbor pro práva dítěte (dále jen „Výbor“), mezi jehož hlavní úkoly patří projednání zpráv o plnění povinností vyplývajících z Úmluvy jejím smluvním stranám, jež se tyto zprávy zavázaly předkládat každých pět let. Na základě takto získaných informací může Výbor činit návrhy a doporučení. K Úmluvě byly přijaty v roce 2000 dva opční protokoly týkající se dvou specifických oblastí. Jedná se o Opční protokol o zapojování dětí do ozbrojených konfliktů (dále jen „první opční protokol“), jím ž se jeho smluvní strany zejména zavázaly, že osoby mladší osmnácti let nebudou povinně povolávány do ozbrojených sil a neúčastní se přímo bojových akcí.1 Dále jde o Opční protokol o prodeji dětí, dětské prostituci a dětské pornografii (dále jen „druhý opční protokol“), jenž smluvním stranám ukládá zakázat prodej dětí, jejich prostituci a dětskou pornografii.2 Česká republika je smluvní stranou obou 3těchto protokolů. První z nich ratifikovala dne 30. listopadu 2001 a druhý dne 26. srpna 2013. V pořadí třetí opční protokol, tentokrát zavádějící postup předkládání oznámení, vytváří nový mechanismus zasílání individuálních oznámení, který umožní upozornit na konkrétní případy porušování Úmluvy nebo některého z prvních dvou opčních protokolů. Oznámení mohou podat jednotlivci, skupiny jednotlivců, jakož i smluvní strany. Posuzovat je má již existující Výbor, kterému Protokol za tímto účelem přiznává zvláštní kompetence. Jedná se tedy o podobný mechanismus, jaký lze nalézt i v jiných úmluvách OSN o lidských právech, např. v Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému nebo ponižujícímu 1 První opční protokol byl přijat Valným shromážděním OSN dne 25. května 2000 a vstoupil v platnost dne 18. února 2002. K 1. prosinci 2014 je jeho smluvní stranou 158 států. 2 Také druhý opční protokol byl přijat Valným shromážděním OSN dne 25. května 2000. Platný je od 18. ledna 2002 a k 1. prosinci 2014 má 169 smluvních stran. 3 Česká republika druhý opční protokol podepsala již 26. ledna 2005, jeho ratifikaci však znemožňovala chybějící právní úprava trestní odpovědnosti právnických osob. Umožnilo ji až přijetí zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, jež nabyl účinnosti k 1. lednu 2012.
1
zacházení či trestání, v Opčním protokolu k Úmluvě o odstranění všech forem diskriminace žen nebo v Opčním protokolu k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením. Základem tohoto mechanismu je předkládání oznámení jednotlivci či skupinami jednotlivců (články 5-11 Protokolu). Obsahem oznámení musí být stížnost na smluvní stranu Protokolu, v jejíž jurisdikci se oznamovatelé nacházejí, na neplnění povinností vyplývajících z Úmluvy, nebo některého z prvních dvou opčních protokolů, jím ž je dotčený stát vázán. Výbor se při posuzování předložených oznámení řídí jednacím řádem (CRC/C/62/3). Ten ve svých čtyřech částech definuje obecné zásady pro výkon funkcí Výboru vyplývajících z Protokolu, metody práce, postupy projednávání individuálních stížností, postupy vyšetřovacího řízení a postupy předkládání mezistátních oznámení. Pro výkon všech těchto funkcí Výboru jednací řád stanovuje jako základní principy nejlepší zájem dítěte, participaci dítěte zároveň s ochranou dítěte před nevhodným tlakem či manipulací, rychlost jednání, ochranu soukromí všech dotčených a ochranu oznamovatele před případnými odvetnými opatřeními. U předložených oznámení Výbor v prvé řadě posuzuje, zda jsou přijatelná. Článek 7 Protokolu obsahuje výčet případů, kdy je oznámení nepřijatelné. Jedná se např. o anonymní oznámení, oznámení zjevně neopodstatněné či nedostatečně odůvodněné, oznámení, které není písemné nebo se týká skutečností, k nimž došlo před vstupem Protokolu v platnost pro dotčenou smluvní stranu. Podstatnou podmínkou přijatelnosti oznámení je vyčerpání všech dostupných vnitrostátních opravných prostředků a podání oznámení ve lhůtě do dvanácti měsíců poté. Pokud Výbor shledá oznámení přijatelným, bezodkladně s ním seznámí dotyčnou smluvní stranu. Ta má následně Výboru předložit, nejpozději ve lhůtě šesti měsíců, svá vysvětlení, popřípadě informaci o přijatých opatřeních k nápravě. Na základě obdržených informací Výbor oznámení na neveřejném zasedání projedná a svůj názor a případné doporučení neprodleně předá všem zainteresovaným stranám. Dotčená smluvní strana pak musí co nejdříve, a opět nejpozději ve lhůtě šesti měsíců, zaslat Výboru svou odpověď s informacemi o přijatých popř. zamýšlených opatřeních reagujících na názory a doporučení Výboru. Šetření oznámení však může být stejně tak ukončeno dohodou o smírném řešení dosaženou pod patronací Výboru. Ratifikací Protokolu se v čl. 10 odst. 4 Česká republika mj. zavazuje přijímat v oblasti ochrany práv dítěte rovněž oznámení pro porušení základních lidských práv a dále hospodářských, sociálních a kulturních práv, tedy tzv. práv druhé generace. Česká republika sice zatím neratifikovala Opční protokol k Mezinárodnímu paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech umožňující předkládání oznámení, platný od 5. května 2013, dlouhodobě se však hlásí k myšlence nedělitelnosti lidských práv. Politiku nedělitelnosti práv Česká republika také smluvně stvrdila např. v roce 2001, kdy ratifikovala Opční protokol k Úmluvě o odstranění všech forem diskriminace žen (dále jen „Úmluva“), přičemž samotná Úmluva v čl. 1 kvalifikuje termín „diskriminace žen“ v kontextu lidských práv a základních svobod v politické, hospodářské, sociální, kulturní, občanské nebo jiné oblasti. Ratifikací Úmluvy se Česká republika zavázala všemi vhodnými prostředky a bez prodlení provádět politiku odstranění diskriminace žen ve všech uvedených oblastech lidských práv a základních svobod, tedy včetně práv druhé generace. Ratifikací Opčního protokolu k Úmluvě pak Česká republika, obdobně, jako je to navrhováno v případě překládaného Protokolu, uznala příslušnost Výboru, zřízeného Úmluvou, přijímat a posuzovat oznámení týkající se údajného porušení uvedených práv vymezených v Úmluvě. Pro ratifikaci předkládaného Protokolu hovoří i řada oficiálních dokumentů a deklarací České republiky, z nich vyplývá zájem
2
prezentovat se coby stát beroucí své působení v oblastní lidských práv vážně. Proto je vysoce přínosné, aby sama vystupovala jako důvěryhodný lidskoprávní aktér demonstrující ochotu mezinárodně se zavazovat k určitému jednání. Měla by nejen dbát na prosazování lidských práv v zahraniční politice, ale i na kvalitu dodržování lidských práv vnitrostátně a příslušně demonstrovat oddanost hodnotám lidských práv prostřednictvím přistoupení k mezinárodním smlouvám, jejichž předmětem jsou lidská práva všech generací. Čl. 12 Protokolu umožňuje státům prohlášením přiznat Výboru pravomoc přijímat a projednávat mezistátní oznámení, v nichž kterákoliv smluvní strana tvrdí, že jiná smluvní strana neplní své povinnosti plynoucí z dotčených smluv (Úmluva a její dva opční protokoly), jichž je tento stát smluvní stranou. Toto prohlášení může smluvní strana učinit kdykoliv a stejně tak jej může kdykoliv odvolat. Prohlášení se ukládají u generálního tajemníka OSN. Ustanovení umožňující smluvním stranám stěžovat si na porušování úmluvy jinou smluvní stranou jsou obsažena vedle Úmluvy o právech dítěte (CRC) v několika dalších úmluvách v oblasti lidských práv. Jsou to Úmluva proti mučení a jiném krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CAT), Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (CCPR), Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (ICESCR), Úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace (CERD), Úmluva o ochraně práv všech migrujících pracovníků a všech členů jejich rodin (CMW) a Úmluva proti nuceným zmizením (CED). Za dobu platnosti uvedených úmluv dosud žádná mezistátní oznámení nebyla předložena, a to ani ze strany rozvojových zemí. Lze tedy konstatovat minimální pravděpodobnost, že se procedura mezistátních stížností začne významněji, pakliže vůbec, uplatňovat v případě Úmluvy o právech dítěte a jejích dvou opčních protokolů. K tomu, aby mohly státy mezistátní oznámení podat, se tyto musí nejdříve samy stát smluvní stranou Protokolu, dále státy, které jsou Českou republikou kritizovány za porušování lidských práv, velmi pravděpodobně nebudou riskovat, že na ně Česká republika nebo jiná smluvní strana v opodstatněných případech rovněž podá stížnost při využití této procedury pro porušování této či jiné z výše uvedených úmluv. Mezistátní oznámení by měla být podána pouze v mimořádně závažných případech, ale i v takových případech zůstává ustálenou praxí spíše kritika na příslušných fórech k lidským právům, popř. se závažné případy porušování práv řeší nikoli politickou ale soudní cestou před Evropským, Meziamerickým či Africkým soudem pro lidská práva. Navrhuje se, aby Česká republika při uložení ratifikační listiny, resp. listiny o přistoupení učinila prohlášení o uznání působnosti Výboru podle článku 12 Protokolu. Čl. 13 Protokolu zakládá pravomoci Výboru provádět vyšetřovací řízení v návaznosti na obdržení spolehlivých informací, že některá smluvní strana závažným způsobem či systematicky porušuje práva obsažená v Úmluvě či jejích dvou opčních protokolech. Šetření má probíhat důvěrně a ve všech fázích postupu se vyhledává spolupráce dotčené smluvní strany. S jejím souhlasem může šetření zahrnovat i návštěvu na území takového státu. Výsledky šetření, včetně případných doporučení, předloží Výbor bezodkladně smluvní straně, která má následně předložit Výboru své připomínky. Po konzultaci se smluvní stranou může Výbor navíc rozhodnout začlenit stručný přehled výsledků tohoto postupu do své pravidelné zprávy předkládané každé dva roky Valnému shromáždění OSN. Odstavcem 7 čl. 13 se ponechává státům možnost učinit v okamžiku podpisu Protokolu prohlášení, že takovou pravomoc Výboru ohledně práv z Úmluvy nebo některého jejího opčního protokolu neuznávají. Ze základních univerzálních instrumentů o lidských právech je obdobné ustanovení obsaženo v Úmluvě proti mučení a jiném u krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CAT), v čl. 20 a 28, a v Úmluvě o odstranění všech forem diskriminace žen (CEDAW), v čl. 8 a 10 Prohlášení o neuznání pravomocí příslušného 3
výboru CAT k prošetřování závažných porušování lidských práv dosud učinily pouze Afghánistán, Čína, Egypt, Laos, Izrael, Mauretánie, Pákistán, Rovníková Guinea, Saúdská Arábie, Spojené arabské emiráty a dále Kuba a Indonésie v případě, že by vyšetřování zasahovalo do svrchovanosti států; u CEDAW obdobnou deklaraci učinily pouze Bangladéš, Belize, Kolumbie, Kuba a Tádžikistán. Z uvedeného přehledu zemí vyplývá, že obavy z vyšetřování závažných porušení lidskoprávních závazků mají především země s tradičně nízkým lidskoprávním profilem. Prohlášením o neuznání pravomoci Výboru pro práva dítěte pro prošetřování oznámených vážných porušování lidskoprávních závazků v České republice bychom se zařadili po bok výše uvedených zemí a vyslali signál, že ačkoli navenek deklarujeme prosazování a ochranu lidských práv a základních svobod coby jednu z našich hlavních priorit zahraniční politiky, při případném obvinění nás samotných z hrubého porušování závazků v oblasti lidských práv doma nemáme důvěru v nadnárodní instrumenty pro přezkum takových oznámení. To by mohlo vést k ohrožení naší reputace coby země s dlouholetou hlubokou tradicí v oblasti lidských práv, která se aktivně zasazuje o podporu a ochranu lidských práv ve světě. Riziko podání oznámení na Českou republiku pod čl. 13 nelze a priori vyloučit. Měli bychom však mít důvěru v národní kapacity takové případné oznámení uspokojivě zpracovat při současném stupni ochrany práv a právního rámce České republiky, s přihlédnutím k připravovaným či již probíhajícím schvalovacím legislativním procesům (mj. příprava novely zákona o Veřejném ochránci práv; probíhající Kampaň proti rasismu a násilí z nenávisti; příprava komplexní Strategie romské integrace do roku 2020; každoročně připravovaná Koncepce boje proti extremismu obsahující také preventivní opatření zamezující vzniku a šíření extremismu, včetně aktivit zaměřených na děti a mládež; nový zákon o obětech trestných činů (Zákon č. 45/2013 Sb.) nebo nový občanský zákoník účinný od 1. ledna 2014). Navrhuje se, aby Česká republika prohlášení dle čl. 13 odst. 7 Protokolu neučinila a tedy uznala působnost Výboru k prošetření vážných či systematických porušování závazků. Z pohledu právního řádu České republiky je Protokol mezinárodní smlouvou prezidentského typu ve smyslu čl. 10 a čl. 49 písm. (a) a (e) Ústavy České republiky, neboť upravuje práva a povinnosti osob, jakož i další věci, jejichž úprava je vyhrazena zákonu. V souvislosti sjeho implementací je v rámci České republiky nezbytné určit orgán, který bude přijímat jménem České republiky žádosti o vyjádření ke stížnostem podaným proti ní, zpracovávat tato vyjádření a následně zajišťovat na národní úrovni implementaci rozhodnutí Výboru. Navrhuje se, aby zajišťováním této agendy bylo pověřeno Ministerstvo práce a sociálních věcí. Tento návrh se opírá především o usnesení vlády č. 530 ze dne 4. května 2005, na základě kterého je tento resort pověřen koordinovat vnitrostátní agendu týkající se implementace Úmluvy o právech dítěte, a dále také o usnesení vlády č. 4 ze dne 4. ledna 2012 k Národní strategii ochrany práv dětí, jakož i o usnesení vlády č. 157 ze dne 14. března 2012 k Závěrečným doporučením Výboru pro práva dítěte ke třetí a čtvrté periodické zprávě České republiky o plnění závazků vyplývajících z Úmluvy o právech dítěte. Těmito dvěma posledními usneseními bylo ministru práce a sociálních věcí uloženo, aby zajišťoval naplňování Úmluvy o právech dítěte ve smyslu doporučení Výboru pro práva dítěte. Povinnosti vyplývající z Úmluvy či z prvních dvou opčních protokolů se nicméně týkají v menší či větší míře působnosti všech resortů. Vzhledem k šíři a povaze práv dětí a rodičů, která jsou zakotvena v Úmluvě (vedle základních lidských práv a svobod rovněž tzv.
4
práva participační, práva sociální a kulturní, práva dětí v trestním řízení, specifická práva dětí se zdravotním postižením, práva dětí v postavení uprchlíka apod.), lze předpokládat, že případné stížnosti proti České republice se budou týkat rozhodování soudů, činnosti orgánů a zařízení sociálně-právní ochrany dětí, činnosti škol a školských zařízení, činnosti poskytovatelů zdravotních služeb, činnosti poskytovatelů sociálních služeb, činnosti orgánů policie a státního zastupitelství, činnosti věznic a dalších dotčených subjektů. To bude vyžadovat spolupráci zejména ze strany ministerstev spravedlnosti, školství, mládeže a tělovýchovy, vnitra a zdravotnictví, jakož i ze strany dalších dotčených resortů. Povinnost součinnosti orgánům státní správy ukládá zákon č. 186/2011 Sb., o poskytování součinnosti pro účely řízení před některými mezinárodními soudy a jinými mezinárodními kontrolními orgány. Jak objasňuje důvodová zpráva k § 6 tohoto zákona: „ustanovení zákona o poskytování součinnosti [lze] použít i na činnost dalších státních orgánů, do jejichž kompetence spadá hájení zájmů České republiky před mezinárodními kontrolními orgány pro kontrolu dodržování mezinárodních závazků v oblasti lidských práv. (...) Tyto orgány se tak mohou postupem stanoveným pro ministerstvo spravedlnosti obdobně domáhat splnění povinností stanovených tímto zákonem i v řízení před jinými mezinárodními orgány, jejichž předmětem je kontrola dodržování mezinárodních závazků v oblasti lidských práv v individuálních případech, pokud tyto závazky vyplývají pro Českou republiku z vyhlášené mezinárodní smlouvy, která je součástí českého právního řádu dle článku 10 Ústavy České republiky.“ V současnosti je obtížné zhodnotit, jakou administrativní a finanční zátěž bude vyřizování oznámení podaných proti České republice představovat. Určité vodítko mohou představovat počty oznámení podaných proti České republice u jiných mezinárodních stížnostních mechanismů. V případě shora uvedených opčních protokolů k Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením a k Úmluvě o odstranění všech forem diskriminace žen Česká republika ratifikovala druhý z nich, a to 23. února 2001, přičemž samotný protokol vstoupil v platnost 22. prosince 2000. Za dobu jeho platnosti věcně příslušný Výbor pro odstranění všech forem diskriminace žen rozhodl celkem o 24 stížnostech, žádná z nich ale nebyla podána proti České republice. Vzhledem k tomu, že na základě článku 20 Protokolu se může oznámení podané k Výboru pro práva dítěte týkat pouze takového porušení práva, ke kterému došlo až po vstupu Protokolu v platnost pro dotčený stát, je možné očekávat, že první oznámení podle Protokolu mohou být České republice předána k vyjádření až po uplynutí jednoho roku od vstupu Protokolu v platnost, neboť musí být splněna podmínka předchozího vyčerpání všech dostupných vnitrostátních opravných prostředků. V současnosti se nepředpokládá, že by sjednání Protokolu mělo bezprostřední přímý dopad na státní rozpočet. Navrhuje se, aby implementace Protokolu byla předložena k dalšímu posouzení vládě tři roky po jeho vstupu v platnost. Za tím účelem se navrhuje, aby ministerstvu práce a sociálních věcí bylo usnesením vlády uloženo předložit tři roky po vstupu Protokolu v platnost vládě České republiky hodnotící zprávu o správě agendy vyplývající z Protokolu s uvedením počtu vyřízených stížností a finanční zátěže z toho vyplývající. Otázka implementace Protokolu byla prostřednictvím zastupitelských úřadů České republiky konzultována s partnery na Slovensku a v Německu. Na Slovensku se předpokládá, že prozatímně bude stížnosti podané na základě Protokolu vyřizovat Výbor pro děti a mládež
5
při Radě vlády pro lidská práva, národnostní menšiny a genderovou rovnost. Je ovšem pravděpodobné, že v budoucnu tuto roli převezme komisař pro oblast zdravotního postižení a pro oblast práv dětí. Tento úřad však zatím nebyl zřízen a jeho přesná podoba se teprve zvažuje. Ani v Německu se nepředpokládá zřízení zvláštní instituce odpovědné za přijímání a vyřizování žádostí. Po vstupu ratifikačního zákona v platnost bude pro výkon této agendy příslušné Spolkové ministerstvo pro rodinu, seniory, ženy a mládež, konkrétně Odbor pro právní otázky pomoci dětem a mladistvým. Německo předpokládá, že počet žádostí podaných na základě Protokolu bude zanedbatelný. Důvodem je jednak předpoklad vyčerpání právních prostředků na národní úrovni a dále skutečnost, že doporučení Výboru jsou pro státy nezávazná. Proto v případě porušení práv přicházejí v úvahu spíše jiné ochranné nástroje, zejm. Evropský soud pro lidská práva. Protokol vstoupil v platnost 14. dubna 2014. Je otevřen k podpisu v sídle OSN v New Yorku. Depozitářem Protokolu je generální tajemník OSN. K 1. prosinci 2014 Protokol podepsalo 48 členských států OSN a ratifikovalo či přistoupilo k němu 14 států, z toho 6 členských států EU (Belgie, Irsko, Německo, Portugalsko, Slovensko a Španělsko). Ze států EU jej dalších 11 států zatím jen podepsalo, jsou to: Rakousko, Kypr, Finsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Malta, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Chorvatsko. Pro Českou republiku vstoupí Protokol v platnost tři měsíce po datu uložení ratifikační listiny u generálního tajemníka OSN. Protokol je sjednán v šesti oficiálních jazycích OSN - angličtina, arabština, čínština, francouzština, ruština a španělština. Anglická verze Protokolu, stejně jako jeho překlad do českého jazyka, budou po vstupu v platnost publikovány ve Sbírce mezinárodních smluv České republiky. Protokol je v souladu s ústavním pořádkem a ostatními součástmi právního řádu České republiky, s ostatními mezinárodněprávními závazky České republiky, jakož i s právem EU. Protokol nezakládá nerovné zacházení se subjekty v rámci právního řádu České republiky. V souladu s článkem 11 Směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv byl návrh projednán se všemi členy vlády, s předsedou Legislativní rady vlády a, prostřednictvím Kanceláře prezidenta republiky, s prezidentem republiky. Návrh byl rovněž zaslán k informaci předsedům zahraničních výborů obou komor Parlamentu.
Vláda návrh na podpis a ratifikaci Protokolu schválila dne 4. března 2015 svým usnesením č. 158. Podpis Protokolu s výhradou ratifikace provedla dne 30. dubna 2015 stálá představitelka České republiky při OSN v New Yorku.
V Praze dne 28. května 2015
Předseda vlády Mgr. Bohuslav Sobotka v. r.
6
