Oan Provinsjale Steaten

Oan Provinsjale Steaten

Gearkomste Wurklistnûmer Beliedsprogramma Ôfdieling Behanneljend amtner Tastel Registraasjenûmer Primêr nûmer

: : : : : : : :

Ûnderwerp

: Heroverweging provinciaal beleid voor schaalvergroting in de melkveehouderij

Taheakke

: Eindverslag XXL-bedrijven

Oanlieding / Beliedsramt

: De Landbouwagenda 2011-2013, de Uitvoeringsagenda streekplan 2011-2014 en het Coalitieakkoord 2011-2015, kondigen een heroverweging aan van het provinciale beleid voor intensieve veehouderij en zeer grootschalige melkveehouderij. Dit naar aanleiding van: • enkele concrete initiatieven van melkveehouderijen in Fryslân voor aanzienlijke schaalvergroting; • de maatschappelijke discussie over megastallen. Bij deze heroverweging gaat het om de vraag of het huidige provinciale beleid in het Streekplan – dat binnen kwalitatieve kaders veel ruimte biedt voor lokaal maatwerk – nog voldoende actueel is.

(* foech, wetlik ramt, rol PS)

21 december 2011 9. Ruimte en wonen Ruimte/ FRO A. Hoks/ T. Steenbruggen 5356 00976721 00975821

Vooruitlopend op de heroverweging, hebben wij bij brief van 27 april 2011 de Friese gemeenten verzocht om tijdelijk planologisch niet mee te werken aan schaalvergroting en vestiging van veehouderijen > 300 NGE1 (interimbeleid). Dit mede naar aanleiding van de brief van Staatssecretaris H. Bleker van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (E, L, I). Door dit interim-beleid worden vanaf april ca. zeven, op dit moment bekende aanvragen voor schaalvergroting van melkveehouderijen aangehouden; deze aanvragen lopen vertraging op. Om voor deze en andere nog volgende initiatieven deze vertraging zo beperkt mogelijk te houden en de onzekerheid te doorbreken, willen wij voor de melkveehouderij zo snel mogelijk duidelijkheid bieden. Hierbij lopen wij vooruit op de rijksvisie op de toekomst 1

Nederlandse Grootte Eenheid, maat voor de economische omvang van een agrarisch bedrijf; 1 melkkoe staat bijv. voor 1,2 NGE.

1

van de veehouderij, die waarschijnlijk in december of mogelijk later beschikbaar komt. Dit is voor de melkveehouderij verantwoord, omdat onze beleidsvoorstellen waarschijnlijk goed in de rijksvisie zullen passen. Wij komen hier later op terug. Daarom heroverwegen wij in deze notitie eerst het beleid voor de grondgebonden melkveehouderij. Het aantal bekende initiatieven voor schaalvergroting van intensieve veehouderijen in Fryslân is op dit moment beperkt tot ca. twee. Wij verwachten dat de rijksvisie op de toekomst van de veehouderij met name relevant is voor de ontwikkelingsruimte voor intensieve veehouderij. Daarom wachten wij voor de heroverweging van het provinciale beleid m.b.t. de intensieve veehouderij, wel eerst de rijksvisie af. Daarnaast is hierover meer overleg met de sector en gemeenten nodig. In een later stadium heroverwegen wij daarom het provinciale beleid m.b.t. de intensieve veehouderij. In dat verband zullen wij eveneens beoordelen, of de rijksvisie elementen bevat die bij de uitwerking van onze visie op de grondgebonden melkveehouderij nog mee moeten worden genomen. Ook zullen wij dan de doorwerking en verdere invulling van het beleid bepalen. Koarte gearfetting

: Naar aanleiding van actuele ontwikkelingen, speelt de vraag of het huidige provinciale beleid voor intensieve veehouderij en grootschalige melkveehouderij voldoende actueel is. In dit statenvoorstel overwegen wij het beleid voor de grootschalige melkveehouderij. In een later stadium, als ook de rijksvisie op de toekomst op de veehouderij bekend is, overwegen wij het beleid voor de intensieve veehouderij. Uit de analyse blijkt, dat het aantal gevallen van schaalvergroting naar een zeer grootschalige melkveehouderij tot 2020 beperkt zal blijven. De meeste melkveehouderijen zullen de omvang van een familiebedrijf (plus) houden tot ca. 330 melkkoeien. Voor de ca. 40 tot in het uiterste geval maximaal 80 melkveehouderijen die doorgroeien naar meer dan ca. 330 melkkoeien (400 NGE, de XXL bedrijven), is het huidige provinciale beleid nog goed bruikbaar (nadruk op kwaliteit, proces, lokaal maatwerk via de methode van De Nije Pleats). De volgende twee aanvullende voorwaarden zijn voor een goede ruimtelijke inpassing wel gewenst: • De voorwaarde dat grootschalige melkveebedrijven plaatsgebonden blijven; • De voorwaarde dat een bouwvlak een maximale oppervlakte heeft van 3 ha; alleen in bijzondere situaties kunnen wij hiervan ontheffing verlenen, waarmee wij betrokken zijn bij de afweging en het inhoudelijke resultaat. Deze twee aanvullende voorwaarden werken wij verder uit, en vertalen wij vervolgens in een partiële herziening van de Verordening Romte Fryslân.

2

Taljochting

: Deze toelichting bestaat uit de volgende onderdelen: DEEL I: ANALYSE A. Inleiding B. Drijfveren achter schaalvergroting C. De stand van de schaalvergroting D. Alternatieve bedrijfsstrategieën E. Huidige sturingsinstrumenten F. Huidig provinciaal beleid G. Maatschappelijke dialoog megastallen/ Commissie van Doorn H. Trends en ontwikkelingen I. Effecten van schaalvergroting melkveehouderij J. Gemeentelijke inventarisatie K. Mogelijkheden ruimtelijke inpassing XXL bedrijven L. Conclusie M. Reacties Provinciale Commissie Landelijk Gebied DEEL II: BELEIDSALTERNATIEVEN EN BELEIDSKEUZEN A. Resumé B. Standpunt op hoofdlijnen C. Verduurzaming van de melkveehouderij D. Voorwaarden voor ruimtelijke inpassing E. Keuze voorwaarden en werkwijze F. Verdere uitwerking/ invulling I. ANALYSE A. Inleiding Schaalvergroting in de veehouderij is een actueel onderwerp dat maatschappelijk in de belangstelling staat. Opmerkelijk is het verschil in waardering van schaalvergroting van veehouderijen door de samenleving: Enerzijds worden de diverse voordelen van schaalvergroting benadrukt. In deze visie is schaalvergroting een autonoom (markt)proces, dat nodig is om de veehouderij als sector te kunnen laten concurreren in de internationale markt, ook na bedrijfsovernames; men heeft veel vertrouwen in de technische mogelijkheden om milieuwinst te boeken en dierwelzijn/ diergezondheid te verbeteren, en tegelijk de voedselproductie voor de toenemende wereldbevolking te verhogen. Anderzijds staat een deel van de bevolking kritisch tegenover het op een grote en intensieve schaal houden van dieren; de aard van het dier als levend wezen komt niet tot z’n recht bij zo’n manier van produceren. Kleinschaliger en grondgebonden bedrijfsvormen passen volgens deze mensen beter in een dichtbevolkt land als Nederland, en bij een eetpatroon van minder vlees dat meer rekening houdt met de draagkracht van het milieu (minder dieren). Tegelijkertijd is de gemiddelde consument minder kritisch en laat deze zijn keuze in de winkel vaak nog bepalen door de prijs, en minder door de productiewijze van vlees3

en zuivelproducten. Doordat met verschillende brillen naar de werkelijkheid wordt gekeken, legt men de vinger bij verschillende aspecten en waardeert men deze aspecten verschillend. Feiten en waarden, ratio en emoties lopen bij de discussie door elkaar heen. Er lijkt sprake te zijn van een kloof, van twee werelden die langs elkaar praten. Een patstelling is het gevolg, maar ook dreigt het maatschappelijke draagvalk onder de veehouderij weg te vallen. Dit gegeven vormde de aanleiding voor het voeren van een nationale maatschappelijke dialoog over megastallen. Deze dialoog is afgelopen zomer onder verantwoordelijkheid van Staatssecretaris H. Bleker gevoerd. Dhr. H. Alders heeft over de resultaten hiervan verslag uitgebracht aan de Minister van E L,I2. Op grond hiervan komt het kabinet in december (of later) met een rijksvisie op de toekomst van de veehouderij. Aanvankelijk spitste de discussie zich toe op de schaal en omvang van veehouderijen (megastallen). Gaandeweg verbreedde de discussie zich naar verduurzaming van de veehouderij. Tijdens de dialoog bleek dat de zorg van mensen zich veel meer richtte op volksgezondheid, dierwelzijn en milieu, dan op schaalvergroting als een op zichzelf staand fenomeen. Ook uw Staten hebben aangegeven een politieke discussie te willen voeren over schaalvergroting in de Friese veehouderij, en over de vraag of het provinciale beleid nog voldoende actueel is. B. Drijfveren achter schaalvergroting Onder de gegeven economische marktomstandigheden is schaalvergroting in de landbouw een autonoom proces. Dit proces is van alle tijden. Sinds ca. 1960 wordt de boer geconfronteerd met gestaag stijgende prijzen voor grond en arbeid, en stabiliserende tot dalende prijzen voor landbouwproducten. Het verlagen van de kostprijs door meer dieren te houden en het verhogen van de arbeidsproductiviteit, is in die marktomstandigheden een belangrijke strategie om rendabel te kunnen blijven produceren. Dit vormt de hoofdmotor achter schaalvergroting. In relatie hiermee speelt ook het volgende een rol: • Agrarische bedrijven moeten steeds meer concurreren op de internationale markt. Europese inkomenssteun en landbouwsubsidies worden afgebouwd. Kostprijsbeheersing wordt onder die omstandigheden nog belangrijker; • Om te kunnen voldoen aan nieuwe eisen op het gebied van dierenwelzijn, volksgezondheid en milieu, zijn extra investeringen per agrarisch bedrijf nodig. Deze investeringen kunnen worden terugverdiend 2

Rapport Van mega naar beter, Rapportage van de maatschappelijke dialoog over schaalgrootte en toekomst van de veehouderij, Ministerie van E, L, I/ H. Alders, 22-9-2011.

4

door de schaal te vergroten; • Technologische vernieuwingen maken het mogelijk dat de productie per arbeidskracht, maar ook per hectare en per dier toeneemt. Vaak is het een combinatie van factoren waardoor een agrarisch bedrijf z’n schaal vergroot. C. De stand van de schaalvergroting De afgelopen decennia is de gemiddelde omvang van agrarische bedrijven toegenomen. Het aantal agrarische bedrijven is daarbij afgenomen. De resterende bedrijven zijn gemiddeld steeds groter geworden. Vooral vanaf de jaren zestig nam de omvang van melkveebedrijven onder invloed van de ruilverkaveling en de introductie van de ligboxenstal aanzienlijk toe. Het aantal melkkoeien is landelijk in de periode 1985-2008 echter met bijna 40% afgenomen. Schaalvergroting gaat dus niet gepaard met steeds meer melkvee. Dit zien we ook in Fryslân: in de afgelopen 10 jaar is de omvang van de melkveestapel slechts beperkt toegenomen, ondanks de forse toename van de gemiddelde bedrijfsomvang. Ook de hoeveelheid agrarische grond is vrijwel gelijk gebleven. Het gemiddeld aantal melkkoeien per ha is nauwelijks gestegen. In 2010 waren er in Fryslân bijna 50 bedrijven met 250 melkkoeien of meer3. Ten opzichte van 2000 is dat een verdrievoudiging. Relatief gezien gaat het om minder dan 2 % van alle gespecialiseerde melkveebedrijven in Fryslân. Deze bedrijven komen verspreid over de hele provincie voor. Schaalvergroting is dus vooral een proces van herverdeling van agrarische grond en van dieren. Een groot aantal bedrijven stopt, en de grond van die bedrijven wordt overgenomen door bedrijven die groeien. Per saldo concentreert de productie van melk zich op een kleiner aantal, maar qua omvang grotere bedrijven. Per saldo blijft de meeste agrarische grond in beheer en onderhoud van agrarische bedrijven; hierin verandert weinig. Wel hebben de overblijvende bedrijven behoefte aan meer ruimte op hun bouwperceel voor grotere stallen en opslag van voer en mest. En op de erven van voormalige bedrijven staat bebouwing die hergebruikt of afgebroken kan worden. Hoewel schaalvergroting in alle landbouwsectoren speelt, gaat het in Fryslân hoofdzakelijk om schaalvergroting in de melkveehouderij; 90% van de volwaardige agrarische 3

We drukken bedrijfsgroottes in dit voorstel zoveel mogelijk uit in aantal melkkoeien; dit betreft melk- en kalfkoeien van twee jaar en ouder, die minstens eenmaal gekalfd hebben en dus melk geven; dit is exclusief jongvee jonger dan twee jaar. Het aantal melkkoeien spreekt meer tot de verbeelding dan de economische eenheid NGE. Bijkomende reden is dat Nederland in 2010 van NGE (Nederlandse Grootte Eenheid) op de Europese SO (Standaard Opbrengst) is overgestapt. Binnen enkele jaren zullen NGE’s uit beeld zijn; rekenen in aantal melkkoeien blijft. Zoals gezegd staat 1 NGE gelijk aan 1,2 melkkoe. In de uitgevoerde analyse (zie hierna: Eindverslag XXL-bedrijven) is wel van NGE’s gebruikt gemaakt, namelijk voor het afleiden van ruimtelijke maten; deze maten zijn vervolgens in de werkateliers gebruikt.

5

bedrijven in Fryslân zijn melkveebedrijven. De meeste aanvragen voor schaalvergroting hebben ook betrekking op melkveehouderijen (ca. 90%). Hier doen zich de meeste inpassingvragen voor. D. Alternatieve bedrijfsstrategieën Schaalvergroting is echter niet de enige strategie voor bedrijfscontinuïteit. Dé boer bestaat niet. Zoveel boeren, zoveel keuzes en bedrijfsstijlen. Niet elk bedrijf kan of wil in schaalvergroting meegaan. Wij zien ook andere kansen: in groenblauwe diensten (beheer van natuur, landschap, cultuurhistorie, water), zorg en recreatie, duurzame kwaliteitsproducten (streekproducten, biologische producten), en productie van grondstoffen voor de bio based economy waaronder duurzame energie. Deze vormen van verbreding en verdieping kunnen een alternatief voor schaalvergroting vormen. Tegelijk onderkennen wij dat verbreding en verdieping voor veel agrarische bedrijven (nog) geen reëel alternatief vormen. Dit is een kwestie van vraag en aanbod. In en nabij Fryslân zijn te weinig grote bevolkingscentra voor een grote groei in zorg en recreatie. De mogelijkheden voor zorgboerderijen zijn verder vooral afhankelijk van de omvang van zorgbudgetten (persoonsgebonden budget); hierin is eerder een afname dan een toename te verwachten. De mogelijkheden voor groenblauwe diensten hangen af van het type gebied en van budgetten die beschikbaar komen. Duurzame energie is afhankelijk van technologische ontwikkelingen in relatie tot prijsontwikkelingen. Bovendien zal lang niet iedere boer een keuze voor een neventak willen maken. Dit is vooral gebonden aan persoonlijke drive en interesses. Veel boeren zullen alle energie willen en moeten steken in het optimaliseren van hun primaire landbouwactiviteit. De biologische landbouw is een nichemarkt. Hoewel hierin groei zit, zal het aandeel van de biologische landbouw voorlopig relatief klein blijven. Wij zien in verbreding en verdieping van veehouderijbedrijven kansen om aan een duurzame samenleving bij te dragen. Om deze reden steunen wij bedrijven die hiermee aan de slag willen met kennis en kunde. E. Huidige sturingsinstrumenten Om de effecten en de inpassing van veehouderijen in goede banen te kunnen leiden, beschikken de verschillende overheden over diverse sturingsinstrumenten. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden hierin zijn als volgt verdeeld: • Dierwelzijn, diergezondheid, en volksgezondheid vormen de primaire verantwoordelijkheid van de Europese Unie en het rijk, ook met het oog op zoveel mogelijk gelijke (inter)nationale concurrentievoorwaarden; hiervoor bestaan Europese richtlijnen en nationale regels. De mogelijkheden van gemeenten en provincies voor aanvullend beleid op dit vlak zijn beperkt. Voor

6

de volksgezondheidsaspecten van fijn stof in het landelijk gebied, ontwikkelt het rijk een beoordelingskader op basis van aanvullend onderzoek; gemeenten zullen dit nieuwe kader betrekken bij de verlening van omgevingsvergunningen, en daarbij evt. afstandsnormen in acht nemen; • Voor de verschillende milieueffecten van veehouderij - zoals de uitstoot van ammoniak, broeikasgassen, geur, en fijn stof, en de uitspoeling van stikstof, fosfaat en zware metalen via de mest -, gelden landelijke regels. Deze regels werken o.a. door in de omgevingsvergunning, en vormen deels een vertaling van Europese richtlijnen die een gewenste kwaliteit van lucht, grond- en oppervlaktewater beogen. De provincie is bevoegd gezag voor de Natuurbeschermingswet. Bij het verlenen van vergunningen op basis van deze wet, beoordeelt zij of de uitbreiding van een veehouderij in de omgeving van een kwetsbaar Natura 2000 gebied - gelet op de ammoniakuitstoot - aanvaardbaar is. In het verlengde daarvan werkt de provincie aan een pakket van maatregelen om de stikstofdepositie op kwetsbare Natura 2000 gebieden te verminderen. • Gemeenten kunnen bij de verlening van een omgevingsvergunning gemotiveerd afwijken van landelijke normen voor geur en geluid. • De totale omvang van de landelijke veestapel is tot 2015 begrensd via een nationaal stelsel van dierrechten voor varkens en kippen, en via de Europese melkquota voor melkvee; in discussie is of vanaf 2015 de regelgeving voor mest en ammoniak ca. voldoende garanties biedt om aan de milieunormen te voldoen, of dat hiervoor een nieuw - landelijk - stelsel van dierrechten/quota nodig is4. Landelijke mestregels verhinderen dat dierrechten voor varkens en kippen uit andere landsdelen naar Noord Nederland worden verplaatst. De nieuwe mestregelgeving die het rijk voorbereid, lijkt op een voortzetting van deze compartimentering in te zetten. • De ruimtelijke/ landschappelijke inpassing van veehouderijen is primair het domein van provincies (regionaal) en gemeenten (lokaal). Dit gebeurt via structuurvisies, verordeningen, bestemmingsplannen, vergunningen, ondersteuning en stimulering. Belangrijke factoren voor de inpassing zijn: locatie, omvang en vorm van het agrarisch bouwvlak, plaatsing en afmetingen van bebouwing, uiterlijk van bebouwing, beplanting op en rond het erf, de ontsluiting van het bedrijf, functies in de omgeving. Resumé: De provincie heeft vooral (wettelijke) bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van de ruimtelijke inpassing en van de Natuurbeschermingswet. Bij de andere aspecten is de provinciale rol beperkt tot een stimulerende. 4

Zie o.a. de invulling van het begrip milieugebruiksruimte in het rapport Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte, incl. bijlagen, Capgemini Consulting/ Alterra Wageningen UR, 21 mei 2010.

7

F. Huidig provinciaal beleid Het Streekplan Fryslân 2007 (provinciale structuurvisie) stelt geen maximum aan de oppervlakte van een agrarisch bouwperceel, en maakt geen onderscheid tussen intensieve veehouderij en (grondgebonden) melkveehouderij. Er is ruimte voor schaalvergroting van veehouderijen, mits passend binnen de kernkwaliteiten van de verschillende landschapstypen. Deze landschappelijke kernkwaliteiten staan in het Streekplan en in een bijlage van de Verordening Romte Fryslân. Kwaliteit, lokaal maatwerk en procesverantwoordelijkheid staan dus centraal. De oppervlakte van een agrarisch bouwperceel is het resultaat van een zorgvuldige inpassing. Vanaf 1,5 ha. vraagt de Verordening Romte Fryslân om een integrale onderbouwing van deze inpassing op basis van gemeentelijke ruimtelijke plannen. De Nije Pleats is een werkmethode om aan deze procesverantwoordelijkheid zorgvuldig invulling te geven. Deze methode bestaat er uit, dat alle relevante deskundigen een concreet initiatief voor schaalvergroting in een zo vroeg mogelijk stadium begeleiden. Doel hiervan is winst voor de boer, en winst voor landschap en ruimtelijke kwaliteit. Op dit moment werken gemeenten en provincie aan implementatie van De Nije Pleats door de gemeenten. G. Maatschappelijke dialoog megastallen (Alders)/ Commissie van Doorn Als onderdeel van de nationale maatschappelijke dialoog over megastallen, heeft het rijk een representatieve enquête laten uitvoeren naar de meningen van de Nederlandse bevolking over megastallen5. Over de melkveehouderij zijn de meningen het meest positief: dierwelzijn en volksgezondheid geven hier in het algemeen geen problemen, de melkveehouderij levert een bijdrage aan het landschap, en het economisch belang van de melkveesector is groot. De intensieve veehouderij beoordeelt men kritischer als het gaat om dierwelzijn en volksgezondheid; het economisch belang van de sector wordt wel ingezien. In het rapport ‘Van mega naar beter’ doet dhr. H. Alders verslag van de resultaten van de gehele maatschappelijke dialoog. Een algemene conclusie (gemene deler) is dat ‘het anders moet’: als de veehouderij een licence to produce wil hebben, zal de sector meer moeten doen dan het voldoen aan de (wettelijke) basiseisen. De grootste uitdaging is om de keten als geheel daarbij te betrekken, en op basis daarvan te bepalen welke rol de sector en welke rol de overheid dient te spelen. De Commissie Van Doorn heeft onlangs op verzoek van de provincie Noord Brabant een advies uitgebracht om de veehouderij integraal te verduurzamen6. Dit advies sluit 5 6

Rapport Opvattingen over megastallen, bureau Veldkamp, mei 2011; Rapport Al het vlees duurzaam, Commissie Van Doorn, september 2011.

8

goed aan bij de resultaten van de maatschappelijke dialoog als hiervoor geschetst. Centraal in het advies staat ketenverantwoordelijkheid: de hele keten, van producent tot detailhandel/ consument, is verantwoordelijk voor de transitie naar een duurzame veehouderij. Voor freeriders zal op die manier steeds minder ruimte zijn. De aandacht en maatregelen moeten meer gericht zijn op de voorlopers en minder op de achterblijvers. Op die manier is er een grotere beweging vooruit te creëren. De adviezen van de Commissie Van Doorn, is door een groot aantal landelijke ketenpartijen (waaronder supermarkten, standsorganisaties, zuivelverwerkende bedrijven) bekrachtigd met de ondertekening van het Verbond van Den Bosch. H. Trends en ontwikkelingen Op basis van eerdere en recente analyses7, verwachten wij de volgende ontwikkelingen in de schaalvergroting van de melkveehouderij in Fryslân: • Het aantal gespecialiseerde melkveehouderijen met 60 melkkoeien en meer neemt de komende 10 jaar met een derde af, van 3.000 nu naar circa 2.000 in 2020. Het zullen vooral kleinere bedrijven zijn die stoppen. • Bij de blijvers zal het voor het grootste deel gaan om gezinsbedrijven die doorgroeien naar 100-160 melkkoeien. • Maximaal 400 tot 800 bedrijven groeien verder door. Bij de meesten zal het gaan om een doorgroei tot rond de 300 melkkoeien. Vaak zal het hierbij om familiebedrijven gaan. • Tot 10 % van de 400 tot 800 groeiers kan doorgroeien naar 330 melkkoeien en meer. Meer van deze bedrijven (de zogenaamde XXL bedrijven, > 330 melkkoeien; ca. 400 NGE) zijn niet te verwachten, omdat de hoeveelheid grond beperkt is. Daarnaast zijn arbeid, kapitaal en grond in Fryslân/ Nederland vaak te duur. Veel ondernemers zullen dit ook niet willen of niet kunnen. Daar komt bij dat bestaande en nieuwe milieuregelgeving de groei van de melkveestapel zal beperken. De prognose van 80 XXL bedrijven is dan ook aan de zeer hoge kant. • Dit levert het onderstaande overzicht op. Benadrukt wordt dat de cijfers indicatief zijn; het gaat om ordes van grootte om een beeld te krijgen van de verwachte ontwikkelingen. Tabel 1: indicatieve verdeling gespecialiseerde melkveehouderijen over schaalgrootteklasse (mk= melkkoeien) aantal melkveeaantal melkveehouderijen 2010 houderijen 2020 < 160 mk 2.885 1.600 tot 1.200 160-330 mk 102 360 tot 720 > 330 mk 13 40 – max. 80 totaal 3.000 2.000 7

O.a. de analyse in het Eindverslag XXL-bedrijven.

9

•

•

•

8

De bovenstaande raming is gebaseerd op het feit, dat de oppervlakte agrarische grond in Fryslân begrensd is; er is niet meer agrarische grond beschikbaar voor meer XXL bedrijven. Hierbij is de veronderstelling dat de melkveehouderij in Fryslân grondgebonden blijft. Dit blijkt uit gesprekken met sectordeskundigen, en uit diverse indicatoren: De hoeveelheid grond neemt toe met de bedrijfsomvang; XXL bedrijven hebben aanzienlijk meer grond in beheer/ gebruik dan kleinere bedrijven. De gemiddelde veebezetting is de afgelopen 10 jaar licht toegenomen, van 1,5 melkkoeien per ha in 2000 naar 1,6 in 2010; dit geeft aan dat schaalvergroting niet veel invloed heeft gehad op de gemiddelde veebezetting. Opvallend is dat de veebezetting in de klassen 250 – 600 melkkoeien niet toeneemt. Het percentage huiskavel is bij bedrijven > 250 melkkoeien (300 NGE) met gemiddeld 50%, wel wat minder dan het Friese gemiddelde van 64%; voor grotere bedrijven is het moeilijker om een aaneengesloten huiskavel te realiseren, en daarom hebben zij vooral behoefte aan goed gesitueerde veldkavels in de omgeving. Door deze functionele relatie met de grond in hun omgeving, blijven de XXL bedrijven gebonden aan hun plek in het landelijk gebied (plaatsgebonden). De sector verwacht dat dit zo zal blijven. Agrariërs willen, om hun bedrijfsrisico’s te beperken, voor hun ruwvoervoorziening en mestafzet zoveel mogelijk onafhankelijk blijven; daarvoor is voldoende grond nodig. Bovendien is grond belangrijk als onderpand voor hypotheken en als pensioenvoorziening. Een boer kiest hierbij mede voor het sluiten van de mineralenkringloop op het eigen bedrijf. Footloose melkveehouderijen komen nog niet voor in Fryslân. Een ontwikkeling in die richting wordt ook niet verwacht. Steeds vaker besteden melkveehouders de ruwvoerwinning uit aan een loonwerkbedrijf. Een nieuwe speler op deze markt is het voercentrum. In Leeuwarden is een eerste voercentrum gestart. Dit bedrijf verzorgt de ruwvoerwinning van de samenwerkende melkveehouderijbedrijven: gras en eventuele andere gewassen worden geoogst en op een centrale plaats opgeslagen. Van daaruit wordt dagelijks een portie ruwvoer naar de aangesloten bedrijven gebracht. Dit spaart de boer tijd, ruimte voor voeropslag, en investeringen in machines uit. Een professionele aanpak van het voercentrum kan de voerkwaliteit ten goede komen. Het voercentrum is beter dan een individuele melkveehouder in staat om bijv. soja te vervangen door eitwitgewassen uit de eigen regio. Vanwege het dagelijkse transport tussen voercentrum en bedrijven, is hiermee wel extra transport gemoeid8. De boer behoudt zijn grond, het bedrijf blijft grondgeboden. Naast Leeuwar-

Bron: Perspectief regionaal voercentrum, WUR/Livestock Research, 2010.

10

•

•

•

den is er een tweede voercentrum in de omgeving Bolsward/Sneek in ontwikkeling. XXL bedrijven liggen verspreid door heel Fryslân9. Het zijn de keuzes van ondernemers die bepalen waar XXL bedrijven tot ontwikkeling komen. Ook in de toekomst zullen XXL bedrijven verspreid over Fryslân ontstaan. Er zijn geen duidelijke concentratiegebieden, of agrarische gebieden die qua agrarische structuur en aanwezige waarden niet geschikt zijn. De ruimtelijke inpassingsopgave zal daarom voor heel Fryslân ingevuld moeten worden. In theorie kan een bouwvlak van 1,5 ha voldoende ruim zijn voor een bedrijf van ca. 330 melkkoeien incl. jongvee. In de praktijk zal een bouwvlak vanwege een goede landschappelijke inpassing en als gevolg van beperkingen en extra voorzieningen, soms ruimer zijn en 2 tot 3 ha kunnen bedragen. In de biologische melkveehouderij bestaan groeikansen: de vraag naar biologische zuivel overstijgt het huidige aanbod. De afgelopen tien jaar nam het aantal biologische bedrijven in Fryslân met circa 2,5 % per jaar toe, van bijna 100 naar 120. De komende tien jaar is vanwege een groeiende marktvraag een grotere groei mogelijk.

I. Effecten van schaalvergroting melkveehouderij Schaalvergroting in de melkveehouderij heeft de volgende effecten10: • Grotere melkveebedrijven realiseren gemiddeld betere economische resultaten, zijn moderner ingericht, hebben een hoger opvolgingspercentage, gemiddeld een hoger opleidingsniveau, en een hogere arbeidsproductiviteit. Schaalvergroting draagt op die manier bij aan vernieuwing, en aan behoud en zo mogelijk versterking van werkgelegenheid in de agrarische sector en aanverwante sectoren. Grotere melkveebedrijven lopen meer financieel risico; de solvabiliteit is lager doordat het aandeel vreemd vermogen hoger is; • Er blijkt geen eenduidig verband tussen de omvang van een veehouderij, en aspecten als diergezondheid, dierwelzijn, volksgezondheid en milieu (ammoniakemissie, broeikasgassen, mestgebruik, fijn stof, geur). Grotere bedrijven hebben in het algemeen meer (financiële) mogelijkheden om te investeren in dierwelzijn, diergezondheid, en milieumaatregelen. Diergezondheid, dierwelzijn en milieubelasting zijn veel meer dan van schaal en omvang, afhankelijk van de bedrijfsvoering en de inrichting van een bedrijf. • Grotere bedrijven houden de koeien eerder perma9

Zie kaart in Eindverslag XXL-bedrijven.

10

Rapport Schaalvergroting in de land- en tuinbouw, LEI/ Wageningen UR, februari 2011; Rapport Mogelijke effecten van intensieve veehouderij op de gezondheid van omwonenden, IRAS Universiteit Utrecht, NIVEL, RIVM, 7 juni 2011; Rapport Schaalvergroting, een waarde(n)volle ontwikkeling, Consumentenplatform, 10 december 2010; Eindverslag XXL-bedrijven.

11

•

•

•

•

•

• 11

nent op stal. Uit een recente inventarisatie11 blijkt dat bijna de helft van de bedrijven met meer dan 110 melkkoeien niet aan beweiding doet. Gemiddeld (de kleinere bedrijven meegerekend) ligt dit aandeel in 2011 op 26%. Het gaat hierbij om landelijke cijfers. Fryslân wijkt daarvan niet af. Boeren kunnen hierin andere keuzes maken onder toenemende maatschappelijke druk en vraag van consumenten; er zijn nog veel grote melkveebedrijven die aan beweiding doen. Weidegang biedt voordelen voor dierwelzijn en diergezondheid, en biedt voor veel bedrijven ook economische voordelen. Grotere bedrijven hebben vaker modernere, diervriendelijke stallen. Dat is niet onbelangrijk, omdat ook een koe die beweid wordt het grootste deel van haar leven in de stal doorbrengt. De veebezetting (aantal koeien per ha) neemt enigszins toe met de bedrijfsomvang, zoals hiervoor is aangegeven; de grondbehoefte blijft in redelijke verhouding staan tot de omvang van de veestapel. Als gevolg van een gemiddeld hogere veebezetting, is het mineralenoverschot (stikstof, fosfaat) hoger op grotere bedrijven; dit vergt investeringen in mestafzet. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen per ha. is ook hoger en de biodiversiteit is hierdoor gemiddeld geringer. Grotere melkveebedrijven nemen vaker deel aan regelingen voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer; dit draagt bij aan de biodiversiteit. Emissiearme stallen komen eveneens meer voor bij grotere dan bij kleinere bedrijven. Biologische melkveebedrijven hebben een lagere veebezetting, waardoor de druk op milieu en natuur per ha. lager is. Voor de productie van een liter melk hebben biologische melkveebedrijven meer grond nodig dan gangbare melkveebedrijven. Door schaalvergroting worden hinderlijke activiteiten van veehouderijen op minder plaatsen geconcentreerd; het aantal puntbronnen neemt af, maar de hinder per puntbron kan toenemen. Het aantal landbouwvoertuigen neemt af, maar ze zijn vaak wel groter en de rijafstanden nemen toe. Het aantal voertuigbewegingen rond een vergroot bedrijf neemt meestal toe. Op regionale schaal zal per saldo het aantal voertuigbewegingen afnemen. Rondom melkveebedrijven spelen minder volksgezondheidsproblemen dan rondom intensieve veehouderijen. De mogelijke aanwezigheid van Q koortsdragers op melkveehouderijen is wel een aandachtspunt. Voor de omgeving is dit echter een veel kleiner risico dan rond geitenhouderijen. Er is geen relatie geconstateerd tussen bedrijfsomvang en antibioticagebruik. Dit laat onverlet dat het antibioticagebruik in de melkveehouderij een punt van zorg is. Meer en grotere bebouwing hebben meer landschap-

Rapport Weidegang in Nederland anno 2011, CLM, 2011.

12

pelijke effecten en kunnen eerder conflicteren met landschappelijke kwaliteiten. Dit vraagt in ieder geval om een goede landschappelijke inpassing met aandacht voor alle relevante aspecten. Zonder voldoende vitale volwaardige agrarische bedrijven zullen delen van het landelijk gebied verrommelen en landschappelijke kwaliteiten verliezen. Als gevolg van schaalvergroting kan veel bestaande bebouwing overbodig en marginaal gebruikt worden. J. Gemeentelijke inventarisatie We hebben een inventarisatie uitgevoerd naar de initiatieven bij veehouderijen voor schaalvergroting > 300 NGE, die op dit moment bij de Friese gemeenten bekend zijn en die de komende jaren worden verwacht (naast melkveehouderijen gaat het ook om andere (intensieve) veehouderijen; daarom wordt hier over NGE’s gesproken). We maken de kanttekening, dat deze inventarisatie een momentopname is en geen voorspellende waarde heeft. Veel gemeenten hebben geen systematisch beeld van de ontwikkelingen in de melkveehouderij op hun grondgebied. In relatie hiermee spelen toevalligheden een rol. Voor een indruk van lopende en verwachte initiatieven, heeft deze inventarisatie wel betekenis. In totaal zijn ca. 30 initiatieven > 300 NGE bekend. Op twee varkenshouderijen na, betreft het allemaal melkveehouderijen; de beoogde omvang varieert van 250 tot 1.000 melkkoeien. Opmerkelijk is het relatief grote aantal initiatieven/ plannen in Sudwest Fryslân (8), Ferwerderadiel (5), Dongeradeel (3), en Skarsterlân (3). In nogal wat gemeenten speelt het niet of slechts in beperkte mate. Negentien initiatieven zijn > 400 NGE (ca. 330 melkkoeien). Verder worden ca. 5 plannen/ initiatieven > 300 NGE in de toekomst nog verwacht (aantal/ omvang vaak nog niet duidelijk). Daarnaast schatten enkele gemeenten aantallen in van 1 tot max. 5 aanvragen p/j. Deze aantallen stemmen overeen met de analyse naar XXL bedrijven. Als ervan wordt uitgegaan dat de 19 initiatieven > 330 melkkoeien in een periode van 2 tot 5 jaar daadwerkelijk tot uitvoering komen, dan gaat het om gemiddeld 4 tot 9 initiatieven p/j. Dit spoort met de raming in de analyse van 40 tot max. 80 XXL initiatieven in 10 jaar. K. Mogelijkheden ruimtelijke inpassing XXL bedrijven In De Nije Pleats I en II is gekeken naar de mogelijkheden voor ruimtelijke inpassing van veehouderijen tot maximaal 300-330 melkkoeien; het bleek dat dit soort bedrijven in het algemeen in alle landschapstypen inpasbaar zijn. Als voorbereiding op dit beleidsstandpunt over grootschalige melkveehouderij, is in een vervolganalyse12 gekeken naar de mogelijkheden voor ruimtelijke inpassing van melkveehouderijen vanaf ca. 330 melkkoeien (XXL bedrij12

Eindverslag XXL-bedrijven.

13

ven). Hiertoe zijn 3 werkateliers gehouden waarin deskundigen concrete praktijkgevallen in verschillende landschapstypen en situaties hebben behandeld. Uit deze werkateliers zijn de volgende resultaten naar voren gekomen: • Bij XXL bedrijven is de landschappelijke inpassing van het ruimtebeslag minder vanzelfsprekend dan bij bedrijven < 330 melkkoeien. Landschappelijke grenzen komen eerder in zicht; niet alles kan altijd en overal tot elke omvang. Waar bij bedrijven tot 300-330 melkkoeien in De Nije Pleats I en II nog de ruimte kon worden genomen voor een goede landschappelijke inpassing, is het bij XXL bedrijven meer passen en meten. Met de sloop van oude stallen kan echter op het erf vaak veel kwaliteitswinst en ruimtewinst worden geboekt; • De kritische landschappelijke grens ligt in het algemeen bij 3 ha; bouwvlakken > 3 ha zijn veelal niet meer landschappelijk inpasbaar. Er zal in dat geval gekeken moeten worden naar het slopen van oude bebouwing, het splitsen van bedrijfsactiviteiten (bijv. mestopslag of jongvee elders onderbrengen), of naar bedrijfsverplaatsing. Hiervoor geldt een ‘nee tenzij’ benadering: alleen in bijzondere situaties zou een groter bouwvlak nog aanvaardbaar kunnen zijn; • Lokaal maatwerk blijft belangrijk. In alle landschapstypen zijn grootschalige melkveebedrijven inpasbaar. Sommige landschapstypen of onderdelen daarvan, zijn echter kwetsbaarder dan andere landschapstypen. De lokale inpassingsmogelijkheden daarbinnen, zijn vervolgens afhankelijk van de situatie. Twee locaties in een eenzelfde landschapstype kunnen qua landschappelijke kwetsbaarheid verschillend scoren. Dit heeft te maken met nabijheid van dorpen/ bebouwingslinten, open- en beslotenheid, doorzichten, landschappelijke structuren e.d. Het Eindverslag XXLbedrijven illustreert dit aan de hand van concrete voorbeelden. L. Conclusie Schaalvergroting in de melkveehouderij hoeft per saldo niet minder gunstig voor milieu, dierwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid, natuur en landschap te zijn. Vaak blijkt het omgekeerde. Door schaalvergroting kunnen melkveehouders hun productiewijze innoveren, verder verduurzamen, en aanpassen aan de vraag van consumenten, maatschappij en omgeving. Schaalvergroting vraagt wel om passende (rand)voorwaarden voor een goede ruimtelijke inpassing van bedrijven. Juist bij XXL bedrijven luistert dit nauw, omdat je hier eerder tegen landschappelijke beperkingen aanloopt. Deze beperkingen zijn vooral afhankelijk van de situatie, en zullen via maatwerk ingevuld en zo nodig afgedwongen moeten worden. De kritische landschappelijke grens voor de oppervlakte van het bouwvlak ligt in het algemeen bij 3 ha.

14

M. Reacties Provinciale Commissie Landelijk Gebied De partijen die vertegenwoordigd zijn in de Provinciale Commissie Landelijk Gebied zijn uitgenodigd hun visie op schaalvergroting van de veehouderij te geven. LTO Noord Fryslân, de Friese Milieu Federatie (FMF) - mede namens Staatsbosbeheer, It Fryske Gea, Landschapsbeheer Friesland en Natuurmonumenten - en de Vereniging van Friese Gemeenten, hebben een schriftelijke reactie ingediend. LTO Noord is tegen de ontwikkeling van grootschalige bedrijvencomplexen die geen binding hebben met de fysieke en sociale omgeving waarin zij gevestigd zijn. Men ziet echter geen noodzaak voor onderscheid tussen wel of niet grondgebonden bedrijven. En ook niet voor afzonderlijk beleid voor de intensieve veehouderij. De ruimtelijke inpassing is hiervoor niet anders dan voor melkveehouderij. Het rijksbeleid voorziet volgens de LTO in voldoende waarborgen voor een duurzame veehouderij. De FMF beschouwt schaalvergroting als een autonoom proces dat kansen biedt voor omgevingskwaliteit, dierenwelzijn en milieu, mist dit onder de juiste condities gebeurt. De FMF is voorstander van een veehouderij die werkt met gesloten kringlopen en die daarom grondgebonden is. Daarom bepleit men restrictief beleid voor intensieve veehouderij. De Nije Pleats biedt ook perspectief voor inpassing van XXL melkveebedrijven. Aanvullende aandacht is nodig voor: • betrokkenheid van omwonenden, en borging dat overheden zich aan proces en advies verbinden; • gewenste verbinding van schaalvergroting aan ruimtelijke kwaliteitsverbetering, zoals sloop oude bebouwing, investeren in landschapskwaliteitsverbetering; • dat de uitkomst van een proces soms ook kan zijn dat niet alles overal kan; • meer kwaliteit bij ontwikkelingen binnen het huidige toegestane bouwblok. De VFG vindt 300 NGE geen geschikte norm voor megastallen. Het gaat ruimtelijk veel meer om de kwaliteit van de omgeving en van het erf. Via De Nije Pleats methode kan die kwaliteit geleverd worden. Daarnaast vraagt de VFG aandacht voor: • sloop van vrijkomende agrarische bebouwing; • de lichtuitstoot uit melkveestallen; • de verkeersproblematiek. Verder geeft de VFG aan dat de koe in het Friese landschap thuishoort, maar dat de markt dat zal moeten stimuleren. In grote lijnen zien we in deze reacties een ondersteuning van onze voorstellen. Met LTO Noord vinden wij het belangrijk dat melkveehouderijen een binding met hun omgeving houden; naar onze 15

mening mag dit ook als voorwaarde gelden (plaatsgebonden), om eventuele ongewenste ontwikkelingen te kunnen voorkomen. De aandacht die de FMF vraagt voor kwaliteit, onderschrijven wij. Naar onze mening bieden de voorwaarden die wij willen stellen, samen met het maatwerk volgens De Nije Pleats methode, voldoende mogelijkheden om de beoogde kwaliteit te realiseren. Het gaat ons te ver om van bedrijven die goed zijn ingepast in en een functionele binding hebben met de omgeving (plaatsgebonden), extra investeringen in de omgeving te vragen. Met de FMF zijn wij van mening dat niet alles overal kan; onze voorstellen houden hier rekening mee. Evenals de VFG vinden wij 300 NGE geen geschikte norm en vinden wij kwaliteit belangrijker. Wel hechten wij belang aan plaatsgebondenheid en aan een kritische beoordeling van het ruimtebeslag van XXL bedrijven. De genoemde aandachtspunten kunnen wij verder onderschrijven; hier wordt in diverse sporen al aan gewerkt. II. BELEIDSALTERNATIEVEN EN BELEIDSKEUZEN A. Resumé Het algemene beeld dat uit de analyse naar voren komt, is de volgende: Een aanzienlijk aantal melkveehouders in Fryslân heeft plannen voor schaalvergroting; het merendeel van de bedrijven houdt de omvang van een gezinsbedrijf of gezinsbedrijf plus. Bij een beperkt aantal zal het om een forse schaalsprong gaan (> 330 melkkoeien; 400 NGE). De redenen hiervoor zijn divers en mede afhankelijk van de individuele bedrijfssituatie. Een gemene deler is dat men streeft naar kostprijsverlaging om voorbereid te zijn op de toenemende (inter)nationale concurrentie (liberalisering) en om te kunnen voldoen aan aangescherpte eisen op het gebied van milieu en dierwelzijn. Hierbij anticipeert men op het vervallen van de Europese melkquotering in 2015. B. Standpunt op hoofdlijnen In dit licht zien wij schaalvergroting als een autonoom proces waarop de provincie slechts beperkt invloed kan en wil uitoefenen. De melkveesector opereert binnen een (inter)nationale markt en heeft te maken met allerlei marktverhoudingen en Europese en nationale regels. Wij vinden dat melkveehouders in staat moeten zijn om te innoveren. Op die manier kunnen ze aan wettelijke eisen (o.a. voor dierwelzijn, milieu en volksgezondheid) voldoen, en tegelijkertijd hun concurrentiepositie behouden. Schaalvergroting kan hiervoor de benodigde investeringsmiddelen opleveren. Ook vinden wij het belangrijk dat jonge boeren in staat zijn om bedrijven over te nemen. Schaalvergroting is hiervoor vaak een vereiste. Aan dit standpunt ligt ten grondslag dat de melkveehouderij voor Fryslân een factor van economisch belang is,

16

die direct en indirect voor veel werkgelegenheid zorgt: een paar jaar geleden ging het om een aandeel van ca. 7% aan directe en 7% aan indirecte werkgelegenheid van de sector in de Friese werkgelegenheid; in totaal gaat het dan om 25.000 tot 30.000 arbeidsplaatsen. Daarnaast draagt de sector bij aan de vitaliteit en leefbaarheid van het platteland, en zorgt zij als grootste grondgebruiker voor beheer en onderhoud van landschap en natuur. Zonder voldoende vitale volwaardige agrarische bedrijven, zullen delen van het landelijk gebied verrommelen en landschappelijke kwaliteiten verliezen. Schaalvergroting is voor ons echter geen doel op zich. Als agrariërs andere strategieën zien om de continuïteit van hun bedrijf veilig te stellen - verbreding en verdieping, zoals we die eerder beschreven -, dan juichen wij dat toe. Wij sluiten ook niet uit dat de sector op termijn onder invloed van maatschappelijke opvattingen, veranderende (inter)nationale verhoudingen en beleid, en ketenafspraken, andere richtingen inslaat. Zo’n omslag vraagt tijd. En er kleven onzekerheden aan. Voor de komende jaren willen wij daarom ruimte voor schaalvergroting blijven geven. Wel stellen we voorwaarden aan de ruimtelijke inpassing. Door voorwaarden te stellen aan de ruimtelijke inpassing van bedrijven, kan schaalvergroting in goede banen worden geleid. Provincies en gemeenten zijn hier aan zet; de provincie door heldere regionale voorwaarden te ontwikkelen, en de gemeenten door deze voorwaarden via lokaal maatwerk in te vullen. Al dan niet in samenhang met schaalvergroting zal de melkveehouderij naar onze mening verder moeten verduurzamen. Dit ligt in de lijn van het verslag van Alders en het advies van de commissie van Doorn, waarin de hele keten verantwoordelijk wordt gesteld voor een duurzame slag naar voren. Wij zetten onze inspanningen om deze verduurzaming van de sector te stimuleren voort. Hierna staan wij eerst bij deze inspanningen stil. Vervolgens gaan we in op de voorwaarden die wij aan de ruimtelijke inpassing van XXL bedrijven willen stellen. C. Verduurzaming van de melkveehouderij Aansluitend bij de bevindingen van de Commissie Van Doorn en van dhr. Alders, vinden wij het gewenst dat de melkveehouderij in Nederland en Fryslân verder verduurzaamt. Dat houdt in: vermindering van milieubelasting, meer biodiversiteit en ruimtelijke kwaliteit, minder risico’s voor volksgezondheid en verkeersveiligheid, verbetering van dierwelzijn en diergezondheid. Vanuit maatschappelijk oogpunt (licence to produce) maar ook voor de concurrentiepositie op de Europese en wereldmarkt, is dit van wezenlijk belang; in plaats van op kostprijs, zal de Nederlandse/ Friese melkveehouder steeds meer op kwaliteit moeten kunnen concurreren.

17

Zoals aangegeven, zijn gemeenten en provincies primair verantwoordelijk voor de ruimtelijk/ landschappelijke inpassing van veehouderijen. Voor andere aspecten (milieu, volksgezondheid, diergezondheid en dierwelzijn) zijn primair de Europese Unie, het rijk en de gemeenten verantwoordelijk. Wij gaan geen aanvullende provinciale regels op dit vlak vaststellen. De (wettelijke) ruimte daarvoor is ook beperkt; er zou al snel dubbele regelgeving en strijdigheid met Europese mededingingsregels ontstaan. Onze mogelijkheden zijn hiermee beperkt, maar die we hebben willen we optimaal inzetten. Zo doen wij het volgende: • Wij wenden onze invloed aan bij de ontwikkeling van voorstellen en regelgeving door rijk en EU, zoals de Programmatische Aanpak van Stikstof (PAS) en de rijksvisie op de toekomst van de veehouderij. Wij pleiten hierbij voor integraal beleid (beleid voor volksgezondheid, dierwelzijn en -gezondheid, mest, ammoniak ca. in samenhang ontwikkelen), regelgeving die tegemoet komt aan de maatschappelijke wensen, handhaving van dierrechten zolang milieuemissies en andere aspecten niet via andere regelgeving geborgd zijn, steun voor ketenafspraken o.a. door juridische borging, stimuleren van het sluiten van kringlopen. • Met de landbouwsector en gemeenten werken we aan maatregelen die lichtuitstoot van stallen verminderen. • Als bevoegd gezag voor de Natuurbeschermingswet zien we er bij de vergunningverlening op toe, dat ontwikkelingen in de veehouderij geen negatieve invloed hebben op de natuurwaarden die onder de wet vallen. In het verlengde hiervan bereiden we een pakket aan maatregelen voor waarmee de uitstoot van ammoniak in de omgeving van kwetsbare Natura 2000 gebieden verminderd wordt; • Met een forse financiële bijdrage aan de realisatie van de Dairy Campus (DC) en het innovatieprogramma dat daar uitgevoerd gaat worden, bevorderen wij de ontwikkeling en overdracht van kennis. Hieraan stellen wij de voorwaarde dat de activiteiten van de DC gericht zijn op dierwelzijn/-gezondheid, maatschappelijke inpassing, klimaat, energie en milieu, duurzame kwaliteitsproducten, en markt/ ondernemen. • We bevorderen dat meer boeren met groenblauwe diensten de kwaliteit van het landelijk gebied verhogen. Verder ondersteunen we energieprojecten en de omschakeling van gangbare naar biologische landbouw. De provincie start een verkenning naar kansen voor verbreding van agrarische bedrijven in zorg, recreatie en streekproducten. Daarbij wordt ook bekeken hoe de provincie er aan bij kan dragen dat de kansen opgepakt worden.

18

D. Voorwaarden voor ruimtelijke inpassing In ons ruimtelijk beleid hanteren wij niet het begrip ‘megastal’13. Voor ons staat de ruimtelijke inpassing van een agrarisch bedrijf centraal. De bedrijfsomvang – in aantal dieren of NGE – vinden wij als criterium hiervoor niet geschikt. De omvang en uitstraling van de bebouwing en de inrichting van het erf in relatie tot de omgeving, zijn volgens ons planologisch relevanter. Uit de eerder opgedane ervaringen met de werkwijze van de Nije Pleats blijkt, dat agrarische bouwvlakken tot 3 ha in het algemeen goed inpasbaar zijn in alle Friese landschapstypen. Vanaf 3 ha wordt dat moeilijker; dan gaat het om de grootschalige melkveehouderijen, de XXL bedrijven. Allereerst behandelen we de mogelijke typen voorwaarden die de provincie kan stellen aan de ruimtelijke inpassing van XXL bedrijven. Daarna bepalen we hoe aan de ruimtelijke inpassing van XXL bedrijven volgens ons het beste invulling kan worden gegeven. a. gebiedsgerichte ontwikkelingsmogelijkheden Hierbij wordt vooraf aangegeven dat bepaalde gebieden wel of niet/ minder geschikt zijn voor XXL bedrijven. Dit leidt tot een ruimtelijke verdeling/zonering van XXL bedrijven over het landelijk gebied, rekening houdend met landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke waarden en met vestigingseisen van XXL bedrijven. Voordelen • Kwetsbare gebieden kunnen op voorhand worden ontzien van XXL bedrijven; • Rekening kan worden gehouden met de vestigingseisen van XXL bedrijven, zoals ontsluiting en nabijheid van voorzieningen; Nadelen • De inpassingsmogelijkheden zijn afhankelijk van lokale omstandigheden. Sommige landschapstypen of onderdelen daarvan, zijn kwetsbaarder voor grootschalige bedrijven dan andere landschapstypen. Daarbinnen hangen de mogelijkheden voor inpassing vooral af van de situatie. Een onderverdeling op voorhand van gebieden die wel of niet/ minder geschikt zijn voor XXL bedrijven, is hierdoor heel lastig; • Sommige bedrijven zullen onnodig beperkt worden, terwijl naar andere bedrijven juist verwachtingen gewekt worden die in bepaalde situaties niet waar te maken zijn. De plekken waar schaalvergroting zich gaat voordoen, zijn afhankelijk van de keuzes van ondernemers. Dit is van tevoren niet of nauwelijks in te 13

Overigens kent het begrip ‘megastal’ geen eenduidige definitie. Meestal bedoelt men het aantal dieren dat op één locatie (agrarisch bouwblok) aanwezig is. Ook de ondergrens van een megastal is niet eenduidig, en varieert van 300 NGE (> 250 melkkoeien) tot 500 NGE (> 420 melkkoeien). De ondergrens verschuift hierbij; wat 20 jaar geleden nog als megabedrijf werd beoordeeld, is nu een ‘gemiddeld’ gezinsbedrijf.

19

•

schatten. Daardoor is er een groot risico op een starre regeling: de dynamiek en de ontwikkeling in de agrarische sector kunnen anders blijken te zijn dan waarmee rekening werd gehouden; Bedrijven zullen moeten verplaatsen. Dit brengt hoge kosten met zich mee.

b. plaatsgebondenheid De voorwaarde stellen dat het bedrijf plaatsgebonden blijft doordat de omvang van het bouwvlak in een bepaalde verhouding staat tot de hoeveelheid grond die in de directe omgeving gebruikt/ beheerd wordt. Op die manier ontstaat er een relatie tussen de omvang/ oppervlak van het bedrijf, en de hoeveelheid grond die in gebruik/ beheer is bij het bedrijf; een groot bouwvlak gaat samen met beheer en onderhoud van een groot oppervlak aan agrarische percelen in de omgeving. Voordelen • Functionele relatie tussen veehouderij en vestigingslocatie. Op die manier kan worden voorkomen, dat verspreid in het landelijk gebied grootschalige footloose bedrijven ontstaan. De voorwaarde van plaatsgebondenheid, sluit aan bij de verwachting dat XXL bedrijven in Fryslân plaatsgebonden zullen blijven; • Ontwikkelingsruimte voor een vitale landbouw wordt gecombineerd met beheer en onderhoud van grote delen van het landelijk gebied; • Verhouding tussen bouwvlak en grond in de omgeving: een groter bouwvlak gaat gepaard met een grotere ‘inspanning’ voor beheer/ onderhoud van agrarische gronden; • Draagt bij aan het sluiten van de mineralenkringloop van het bedrijf. Nadelen • Geen of beperkt ruimte voor nieuwe concepten als footloose bedrijven en agroketens die geen of slechts heel beperkt een functionele binding hebben met de grond in de omgeving; dit kan mogelijk (onvoorziene) kansen voor duurzame oplossingen belemmeren. Anderzijds: de ontwikkeling van enkele footloose bedrijven in Fryslân achten wij niet waarschijnlijk. c. proces De inpassing van XXL bedrijven sturen via een zorgvuldig proces. Voorwaarden stellen aan het proces van inpassing en afweging, waarbij geborgd is dat de gemeente integraal – vanuit alle relevante disciplines – kijkt naar de inpassing van een XXL bedrijf in de omgeving. De nadruk ligt op lokaal maatwerk. Dit sturingsmodel is vergelijkbaar met het huidige beleid in het Streekplan en de werkwijze van De Nije Pleats. Voordelen • Veel flexibiliteit en ruimte voor optimale landschappelijke en ruimtelijke inpassing via lokaal maatwerk (geen starre regeling); 20

Eventuele beperkingen/ grenzen komen voort uit situationele omstandigheden en zijn vanuit die redenen wellicht beter te motiveren/ aanvaarden; • Nadruk ligt op lokaal maatwerk en gemeentelijke verantwoordelijkheid, wat het gemeentelijk draagvlak ten goede kan komen. Nadelen • Ondanks het zorgvuldige proces, blijft het mogelijk dat enkele grootschalige agrarische bouwvlakken ontstaan die niet meer als ‘pleats’ ogen; het resultaat van de afweging kan afwijken van het advies van De Nije Pleats. Hierdoor is er een risico op afbreuk aan landschappelijke kernkwaliteiten; • De provincie geeft de verantwoordelijkheid voor de maximale schaal/ omvang van XXL bedrijven ‘uit handen’ en heeft daar geen grip meer op; • Minder aanleiding om oude stallen/ bebouwing te slopen en het perceel optimaal te (her)inrichten. •

d. maximale grens oppervlak bouwvlak Op voorhand maximale grenzen stellen aan het oppervlak van agrarische bouwvlakken en/ of aan de omvang van bebouwing, eventueel met een ontheffingsmogelijkheid voor bijzondere situaties. Op die manier kan de provincie grootschalige bouwvlakken/ bouwvolumes tegengaan. Binnen deze maximale oppervlakte zal men vervolgens een concreet XXL bedrijf ruimtelijk en landschappelijk moeten inpassen d.m.v. lokaal maatwerk en de werkwijze van De Nije Pleats. Voordelen • Duidelijkheid op voorhand over de maximale oppervlakte van agrarische bouwvlakken; • De provincie is ervoor verantwoordelijk dat agrarische bouwvlakken in het landelijk gebied de omvang en uitstraling van een ‘pleats’ behouden, en houdt daar grip op; heel grootschalige bouwvlakken met dito bebouwing zijn in het landelijk gebied niet mogelijk; • Een maximale maat kan ‘de druk erop zetten’ en agrariërs aanzetten om oude stallen/ bebouwing te slopen en het perceel optimaal te (her)inrichten; • In bijzondere situaties kan via ontheffing ca., maatwerksturing plaatsvinden evt. onder het stellen van specifieke voorwaarden. Nadelen • Eventuele beperking op voorhand van enkele XXL bedrijven die niet binnen de maat passen; • Een maximale oppervlakte kan evt. mogelijkheden beperken voor een optimale landschappelijke inpassing van een XXL bedrijf dat tegen de grens aanzit. Een combinatie van twee of meer sturingsmodellen is mogelijk.

21

E. Keuze voorwaarden en werkwijze De voorwaarden a (gebiedsgerichte ontwikkelingsmogelijkheden) en b (plaatsgebondenheid) kunnen afzonderlijk worden afgewogen. De voorwaarden c (proces) en d (maximum grens oppervlak bouwvlak), vergen een nadere afweging in onderling verband. Wij werken dit hierna uit. a. gebiedsgerichte ontwikkelingsmogelijkheden Het vooraf aangeven van gebiedsgerichte ontwikkelingsmogelijkheden, is volgens ons heel lastig en levert veel onnodige beperkingen voor XXL bedrijven op. Naar onze mening kan via het maatwerk van De Nije Pleats het beste rekening worden gehouden met kwetsbare landschappelijke waarden en situationele omstandigheden (zoals nabijheid van dorpen/ bebouwingslinten, zichtlijnen, waardevolle landschappelijke/ cultuurhistorische elementen). Uit de analyse naar XXL bedrijven blijkt dat sommige landschapstypen kwetsbaarder zijn voor grootschalige melkveehouderijen dan andere landschapstypen; er zijn echter geen landschapstypen waarin grootschalige veehouderijen op geen enkele plek passen. Resumerend vinden wij deze gebiedsgerichte voorwaarden niet nodig en niet gewenst. b. plaatsgebondenheid We vinden het gewenst dat melkveehouderijen plaatsgebonden blijven; plaatsgebonden wil zeggen dat bedrijven aan een bepaalde plek in het landelijk gebied gebonden zijn vanwege hun functionele afhankelijkheid van de grond in de omgeving. Hierdoor kan een redelijke verhouding blijven bestaan tussen de omvang van de ‘pleats’ en de schaal van het landschap. Dit komt de inpassing van bedrijven ten goede. Hiermee ontstaat ook een ‘natuurlijke’ bovengrens aan de bedrijfsomvang van een melkveehouderij. De voorwaarde van plaatsgebondenheid vinden wij daarom relevant, en geldt voor melkveehouderijen met een bouwvlak > 1,5 ha. Plaatsgebondenheid is een realistisch en haalbaar uitgangspunt. Uit de analyse naar XXL bedrijven blijkt dat XXL bedrijven in Fryslân plaatsgebonden zullen blijven; de gemiddelde veebezetting per ha verandert niet wezenlijk als de omvang van melkveehouderijen toeneemt. Deze eis van plaatsgebondenheid impliceert tegelijk grondgebondenheid. Dit is een bijkomend voordeel dat wij belangrijk vinden; er blijft sprake van grondgebonden melkveehouderij die bij Fryslân hoort en daar altijd een bestaansgrond heeft gehad. Op deze manier blijven ook de potenties aanwezig voor beweiding. Een melkveehouderij zou anders een forse schaalsprong kunnen maken zonder over meer cultuurgrond te beschikken. Ruwvoer zal in dat geval over grotere afstanden

22

moeten worden aangevoerd en de mest zal moeten worden afgevoerd. Ook werkt het in de hand dat de veestapel onbegrensd toeneemt, en de milieuemissies de toegestane milieugebruiksruimte (verder) overschrijden. Daarmee wordt het ook moeilijker om ecologische doelen te realiseren waarvoor de provincie verantwoordelijk is, zoals doelen uit de Kaderrichtlijn Water en voor de Natura 2000 gebieden14. Zo’n melkveehouderij gaat steeds meer op een intensieve veehouderij lijken; bijkomend gevolg is dat zo’n melkveehouderij met een afnemend maatschappelijk draagvlak geconfronteerd zal worden. Een dergelijke ontwikkeling vinden wij ongewenst. Zowel vanuit een oogpunt van milieu (mestgebruik, ammoniakuitstoot, verkeer- en vervoerbewegingen) als met het oog op het beheer en onderhoud van het landschap, vinden wij het wenselijk dat er een relatie is tussen de omvang van een XXL melkveehouderij en de hoeveelheid grond die het bedrijf in de omgeving in beheer/ gebruik heeft. Een melkveehouderij die niet meer plaatsgebonden is (footloose), beschouwen wij als een vorm van intensieve veehouderij; wij hebben kennis van een initiatief in deze richting (ca. 1.000 melkkoeien). Bij onze heroverweging van het provinciale beleid voor intensieve veehouderij, zullen wij deze specifieke vorm van melkveehouderij betrekken. c. proces; d. maximale grens oppervlak bouwvlak Uit de werkateliers is gebleken, dat XXL bedrijven eerder tegen (landschappelijke) grenzen aanlopen dan kleinere bedrijven. De kritische landschappelijke grens ligt in het algemeen bij een bouwvlak van 3 ha; alleen in bijzondere situaties zou een groter bouwvlak nog aanvaardbaar kunnen zijn. Dit betekent dat eerst gekeken wordt naar sloop van oude bebouwing, het splitsen van bedrijfsactiviteiten (mestopslag of jongveestalling elders onderbrengen), of verplaatsing van het bedrijf. Gelet op deze ervaringen dient de vraag zich aan of de provincie in sommige gevallen medeverantwoordelijk dient te zijn voor een goede ruimtelijke inpassing van XXL bedrijven, en voor de complexe keuzes die hierbij aan de orde kunnen zijn. Bij bouwvlakken met een groot ruimtebeslag dienen zich namelijk vraagstukken aan die het lokale niveau kunnen overstijgen. Door de verantwoordelijkheid hiervoor te delen, is er een extra waarborg dat geen ongewenst eindresultaat kan ontstaan. Wij onderkennen dat de huidige werkwijze van De Nije Pleats zijn nut heeft bewezen: deze werkwijze biedt veel 14

Het toekomstige mestbeleid van het rijk lijkt ruimte voor mestoverschotten te blijven bieden. Dat wil men koppelen aan hardere afspraken over verplichte mestverwerking en mestafzet. Binnen de Friese melkveehouderij is het mestoverschot op dit moment beperkt. Dat zal de komende jaren kunnen toenemen, vanwege aanscherping van de mestgebruiksnormen en eventuele groei van de veestapel. Het criterium van plaatsgebondenheid beperkt deze groeimogelijkheden en daarmee het toekomstige mestoverschot. Vanwege onze verantwoordelijkheden voor de kwaliteit van water, bodem en lucht en voor natuur, vinden we dat belangrijk.

23

kwaliteitswinst, is gemeengoed geworden en geborgd in de verordening Romte (vanaf 1,5 ha.), en heeft breed draagvlak. Wij blijven het daarom belangrijk vinden dat het maatwerk voor de inpassing van een XXL bedrijf wordt gedaan volgens de procesprincipes van het Streekplan en De Nije Pleats; de voorwaarde van proces vinden wij daarmee in ieder geval relevant. Aanvullend daarop kiezen wij - vanwege de bovenlokale belangen en complexe keuzes die zijn gemoeid met een groot ruimtebeslag van XXL bedrijven - voor een getrapte afweging: bij bouwvlakken met een oppervlakte tot maximaal 3 ha is de gemeente primair verantwoordelijk voor de afweging volgens de werkmethode van De Nije Pleats. In de bijzondere situatie van een beoogd bouwvlak met een oppervlakte > 3 ha, voelen wij ons mede verantwoordelijk voor de afweging volgens van de werkmethode De Nije Pleats. Wij willen in die enkele gevallen betrokken zijn bij de inhoudelijke beoordeling en het eindresultaat. Op deze manier komt meer nadruk te liggen op beperking van onnodig ruimtebeslag. Dit kan bijv. de sloop van oude bebouwing stimuleren. Deze 3 ha is een werkbare en haalbare maat waarbinnen de meeste beoogde schaalvergrotingen van melkveehouderijen kunnen worden gerealiseerd (in de gemeentelijke bestemmingsplannen buitengebied zijn bouwvlakken van 1 tot maximaal 2 ha toegestaan; in sommige plannen is vrijstelling of wijziging mogelijk voor een groter bouwvlak). Ook is gebleken dat deze schaal in veel gevallen landschappelijk en ruimtelijk inpasbaar is; daarmee behoort vervolgens een bestemmingsplanwijziging tot de mogelijkheden. Wij zullen monitoren hoe deze regeling in de praktijk uitwerkt en welke resultaten hiermee worden geboekt. In dat verband zullen wij ook evt. nieuwe ontwikkelingen in de gaten houden, en het beleid daarop zo nodig aanpassen. F. Verdere uitwerking/ invulling Bovenstaande keuzes houden in dat bij een initiatief voor schaalvergroting dat leidt tot een bouwvlak met een oppervlakte > 1,5 ha, allereerst wordt gekeken of voldaan wordt aan het criterium van plaatsgebondenheid. We gaan dat verder uitwerken. Onze gedachten gaan daarbij in de volgende richting: een bedrijf heeft binnen 10 km voldoende grond om voor 75% te kunnen voorzien in eigen ruwvoer en mestafzet; minstens 50% van de grond sluit als huiskavel aan op het bouwvlak. Als aan het criterium van plaatsgebondenheid voldaan is, zal vervolgens een proces doorlopen worden waarbij integraal bekeken wordt of en hoe de veehouderij zorgvuldig kan worden ingepast in de omgeving; hiervoor

24

staat de werkwijze van De Nije Pleats ter beschikking. De Verordening Romte Fryslân regelt dit nu al voor een bouwvlak met een oppervlakte vanaf 1,5 ha (maar ook beneden 1,5 ha biedt de werkwijze van De Nije Pleats veel voordelen). Aanvullend stellen wij een maximale grens aan het oppervlak van een bouwvlak van 3 ha. Alleen in bijzondere situaties kunnen wij hiervan ontheffing verlenen. In die gevallen zullen wij altijd de werkmethode van De Nije Pleats toepassen. Een en ander zal worden uitgewerkt en vervolgens geregeld via een partiële herziening van de Verordening Romte Fryslân.

Ljouwert, Deputearre Steaten fan Fryslân,

J.A. Jorritsma

, foarsitter

drs. A.J. van den Berg

, siktaris

25

BESLÚT NR.

:

PROVINSJALE STEATEN fan FRYSLÂN

Nei it lêzen fan it útstel fan Deputearre Steaten fan Fryslân fan , nr. 00976721

Oerwagende dat

:

−

−

−

−

−

Beslute

: −

Schaalvergroting van melkveehouderijen een autonoom proces is dat diverse voordelen kan bieden; Het gewenst is dat het provinciale beleid voldoende ruimte biedt voor schaalvergroting in de melkveehouderij; Het gewenst is dat de provinciale inspanningen om de verdere verduurzaming van de melkveehouderij te stimuleren worden voortgezet; De provinciale bevoegdheden bij de schaalvergroting met name liggen op het gebied van de ruimtelijk/ landschappelijke inpassing van melkveehouderijen; de bedrijfsomvang – in aantal dieren of NGE – is hiervoor als criterium niet geschikt; Voor een goede ruimtelijk/ landschappelijke inpassing van grootschalige melkveehouderijen - naast de bestaande procesvoorwaarde (Nije Pleats) - twee aanvullende voorwaarden gewenst zijn.

Dat schaalvergroting in de melkveehouderij - naast de bestaande procesvoorwaarde (Nije Pleats) - mogelijk is onder de volgende twee aanvullende voorwaarden: • Bij een bouwvlak dat een grotere oppervlakte heeft dan 1,5 ha, geldt het criterium dat de melkveehouderij plaatsgebonden is; • De maximale oppervlakte van het bouwvlak bedraagt 3 ha. Alleen in bijzondere ge-

26

−

−

−

vallen kunnen Gedeputeerde Staten hiervan ontheffing verlenen. Deze twee aanvullende voorwaarden verder uit te werken en vervolgens te borgen via een partiële herziening van de Verordening Romte Fryslân; In te stemmen met het intrekken van het interim-beleid voor melkveehouderijen zoals geformuleerd in de brief aan gemeenten en aan Provinciale Staten van 27-4-2011; In te stemmen met het nieuwe beleid waarin Gedeputeerde Staten planologische wijzigingen voor lopende en nieuwe aanvragen voor schaalvergroting naar grootschalige melkveehouderijen zullen beoordelen overeenkomstig het standpunt en de voorwaarden in dit statenvoorstel.

Sa feststeld troch Provinsjale Steaten Fan Fryslan yn harren iepenbiere gearkomstefan , , foarsitter , griffier

27