O2QQQe.
5HLLL
ç
Spoc4d1
WÂLpeL-J?S iC- 1. 2Ö13 k
3
(S 23L2o
provinsje fryslân provincie fryslîn ‘II postbus 20120 8900 hm leeuwarden tweebaksmarkt 52 telefoon: (058) 292 59 25 telefax: (058) 292 51 25 www.fryslan.nl provinciefryslan.nl www.twitter.com/provfryslan
Provinciale Staten van de Provincie Fryslân Postbus 20120 8900 HM LEEUWARDEN
•
•
Leeuwarden, 18januari 2013 Verzonden, 18JAN. 2013 Ons kenmerk Afdeling Behandeld door Uw kenmerk Bijlage(n)
: 01041172 : Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie : H.M. van Gils /(058) 292 59 62 of
[email protected]
Onderwerp
: Onderzoeksopzet Berenschot
: Onderzoeksopzet Berenschot
Geachte leden van Provinciale Staten, Zoals afgesproken in de informerende Statencommissie van 16 januari jI. sturen wij u hierbij ter informatie de onderzoeksopzet van Berenschot inzake het onderzoek naar het proces van grondverwerving in de provincie Fryslân. Op pagina 5 van de opzet leest u dat het de onderzoekers van Berenschot zinvol lijkt om in fase 2 ook een Statenlid te interviewen. De begeleidingscommissie heeft echter besloten deze suggestie niet over te nemen. Overweging was dat het onderzoek zich aan de hand van factfinding zou richten op de werkwijze van de Organisatie en het samenspel met het College van Gedeputeerde Staten. Daarnaast heeft de begeleidingscommissie besloten nog een vierde casus te laten onderzoeken, namelijk één die recentelijk onder handen is ge weest,
den Berg, secretaris
-1/1-
Ons kenmerk: 01041172
Berenschot Provincie Fryslân T.a.v. gedeputeerde de heer J. Kramer Postbus 20120 8900 AM LEEUWARDEN
Datum
1 oktober 2012
Onderwerp
Offerte onderzoek proces van grondverwerving
Ons kenmerk
476321RM/lpJ
Geachte heer Kramer, Op 28 september jI. heeft u gesproken met Ronald van de Mark en Bram Brouwer van bureau Berenschot over de ondersteuning die wij u kunnen bieden om de werkwijze van de provincie Fryslân in het proces van grondverwerving te onderzoeken. In deze offertebrief gaan wij in op uw vraagstelling, de aanpak om uw vraagstelling te beantwoorden en op de planning en kosten van deze aanpak. 1.
Aanleiding
Het grondbeleid en de uitvoering daarvan staan momenteel zeer in de aandacht van de directie en bestuur van de provincie Fryslân. Mede naar aanleiding van het nietig verklaren van een groot aantal onteigeningsverzoeken bij Koninklijk Besluit in de ontwikkeling van ‘de Centrale As’ en de komende week te presenteren resultaten van het onderzoek naar de provinciale grondverwerving, stond het provinciale grondbeleid dinsdag 25 september op de agenda in de vergadering van Gedeputeerde Staten. In de vergadering van Gedeputeerde Staten is besloten een diepgaand onderzoek in te stellen naar het proces van grondwerving bij de provincie. De afgelopen week is in samenspraak met Berenschot, op basis van een voorstel van de provincie de vraagstelling nader uitgewerkt. 2.
Vraagstelling
De provincie Fryslân neemt een actieve rol in de realisatie van ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen in. Het provinciale grondbeleid met daarbij de verwerving van gronden is hierin een belangrijk instrument. De afgelopen jaren was het grondbeleid in ontwikkeling, waarbij diverse voorstellen en adviezen zijn opgesteld en uitgevoerd om tot een professionele verwerving van gronden te komen.
Europalaan 40 3526 KS Utrecht Postbus 8039 3503 RA Utrecht T030 291 69 16 F030294 7090 www.berenschot.com Berenschot Groep B.V. Handelsregister 30090210 Utrecht. Overige vestigingen te Amsterdam, Den Bosch, Den Haag, Nieuwegein, Brussel en Curaçao. Berenschot is aangesloten bij E-l Consulting Group.
Berenschot Ondanks de (bestuurlijke) aandacht voor het professioneel vormgeven van de grondverwerving, laten de uitspraak van de Raad van State in de ontwikkeling van de Centrale As en de conclusies van het onderzoek naar de provinciale grondverwerving van de Noordelijke Rekenkamer zien dat het handelen van de provincie in de grondverwerving voor verbetering vatbaar is. Het college van Gedeputeerde Staten vraagt daarom Berenschot om op basis van historische ‘fact finding’tot conclusies te komen over de werkwijze en met aanbevelingen te komen hoe die te verbeteren.
Hoofdvraag Hoe heeft de provincie sinds 2007 gehandeld in het verwerven van grondposities, welke factoren waren daarbij van invloed en welke aandachtspunten zijn er voor verbetering? •
Welke interne/externe regels (o.a. bevoegdheden en verantwoordelijkheden) zijn er vastgesteld met betrekking tot het proces rondom grondaankopen en hoe werd ermee omgegaan? Hoe zag de beslisboom eruit?
•
Voldoen de interne regels aan in redelijkheid te stellen eisen?
•
Voldoen de opdrachten die zijn verstrekt aan externen (o.a. taxateurs) aan de interne regels?
•
Zijn er voldoende (beheers)maatregelen getroffen inzake de doelmatigheid en de rechtmatig heid?
•
Is de gang van zaken vanaf het eerste initiatief van grondaankopen tot en met de ondertekening van de notariële akte conform de regels uitgevoerd en is dit proces voldoende gedocumen teerd?
•
Welke rol heeft de ambtelijke dienst in dit proces gehad? Welke rol heeft het College van GS/portefeuillehouder in dit proces gehad? Is er conform mandaat gehandeld?
•
Hoe is de samenwerking binnen de ambtelijke dienst en tussen de ambtelijke dienst en het bestuur bij de verwerving van gronden verlopen?
•
In welke mate konden Provinciale Staten hun controlerende taak uitoefenen?
•
Zijn er signalen in dit verband geweest dat het proces van grondverwerving (niet) goed is verlopen? Welke activiteiten zijn ontplooid om het proces van grondaankopen te verbeteren?
3.
Aanzet toetsingskader
In dit onderzoek maken we gebruik van een toetsingskader. Dit toetsingskader bestaat uit vier perspectieven en wordt gebruikt om bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden. 1.
Bestuurlijk perspectief.
2.
Financieel/juridisch perspectief.
3.
Organisatorisch perspectief.
4.
Cultureel perspectief.
2
Berenschot Het toetsingskader wordt in fase 1 van het onderzoek verder uitgewerkt en besproken met de begeleidingscommissie 4.
Plan van Aanpak
Het plan van aanpak bestaat uit de volgende stappen: Fase 1:
Oriëntatie en Inventarisatie
Fase 2:
Procesmatige en inhoudelijke verdieping vanuit generiek en specifiek perspectief.
Fase 3: Analyse en Rapportage. Fase 1: Oriëntatie en Inventarisatie (week 40 t/m week 41) Doel: Beschrijven van kader waarbinnen grondverwerving werd uitgevoerd in termen van de opdracht daartoe, vanuit welk beleid dit werd uitgevoerd, in welke processtappen, met welke taken, rollen en bevoegdheden van ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers. Activiteiten: •
Oriënterende gesprekken De eerste interviewronde is gericht op een eerste inventarisatie van de problematiek en de werkprocessen. In deze ronde krijgen we meer grip op de problematiek en het proces van grondverwerving. We stellen voor om de volgende personen te interviewen: een projectleider/programmamanager, een jurist, een grondverwerver, een medewerker concerncontrol en een afdeli ngshoofd.
•
Documenten verzamelen en analyseren Na opdrachtverlening beginnen we direct met het bestuderen en analyseren van documenten en het plannen van gesprekken. Daarbij denken we in ieder geval aan bestudering van de stukken die inzicht geven in de verantwoording en mandatering in de stappen van het werkproces tot grondverwerving, de documentatie inzake het Koninklijke Besluit met betrekking tot de onteigeningprocedures in de ontwikkeling van de Centrale As’, informatie over de regels van de inhuur van externen/taxateurs, het rapport over grondverwerving van de Noordelijke Rekenkamer, de onderzoeksrapporten van Nysingh en Deloitte inzake grondbeleid, besluiten en besluitvorming van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten met betrekking tot grondbeleid en grondverwerving, documentatie (strategisch, anticiperend, operationeel) grondbeleid provincie Fryslân. Wij gaan ervan uit dat aanvullende informatieverzoeken onzerzijds op relatief korte termijn gehonoreerd kunnen worden.
3
Berenschot •
Afstemming begeleidingscommissie Naar aanleiding van de gevoerde gesprekken, een eerste analyse van het beschikbare materiaal en afstemming met de begeleidingscommissie bereiden wij de volgende zaken voor: -
-
-
-
Uitwerken toetsingskader. In de vorige paragraaf hebben wij een opzet gemaakt van een toetsingskader. Op basis van het beschikbare dossier werken wij dit verder uit. Dit toetsingskader is richtinggevend voor de informatie die in de volgende fasen van het onderzoek verzameld wordt en vormt de basis waarop de onderzoeksresultaten getoetst worden. Caseselectie. Voor het vervolgonderzoek selecteren wij een mix van projecten die representatief zijn voor het handelen van de provincie. Hierin onderzoeken wij een drietal cases. Deze cases zijn een mix van projecten gerelateerd aan het landelijk gebied, aan infrastructuur of gebiedsontwikkeling en een mix van minnelijke dan wel niet minnelijke verwerving. Selectie van te interviewen personen. In dit stadium van het onderzoek stellen wij met de begeleidingscommissie een lijst op van te interviewen personen in de volgende fasen van het onderzoek. We stellen voor om personen te interviewen die een verantwoordelijkheid en bevoegdheid hebben in de processtappen bij verwerving (zie volgende fase). Opstellen concept interviewleidraad en interviewprotocol. Ook willen wij in deze fase een eerste kader schetsen waarbinnen de gesprekken gevoerd worden. Het betreft een conceptleidraad omdat uit de analyse van de cases onverwachte informatie naar voren kan komen die noopt tot een aanpassing van de leidraad.
Fase 2: Procesmatige en inhoudelijke verdieping (week 41 t’m week 44) Doel: Eerste inzicht krijgen in spelregels, rollen en verantwoordelijkheden binnen de provinciale Organisatie, zowel algemeen als aan de hand van specifieke casuïstiek met betrekking tot de processen van grondverwerving. In deze stap staat de procesmatige en inhoudelijke verdieping centraal. De verdieping wordt aan de hand van de vier inhoudelijke sporen van het toetsingskader vormgegeven: bestuurlijke, financiële/juridische, organisatorisch en culturele perspectief. Hierin onderzoeken we de generieke procesgang en aan de hand van een drietal cases de specifieke procesgang. Deze stap sluit af met een bijeenkomst met de begeleidingscommissie. Activiteiten: •
Selecteren en verdiepen specifieke thematiek procesgang grondverwerving Naar aanleiding van de gevoerde gesprekken in de eerste fase hebben wij een beeld 1) hoe het proces van grondwerving er van A tot B uitziet en 2) hoe de provinciale organisatie is georganiseerd in het proces van grondverwerving. Hierin gaan de onderzoekers op zoek naar wat er goed is gegaan en wat er mis is gegaan. Gedacht kan worden aan het ontbreken van countervailing power binnen de provinciale Organisatie, de mate van regie in een proces van grondwerving door financiën/control en/of bestuur, gebrek aan overzicht en communicatie.
4
Berenschot De inzichten van de onderzoekers worden verder onderzocht aan de hand van het bestuderen van protocollen, handboeken en andere beleidsdocumenten en enkele aanvullende interviews. -
-
Verzamelen aanvullende documenten. Afhankelijk van de verdieping die op specifieke onderdelen gewenst is zal aanvullende documentatie nodig zijn. Voeren van informatieve gesprekken. Het lijkt ons zinvol om in deze fase een aantal personen te interviewen: een Statenlid, (oud-)Gedeputeerde, provinciesecretari s, directeur beleid, hoofd stafbureau ondersteuning en hoofd/directeur uitvoering. In deze fase gaan wij uit van ongeveer vier tot zes gesprekken.
Opstellen Feitenreconstructie case 1 Met behulp van interviews en het bestuderen van documenten met betrekking tot één bepaalde case ontstaat inzicht in het proces en de context die hebben geleid tot de verwerving van gronden. Alle afzonderlijke gebeurtenissen, rechtshandelingen, besluiten, contracten, transacties en correspondentie inzake case 1 worden chronologisch weergegeven. Dit onder verwijzing naar het brondocument (voorstel PS, collegebesluit, rapportage, overeenkomst, brief, et cetera) waarin een en ander terug te vinden is. Ook een overzicht van de wijze waarop in de (regionale) pers aandacht is besteed aan het dossier is onderdeel van de feitenreconstructie. In de interviews met betrokkenen wordt gesproken over de besluitvorming, organisatie/rollen, verdeling verantwoordelijkheden/mandaat, betrokkenheid politiek, risicomanagement, rol externen. Gedacht kan worden aan de volgende te interviewen personen: programmamanager complexe int raprojecten, projectmanagers, grondverwerver, (externe) taxateur, grondeigenaar, medewerkers Rijkswaterstaat, juristen van Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie. In week 41 en 42 willen we deze interviews laten plaatsvinden. Het resultaat is een feitenreconstructie. •
Feitenreconstructie case 2 en 3 Idem case 1. In week 43 en 44 willen we de interviews voor de cases 2 en 3 laten plaatsvinden.
•
Bijeenkomst met de begeleidingscommissie. Tijdens een door ons voorbereide bijeenkomst met de begeleidingscommissie worden de eerste bevindingen gepresenteerd. In een beknopte eerste uitwerking worden de eerste inzichten in de feitelijke procesgang besproken op basis van de stand van zaken van het onderzoek. De bijeenkomst zal voor 4 november 2012 plaatsvinden.
Fase 3: Procesmatige en inhoudelijke verdieping casuistiek (Week 44 tim week 46) Doel: Volledig inzicht krijgen in spelregels, rollen en verantwoordelijkheden binnen de provinciale Organisatie aan de hand van specifieke casuïstiek met betrekking tot de processen van grondverwervi ng. •
Feitenreconstructie case 2 en 3 Idem case 1. In week 43 en 44 willen we de interviews voor de cases 2 en 3 laten plaatsvinden.
5
Berenschot Fase 4: Analyse en rapportage (week 45 tlm week 48) Doel: Komen tot bevindingen en conclusies van het onderzoek Activiteiten:
•
Opstellen en bespreken conceptrapportage Op basis van analyse van het dossier en de informatie die uit de gespreksronde naar voren komt stelt Berenschot het concepteindrapport op. De conceptrapportage is op 19 november gereed. Op 20 november bespreken we het concepteindrapport met de begeleidingscommissie. Wij stellen voor in deze fase van het onderzoek de conclusies en aanbevelingen (lessen voor de toekomst) uitgebreid te bespreken met de onderzoekscommissie.
•
Opstellen definitief eindrapport Eind november zal Berenschot een beknopt en volledig rapport opleveren waarin onderzoek, uitkomsten en aanbevelingen helder zijn beschreven en waarin de provinciale Organisatie en het college van Gedeputeerde Staten is gehoord. In een slotbijeenkomst met de begeleidings commissie wordt het eindrapport aanvaard. Indien gewenst, zijn wij bereid om de rapportage in een later stadium mondeling toe te lichten bij (een commissie uit) de Provinciale Staten.
5.
Organisatie van de opdracht
De opdrachtgever van het onderzoek namens het College van Gedeputeerde Staten is de heer J. Kramer (gedeputeerde) als portefeuillehouder grondbeleid. Het onderzoek wordt begeleid door een commissie bestaande uit de heren J.A. Jorritsma (Commissaris van de Koningin), J. Kramer (gedeputeerde), G. van den Berg (algemeen directeur) en mevrouw M. van Gils (afdelingshoofd Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie). Namens de commissie treedt de secretaris (mevrouw M. van Gils) op als eerste aanspreekpunt en als onze contactpersoon bij de uitvoering van het onderzoek. Wij gaan ervan uit dat de secretaris van de begeleidingscommissie de logistieke aspecten van het onderzoek voor zijn/haar rekening neemt, waartoe wij in elk geval rekenen: dossiervorming van vergaderstukken, het benaderen en informeren van te interviewen personen, het beleggen van gezamenlijke bijeenkomsten tussen de onderzoekscommissie en ons team en de verslaglegging daaromtrent. Wij zullen de secretaris steeds ondersteunen bij het vullen van de agenda van de bijeenkomsten van de onderzoeks commissie en het aanleveren van de benodigde stukken. Berenschot heeft eigen ondersteuning beschikbaar voor onder meer het plannen van gesprekken en het maken van andere afspraken. De begeleidingscommissie heeft wat ons betreft de volgende functies: •
Het optreden als sparringpartner voor de onderzoekers en als bemiddelaar bij het leggen van contacten met de vertegenwoordigers van overheden, instellingen en overge gesprekspartners.
•
Het toetsen van onderzoeksbevindingen op juistheid, volledigheid en betrouwbaarheid.
•
Het toetsen van conclusies en aanbevelingen (lessen voor de toekomst) op plausibiliteit en aanvaardbaarheid.
6
Berenschot •
Het ‘voeden’ van de adviseurs met informatie en ideeën (onder meer rond de selectie van te interviewen personen).
•
Het waar nodig toegankelijk maken van informatiebronnen.
•
Het bewaken van de voortgang en kwaliteit van het onderzoek, zowel qua inhoud als qua proces.
Projectteam Berenschot Projectleider van Berenschot is de heer Van der Mark. Het voorgestelde projectteam bestaat uit adviseurs met elkaar versterkende kennis en ervaring. We werken met een kernteam bestaande uit een projectleider, een senior adviseur en een junior adviseur, die terzijde worden gestaan door een expertteam bestaande uit experts op het gebied van provinciaal grondbeleid en juridisch instrumentarium. Ons projectteam ziet er dan als volgt uit: •
Projectleider, Ronald van der Mark.
•
Senior adviseur, Bram Brouwer.
•
Expert provinciaal grondbeleid, Pieterjan van der Hulst.
•
Expert juridisch instrumentarium, II Shik Sloover.
Cv’s van het kernteam Drs. R. (Ronald) van der Mark is managing director. Hij geeft leiding aan een adviesgroep gespecialiseerd in opdrachten op het fysieke domein. Hij heeft uitgebreide ervaringen met evaluatie en doorlichti ngsonderzoeken bij provincies. Veelal betroffen dit politiek-bestuurlijke gevoelige onderzoeken op verschillende gebieden. Hij zal optreden als projectleider.
Bram Brouwer MSc is planoloog/bestuurskundige en senior adviseur bij Berenschot. Zijn expertise ligt in de procesbegeleiding van partijen in het ruimtelijke domein. Zijn advieswerkzaamheden zijn gericht op het verbeteren en begeleiden van samenwerkingsverbanden op regionaal en lokaal niveau. Hij is in de provincie Noord-Holland onder andere betrokken geweest bij de mogelijke oprichting van een herstructureri ngsfonds bedrijventerreinen in het Noordzeekanaalgebied, regionale structuurversterking rondom Hoorn en de procesbegeleiding van de herstructurering van windmolens in de Kop van Noord-Holland. Momenteel is hij als procesbegeleider betrokken bij de (her)ontwikkeling van Defensieterreinen rondom de Luchtbasis Woensdrecht en de ontwikkeling van windenergie in de Wieringermeer.
7
Berenschot Drs. ing. P.J. (Pieterjan) van der Hulst MSc is procesmanager op het gebied van fysieke omgeving waar verschillende ruimtelijk functies in samenhang met elkaar ontwikkeld worden. Het gaat meestal om het brengen van voortgang in complexe ruimtelijke processen en procedures en het managen van projectteams actief in gebiedsontwikkeling. Vaak zorgt hij voor de verbinding tussen de bestuurlijk/politieke dynamiek en de uitvoeringsgerichte praktijk. Hij stuurt de operationele werkzaamheden die nodig zijn bij de realisatie: verwerven, bouw- en woonrijp maken en inrichting. De heer Van der Hulst is postdoctoraal geschoold in omgevingsmanagement en bestuurs kunde. Deze combinatie maakt dat hij ruime kennis heeft ten aanzien van RO-onderwerpen en goed het krachtenveld begrijpt dat noodzakelijk is voor voortgang in politiek/bestuurlijke projecten en processen. Ook met het verwerven van draagvlak in participatieve trajecten rond gebieds ontwikkelingen heeft hij de nodige ervaring. Vanuit verschillende hoeken heeft hij praktijkervaring op deze thema’s. Niet alleen als adviseur, maar ook als senior beleidsambtenaar bij de provincie en manager bij DLG. In zijn loopbaan is het accent in zijn werk steeds meer verschoven naar onderwerpen met hoge maatschappelijke relevantie in een context met een nadrukkelijke vraag naar oplossingsgerichtheid, vaak onder tijdsdruk. Hij benut zijn analytische kwaliteiten om te werken aan een op draagvlak gebaseerde oplossing. Zijn interpersoonlijke sensitiviteit helpt hem om in te schatten wat elk van de partijen nastreeft en nodig heeft om stappen voorwaarts te zetten. Naast het streven naar onderling vertrouwen weet hij ook de zaken op scherp te stellen wanneer dit nodig is voor de voortgang. In de gebiedsontwi kkeli ng heeft hij procesmanagement-verantwoordelijkheid gedragen voor Almere Poort, Klavertje Vier (Venlo), Vliegveld Woensdrecht, Wieringerrandmeer, Stelling van Amsterdam, Herbestemming Radio Kootwijk, Meerstad Groningen en Streekplan Noord-Holland. In deze gebiedsontwikkelingen ligt zijn toegevoegde waarde in het organiseren van het samenspel tussen partijen met grondposities als overheid en ontwikkelaars, maar ook in het samenbrengen van (tegengestelde) belangen vanuit maatschappelijk middenveld en ondernemers. Hierin heeft hij onder andere de onderhandeling en contractvorming tussen partijen verzorgd. Mr. I.S. (liShik) Sloover werkt als managing consultant bij Berenschot. Hij heeft Internationaal Recht gestudeerd aan de Rijksuniversiteit Groningen, met specialisatie Europees recht en bestuursrecht. Binnen Berenschot houdt hij zich onder meer bezig met vraagstukken op het snijvlak van bestuurlijk en juridisch organiseren van publieke en private samenwerkingsverbanden, advisering op het gebied van de Wet gemeenschappelijke regelingen, publieke financiering (subsidierecht, staatssteun) en wetgevingszaken. Recentelijk heeft hij een aantal regionale samenwerkings verbanden geadviseerd over staatssteun en aanbestedingsrechtelijke zaken. Daarnaast heeft hij in 2012 bij de Provincie Noord-Brabant geadviseerd over staatssteun en grondverwerving in het kader van een nieuw op te stellen subsidieregeling. Een junior adviseur ondersteunt het projectteam voor nadere uitzoekwerkzaamheden. De uitgebreide curricula vitae van onderzoekers en adviseurs sturen wij u op verzoek toe.
8
Berenschot Planning en kosten Wij kunnen onze werkzaamheden starten in week 40 en verwachten eind november 2012 een eindrapportage uit te kunnen brengen. De voortgang en afronding van onze werkzaamheden is vanzelfsprekend mede afhankelijk van de tijdige beschikbaarheid van (sleutel) documenten, personen en reacties. Onderstaand schema bevat een overzicht van de te verwachte inzet per fase. De inzet in fase 3 is sterk afhankelijk van de complexiteit van de te onderzoeken casuïstiek en de mate waarin hier informatie van beschikbaar is. De geraamde 10 dagen zijn daarmee een indicatieve inschatting van de inzet van onderzoekers. Fase
Fase Fase Fase Fase
Dagen
1: 2: 3: 4:
Oriëntatie en Inventarisatie Procesmatige en inhoudelijke_verdieping Procesmatige en inhoudelijke verdieping casuïstiek Analyse en rapportage
8 dagen 12 dagen 10 dagen 10 dagen 40 dagen
9
