Modularisering en zorgprogrammering Jeugdzorg Groningen Evaluatie van zes jaar ontwikkelen
Linda Broeze, Jeugdzorg Groningen Tom van Yperen, NIZW Jeugd maart 2004
©2004 Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn / NIZW en Base Groep Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op enige andere wijze zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.
Auteurs Linda Broeze Tom van Yperen De onderhavige evaluatie is uitgevoerd in opdracht van Stichting Jeugdzorg Groningen. De zorgaanbieders van de stichting opereren sinds 1 januari 2004 onder de naam Base Groep.
Informatie over deze publicatie is te verkrijgen bij: Base Groep Postbus 274 9700 AG Groningen Telefoon (050) 523 94 00 Fax (050) 523 9490 NIZW Jeugd Postbus 19152 3501 DD Utrecht Telefoon (030) 230 63 53 Fax (030) 231 96 41
Inhoudsopgave 1. Inleiding.............................................................................................................................................. 5 2. Aanpak en verloop van de evaluatie ................................................................................................ 7 3. Het zorgprogrammeringstraject: een reconstructie....................................................................... 8 3.1 Inleiding......................................................................................................................................... 8 3.2 Aanloop (1992-1995)..................................................................................................................... 8 3.3 Eerste inhoudelijke operatie: zorgprogrammering voor een beperkte ......................................... 11 doelgroep (1996-1998) ................................................................................................................ 11 3.4 Verbreding van het traject naar alle hulpvormen (1999 – 2000) ................................................. 13 3.5 Consolidatie van de zorgprogrammering (2001-2002)................................................................ 17 4. Andere ontwikkelingen ................................................................................................................... 20 4.1 Inleiding....................................................................................................................................... 20 4.2 Fusies en reorganisaties ............................................................................................................... 20 4.3 Ambulantisering van het aanbod ................................................................................................. 21 4.4 Regie in de Jeugdzorg.................................................................................................................. 21 4.5 Kerntakendiscussie ...................................................................................................................... 22 4.6 Groninger Toewijzigsorgaan Jeugdzorg (GTJ) ........................................................................... 22 4.7 Hulpverleningsplanning............................................................................................................... 23 4.8 Hulp aan Huis .............................................................................................................................. 23 5. Ontwikkelingen in vraag en aanbod.............................................................................................. 25 5.1 Inleiding....................................................................................................................................... 25 5.2 Trends in de toewijzingen............................................................................................................ 26 5.3 Groei en krimp in subsidie en capaciteit...................................................................................... 26 5.4 Daadwerkelijk zorggebruik ......................................................................................................... 27 5.5 Wachten op zorg .......................................................................................................................... 29 5.6 Trends en trendbreuk ................................................................................................................... 31 6. En dit vindt men ervan ................................................................................................................... 33 6.1 Inleiding....................................................................................................................................... 33 6.2 Doelen: successen en mislukkingen ............................................................................................ 33 6.3 Aanpak: succesfacoren, mazzelpunten, faalfactoren en risico’s.................................................. 35 6.4 De rol van enkele partners ........................................................................................................... 36 7. Samenvatting en discussie............................................................................................................... 38 7.1 Inleiding....................................................................................................................................... 38 7.2 Reconstructie van het zorgprogrammeringstraject ...................................................................... 38 7.3 Andere ontwikkelingen................................................................................................................ 39 7.4 Ontwikkelingen in vraag en aanbod ............................................................................................ 40 7.5 Waardering .................................................................................................................................. 41 7.6 Reconstructie van een proces: succes- en risicofactoren ............................................................. 42 7.7 Conclusies.................................................................................................................................... 43 Bijlagen................................................................................................................................................. 46
1. Inleiding De kwaliteit van de jeugdzorg moet omhoog. Dat is het streven dat in de sector al meer dan twintig jaar de leidraad vormt van vernieuwing. De landelijke Projectgroep Zorgprogrammering adviseerde in dit verband in 1999 dat de jeugdzorg beschreven zou moeten worden in modules, relatief homogene zorgeenheden die in uiteenlopende combinaties in te zetten zijn voor verschillende doelgroepen. Heeft een bepaalde doelgroep op grond van de hulpvragen behoefte aan een bepaalde combinatie van modules, dan kan die combinatie vastgelegd worden in een zorgprogramma.1 De projectgroep stelde bij deze modularisering en zorgprogrammering de volgende doelen: - De zorg is transparant. De modularisering en zorgprogrammering moeten ertoe bijdragen dat duidelijk is welke hulpvormen elke zorgaanbieder te bieden heeft. - De vraaggerichtheid is versterkt. Door de hulpvraag en de doelen van de cliënt centraal te stellen wordt zijn positie in de jeugdzorg verbeterd. De modularisering en zorgprogrammering moeten middelen zijn om de vraaggerichtheid van de jeugdzorg te versterken. - De flexibiliteit is vergroot. Het individuele hulpverleningstraject moet maatwerk laten zien: het aanbod moet flexibel zijn toegesneden op de individuele hulpvraag. Met de modularisering en zorgprogrammering moet de flexibiliteit in de zorg dan ook in ieder geval worden bewaard of, waar mogelijk, vergroot, zodat gemakkelijk in te spelen is op de hulpvragen van cliënten. De flexibiliteit is bereikt als het aanbod is opgesplitst in modules die elk voor zich aan de cliënt te leveren zijn. - Er is meer samenhang in de zorg. Modules en programma’s vormen een schakel in diensten die geboden worden door voorzieningen met voor-, naast- en / of achterliggende functies. Zorgprogramma’s moeten de samenhang voor specifieke doelgroepen in een structurele vorm vastleggen. - De zorg is effectief. Modules en zorgprogramma´s moeten een aantoonbaar en effectief antwoord bieden op hulpvragen van cliënten. Modularisering en zorgprogrammering zonder een evaluatie op effectiviteit betekent geen echte vernieuwing. Nog voor de landelijke Projectgroep Zorgprogrammering haar eerste advies publiceerde, was in Jeugdzorg Groningen de modularisering en de zorgprogrammering (hier verder gezamenlijk aangeduid als ‘zorgprogrammering’) in gang gezet. De ontwikkelingen in Groningen hebben geresulteerd in een geheel andere organisatie van de zorg, waarin alle interventievormen zijn ondergebracht in modules. Voor een beperkt aantal doelgroepen zijn de modules gecombineerd in zorgprogramma´s. Jeugdzorg Groningen constateert dat de grootste veranderingen inmiddels zijn doorgevoerd. Zij acht de tijd rijp om het gevoerde beleid te evalueren. Vragen die volgens Jeugdzorg Groningen daarbij aan de orde kunnen komen, zijn onder meer: - zijn de doelen van een meer transparante zorg, meer visie, voorkomen van over- en onderaanbod en minder uithuisplaatsingen gerealiseerd? - is de jeugdzorg meer ambulant gaan werken? - is er een verband aan te tonen tussen het ontbreken van wachtlijsten in Groningen en de doorgevoerde zorgprogrammering? - hoe tevreden zijn medewerkers over de gevolgen van de zorgprogrammering? Jeugdzorg Groningen heeft ervoor gekozen het evaluatie-onderzoek voor een deel zelf uit te voeren, en voor een deel plaats te laten vinden door het NIZW Jeugd. Centraal doel van de evaluatie is het beantwoorden van de vraag in hoeverre het zorgprogrammeringstraject geleid heeft tot de beoogde veranderingen in de jeugdzorg in Groningen. Daarvan afgeleid gelden vier meer specifieke doelen: 1. Het biedt een feitelijke reconstructie van het zorgprogrammeringstraject - de doelen van het traject en de gehanteerde uitgangspunten; - het doorlopen proces; - de direct aan de zorgprogrammering te relateren veranderingen. 1
Projectgroep Zorgprogrammering, 1999
5
2. Het biedt een feitelijke reconstructie van de ontwikkelingen in de vraag en het aanbod van de jeugdzorg, intern en in vergelijking met andere regio´s. 3. Het biedt een kort overzicht van andere ontwikkelingen die gedurende de zorgprogrammering aan de orde zijn geweest - die het eindresultaat van de zorgprogrammering mede hebben bepaald, of - die als een onbedoeld neveneffect van de zorgprogrammering zijn opgetreden. 4. Het biedt een impressie van de waardering van de zorgprogrammering (uitgangspunten, proces en uitkomsten) door de werkers in de organisatie. Ten behoeve van het onderzoek is in de periode april-oktober 2003 een studie verricht van documenten die in het kader van de zorgvernieuwing bij danwel over Jeugdzorg Groningen zijn verschenen. Daarnaast zijn er interviews afgenomen bij enkele belangrijke informanten. De informatie die is verzameld strekt van 1992 tot einde 2002. In dit rapport wordt verslag gedaan van de evaluatie. Eerst komt in hoofdstuk 2 de werkwijze bij de evaluatie aan de orde. Het feitelijk verloop van het vernieuwingstraject komt in hoofdstuk 3 aan bod. Hoofdstuk 4 is gewijd aan andere belangrijke vernieuwingen die zich in de afgelopen jaren bij Jeugdzorg Groningen hebben voorgedaan en die mogelijk de ontwikkelingen in het aanbod hebben beïnvloed. Daarna komen in hoofdstuk 5 de kwantitatieve ontwikkelingen in het zorgaanbod aan de orde. In hoofdstuk 6 volgt een korte impressie van de waardering van het modulariseringstraject door betrokkenen. Hoofdstuk 7 besluit met een overzicht van de belangrijkste conclusies en biedt een discussie aan de hand van het verzamelde materiaal. Een aantal bronnen dat in het kader van de documentanalyses is geraadpleegd, wordt in de tekst met cijfer- en lettercodes aangeduid. Een overzicht van deze gecodeerde verwijzingen is terug te vinden in bijlage 2. In deze bijlage is eveneens de volledige lijst van geraadpleegde documenten opgenomen.
6
2. Aanpak en verloop van de evaluatie De opzet van de studie is retrospectief: op basis van documenten, cijfers en gesprekken met personen wordt ´teruggekeken´ op de afgelopen tien jaren. Over de periode 1992-1995 is globaal gezocht naar de ontwikkelingen die vooraf gingen aan de zorgprogrammering . Voor de periode 1996-2002 is geprobeerd om op grond van allerlei informatie de ontwikkeling van de zorgprogrammering en de daarmee gepaard gaande veranderingen te reconstrueren. Daarbij wordt op basis van min of meer objectieve informatie nagegaan of er een trendbreuk in de ontwikkeling van de Groningse jeugdzorg is te ontdekken, die te verklaren zou kunnen zijn uit het in gang zetten van de zorgprogrammering. Tevens wordt op basis van documentanalyse en gesprekken met medewerkers van de sector op een kwalitatieve manier beschreven hoe het verloop is geweest en wat belangrijke gevolgen lijken te zijn van de ontwikkeling van de zorgprogrammering. De studie is in drie fasen verlopen. Fase I. Aanscherping aspecten reconstructie en inventarisatie bronnen. In deze fase is met een kleine werkgroep van vertegenwoordigers van Jeugdzorg Groningen (voor de samenstelling zie bijlage 1) nagegaan op welke aspecten de reconstructie precies is te maken en welke gegevensbronnen daarvoor beschikbaar zijn. Wensen (wat willen we precies weten) en mogelijkheden (wat kunnen we te weten komen) zijn hier op elkaar afgestemd. Drie gegevensbronnen zijn daarbij in beschouwing genomen: 1. Instellingsdocumenten (jaarplannen en -verslagen, projectplannen en –verslagen, beleidsplannen en –verslagen, Planning- & Controlgegevens, kwaliteitsjaarverslagen), provinciale beleidsplannen en -verslagen en specifieke (wetenschappelijke) studies uit de periode 1992-2002. 2. Kwantitatieve gegevens uit informatiesystemen van Jeugdzorg Groningen, het Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg, de provincie en de Stichting Registratie Jeugd Voorzieningen (SRJV) over de periode 1996-2002. 3. Interviews met een groep hulpverleners, stafleden en directieleden die Jeugdzorg Groningen kennen van de periode 1996-2002 of die kort na 1996 bij de instelling betrokken zijn geraakt. Deze fase resulteerde in een schema, waarin is aangegeven over welke aspecten precies informatie moest worden verzameld, welke bronnen daarvoor te gebruiken zouden zijn, wie geïnterviewd kon worden, wat voor soort gegevens dit allemaal zou opleveren en hoe deze gegevens zouden beantwoorden aan de doelen van de studie. Ook is in deze fase afgesproken wie de gegevens zou leveren, en hoe en wanneer dat zou gebeuren. Fase II. Extractie informatie uit bronnen en afname interviews. In deze fase vond de daadwerkelijke informatieverzameling plaats met behulp van documentanalyses en het raadplegen en completeren van gegevensbestanden. Daarnaast zijn er aan het einde van de gegevensverzameling interviews uitgevoerd. In overleg met de projectgroep is het aantal interviews sterk beperkt gebleven vanwege de geringe beschikbare tijd. Ze zijn gericht op enkele sleutelinformanten met als doel: - het completeren van nog ontbrekende informatie; - het toetsen van indrukken die wij opdeden uit de documenten. De informatieverzameling is uiteindelijk chronologisch en thematisch gestructureerd aan de hand van de aspecten die in fase I zijn vastgesteld. Deze fase resulteerde in een set van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens waarmee de ontwikkeling van de zorgprogrammering en de daarmee samenhangende trends zijn te bestuderen. Fase III. Analyse en rapportage. Op basis van kwantitatieve en kwalitatieve analyses zijn het verloop van de modularisering en de daarmee samenhangende trends gerapporteerd. De resultaten daarvan zijn in de eerder genoemde werkgroep besproken. Het aantal documenten dat in het kader van de evaluatie is bestudeerd, is bijzonder groot (voor een overzicht, zie bijlage 2). Cijfermatig materiaal was beduidend minder voorhanden en bleek over de jaren en uiteenlopende bronnen heen vaak niet goed vergelijkbaar. Kwantitatieve analyses lieten zich daardoor moeilijk - of slechts met een grote slag om de arm - uitvoeren. De nu voorliggende rapportage is daarom voor een belangrijk deel gebaseerd op een kwalitatieve analyse van het materiaal. Kwantitatieve gegevens die hier worden gepresenteerd, laten geen harde conclusies toe.
7
3. Het zorgprogrammeringstraject: een reconstructie 3.1 Inleiding Voor de reconstructie van het traject is het overzichtelijk om het verloop grofweg in te delen in vier fasen: - Aanloop (1992-1995); - Eerste inhoudelijke operatie: zorgprogrammering voor een beperkte doelgroep (1996-1998); - Verbreding van het traject naar alle hulpvormen (1999-2000); - Consolidatie van de zorgprogrammering (2001-2002). In het hierna volgende verslag zal deze fase-indeling worden aangehouden. Daarbij moet vooraf worden opgemerkt dat de thema’s die in een fase sterk naar vormen komen vaak ook nog in de daarop volgende periode relevant zijn. Er is sprake van een soort stapeling van aandachtspunten en vraagstukken en niet zozeer een achtereenvolgende afhandeling van zaken. In de nu volgende verslaggeving komen we daar nog geregeld op terug.
3.2 Aanloop (1992-1995) Landelijke aanzetten: MFO-vorming en zo-zo-zo-zo-beleid Net als gold voor het landelijk beeld (zie Coenen en Verhaak, 1994), kampt de jeugdhulpverlening en jeugdbescherming in de provincie Groningen aan het begin van de jaren negentig met forse problemen: een verbrokkeld en verkokerd hulpaanbod, een aanbodgerichte werkwijze, groepen die moeilijk plaatsbaar zijn etc. De ontwikkelingen in deze periode kenmerken zich vooral door inspanningen in de randvoorwaardelijke sfeer om materiële en infrastructurele condities te scheppen die het veld in staat moeten stellen het werk inhoudelijk beter uit te voeren (Bijl, 1996). De uit 1989 daterende Wet op de Jeugdhulpverlening koerst in dat kader aan op de vorming van Multi Functionele Organisaties (MFO’s) waarin het aanbod van de jeugdhulpverlening is samengebracht. Dat moet het beter mogelijk maken om de hulp in samenhang aan te bieden. De Wet op de Jeugdhulpverlening bepaalt tevens dat de hulp aan jeugdigen in een zo vroeg mogelijk stadium van de probleemontwikkeling moet worden ingezet, zo kort mogelijk moet duren, zo dicht mogelijk bij huis geboden moet worden en zo licht mogelijk van karakter moet zijn (Zie Jeugdbeleid, Supplement 4, juli 1991). In de sector wordt dit wettelijke principe bekend als het zo-zo-zo-zo-beleid. Verschillende provincies hebben sinds het begin van de jaren negentig actief beleid gevoerd om de capaciteit van ambulante voorzieningen te vergroten (onder meer door ombuiging van residentiële capaciteit) en de voorzieningen voor daghulp en pleegzorg uit te breiden. De Groningse lijn in 1992-1993 In Groningen stuurt de Provincie in deze periode aan op de MFO-vorming om de ongelijke organisatiestructuur van de jeugdhulpverlening in de regio’s te doorbreken, om een betere financiële beheersing te realiseren en om de historische schotten tussen de voorzieningen te laten verdwijnen. In eerste instantie opteert de Provincie in 1992 voor de vorming van twee MFO’s. Op initiatief van de meerderheid van de instellingen spreekt de provinciale overheid zich eind 1992 echter uit voor de vorming van één MFO, waarin alle jeugdhulpverleningsinstellingen behalve de Groninger Jeugdhuizen van het Leger des Heils (GJL) en de Therapeutische Gezins Verpleging (TGV), een plaats zouden krijgen (4N, 4O). Bij de uitvoering van het zo-zo-zo-zo-beleid spelen in Groningen drie impulsen een belangrijke rol. • In het landelijke Experiment Proefpolders werden er in de periode 1989-1992 pogingen ondernomen om nieuwe, flexibele en integrale hulpvormen te realiseren. De Stichting Noordelijke Orthopedagogische Voorzieningen (Stichting NOV) in Groningen vormde één van de vijf organisaties die aan deze experimenten deelnamen (Bijl, 1996).Voor de jeugdhulpverlening in Groningen vormde het Proefpolderexperiment een gelegenheid om te proberen de ambulante hulpverlening te versterken. De focus was daarbij gericht op onder meer een verregaande
8
•
•
samenwerking van de Jongeren Advies Centra en Jongeren Advies Bureaus, de uitbreiding van de gezinsopvang, versterking van de Intensieve ThuisBegeleiding en versterking van het ambulatorium. (4N, 4O). De Stichting NOV droeg daaraan bij door middel van een budgettair neutrale ombouw van residentiële capaciteit naar ambulante hulpvormen (2C, pag. 2-3). Belangrijke impuls aan de versterking van het ambulante werk kwam ook vanuit het zogeheten inhaalbeleid. Hierin werd een aantal projecten voor de opbouw van ambulante en preventieve voorzieningen door de gemeente via het ministerie van WVC gefinancierd. Voorwaarde bij dit beleid was, dat gemeenten zelf een vervolg zouden geven aan het ingezette opbouw op het moment dat de financiering vanuit het rijk ophield. Niet alle gemeenten gaven uiteindelijk uitvoering aan deze voorwaarde. De Stichting NOV besloot de financiering van een aantal formatieplaatsen in deze ambulante hulpvormen over te nemen (4N, p. 18). De derde impuls voor de ombouwoperatie kwam van het beleid van de provincie, waarin voor 1992 en 1993 expliciet werd gekozen voor het versterken van de ambulante jeugdhulpverlening. De Stichting NOV kreeg de opdracht om in 1992 500.000 en in 1993 400.000 gulden van haar budget in te zetten voor de versterking van de ambulante jeugdhulpverlening. Om dat mogelijk te maken werd de residentiële capaciteit verminderd (3A, pag 1-6).
De Stichting NOV kiest in 1992-1993 voor een aantal uitgangspunten die de vernieuwing van het aanbod moet continueren. Zo stelt ze dat hulpverleningsplannen vragen om een aanbod van onderling samenhangende, flexibel in te zetten en voldoende gedifferentieerde vormen van preventieve, ambulante, dag- en dag-en-nacht-hulp, op basis waarvan een individueel hulpverleningstraject kan worden samengesteld. Dag- en nachthulp die gericht is op opvoeden, scholen en een intensieve vorm van behandelen moeten volgens de stichting worden gerealiseerd in een behandelprogramma, waarvan de samenhang van methodisch handelen, organisatieopzet en fysieke kenmerken is vastgelegd en elk der onderdelen is omschreven. Er dient een samenhangend geheel van jeugdhulpverlening te ontstaan, dat wordt gekenmerkt door een oriëntatie op de hulpvraag van de jeugdigen en ouders. Daarvoor is het noodzakelijk dat een gespreid, multifunctioneel aanbod wordt gerealiseerd van waaruit de hulp flexibel kan worden aangeboden. De Stichting NOV streeft er voorts naar om te voorzien in de (boven)provinciale behoefte aan intensieve behandeling voor problematische adolescenten. Om voor het jonge kind een versterking van (intensieve) preventieve en ambulante activiteiten te realiseren, zullen residentiële activiteiten voor deze doelgroep geleidelijk aan gereduceerd worden. Meer in het algemeen stelt de Stichting NOV dat orthodoxe organisatievormen als leefgroepen waar mogelijk vervangen moeten kunnen worden door kleinschalige flexibele vormen zoals projectgezinnen, gezinshuizen en gezinsunits. De Stichting NOV wil voor de hele ombouwoperatie over een reeks van jaren meer gelden vrijmaken dan de provincie in haar beleid voorstelt (2A, pag 3-13). Landelijk beleid in 1994: opmaat naar zorgprogrammering In 1994 verschijnt het regeringsstandpunt ‘Regie in de Jeugdzorg’. Daarin wordt een aantal vernieuwingen voor de sector aangekondigd, waaronder: • De vernieuwing van de toegang tot de jeugdzorg. Hier gaat het om de vorming van een centrale toegang voor de hele jeugdzorg (jeugdhulpverlening, jeugd-ggz en jeugdbescherming). Dit moet afrekenen met de vele loketjes in het versnipperde jeugdzorgstelsel. • De vorming van zorgprogramma´s. Niet alleen de toegang tot de jeugdzorg moet gebundeld worden, ook in de uitvoering van de jeugdzorg moet veel meer samenhang komen door het aanbod meer transparant te maken en door zorgprogramma’s te construeren voor jeugdigen met complexe hulpvragen. • Samenwerking jeugdzorg en lokaal jeugdbeleid. Er moet een betere samenwerking komen tussen de jeugdzorg en de gemeentelijke voorzieningen. Met name de vernieuwingen ten aanzien van de vorming van zorgprogramma’s en de samenwerking tussen jeugdzorg en lokaal jeugdbeleid sluiten goed aan bij wat door de Stichting NOV inhoudelijk op de rails is gezet. Landelijk wordt de prioriteit echter gegeven aan het verbeteren van de toegang tot de jeugdzorg. De concretisering van het beleid omtrent de zorgprogrammering zal - zowel landelijk als in de provincie - niet eerder dan in 1997 van de grond komen.
9
De Groningse lijn in 1994-1995 In het provinciaal plan 1994 wordt geen verdere ombouw van het aanbod voorgesteld. Om de versterking van de ambulante jeugdhulpverlening te realiseren wordt gekozen voor een opzet waarin de bestaande bureaus worden uitgebreid zonder inkrimping van de residentiële capaciteit (3A, pag 16). De organisaties voor jeugdhulpverlening, de Stichting Jeugd en Gezin en de Stichting NOV sluiten daarvoor per subregio een samenwerkingsovereenkomst om middelen samen te voegen en om samenhang te creëren in het aanbod van de subregio. Er worden hierbij twee eenheden onderscheiden: • Subregionale Bureaus Jeugdhulpverlening (JHV) voor opvoedingsondersteuning in een vrijwillig kader en voor vragen van personen die beroepshalve met jeugdigen in contact komen. • Een centrale eenheid voor intensieve ambulante behandelfuncties en ondersteuning. Van hieruit worden diensten aan de subregionale eenheden verleend, wordt een medewerker aan de subregionale eenheid toegevoegd, of de cliënten krijgen de intensieve hulp aangeboden. De subregionale eenheden bepalen welke intensieve hulp/ondersteuning nodig is. Het jaar 1995 wordt getekend door de oprichting van de Stichting Jeugdzorg Groningen (JZG), een MFO waarin tien organisaties voor jeugdhulpverlening en jeugdbescherming in 1996 moeten gaan fuseren. De bedoeling is dat alle plaatsers en opnemers onder één rechtspersoon worden gebracht ten behoeve van een centrale toegang met Diagnostiek, Indicatiestelling en Toewijzing (DIT) en daarachter een samenhangende hulpverlening (5G, p. 1). De ontwikkeling van de Bureaus JHV, de MFO en het DIT zijn vooral organisatorische ingrepen. In deze periode vinden ook belangwekkende inhoudelijke ontwikkelingen plaats: het Hulp-Op-Maatexperiment en het project Hulp aan Huis. Zorgprogrammering van het eerste uur: het Hulp-Op-Maat-experiment (HOM) Voor jeugdigen van 12 jaar en ouder met zware problematiek wordt in 1994 een experiment voorgesteld voor ‘Hulp Op Maat’ (HOM). Het gaat hier om een proef waarin verblijf in een residentiële instelling en begeleiding als functies gescheiden worden om jeugdigen flexibel te kunnen ondersteunen. Een jaar later kampt de afdeling daghulp en 24-uurshulp voor jongeren vanaf twaalf jaar ‘De Helperborg’ met een structurele onderbezetting, hetgeen leidt tot sluiting van één van de groepen. Hierdoor komen middelen vrij om oplossingen te zoeken voor de groep van zogeheten ‘moeilijk plaatsbare jongeren’: jongeren die uitvallen na plaatsing in de bestaande dag- en 24-uurshulpgroepen van Jeugdzorg Groningen, danwel jongeren die vanwege de zwaarte van hun problematiek hier niet kunnen worden opgenomen en die ook elders buiten de boot vallen.2 Deze middelen (ongeveer 600.000 gulden) worden ingezet in het experiment ‘Hulp Op Maat’ dat zich in 1995 en 1996 richt op het creëren van individuele op-maat en soms ad-hoc oplossingen met een sterk pragmatisch karakter voor deze qua hulpvraag zeer diverse groep jongeren. Dit experiment wordt grotendeels uitgevoerd door het team en de staf van de Geprogrammeerde DagOpvang (GDO - onderdeel van ‘De Helperborg’). Mede als uitvloeisel van de ombouw van residentiële hulp naar daghulp vindt er uitbreiding plaats van de capaciteit van de GDO (4N, p. 23). De GDO ontwikkelt zich met name in 1995 sterk tot een voorziening voor de meest problematische jongeren (4N, p. 40). Ontwikkeling intersectoraal aanbod: Hulp aan Huis Medio 1995 geven de directies van Jeugdzorg Groningen, RIAGG-afdeling Jeugd en het Universitair Centrum Kinder- en Jeugdpsychiatrie de opdracht om een samenhangend voorstel te formuleren voor de ontwikkeling van de functie Intensieve Ambulante Gezinsbehandeling in de provincie Groningen. Dit vindt plaats binnen het kader van het Provinciaal Plan Jeugdhulpverlening Groningen 1996 – 2000. De opdracht resulteert in het projectplan Hulp aan Huis Groningen. Hulp aan Huis wil het gat vullen dat valt tussen de licht ambulante hulpverleningsvormen van de basiszorg en de ambulante behandelvormen van de RIAGG enerzijds en de meer ingrijpende vormen van daghulp en 24-uurshulp anderzijds. In de volgende paragraaf komen we op deze ontwikkelingen terug. 2
Onder ‘moeilijk plaatsbaren’ wordt verstaan een categorie jongeren vanaf 12 jaar, voor wie vanwege de zwaarte en/of aard van hun problematiek geen passend antwoord binnen de traditionele hulpverleningsvormen binnen de provincie te vinden is. In enkele gevallen is er wel sprake van de mogelijkheid van een traditionele hulpverleningsvorm binnen of buiten de provincie, maar is vanwege het bestaan van wachtlijsten het creëren van tussentijdse oplossingen noodzakelijk. (4Q, p. 2)
10
3.3 Eerste inhoudelijke operatie: zorgprogrammering voor een beperkte doelgroep (1996-1998) Oprichting afdeling Inhoudelijke Ondersteuning In het fusie-ontwerpplan voor de MFO uit 1994 staat vermeld dat er binnen de MFO een zogenoemde ‘Projectafdeling Innovatie en Werkontwikkeling’ zou moeten komen (4F, p.1). Nadat in 1996 de MFO-vorming geresulteerd heeft in de Stichting Jeugdzorg Groningen is meteen een dergelijke afdeling opgericht en operationeel geworden. Deze overkoepelende stafafdeling wordt ‘Inhoudelijke Ondersteuning’ (I.O.) genoemd. Haar taak is onder meer de ombouw van het aanbod te ondersteunen, voortvloeiend uit vraaganalyses en flexibilisering van de zorg. Het is met name ook de bedoeling een cultuuromslag te helpen bewerkstelligen in de nieuwe organisatiestructuur, waarvan inhoudelijke ontwikkelingen de drager dienen te zijn (4G, p. 10). De afdeling wordt een belangrijke motor achter de inhoudelijke vernieuwingen (4F, p.1). Verloop van het experiment Hulp Op Maat (HOM) Het Hulp-Op-Maat-experiment verloopt in de jaren 1996-1998 succesvol. Uit het latere evaluatieonderzoek door het Provinciaal Ontwikkelingsinstituut uit 1999 blijkt dat het HOMexperiment inderdaad een zwaardere doelgroep bedient dan de intensieve 24-uurshulpgroepen van Jeugdzorg Groningen die deels als controlegroep in het onderzoek fungeren. Veel jongeren uit de zeer diverse groep ‘moeilijk plaatsbaren’ kunnen via een Hulp-Op-Maat-aanbod bereikt worden (4T, p. 3040); de plaatserstevredenheid over wat er met de hulpverlening is bereikt is aanmerkelijk groter (70% van de plaatsers zegt tevreden te zijn, versus 33% van de plaatsers uit de controlegroep). De directie van Jeugdzorg Groningen meet het succes van het HOM-experiment ook af aan het feit dat met het budget dat vanuit de 24-uurshulp is vrijgemaakt voor dit experiment, een duidelijk groter aantal jongeren geholpen is dan mogelijk zou zijn geweest als zij zouden zijn opgenomen in een 24uurshulpgroep. Nadat dit financiële voordeel is gebleken, neemt Jeugdzorg Groningen dit expliciet over als doelstelling voor verdere inhoudelijke en organisatorische ontwikkelingen: ‘Meer kinderen helpen voor hetzelfde geld’. (3A, p.7 en p.8) Van Hulp Op Maat naar Zorgprogrammering In 1997 vindt organisatorische verbreding plaats van het experiment ‘Hulp Op Maat’ naar alle opnemende afdelingen van Jeugdzorg Groningen (4I, p.7) doordat het als project ondergebracht wordt bij afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. In navolging van een advies van de RVZ (zie ook paragraaf 4.4) wordt het project omgedoopt tot ‘Zorgprogrammering’ (2B, p. 1-2). In dit project is het de inzet om de geïndiceerde hulp in zorgprogramma’s vorm te geven. Gevoed vanuit de ervaringen uit de experimentele periode richt het project Zorgprogrammering zich op jeugdigen vanaf twaalf jaar en hun ouders, aan wie Jeugdzorg Groningen een vraaggestuurd hulpaanbod wil kunnen bieden. Waar nodig, dient zij hiertoe nieuw hulpaanbod te ontwikkelen. De doelgroep onder de twaalf jaar wordt om organisatorische redenen buiten dit project gelaten (4Q, p. 3). In haar werkplan voor 1997-1998 (4I, p. 7) stelt afdeling I.O. dat zij zich zeer bewust is van de etalagefunctie van dit project, maar dat zij niet sneller kan dan de organisatie toelaat. Het is de bedoeling om een fasering aan te brengen door de verschillende afdelingen meer of minder sterk te belasten met flexibilisering. In april 1997 wordt de duur van het project Zorgprogrammering vooralsnog vastgesteld op twee jaar (4Q, p. 4). Project Zorgprogrammering: knelpunten en doelstellingen De motieven voor het project Zorgprogrammering (2B, p. 2-3) zijn een aantal constateringen. Er is meer differentiatie nodig om te komen tot individueel maatwerk. Er dienen ook meer mogelijkheden te komen om verschillende elementen van het aanbod aan elkaar te koppelen. Er is behoefte aan een meer integrale en longitudinale benadering, in het bijzonder van die groepen jongeren die gekenmerkt worden door een combinatie van problemen. Er zal systematischer gewerkt moeten worden met een plan van aanpak waarin doelen en interventies concreet worden omschreven, en jongeren en opvoeders dienen meer betrokken te worden bij de diverse fasen van het hulpverleningsproces. De toeleiding
11
naar andere hulp- en dienstverlening die nu nog grotendeels toevallig is, dient doelgerichter en doelmatiger te verlopen. Tenslotte moeten er meer structurele mogelijkheden voor intersectorale samenwerking worden ontwikkeld. Dit alles met als doel te beschikken over een nieuw, integraal, intersectoraal (2B p. 1-4) en modulair samengesteld hulpaanbod voor cliënten vanaf twaalf jaar (4I, p. 20). Het gaat dan zowel om de individuele, zogenaamde ‘moeilijk plaatsbare’ hulpvragers als om andere groepen hulpvragers (2B, p. 1-4). Verwacht wordt dat een dergelijk aanbod meer tegemoet zal komen aan de hulpvaag van deze jongeren en hun ouders. In dit nieuwe hulpaanbod dienen toegankelijkheid, samenhang, flexibiliteit en continuïteit op micro- meso- en macroniveau in het belang van de hulpvrager centraal te staan (2B, p. 1-4). Als projectleider wordt een gedragswetenschapper aangesteld die binnen de eerdergenoemde afdelingen een voortrekkersrol had in het ‘Hulp Op Maat’-experiment. Ondertussen wordt opnieuw het Provinciaal Ontwikkelingsinstituut gevraagd om het onderzoek naar de effecten en de meest werkzame zorgprogramma’s voor haar rekening te nemen (4I, p. 7). Hoewel schijnbaar een organisatorische kwestie, wordt van meet af aan het inhoudelijke vraagstuk als uitgangspunt genomen: denken in termen van flexibilisering van het hulpaanbod door het modulair gestalte te geven, vraagt om een heroriëntatie op het gehele hulpaanbod (4I, p. 7). Bij het formuleren van het aanbod in modules stelt men zich opnieuw de vraag voor welke doelgroep de hulp georganiseerd moet worden. Daarbij probeert men de dubbelslag te maken naar een passender aanbod: niet alleen wordt bestaand aanbod meer flexibel georganiseerd, er wordt ook een ander (nieuw) aanbod gecreëerd. De insteek is de hulpvraag van de individuele cliënt: de term ‘zorgprogramma’ wordt hier gebruikt voor stapeling en/of schakeling van modules voor een individuele cliënt. Project Zorgprogrammering: het verloop Ter realisering van de doelstellingen van het project Zorgprogrammering worden twee organisatorische en financiële voorstellen gedaan. Ten eerste, het opzetten van een outreachend ‘flexiteam’, dat in voorkomende gevallen direct in samenwerking met anderen in de provincie die hulp kan bieden die nodig is. Ten tweede, het creëren van een flexibel budget door de participerende afdelingen waardoor het mogelijk wordt om het huidige hulpaanbod stapsgewijs om te vormen naar zorgprogramma’s (bron: document ‘Eindrapportage project Zorgprogrammering’, 1999, p. 8; document 4S). De projectleiding stelt dat het wenselijk zou zijn om organisatie en financiën vanaf het begin van het project direct af te stemmen op de hulpvraag. Het is echter duidelijk dat de bestaande organisatievormen binnen Jeugdzorg Groningen en de financieringsnormen dit niet toelaten. (4Q, p. 8).3 Voorlopig wordt gekozen voor een weergave van het huidige hulpaanbod in modules. Er wordt vervolgens hard gewerkt aan het specificeren van het hulpaanbod in kleine specifieke eenheden, het opnieuw combineren van deze kleine eenheden in nieuwe modulepakketten en het flexibiliseren van taken, organisatie, financiën en medewerkers. Deze ervaringen geven in 1997 een leidraad voor het uiteindelijk kunnen modulariseren van de producten (4R, p. 7). In de loop van dit jaar wordt ook het zogeheten ‘zorgprogrammeringsoverleg’ in het leven geroepen. Verschillende gedragswetenschappers van de opnemende voorzieningen komen regelmatig bij elkaar om te komen tot beantwoording van individuele hulpvragen van cliënten voor wie geen pasklaar antwoord te vinden is in het bestaande hulpaanbod. Begin 1998 zijn de opnemende voorzieningen voor jongeren vanaf twaalf jaar en hun ouders, na een uitgebreide productbeschrijving, in staat het huidige hulpaanbod uiteen te leggen in basisprogramma’s (vaste sets van modules) met plus- en minvarianten (modules erbij of eraf). In enkele gevallen is men 3
Een andere (mondelinge) bron (Agnes Wolbert) meldt echter dat er de mogelijkheid werd overwogen van twee andere manieren ter beantwoording van de vraag op welke wijze het beste flexibiliteit kon worden gerealiseerd. De eerste manier volgens deze bron was: middels een flexibel budget, dat werd gegenereerd door bijvoorbeeld 10 % van elk afdelingsbudget af te romen. De tweede manier was om, in plaats van budgetten aan de afdelingen te onttrekken, gelijkvormige disciplines aan de afdelingen te onttrekken, deze te bundelen en vervolgens flexibel in te zetten. Jeugdzorg Groningen heeft gekozen voor de laatste werkwijze vanwege de zorg over de beheersbaarheid van het flexbudget. Met het eerdergenoemde HOM-budget had men hiermee namelijk niet zulke goede ervaringen opgedaan waar het de vertaling van de besteding in subsidietaal betrof, c.q. de verantwoording naar de subsidiegever, aldus deze bron.
12
in staat om oorspronkelijk vast tot het basisprogramma behorende modules los, d.w.z. ambulant, aan te bieden. Mogelijkheden tot samenwerking, samenvoeging van afdelingen en verdere specialisering zijn hiermee dichterbij gekomen (4R, p.2). Nadat in januari 1998 het Centrale ToewijzingsOrgaan4 (CTO) van start is gegaan, lopen de verwijzingen naar het zorgprogrammeringsoverleg via dit orgaan. Immers, het CTO kan beoordelen of er wel of niet een passend antwoord op de hulpvraag is te formuleren vanuit het bestaande hulpaanbod. Het zorgprogrammeringsoverleg kan vervolgens bij jeugdigen voor wie geen passend aanbod bestaat een oplossing zoeken. Verder wordt dit zorgprogrammeringsoverleg van groot belang geacht om te komen tot een verbeterde afstemming en samenwerking op inhoudelijk en organisatorisch gebied (4R, p. 7). Het verloop van de zorgprogrammering in deze periode kenmerkt zich door twee ontwikkelingen. In de eerste plaats wordt tijdens het project onderscheid aangebracht tussen zorgprogrammering als concept voor een verandering naar een vraaggestuurde organisatie enerzijds, en de hulp aan ‘moeilijk plaatsbaren’ anderzijds (4R, p. 2). Dit heeft belangrijke consequenties. Bij de ‘moeilijk plaatsbaren’ ging het om een door de uitvoerend hulpverleners gezamenlijk ervaren probleem. Zorgprogrammering willen toepassen voor jongeren die ook op de ‘oude manier’ in de groepen gehanteerd kunnen worden, blijkt een heel ander, meer visionair verhaal. De belangen worden groter, het betreft een grotere groep medewerkers en cliënten. Ten tweede blijkt de afdeling IO in haar beleid steeds meer voorop te lopen op de rest van de organisatie. De afdelingen die verantwoordelijk zijn voor de noodzakelijke randvoorwaarden - op het gebied van financieel beheer, personeelsbeleid en ICT - blijven in de ontwikkelingen achter. Project Zorgprogrammering: resultaten In 1998 wordt het project Zorgprogrammering geëvalueerd. Begin 1999 verschijnt daarvan de rapportage. De eindconclusies en aanbevelingen zijn de volgende: het zorgprogrammeringsoverleg wordt gezien als een belangrijke factor en dient gecontinueerd te worden. Het voor langere tijd koppelen van flexibel inzetbare medewerkers aan vaste teams is belemmerend gebleken voor de flexibiliteit van de organisatie vanwege de onevenredig zware belasting van deze teams. In plaats daarvan zou elke uitvoerend medewerker van Jeugdzorg Groningen in enigerlei mate flexibel ingezet moeten kunnen worden. Flexibilisering van het budget blijft van groot belang; als voorwaarden hiervoor worden met name genoemd een helder registratiesysteem en een heldere kostenberekening van de modules. Verder wordt geconcludeerd dat het aanbod weliswaar transparanter is geworden maar nog steeds niet scherp genoeg is geformuleerd om tot een voldoende specifieke toewijzing te komen. Daarnaast is het van belang dat verblijfsfuncties (de ‘care’-functie van bed-bad-brood in de daghulp en de 24-uurshulp) meer losgemaakt worden van bepaalde behandel- en begeleidings- (‘cure’) functies om elk breder inzetbaar en flexibeler beschikbaar te maken (zonder vaste koppelingen van ‘care’ en ‘cure’). Bovendien dient de afstemming tussen de verschillende afdelingen verbeterd te worden opdat modules gemakkelijker geclusterd kunnen worden. Vanuit het project Zorgprogrammering is ook duidelijk geworden dat het case-management versterkt dient te worden. Voorts wordt aanbevolen de zorgprogrammering uit te breiden naar de afdelingen die een hulpaanbod organiseren voor kinderen onder de twaalf jaar.
3.4 Verbreding van het traject naar alle hulpvormen (1999 – 2000) Zorgprogrammering in een masterplan: Jeugdzorg naar Huis De directie van Jeugdzorg Groningen ziet zich in 1999 gesteld voor de vraag: hoe kan de organisatie veranderen van een traditionele, aanbodgerichte organisatie voor jeugdhulpverlening en jeugdbescherming in een moderne, vraaggerichte organisatie? Eén die flexibel en professioneel is, met een scherpe blik op de hulpvraag van de cliënt? Eén die recht zou kunnen doen aan het zo-zo-zo-zobeleid? Voor Jeugdzorg Groningen is duidelijk dat zorgprogrammering de basis van de organisatieontwikkeling moet zijn. Door de Landelijke Projectgroep Zorgprogrammering5 aangemerkt 4 5
De oprichting en werking van het Centrale ToewijzingsOrgaan worden beschreven in paragraaf 4.6 . Zie ook hoofdstuk 1 en document 3B, p. 1.
13
als ‘veldproject’ en door het ministerie van VWS gefinancierd, gaat een project van start om een ontwerp van de nieuwe organisatie te maken. Het hoofd van de afdeling I.O. schrijft een Masterplan dat in mei 1999 gepresenteerd wordt als het beginpunt van een veranderingsproces waar Jeugdzorg Groningen in totaal vier jaar voor uittrekt. (3A, p. 1) Jeugdzorg naar Huis: knelpunten en doelen In de bestaande organisatie worden belangrijke knelpunten ervaren. De producten verschillen te weinig of zijn te weinig herkenbaar. Er is meer behoefte aan de ‘kale’ functies verblijf, opvoeding en verzorging, c.q. er is minder behoefte aan 24-uurshulp en dagbehandeling met vast daaraan verbonden behandel- en begeleidingsvormen. Het aantal kinderen dat uit huis geplaatst wordt is, met name in de gezinsvoogdij, te groot. Groot knelpunt is dat losgemaakte modules niet zonder meer toegankelijk zijn voor alle cliënten, inclusief degenen die ambulant geholpen zouden kunnen worden. Ongewenst ‘overindiceren’ wordt versterkt wanneer een module alleen via plaatsing in de 24-uurshulp of daghulp beschikbaar is. Voor de beperkt beschikbare, direct toegankelijke ambulante hulp zijn er lange wachttijden. Belangrijk knelpunt is ook gebleken uit de experimenten met ambulante modules en gelegenheidsprogramma’s: de financieringssystematiek van de Provincie blijkt het flexibel vormgeven van de hulp te belemmeren. De financiering van de hulpverlening binnen de huidige organisatie blijkt niet toereikend. De hulpverlening zal doelmatiger moeten worden uitgevoerd op een kwalitatief hoger niveau. De visie op hulpverlenen bij de vormgeving van de MFO voldoet niet meer voor het zetten van de vervolgstappen. Het zo-zo-zo-zo-beleid heeft niet tot essentiële wijzigingen in het aanbod geleid. Voor uitwerking van een vraaggestuurd en cliëntgericht aanbod is bezinning, actualisering en aanscherping van de visie nodig. (3A, p. 6-8) Vervolgens beschrijft het masterplan de wenselijke situatie. Jeugdzorg Groningen heeft een visie die krachtig genoeg is om als basis voor de toekomstige veranderingen te dienen. Zij heeft haar aanbod overzichtelijk georganiseerd, inzichtelijk vormgegeven en glashelder beschreven. Zij heeft haar aanbod zo georganiseerd, dat er flexibel en op maat voor elke cliënt een antwoord op de hulpvraag kan worden geformuleerd; daartoe werkt ze samen met andere sectoren. In de organisatie van de hulp komt geen onder- en geen overaanbod meer voor. Plaatsers hebben de beschikking over een breed scala aan ambulant in te zetten modules, die ook in programma’s zijn te organiseren. Er kan beschikt worden over voldoende capaciteit in de functies opvang, verzorging en opvoeding. De wachttijd voor alle modules en programma’s is teruggebracht tot een voor de cliënt acceptabel niveau. Het aantal uithuisplaatsingen in de justitiële hulpverlening is minstens gestabiliseerd maar liever nog afgenomen. De financieringssystematiek is aangepast en maakt intersectorale programma’s en interne flexibiliteit mogelijk. De nieuwe vormen zijn goedkoper, zodat voor hetzelfde geld meer cliënten kunnen worden geholpen. Jeugdzorg naar Huis: de visie De nieuwe visie van Jeugdzorg Groningen wordt als volgt verwoord: ‘De medewerkers van Stichting Jeugdzorg Groningen verlenen hulp vanuit de overtuiging dat ouders, kinderen en jongeren enkel tijdelijk professionals nodig hebben die: hen helpen te zoeken naar oplossingen voor bepaalde probleemsituaties; wegen vinden om dit samen met hen te doen; hen hierin een zo groot mogelijke mate van zelfstandigheid en betrokkenheid garanderen; de verantwoordelijkheid bij de cliënten zelf laten. Daarom moet de jeugdhulpverlening: zo goed mogelijk aansluiten bij de directe leefomgeving. In de thuissituatie, in of samen met school, in de buurt wordt ze aangeboden; zo vroeg mogelijk worden ingezet. Hoe jonger het kind, des te effectiever is de hulp; zo snel mogelijk worden aangeboden. Wanneer ouders en jongeren bij professionals aankloppen, hebben ze al het nodig achter de rug, waardoor wachten zwaar valt; van zo kort mogelijke duur zijn. Alle kinderen en jongeren worden in hun eigen gezin of op hun eigen woonlocatie geholpen. Kinderen en jongeren: die wonen in een gezin waar, door verschillende factoren, de draagkracht van de ouders (tijdelijk) niet toereikend is om de (gedrags)problemen van het kind te beïnvloeden; bij wie de (ontwikkelings)stoornis dermate overheersend is dat opgroeien in een gezin niet meer tot de mogelijkheden hoort; die acuut in gevaar zijn; en kinderen die bloot staan aan psychische en/of fysieke mishandeling danwel aan chronische verwaarlozing, moeten buiten hun gezin (tijdelijk) opgevangen, opgevoed, behandeld of beschermd
14
worden. Dit kan in een justitieel kader moeten plaatsvinden. Voor alle hulpverlening geldt echter: licht waar het kan, zwaar als het moet’ (3B, p. 10-11). Jeugdzorg naar Huis: Plan van Aanpak en resultaten In maart 2000 verschijnt het Plan van Aanpak voor Jeugdzorg naar Huis. Hierin wordt allereerst gesteld dat in de periode van 1999 tot aan maart 2000 hard gewerkt is om allerlei voorwaarden te bewerkstelligen. Men erkent problemen op dit vlak en stelt in dit Plan van Aanpak dat Jeugdzorg Groningen nog weinig gewend is om doelen op het gebied van bijvoorbeeld efficiëntie of bedrijfsvoering te stellen. Ook ontbreekt het op dit punt aan geschikte managementinformatie, waardoor het risicovol is om doelen te stellen die te maken hebben met bedrijfsresultaten. De komende jaren zal er dan ook gewerkt moeten worden aan het expliciteren, het standaardiseren en het normeren van de bedrijfsprocessen en de resultaten, wil Jeugdzorg Groningen op dit punt trefzekerheid ontwikkelen (2C, p. 14). Het Plan van Aanpak stelt verder dat het personeel op alle afdelingen brood in de plannen ziet. Tegelijkertijd echter blijkt uit een organisatiebrede scan over medewerkerstevredenheid in 1999 dat de medewerkers nog geen vertrouwen hebben in de stabiliteit en de daadwerkelijke implementatie van het voorgenomen beleid: ‘eerst zien, dan geloven’. In deze ‘Quick Scan’ wordt een ontwikkeling gesignaleerd waarin medewerkers zich terugtrekken en zich vastbijten in hun eigen werkzaamheden. Zij zijn geneigd zich af te sluiten voor de organisatie, wanneer deze hen teleurstelt. Medewerkers lijken de huidige situatie te accepteren, de onrust in hun eigen team te bespreken en in de meeste gevallen pas als het echt erg is, aan de bel te trekken. Het ziekteverzuim loopt in deze jaren snel op: van 8,9 % in 1997 naar 13,4 % in 1999. Avios Arbo concludeert over 1999 dat twee van de belangrijkste oorzaken van het verzuim zijn: de vele veranderingen binnen Jeugdzorg Groningen in de voorgaande periode, met de bijbehorende onzekerheden en onduidelijkheden, en onvrede met veranderingen binnen Jeugdzorg Groningen (Eerst zien, dan geloven; rapportage Quick Scan Jeugdzorg Groningen, 1999). Medewerkers missen de facilitering die noodzakelijk is voor hun dagelijkse werk, bijvoorbeeld de beschikbaarheid van computers en de juiste software. De financiële situatie is er één van tekorten en krapte. De voorgenomen veranderingen zullen tegelijkertijd tot bezuinigingen moeten leiden. (2C, p. 3-4). Deze conclusie is niet bevorderend voor het vertrouwen van de medewerkers. Het is de bedoeling om het plan Jeugdzorg naar Huis deel voor deel, project na project te realiseren. Het plannen verloopt volgens de gewone cyclus van Planning & Control. De keuze voor de te nemen stappen of de te plannen projecten wordt ingegeven door een aantal factoren (2C, p. 9-11). In de eerste plaats zijn dat bedrijfseconomische motieven; bij het wegen van alternatieven zullen te halen rendement (meer cliënten helpen voor hetzelfde geld) danwel bezuinigingen steeds overwogen moeten worden. In de tweede plaats wordt prioriteit gelegd bij die projecten die als kernprojecten worden aangemerkt; dit zijn projecten die zullen leiden tot veranderingen, zonder welke de uitvoering van ‘Jeugdzorg naar Huis’ als niet geslaagd beschouwd moet worden. Dat zijn de volgende veranderingen: het modulariseren van het hulpaanbod; het creëren van een ambulant aanbod voor in ieder geval ouderbegeleiding en kindermishandeling; het wijzigen van de duur en frequentie van het groepsaanbod en de pleegzorg; en het verbeteren en uitbreiden van het casemanagement. In de derde plaats worden politiek-bestuurlijke motieven genoemd. Momenteel kunnen bijvoorbeeld initiatieven die gericht zijn op het bevorderen van één Toegang in de jeugdzorg zonder meer rekenen op instemming. Andere projecten liggen gevoeliger, zoals het ontwikkelen van lichte daghulp omdat gemeenten dat ook aanbieden. In de vierde plaats worden weerstand en enthousiasme vermeld; enthousiaste participatie van medewerkers leidt tot vertrouwenwekkende projectresultaten terwijl er in het geval van veel weerstand eerst aandacht geschonken moet worden aan de redenen daarvoor. Als vijfde en laatste beslissingsfactor worden voorwaarden en afhankelijkheden genoemd; soms moet er eerst iets in de voorwaardelijke zin geregeld of ontwikkeld zijn, soms ook moet er gewacht worden op de resultaten van andere projecten (2C, p. 9-11). Vervolgens worden in het Plan van Aanpak vier centrale doelstellingen beschreven voor het jaar 2000, met daaraan gekoppeld de projecten om die doelstellingen te bereiken. Deze staan weergegeven in het hiernavolgende schema. Ook staan in dit schema de gerapporteerde resultaten per project vermeld.
15
Doelen, projecten en resultaten van ‘Jeugdzorg naar Huis’ in 2000 De centrale doelen voor De projecten per doel 2000 (2C, p. 11-13) (2C, p.9-11)
De gerapporteerde resultaten per project in 2000 (3F,p.7-26)
a. Verbeteren modulebeschrijvingen 1. Overzichtelijke b. Vakgroepen organiseren organisatie van het aanbod, inzichtelijk vormgegeven en glashelder beschreven.
a. Gerealiseerd. De modulewijzer is hiervan het slotstuk. b. Vakgroepen Ouderbegeleiding en Seksueel Misbruik zijn gerealiseerd.
2. Hulpaanbod zo georganiseerd dat er flexibel en op maat voor elke cliënt een antwoord op de hulpvraag kan worden geformuleerd.
a. Verbeteren bedrijfsprocessen bureaus jhv en pleegzorg b. Modulariseren daghulp c. Tussen Wal en Schip project t.b.v. LVG-jeugdigen d. ontwikkelen long-stay module e. onderzoeken of ontwikkeling zorgprogramma PDDnos/ADHD/extreem externaliserend probleemgedrag is gewenst
a. Nieuw model hulpverleningsplanning is belangrijkste. Is gerealiseerd; plaatsers en uitvoerders zijn begonnen met danwel treffen voorbereidingen voor aanpassen interne werkwijze. b. Daghulp gerealiseerd. 24-uurshulp deels gerealiseerd, deels in ontwerpfase. Pleegzorg ontwerpfase. c. Meerdere projecten t.b.v. cliënten voor wie geen modules beschikbaar lijken te zijn: Tussen Wal en Schip (LVG-jeugdigen): ontwerpfase. Familieraad/Op Eigen Kracht: ontwerpfase en pilotsgewijze realisatie. Beide lopen door in 2001. Moeilijk plaatsbare jongeren: initiatieffase. Ervaringsleren: vergelijkend onderzoek loopt, module is reeds extern beschikbaar. d. Startnotitie waarin de mogelijkheid voor opvang in een groot pleeggezin (met speciale ondersteuning) wordt nagegaan. e. Besluit om de resultaten van de vernieuwingen in de 24-uurshulp eerst af te wachten (zie ook bij c)
3. Plaatsers hebben beschikking over breed scala intensief ambulante modules die ook in programma’s zijn te organiseren.
a. Vakgroep Ouderbegeleiding b. Vakgroep Kindermishandeling c. Onderwijshulpverlening / Daghulp op school d. Familiecirkel
a. Projectontwerp gereed; kan uitgevoerd worden zodra de adviezen binnen zijn en er huisvesting geregeld is b. Vakgroep Seksueel Geweld is opgericht; wordt operationeel zodra de medewerkers zijn benoemd. Het betreft ambulante modules. c. Onderzoek naar mogelijkheden in stad Groningen afgerond zonder werkbare resultaten. Onderzoek verlegd naar provincie. Zicht op samenstelling intersectoraal zorgprogramma d. Familieraad: zie bij 2c.
4. Capaciteit in de functies verblijf, verzorging en opvoeding is voldoende beschikbaar.
(Geen aparte projecten: dit doel wordt geacht ‘vanzelf’ gehaald te worden als resultaat van de modularisering die leidt tot een uitzuivering van deze functies. Het in voldoende mate beschikbaar zijn, moet gerealiseerd worden door wijziging in duur en frequentie van deze modules)
Variatie in duur en frequentie in de daghulp, pleegzorg en t.z.t. de 24-uurshulp. Concreet: frequentie daghulp van 5 naar 4 dgn met op 5e dag pedagogische advisering in de thuissituatie; in 24-uurshulp kan ook minder dan 7x24 uur geïndiceerd worden; in de pleegzorg deeltijdplaatsing mogelijk.
In het algemeen wordt duidelijk dat er enorm veel veranderprojecten tegelijkertijd in gang worden gezet. Het verbeteren van de modulebeschrijvingen lijkt het eenvoudigst maar blijkt het moeilijkst: eerst moeten de modules er zijn, ze moeten beschikbaar komen en plaatsers moeten ernaar indiceren. De dubbelslag die in het project Zorgprogrammering werd nagestreefd, krijgt hier een vervolg: denken in termen van flexibilisering van het hulpaanbod door het modulair gestalte te geven, vraagt om een heroriëntatie op het gehele hulpaanbod – en dit is geen eenvoudige zaak. Jeugdzorg Groningen kiest er expliciet voor om bij het modulariseren niet te volstaan met het uiteenleggen van het bestaande aanbod. Zij wil de zorgprogrammering aangrijpen als instrument om meer vraag- en cliëntgericht te kunnen gaan werken.
16
De beschreven modules worden opgenomen in de zogeheten ‘modulewijzer’. Het hoofd van de afdeling I.O. houdt bij het verschijnen van deze eerste modulewijzer op alle afdelingen van de organisatie en bij alle plaatsende instellingen (zoals de GGZ-jeugd, de AJL (Leger des Heils) en de SPD (Sociaal Pedagogische Dienst) een presentatie. Hierin wordt benadrukt dat er vanaf dat moment geïndiceerd moet gaan worden op modules en niet meer op (totale) voorzieningen; het GTJ gaat immers toewijzen op modules. In de modulewijzer en in deze presentaties wordt benadrukt dat het voorstelbaar is dat een cliënt hulp nodig heeft die (nog) niet in een module opgenomen is. In dergelijke gevallen kan een beroep gedaan worden op het zogenaamde Hulp-op-Maat-budget. Bij de modulewijzer verschijnt periodiek een nieuwsbrief van Jeugdzorg Groningen. Verder wordt de modulewijzer jaarlijks up-to-date gemaakt. Daarnaast verschijnen van de hand van het GTJ ook met enige regelmaat bulletins met tips voor plaatsers, hoe de indicatieformulieren in te vullen en antwoorden op ‘de meest gestelde vragen’. Voor de groep ‘moeilijk plaatsbaren’ wordt een onderzoek aangekondigd om zicht te krijgen op de doelgroepkenmerken en –omvang. Verder wil men nagaan of voor deze groep bovenprovinciaal en intersectoraal een voorziening getroffen dient te worden (3F, p. 13) Meer in het algemeen kan gesteld worden dat zich in het jaar 2000 grote registratieproblemen voordoen. De vertaalslag van de inhoudelijke ontwikkelingen naar de organisatorische uitwerking loopt achter. De provincie wil inzicht in de bedrijfsvoering en tegelijkertijd geldt er de verplichting om volgens het SRJV-registratiesysteem te registreren. Het lukt Jeugdzorg Groningen nog onvoldoende om aan deze verschillende registratieverplichtingen te voldoen. In een intern rapport betreffende de ICT (Bodewes, 2000) wordt kritiek geleverd op de Jeugdzorg naar Huis plannen; de doelen zijn vooral inhoudelijk gesteld, terwijl de doelstellingen op het gebied van organisatie en bedrijfsvoering ontbreken. Dit heeft tot gevolg dat er een soort ‘dubbele boekhouding’ gevoerd moet worden.
3.5 Consolidatie van de zorgprogrammering (2001-2002) Opbrengsten In 2001 krijgt de modularisering en zorgprogrammering inhoudelijk in belangrijke mate zijn beslag. De belangrijkste resultaten van Jeugdzorg naar Huis tekenen zich in dat jaar als volgt af (3F, pag 726): - De modularisering en zorgprogrammering wordt sneller en breder in de organisatie doorgevoerd dan aanvankelijk de bedoeling was. Daghulp en ouderbegeleiding zouden als proeftuin dienen. Maar door problemen in de 24-uurshulp werd men gedwongen hier enkele groepen te sluiten, hetgeen de bewustwording van de noodzaak tot vernieuwing versnelde. De 24-uurshulp liep hierdoor voorop. Bovendien werkte de vernieuwing volgens Jeugdzorg Groningen als een vliegwiel: de ontwikkelingen versnelden zich. Dat gaf geen langzame, fasegewijze verandering zoals oorspronkelijk beoogd (3F, pag 21). - Ten aanzien van het doel Aanbod overzichtelijk georganiseerd, inzichtelijk vormgegeven en glashelder beschreven gold als een belangrijke mijlpaal dat de eerste modulewijzer werd opgeleverd. Daarin is praktisch al het geïndiceerde aanbod volgens de richtlijnen van het NIZW beschreven. Hierbij wordt in de stukken opgemerkt dat het beschrijven van modules en programma’s eenvoudig leek, maar het moeilijkst bleek te zijn. Immers, eerst moeten de modules er zijn, ze moeten beschikbaar komen en plaatsers moeten ernaar kunnen indiceren. De totstandkoming van de modulewijzer is daarvan het sluitstuk. In een aantal onderdelen is verheldering van het aanbod nog verre van optimaal. Crisishulp is daar een voorbeeld van. In pleegzorg verdienen in dat verband de netwerkplaatsingen extra aandacht. De geïndiceerde hulp is georganiseerd in vijf productgroepen of clusters: 1.intensief ambulant (o.a. geboden door de vakgroep Ouderbegeleiding, de vakgroep Hulp aan Huis en de vakgroep Seksueel Misbruik (3D); 2. Daghulp; 3. Pleegzorg; 4. 24-uurshulp; 5. Twee zorgprogramma’s. Van de eerste vier clusters zijn alle modules los verkrijgbaar. Bij de indeling is rekening gehouden met de herkenbaarheid voor de afnemers (cliënten, plaatsers). Elk cluster wordt aangestuurd door een manager.
17
Voorts zijn met behulp van BMC kostprijzen van modules in met name de daghulp berekend. Uitgaand van de prijs van de hulp per cliënt blijkt in vergelijking met de oude prijs de hulp nu veel goedkoper aangeboden te kunnen worden (3F). - Voor het doel Hulpaanbod op zodanige wijze georganiseerd dat er flexibel en op maat voor elke cliënt een antwoord op een hulpvraag kan worden geformuleerd is de inrichting van de werkprocessen met de hulpverleningsplanning (HVP) als rode draad in volle gang. Er is een model HVP, alle plaatsers van de ambulante bureau’s Jeugdhulpverlening zijn getraind in het gebruik ervan, plaatsers van jeugdbescherming zijn geïnformeerd, de uitvoerders van Jeugdzorg zijn geïnformeerd en zijn begonnen met de aanpassing van de interne werkwijze, de uitvoerders van de jeugdbescherming hebben een planning voor training en uitvoering HVP en er is budget voor de uitvoering. Er zijn voor het aanbod 37 modules en 2 programma’s beschikbaar – naast het Hulpop-Maat-budget. De modules kunnen allen gestapeld en geschakeld worden. Modulair werken is op dat moment (maart 2001 – zie 3F) voor de daghulp volledig gerealiseerd, voor de 24-uurshulp deels, en voor de pleegzorg verkeert het in de ontwerpfase. - Voor het doel Plaatsers hebben beschikking over een breed scala aan ambulant in te zetten modules die ook in programma’s zijn te organiseren geldt dat er een ontwerp beschikbaar is voor de vakgroep Ouderbegeleiding. Alle ouderbegeleiders gaan vanuit deze vakgroep werken. Voor deze opzet is draagvlak gecreëerd. Daarnaast is één van de specialistische 24-uurshulpgroepen ‘geambulantiseerd’; de residentiële Behandelingsgroep Seksueel Geweld werd begin 1999 opgeheven en na een ontwikkelperiode wordt sinds 2001de hulpverlening aan deze doelgroep aangeboden in de vorm van ambulante modules vanuit de nieuw opgerichte Vakgroep Seksueel Misbruik (3D). - Het doel Er kan beschikt worden over voldoende capaciteit in de functies verblijf, verzorging en opvoeding is voor het leeuwendeel bereikt. Voor alle modules is de duur nu vastgesteld op zes weken, drie maanden of een half jaar. Daarna moet opnieuw worden geïndiceerd. In de daghulp is de verblijfsfrequentie in de groep van 5 dagen teruggebracht naar 4 en 1 dag is voor pedagogische advisering thuis door de groepsleiding. In de 24-uurshulp is het mogelijk om minder dan 7 keer een etmaal te indiceren. In pleegzorg is deeltijdplaatsing mogelijk. Volgens Jeugdzorg Groningen geven cijfers van het GTJ aan dat 80% van de indicatiestellingen binnen twee wordt maanden gerealiseerd en dat er voor de meeste groepen er amper een wachtlijst is (3F). Uit andere documenten blijkt dat deze constatering enige nuance behoeft. In hoofdstuk 7 komen we hierop terug. De aandacht die is uitgegaan naar de arbeidsrechtelijke consequenties van de operatie laat zien dat hoewel gedacht werd dat deze consequenties fors zouden zijn - deze blijken mee te vallen. Op verzoek van de OndernemingsRaad is een convenant gemaakt dat voorziet in afspraken over voorwaarden, werkwijze en procedures in geval er sprake is van vernieuwing en verandering in hulpverlening die consequenties hebben voor medewerkers. Er is daardoor bij de partijen meer vertrouwen ontstaan in de mogelijkheden om het veranderproces op een voor medewerkers aantrekkelijke danwel acceptabele manier vorm te geven. Problemen bedrijfsvoering Jeugdzorg Groningen ziet zich in deze periode gesteld voor de oplossing van enkele forse problemen op het terrein van de bedrijfsvoering. Enerzijds hanteert de provincie de tarieven van de normharmonisatie en anderzijds hanteert Jeugdzorg Groningen moduleprijzen. De provincie stelt in de interviews dat dit op zich geen probleem vormde, omdat Jeugdzorg Groningen een goede omrekeningssystematiek hanteerde. De voormalig directeur signaleert echter dat het niet mogelijk bleek om tot een rekenschema te komen dat paste bij de gehele organisatie. In de documenten wordt voorts gesteld dat berekeningen er volgens Jeugdzorg Groningen op wijzen dat de normbedragen van de provincie niet meer in verhouding staan tot dat wat ervoor geleverd wordt (3F). Inmiddels is er in deze fase overleg gestart tussen Jeugdzorg Groningen en de provincie over de te prefereren financieringssystematiek, met het oog op de ontwikkelingen rond de nieuwe Wet op de Jeugdzorg en gezien de modulaire organisatie van het aanbod. Ook wordt er gesproken over het bijstellen van de modulaire kostprijsberekeningen uit 2001 naar een definitieve prijs op basis van onder meer tijdschrijven en het opstellen van de begroting 2003 op basis van modules, productieafspraken en definitieve kostprijzen per module (5B).
18
Een complicatie daarbij is dat de huidige organisatie van de registratie wanhopig wordt genoemd (3F). Dat heeft niet zozeer te maken met de zorgprogrammering als wel met de fusie. Als erfenis van die fusie bestaat de registratie uit “eilandjes”, een serie van aparte systemen die niet met elkaar te verbinden zijn. Daardoor is het niet mogelijk in de registratie te overzien welke modules door een cliënt worden afgenomen als hij vanaf meerdere afdelingen een module afneemt. Er is in deze periode een 25-punten tellende actielijst opgesteld en er zijn afspraken gemaakt voor een noodscenario (3F). Voor de langere termijn wordt een ontwikkeling in gang gezet waarin wordt toegewerkt naar een cliëntvolgend systeem (4V). Vraagstukken Naast deze opbrengsten doen zich een aantal vraagstukken voor die - mede op basis van ervaringen en voortschrijdend inzicht - de aandacht trekken: - In de eerste plaats wordt de zorgprogrammering meer geplaatst in de context van de vraaggerichtheid en de effectiviteit van de hulp. Modulair aanbod voorkomt weliswaar dat een cliënt meer of minder hulp krijgt dan nodig. Maar of de cliënt de meest effectieve hulp heeft gehad, is dan nog niet helder (3F, pag 22-27). Tevens komt duidelijk naar voren dat zorgprogrammering maar één van de antwoorden is in het streven naar een meer op de vraag gerichte organisatie van de hulp. Minstens zo belangrijk is de informatie over de vraagzijde van de markt. Problemen zijn hier: (1) zicht op de vraag ontbreekt (een plaatser indiceert nu eenmaal zelden een module die niet bestaat); (2) hoewel aanbieders flexibeler zijn gaan werken, volharden plaatsers langer in ‘oud’ gedrag dan voorzien: men indiceert naar het aanbod waar men het snelst opname veronderstelt, niet op wat de specifieke behandelingsvraag nodig heeft; (3) het is niet mogelijk om snel op ontwikkelingen in het aanbod te reageren: op grond van gegevens van jaar 1 worden door de provincie in jaar 2 plannen gemaakt voor jaar 3. (3F) - Voorts is er een coördinatievraagstuk. Het integrale model dat Jeugdzorg Groningen hiervoor hanteert bestaat uit een vaste cyclus van planning en evaluatie die bij elke cliënt wordt doorlopen. Bij de geïndiceerde zorg vloeien hieruit afspraken voort tussen casemanager en zorgaanbieder. Inmiddels hebben alle afdelingen van Jeugdzorg Groningen de cyclus en de afspraken overgenomen en vastgelegd in een ‘afdelingsroute’. Ontvangt een cliënt méér dan een module, dan zijn niet alleen afspraken met de casemanager nodig, maar ook tussen de uitvoerders onderling. Het bleek nodig dergelijke afspraken in een document expliciet vast te leggen. Dat is inmiddels gebeurd. (4U, paragraaf 2). Niettemin doen zich nog enkele knelpunten voor. Zo wordt in de interviews gemeld dat de gemaakte afspraken in de praktijk nog niet goed werken. Voorts blijkt er meer aandacht nodig te zijn voor de afstemming met externe plaatsers en zorgaanbieders en moet er efficiënter worden omgegaan met de overlegstructuur (5O, p. 2-6, 7). - Naast het coördinatievraagstuk is er ook een probleem met wachtlijsten. Bij inzet van twee of meer modules komt het voor dat de ene module al lang gestart is terwijl de cliënt voor de andere module nog op de wachtlijst staat. Dit doet zich met name voor bij combinaties met ouderbegeleiding en Hulp aan Huis. (Bron: interviews) - Voorts is er een aansturingsvraagstuk. Unithoofden constateren dat er in Jeugdzorg Groningen veel concepten top-down worden ingebracht. Het streven naar eenduidigheid en helderheid in theorie (op papier) hoeft volgens hen niet te betekenen dat er in de dagelijkse praktijk geen ruimte voor verschillen is of mag zijn. De unithoofden vragen verder aandacht voor een betere inzet van voorwaardenscheppende beleidsterreinen op het gebied van IT, P & O en FEZ. Ook constateert men dat er veel aandacht nodig is voor de psychologische aspecten van de veranderingen: “De psychische rek van mensen tot verandering nadert een einde” en “de discrepantie tussen het (abstractie)niveau van de centrale en decentrale staf is in de loop der tijd vergroot (of steeds meer opgevallen)” (5U, p. 2). - Tot slot wordt opgemerkt dat er een groep jongeren is, met name bij de jeugdbescherming, waarbij plaatsers grote problemen ondervinden bij het zoeken naar opvang of een vervangende opvoedingssituatie. Er is nog steeds geen sluitende oplossing voor de groep die in 1995 ‘moeilijk plaatsbaren’ werd genoemd. Met name de groep jongeren met sterk externaliserend, zeer problematisch gedrag die in de bestaande groepen niet gehanteerd kunnen worden, vinden moeilijk een plek. In dat kader is er een roep om meer capaciteit voor lang-verblijf en voor verblijfsvoorzieningen met alleen bed-bad-brood (zie ook paragraaf 3.3).
19
4. Andere ontwikkelingen 4.1 Inleiding De zorgprogrammering in Jeugdzorg Groningen viel samen met een aantal ontwikkelingen die in de provincie of landelijk in gang werden gezet. Hier zetten we de belangrijkste kort op een rij.
4.2 Fusies en reorganisaties Eind jaren tachtig was in de jeugdhulpverlening de schaalvergroting op gang gekomen. De vele, vaak kleine, hulpverleningsorganisaties moesten samengaan in Multi Functionele Organisaties (MFO´s). Zo ook in Groningen. In 1996 werd in dit traject bereikt dat vrijwel alle organisaties waren opgegaan in één MFO. Voor de zorgprogrammering betekende dit vier dingen (bron: documenten en interviews). - In de eerste plaats kon in de organisatie één afdeling voor Inhoudelijke Ontwikkeling (I.O.) gepositioneerd worden. Deze afdeling werd de drijvende kracht achter de modularisering. - Ten tweede kon door de bundeling van instellingen in één organisatie de eenheid in het modulariseringstraject worden gerealiseerd door een eenduidige sturing en uniforme uitwerking. - Ten derde bood de fusie de kans om met personele verschuivingen twee vliegen in één klap te slaan: een reorganisatie die vanwege de fusie sowieso noodzakelijk was, en het doorvoeren van veranderingen die ten gunste kwamen aan de flexibilisering van de zorg. - Ten vierde vormde de fusie ook een forse belasting van het modulariseringstraject. Immers, de normale last die een fusie en de daarbij behorende reorganisaties altijd al voor het personeel met zich meebrengen, werd door de ombouw van het aanbod ten behoeve van de modularisering nog eens verzwaard. Daar kwam nog bij dat door het gebrek aan integratiemogelijkheden van de registratiesystemen van de gefuseerde organisaties het zicht op het sterk veranderende aanbod op den duur verloren dreigde te gaan. Al met al lijkt de fusie zowel een bevorderende als een bezwarende factor voor de zorgprogrammering te zijn geweest. De reorganisaties die een direct gevolg waren van de fusie betroffen met name het leidinggevend kader van de organisatie: respectievelijk de Raad van Toezicht, de directie, het management en het midden-management. Daarnaast zijn er reorganisaties geweest die niet-lijnfunctionarissen betroffen. Deze hadden als doel de deskundigheid te bundelen, te versterken, te flexibiliseren en vandaaruit efficiënter in de organisatie in te zetten. De reorganisatie van de gedragswetenschappers in 2000 is hiervan een duidelijk voorbeeld. De gedragswetenschappers waren vóór hun reorganisatie gebonden aan vaste afdelingen en werden integraal aangestuurd door hun afdelingsmanagers. Na de reorganisatie maakten zij deel uit van een ’pool’ van waaruit zij voor kortere of langere tijd werden gedetacheerd naar afdelingen en/of projecten. Deze pool werd centraal aangestuurd door de adjunctdirecteur Zorgontwikkeling. Verder is er expertise gebundeld (zonder formele reorganisaties) in de vorm van vakgroepen die intensief ambulante modules aanbieden: de vakgroep ouderbegeleiding, de vakgroep seksueel misbruik en de vakgroep Hulp aan Huis. De ouderbegeleiders werden hiertoe ‘losgeweekt’ van de afdelingen 24-uurshulp en daghulp opdat de ouderbegeleiding ook als losse module ingezet kon worden. De vakgroep seksueel misbruik werd opgericht na sluiting van een specialistische 24-uurshulpgroep. Deze laatste vakgroep biedt meerdere ambulante modules in een interne samenhang die desgewenst eenvoudig gestapeld en/of geschakeld kunnen worden met elkaar en/of met andere modules. Deze flexibiliseringen van de inzet en posities van medewerkers hebben destijds de nodige onrust in de organisatie gecreëerd, maar zij pasten duidelijk in de doelstellingen die Jeugdzorg Groningen had met haar traject zorgprogrammering zoals verwoord in het masterplan ‘Jeugdzorg naar Huis’.
20
4.3 Ambulantisering van het aanbod Reeds in de tijd van de invoering van de Wet op de Jeugdhulpverlening in 1989 gold het streven dat de hulp aan jeugdigen zo dicht mogelijk bij huis en zo licht mogelijk moest zijn (zie ook paragraaf 3.2). In dat kader schrijft de regelgeving voor dat ambulante hulpverlening de voorkeur heeft boven residentiële jeugdhulpverlening. Als ambulante hulp niet leidt of kan leiden tot oplossing van de problemen van de jeugdige, genieten pleegzorg en dagbehandeling de voorkeur boven plaatsing in een internaat (zie Jeugdbeleid, Supplement 4, juli 1991). Verschillende provincies hebben dan ook sinds het begin van de jaren negentig actief beleid gevoerd om de capaciteit van ambulante voorzieningen te vergroten (onder meer door ombuiging van residentiële capaciteit) en de voorzieningen voor daghulp en pleegzorg uit te breiden. In Groningen stelde de provincie in dat kader expliciet een ombuiging voor van residentiële capaciteit naar ambulante zorg (1992-1993). De voorzieningen hebben dit beleid later op eigen kracht voortgezet. Jeugdzorg Groningen heeft dit gedaan in combinatie met het traject zorgprogrammering. Deze combinatie vervat zij in haar beleid ‘Jeugdzorg naar Huis’ (1999-2002). De ambulantisering in Groningen was echter niet uniek. Vele provincies en jeugdhulpverleningsinstellingen hebben de afgelopen jaren getracht handen en voeten te geven aan dit beleid. Wat voor Jeugdzorg Groningen wel uniek is, is dat zij het beleid niet alleen hebben gerealiseerd door een afbouw van residentiële capaciteit ten gunste van de ambulante voorzieningen. Jeugdzorg Groningen zette tevens de modularisering in als instrument om de vorming van ambulante hulpvormen te stimuleren. Dat gebeurde onder meer door de begeleidingsfuncties los te maken van de verblijfsfuncties, zodat beide flexibeler inzetbaar werden. Daarbij moet worden opgemerkt dat deze beweging vooral werd ingegeven door een wettelijk voorgeschreven ideologie. Aan deze ideologie lag geen vraaganalyse of vergelijkend onderzoek naar de effecten van uiteenlopende hulpvormen ten grondslag.
4.4 Regie in de Jeugdzorg Het regeringsstandpunt Regie in de jeugdzorg (1994) gaf aan het concept van de zorgprogrammering landelijk gewicht. De Raad voor de Volksgezondheid & Zorggerelateerde dienstverlening (RVZ) geeft op verzoek van het rijk advies over de invulling van de zorgprogrammering in de jeugdzorg (Raad voor de Volksgezondheid, 1996). De RVZ stelt voor de hulpvormen waaruit programma’s bestaan te beschrijven in termen van modules. De Raad adviseert tevens de modules als eenheden te beschouwen voor de financiering van de zorg. De landelijke overheid stelt daarop per 1 oktober 1997 de projectgroep Zorgprogrammering in. Deze groep geeft advies aan de bewindslieden op basis van studie, gesprekken met veldpartijen en experimenten in het veld en op basis van studie. Het project ´Jeugdzorg naar Huis´ van Jeugdzorg Groningen wordt in 1999 één van de dertien veldexperimenten die door de projectgroep ondersteund worden. In 2000 brengt de projectgroep een boekje uit met daarin de landelijke richtlijnen voor het omschrijven van modules. Kern van de koers die de projectgroep daarin vaart is: - Omwille van de flexibiliteit van de zorg worden de functies verblijf en behandeling/begeleiding gescheiden; deze functies mogen niet in één module gecombineerd worden. Uitzondering daarop vormen die begeleidingsvormen die in een verblijfsmodule door een groepsopvoeder of pleegouder zelf worden uitgevoerd en onlosmakelijk deel vormen van het pedagogisch of orthopedagogisch klimaat dat geboden dient te worden. - Het gehele aanbod van de jeugdzorg wordt in modules ondergebracht. Alleen voor doelgroepen die er duidelijk baat bij hebben worden modules geschakeld in programma´s. - Basismodules (globale modules waarbinnen modules van een zelfde type en kostprijs vallen) vormen de eenheden van de financiering van de zorg. Deze koers is in wisselwerking met de veldexperimenten, waaronder dat van Jeugdzorg Groningen, tot stand gekomen. In 2001 rondt de projectgroep haar werk met een eindadvies af. In diezelfde tijd komt
21
Jeugdzorg Groningen met haar eerste modulewijzer. Bij de berekening van de kostprijzen van de modules baseert de stichting zich op de rekenmodellen die de projectgroep daarvoor heeft aangereikt. Het Beleidskader Wet op de Jeugdzorg (Taskforce Wet op de Jeugdzorg, 2000) volgt de lijn van de projectgroep. Daarna ontstaat er echter discussie over de eenheden van financiering in de jeugdzorg. Het concept van modules komt daarmee zwaar onder druk te staan. In het Concept Wet op de Jeugdzorg (2003) en de daarmee samenhangende Algemene Maatregelen van Bestuur komt het woord ´module´ dan ook niet meer voor. Het rijk vraagt aan Deloitte & Touche advies over de te hanteren bekostigingseenheden in de jeugdzorg. In het Concept-bekostigingseenheden-boek (Deloitte & Touche, 2003) van het bureau wordt een systematiek voorgesteld die in veel opzichten lijkt op het eerdere voorstel van de projectgroep omtrent de basismodules. Voor Jeugdzorg Groningen betekent dit dat de door haar ingezette lijn kan worden voortgezet.
4.5 Kerntakendiscussie In 1997 en 1998 verschijnen van de hand van afdeling Inhoudelijke Ondersteuning twee notities waarin verslag gedaan wordt van de gevoerde kerntakendiscussie binnen Jeugdzorg Groningen.(5V,5W). Begonnen wordt met de legitimering en afbakening van de functies van de ambulante bureaus; in 1997 gaat het om de doelgroep 0-12-jarigen en in 1998 betreft het de cliënten van 12 tot 23 jaar. In beide notities is de uitkomst betreffende de kerntaken gelijk. Jeugdzorg Groningen vermeldt in deze notities drie kerntaken voor haar ambulante bureaus jeugdhulpverlening, en wel: signalering, pedagogische advisering en basishulp. Hierbij moet aangetekend worden dat de functies aanmelding en screening ook door de ambulante bureaus worden uitgevoerd, maar deze worden gezien als vanzelfsprekende ‘organisatie’functies en worden daarom niet apart gelegitimeerd of afgebakend in de kerntakennotities. De functies die voor de ambulante bureaus - volgens deze notities - uit beeld verdwijnen zijn: informatie en voorlichting, netwerkontwikkeling en consultatie danwel deskundigheidsbevordering ten aanzien van beroepskrachten. Voor deze drie laatste functies komt de provinciale preventie-afdeling van Jeugdzorg Groningen nadrukkelijker in beeld. Achteraf blijkt hierover onduidelijkheid te bestaan. Eén van de betrokkenen (Agnes Wolbert) weet te melden dat de conclusie van de kerntakendiscussie is geweest dat de kerntaken bij Jeugdzorg Groningen bleven, maar dat de uitvoering ervan anders is georganiseerd. Meer in het algemeen merken we op dat de inhoud en de resultaten van de kerntakendiscussie moeilijk uit de documenten zijn te reconstrueren. Weinig helder is met welk doel de discussie is gevoerd en wat de ‘impact’ ervan is. In dat kader is het ook moeilijk om de relevantie van deze discussie voor de zorgprogrammering in te schatten.
4.6 Groninger Toewijzigsorgaan Jeugdzorg (GTJ) Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning gaat meteen na haar oprichting in 1996 voortvarend aan de slag met de vraagstukken betreffende de diagnostiek, indicatiestelling en zorgtoewijzing. Inhoudelijke Ondersteuning maakt hier een project van en nog in december van datzelfde jaar valt het besluit tot het installeren van een Centraal ToewijzingsOrgaan (CTO; 4I, p. 6). Dit orgaan moet de plaatsingsbeslissingen over alle beschikbare modules en programma’s centraliseren. Voor deze beslissingen geldt een acceptatieplicht: een aanbieder van een module moet een cliënt opnemen als het CTO voor deze voorziening een toewijzing heeft afgegeven. Ook al is er de overtuiging van de voordelen die een CTO op termijn kan hebben, voor individuele plaatsers en opnemers betekent een toewijzingsorgaan een fundamentele verandering van de werkwijze die zich in alle facetten van het werk zal laten gelden. Het CTO wordt in 1997 fasegewijs ingevoerd en vanaf januari 1998 wordt het CTO actief voor alle vormen van geïndiceerde hulp van zowel Stichting Jeugdzorg Groningen als van de Groninger Jeugdhuizen van het Leger des Heils (G.J.L.). Een onafhankelijk voorzitter en een
22
begeleidingscommissie worden verantwoordelijk. Vlak na de start wijzigt de naam in ‘Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg’ (GTJ). In januari 1998 begint Jeugdzorg Groningen meteen met een intern evaluatieonderzoek in de vorm van een tevredenheidsonderzoek onder haar medewerkers. Bij de start van het GTJ wordt gevraagd naar de verwachtingen en een half jaar later wordt gevraagd hoe tevreden men werkelijk is. Het verloop van de implementatie van het GTJ wordt in dit onderzoek redelijk succesvol genoemd en er is na een half jaar een redelijk draagvlak ten aanzien van de functie en de werkwijze van het GTJ. Zowel plaatsers als opnemers zijn licht tevreden met het GTJ, hoewel er onder plaatsers meer tevredenheid is dan onder opnemers. In de interviews in voorliggend onderzoek melden alle respondenten, terugkijkend, tevreden te zijn met het feit dat het GTJ als onafhankelijk orgaan in het krachtenveld kon opereren (zie hoofdstuk 6).
4.7 Hulpverleningsplanning In 1998 start binnen Jeugdzorg Groningen een ‘werkgroep hulpverleningsplanning’. Deze werkgroep stelt zich ten doel een instrument te ontwikkelen waarmee het hulpverleningsproces zich daadwerkelijk vraaggericht en cliëntvriendelijk liet plannen. Tevens dient het te passen in de nieuwe structuur van de jeugdhulpverlening; hierin is het Bureau Jeugdzorg verantwoordelijk voor de toegang tot de geïndiceerde zorg en wordt die zorg in modules en zorgprogramma’s uitgevoerd. Het nieuwe instrument dient voorts zoveel reikwijdte te hebben dat het over de volle breedte van de organisatie inzetbaar is. In het systeem van Jeugdzorg Groningen tekenen zich twee niveaus af. Niveau 1 is dat van het eerste plan van de plaatser: het raamhulpverleningsplan, met lange-termijndoelen en in te zetten modules (of andere hulp op maat). Niveau 2 is het specifieke hulpverleningsplan met concrete korte-termijndoelen en –middelen, geschreven door de uitvoerder(s) van de module(s) of het zorgprogramma. De plaatser bewaakt beide plannen. Hij toetst of het specifieke hulpverleningsplan binnen de marges van het raamhulpverleningsplan blijft en of dit in voldoende mate het raamhulpverleningsplan vertaalt en concretiseert. Door middel van het evaluatieformulier evalueert de uitvoerder van de module met de cliënt de doelen van het specifieke hulpverleningsplan en brengt hij aan de casemanager advies uit over het eventuele vervolgtraject. Het formulier is zo opgebouwd dat de plaatser zich logischerwijs een oordeel kan vormen over de al dan niet gehaalde doelen voor de korte en de lange termijn, kortom voor de herindicatie. Het vervolg-raamhulpverleningsplan heeft tenslotte weer hetzelfde niveau en dezelfde structuur als het eerste raamhulpverleningsplan (Wijnen, 1999). Dit nieuwe model moet de zorgprogrammering op individueel niveau faciliteren. De systematiek, die door zowel plaatsers als opnemers binnen de hele organisatie wordt gebruikt, is op dat moment uniek te noemen voor jeugdzorginstellingen in Nederland. Over de zorgcoördinatie wordt in een apart document afspraken gemaakt.
4.8 Hulp aan Huis Het eerder genoemde Hulp aan Huis gaat in 1996 van start in de vorm van een project met een looptijd van drie jaar. In het projectplan worden vijf behandelvarianten voorgesteld: Families First, Intensieve Orthopedagogische Gezinsbehandeling, Video Gezinsbehandeling, Intensieve Psychiatrische Gezinsbehandeling en Intensieve Justitiële Gezinsbehandeling. Alle varianten worden beschreven in termen van modules. Hulp aan Huis wordt intersectoraal opgezet; de verantwoordelijkheden en financieringskanalen variëren per projectactiviteit. De module Intensieve Psychiatrische Gezinsbehandeling stopt per 1 januari 1999; vanwege een wijziging in de beschikbaarheid van de zorgvernieuwingsgelden via het zorgkantoor RZG vervalt de financiële basis. De module Intensieve
23
Justitiële Gezinsbehandeling komt helemaal niet van de grond omdat het projectvoorstel dat is ingediend bij het Ministerie van Justitie niet wordt gehonoreerd.
24
5. Ontwikkelingen in vraag en aanbod 5.1 Inleiding De zorgprogrammering bij Jeugdzorg Groningen had volgens de stichting onder meer tot doel bij te dragen tot minder uithuisplaatsingen en meer ambulante zorg. Flexibilisering van het aanbod door de functies verblijf en begeleiding te scheiden zou moeten leiden tot een efficiëntere benutting van hulpvormen en meer ruimte om het ambulante aanbod te versterken. Ook stond het voorkomen van over- en onderaanbod hoog op de agenda. Is er nu een verband aan te tonen tussen de doorgevoerde zorgprogrammering en de ontwikkeling van het aanbod? In deze studie is op basis van documenten een reconstructie gemaakt van de ontwikkelingen van de vraag en het aanbod. De focus van de analyse is gericht op de vraag of er tegen het jaar 2001 - het jaar waarin de resultaten van het beleid inzake de zorgprogrammering in Groningen hun beslag kregen een trendbreuk te zien is in: - Het aantal toewijzingen over de jaren heen naar de verschillende hulpvarianten (meer toewijzingen naar intensief ambulante zorg en minder naar residentiële zorg). - De ontwikkeling van de capaciteit van het aanbod. Te verwachten is dat het capaciteitsbeleid de ontwikkelingen in de toewijzingen volgt of daar anticiperend ruimte voor schept. - De ontwikkelingen in het daadwerkelijke zorggebruik. Aan te nemen is dat bij een succesvol beleid het zorggebruik de trends in de zorgtoewijzingen volgt. Verkorting van de duur zou daarnaast capaciteitswinst kunnen opleveren (2C; zie ook het schema in pararaaf 3.4). - Ontwikkeling van discrepanties tussen vraag en aanbod in termen van de wachttijden en het aantal wachtenden voor de verschillende hulpvarianten. Te verwachten is dat de flexibilisering van het aanbod - bij een gelijkblijvende of verminderende vraag en bij een gelijkblijvende capaciteit - een gunstig effect heeft op de wachtlijsten. De druk op het residentiële aanbod zou moeten afnemen. In retrospectief onderzoek laten dit soort trends zich moeilijk toetsen. Vier problemen spelen in ons geval daarbij een rol. Ten eerste is het achteraf vaak niet mogelijk om indicatoren te selecteren die gevoelig genoeg zijn om de specifieke trends te observeren. Meestal zal men genoegen moeten nemen met globale of indirecte informatie. Ten tweede is het aantal invloeden dat er bij de ontwikkelingen van het aanbod in het spel is groot. Een geobserveerde trend is daardoor vaak niet aan één specifieke oorzaak - in dit geval de zorgprogrammering - toe te schrijven. Een derde complicatie is de stand van de registratie in de jeugdzorg: het is buitengewoon moeilijk om betrouwbare cijfers over de ontwikkelingen in vraag en aanbod boven water te krijgen. Dat geldt voor de jeugdzorg in Nederland in het algemeen, alsook voor Groningen. De laatste jaren is deze situatie aanmerkelijk aan het verbeteren. Langjarige trends laten zich echter moeilijk opmaken. Een vierde probleem is dat gegevens uit verschillende bronnen vaak niet met elkaar in overeenstemming zijn. In ons geval was een lastig verschijnsel dat Jeugdzorg Groningen haar aanbod gaandeweg is gaan beschrijven in termen van modules, terwijl de provinciale en landelijke registratie nog is ingericht op de registratie van varianten van de normharmonisatie. Het risico bestaat dan dat bij het hanteren van verschillende bronnen er appels met peren worden vergeleken. Om de trends te onderzoeken is gebruik gemaakt van indicatoren die beschikbaar bleken in provinciale beschikkingen en verslagen, jaarverslagen van het Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg, rapportages van Jeugdzorg Groningen en cijfers van de Stichting Registratie Jeugd Voorzieningen (SRJV). Bij de analyse is volstaan met visuele inspectie van de cijfers. In verband met de beperkt beschikbare tijd in de studie en de gebrekkige trefzekerheid van de indicatoren is afgezien van de toepassing van geavanceerde trendanalyses. De gebrekkige trefzekerheid is ook een reden om de geobserveerde trends met de nodige armslag te beschouwen. In de volgende paragrafen worden de resultaten op hoofdlijnen gepresenteerd. Zie bijlage 3 voor meer gedetailleerde cijfers en bronvermeldingen.
25
5.2 Trends in de toewijzingen Cijfers over de zorgtoewijzing zijn beschikbaar vanaf 1998. Het totaal aantal zorgtoewijzingen in de periode 1998-2002 is in de Groningse Jeugdzorg sterk is gestegen: van 663 naar 1188. Dat is een toename van bijna 80% ten opzichte van 1998. Figuur 1 toont het aantal toewijzingen in Jeugdzorg Groningen naar de verschillende hulpvarianten (geïndiceerd ambulant, daghulp, pleegzorg, 24uurshulp). Figuur 1. Zorgtoewijzingen
Aantal
500 400
Ambul.
300
Dag
200
Pleeg
100
24-uurs
0 1998
1999
2000
2001
2002
De figuur laat een stijging zien van toewijzingen naar ambulante hulp, daghulp en pleegzorg. De 24uurszorg toont na een aanvankelijke daling weer een lichte stijging. In relatieve zin (zie bijlage 3) blijkt het aantal verwijzingen naar de ambulante hulp gestegen van 28 naar 38 procent van het totaal aantal toewijzingen, terwijl die over daghulp en pleegzorg schommelt rond de 22-23 procent. Het relatieve aandeel van 24-uurshulp laat een halvering zien van grofweg 30 naar 15 procent. Te zien is dat het aandeel van de ambulante hulp sterk stijgt in de overgang van 2000 naar 2001. In de eerdere paragrafen is die periode door ons geduid als de tijd waarin geoogst wordt uit het gevoerde beleid waarin een ambulantisering van de zorg werd nagestreefd. De cijfers lijken aan te geven dat het beleid zich heeft vertaald in de toewijzingen van de zorg.6
5.3 Groei en krimp in subsidie en capaciteit In deze paragraaf brengen we de ontwikkeling van de capaciteit van het aanbod in beeld in termen van de subsidie voor de verschillende hulpvarianten en het aantal beschikbare plaatsen. Te verwachten is dat het capaciteitsbeleid de ontwikkelingen in de toewijzingen volgt of daar anticiperend ruimte voor schept. Figuur 2 laat zien dat het budget voor de verschillende hulpvormen over de periode 1998-2002 een stijgende trend laat zien. Alleen het budget voor Hulp-op-Maat (Flex/HOM) krimpt over de jaren. Mogelijk is dit een gevolg van een toenemende flexibilisering van het overige aanbod. De sterkste stijging doet zich voor bij de ambulante hulp; hier zien we een flinke groei in de periode 2000-2001. De pleegzorg laat een lichte groei zien. De subsidie voor de daghulp blijft ongeveer constant. Het budget voor de residentiële hulp blijft in de jaren daarna vrijwel constant, maar stijgt in het laatste jaar. Als we verder in de tijd teruggaan (zie bijlage 3), dan blijkt dat er zich bij deze hulpvorm in 1996 en 1997 een sterke daling van de subsidie heeft voorgedaan.
6
Tot een zelfde constatering komt het Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg in haar nota Wat er om ging en waar het om ging (Jaarrapportage 2002).
26
Guldens (x 1000)
Figuur 2. Subsidies 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
Flex/HOM Ambul Dag Pleeg 24-uurs 1998 1999 2000 2001 2002
De subsidies volgen met deze trends grofweg de ontwikkeling van de zorgtoewijzingen. Er is echter één verschil: hoewel het aantal toewijzingen in de periode 1998-2002 met bijna 80% is toegenomen (zie de vorige paragraaf) is het totale budget over die jaren ‘slechts’ gestegen van 26 miljoen gulden (ongeveer 12 miljoen euro) in 1998 naar 30 miljoen gulden (bijna 14 miljoen euro) in 2002. Dat is een toename van 14%. Dit betekent nog niet dat er meer cliënten zijn geholpen voor hetzelfde geld. Dat is pas te zeggen als het zorggebruik en de wachtlijsten in beschouwing worden genomen. In de paragrafen 5.4, 5.5 en 5.6 komen we daarop terug. Figuur 3 toont de ontwikkeling van het aantal beschikbare plaatsen in de verschillende hulpvormen, volgens de cijfers van de SRJV. Bij deze cijfers moet worden opgemerkt dat deze voor een deel gebaseerd zijn op schattingen van de capaciteit. Bovendien zijn er geen gegevens beschikbaar over het aantal plaatsen ambulant, omdat deze hulpvorm niet in die capaciteitsmaat is uit te drukken. Figuur 3. Capaciteit
Aantal plaatsen
400 300
Dag
200
Pleeg 24-uurs
100 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
De figuur laat zien dat er in de capaciteit van het niet-ambulante aanbod een licht-dalende trend is te zien. Bij de 24-uurszorg doet die daling zich duidelijk vanaf 1998 voor. Sinds die tijd zijn er ruwweg een kwart van de plaatsen afgebouwd (zie ook bijlage 3). De daghulp laat na een aanvankelijk stijgende trend weer een daling in de capaciteit zien. De capaciteit van de pleegzorg laat na 1998 een kleine daling zien, om daarna constant te blijven. Bij deze gegevens hoort nog wel een kanttekening. De budgetten en capaciteit van de intensief ambulante modules van ‘Wonen met Begeleiding’ - die in de loop der jaren verder zijn ontwikkeld zijn door de jaren heen consequent onder de 24-uurshulp geregistreerd gebleven, zoals dat voorheen ook altijd het geval was. Vanuit dit perspectief zou men kunnen stellen dat er meer is ‘geambulantiseerd’ vanuit de 24-uurshulp dan uit de beschikbare cijfers blijkt.
5.4 Daadwerkelijk zorggebruik De ontwikkelingen in het daadwerkelijke zorggebruik is nagegaan door het totaal aantal jeugdigen dat wordt geholpen en de gemiddelde duur van de hulpverlening op een rij te zetten. De veronderstelling is
27
dat bij een succesvol beleid het zorggebruik de trends in de zorgtoewijzingen volgt. Daarnaast zou een verkorting van de duur van de hulpverlening het zorggebruik kunnen verhogen. Om een vergelijking met landelijke trends te kunnen maken is uitgegaan van de definities en de cijfers van de SRJV. Aan de hand daarvan is te bepalen of de provincie Groningen zich door haar gevoerde beleid gunstig afsteekt tegen het landelijke beeld. De cijfers kunnen afwijken van de gegevens die binnen Jeugdzorg Groningen gehanteerd worden. Het totale zorggebruik neemt zowel provinciaal als landelijk duidelijk toe (bijlage 3). Figuur 4 geeft een overzicht van de ontwikkelingen in zorggebruik per zorgsoort, uitgedrukt in het percentage van het gebruik van deze zorgsoort ten opzichte van het totale zorggebruik (van alle zorgsoorten bij elkaar). Gegevens over geïndiceerde ambulante zorg zijn bij de SRJV met ingang van 1999 beschikbaar. Om die reden zijn de relatieve aantallen slechts over de jaren 1999-2002 berekend. Figuur 4. Zorggebruik JZGR (O) en landelijk (V)
% van totaal zorggebruik
Ambulant
Daghulp
25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
0
1999
2000
2001
1999
2002
% van totaal zorggebruik
Pleegzorg 50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
2000
2001
2002
2001
2002
24-uurs
50
1999
2000
2001
1999
2002
2000
De grootste stijging doet zich voor bij het geïndiceerd-ambulante aanbod. In de provincie Groningen blijkt het gebruik van het ambulante aanbod in 1999 relatief laag ten opzichte van het landelijke beeld. In 2001 is dit verschil weggewerkt door een relatief snelle stijging van het gebruik van deze hulpvorm in de provincie. In 2002 stijgt het gebruik van ambulante zorg in de provincie verder, maar minder sterk dan landelijk. Het zorggebruik van daghulp is in 1999 in Groningen vergelijkbaar met het landelijke beeld, maar later neemt dit in de provincie verhoudingsgewijs af terwijl het landelijke gebruik betrekkelijk constant blijft. Het pleegzorggebruik laat over de jaren heen in absolute zin een stijging zien (bijlage 3). In Groningen is die stijging vrij groot. In relatieve zijn lijkt de zorgconsumptie bij deze hulpvorm zowel in de provincie als landelijk grofweg hetzelfde te blijven, zij het dat dat gebruik in de provincie vergeleken met het landelijke beeld vrij hoog ligt. De 24-uurszorg laat landelijk over de jaren een licht dalende trend zien. In Groningen is het beeld wisselend (in de periode 1996-1998 is er eerst een daling) maar het aandeel van deze hulpvorm in het totale zorggebruik is wel consequent onder het landelijke gemiddelde.
28
Figuur 5 geeft een indruk van de duur van de hulp die is geboden, uitgedrukt in het aantal maanden dat de hulp in beslag heeft genomen. Ook hier is weer uitgegaan van de SRJV-cijfers om landelijke vergelijking mogelijk te maken. Figuur 5. Gemiddelde duur van de hulp JZGR (O) en landelijk (V)*
Daghulp
Gemiddeld aantal maanden
Ambulant 10
20
8
15
6
10
4 2
5
0
0 1999
2000
2001
1999
2002
Gemiddeld aantal maanden
Pleegzorg*
2000
2001
2002
2001
2002
24-uurs
60 50 40 30 20 10 0
10 8 6 4 2 0 1999
2000
2001
2002
1999
2000
* Gemiddelde duur pleegzorg 1996-1998 is +/- 20 maanden
De duur van de ambulante hulp blijkt in Jeugdzorg Groningen over de periode 1999-2002 teruggelopen te zijn van gemiddeld zeven naar vijf maanden, terwijl landelijk over dezelfde periode er een terugloop is van acht naar zeven maanden. De daghulp schommelt over de jaren rond de elf maanden; landelijk is dat 14 maanden. Pleegzorg neemt in de periode 1996-1998 ongeveer twintig maanden in beslag (zie bijlage 3). In 1999 is er een vreemde uitschieter naar 49 maanden. Met ingang van 2001 is er in Groningen plotseling een daling naar rond de zeven maanden. De 24-uurszorg laat zowel landelijk als provinciaal een daling van de duur zien. In Groningen is de duur in 2000-2001 teruggelopen tot drie tot vier maanden, terwijl dat landelijk zeven maanden is. In 2002 komt het Groningse en het landelijke beeld weer wat dichter bij elkaar.
5.5 Wachten op zorg Afname van het aantal toewijzingen, toename van budget en capaciteit, of een toename van het zorggebruik betekenen op zich niet zoveel. De vraag is of deze bewegingen gepaard gaan met een afname of toename van de wachtlijsten voor de verschillende hulpvarianten. Dat zegt namelijk iets over de afstemming tussen de vraag en het aanbod. De verwachting in Groningen was dat de flexibilisering van het aanbod in die provincie een gunstig effect zou hebben op de wachtlijsten. De druk op het residentiële aanbod zou - bij een gelijkblijvende of verminderende vraag en een gelijkblijvende capaciteit - moeten afnemen. Ook wachtlijsten voor het ambulante aanbod zouden bij een uitbereiding van de capaciteit kunnen afnemen. Figuur 6 werpt een blik op de ontwikkelingen van de gemiddelde wachttijd voor de verschillende hulpvormen, zoals gerapporteerd door de SRJV.
29
Figuur 6. Gemiddelde wachttijd voor hulp JZGR (O) en landelijk (V)
Gemiddeld aantal weken
Ambulant
Daghulp
10
20
8
15
6
10
4 2
5
0
0 1999
2001
2002
2003
1999
Gemiddeld aantal weken
Pleegzorg
2000
2001
2002
2001
2002
24-uurs
60 50 40 30 20 10 0
8 6 4 2 0 1999
2000
2001
2002
1999
2000
Te zien is dat de gemiddelde wachttijd (in weken) voor het intensief ambulante aanbod ongeveer constant blijft en dicht bij de landelijke trend blijft. Voor de daghulp is die situatie duidelijk anders. In de periode van 1996-1998 is de gemiddelde wachttijd in Groningen hier 13-15 weken (landelijk 18-16 weken; zie bijlage 3). Met ingang van 1999 is er sprake van een forse afname van de wachttijd, maar die afname is in Groningen niet constant. In 1999 en 2000 daalt het aantal weken, in 2001 is er sprake van een forse stijging en in 2002 weer een daling. Landelijk is er een duidelijk afnemende trend waarneembaar, zij het dat deze minder sterk lijkt. De wachttijden voor de pleegzorg zijn in Groningen in de periode 1996-1998 veel hoger dan landelijk (bijlage 3). Dan liggen ze in 1999 ongeveer op het landelijke niveau, maar zijn daarna weer aanzienlijk hoger. De piek van de wachttijd in 2001 leidde tot een opnamestop en een verkorting van de duur van deze hulpvorm in Groningen, waardoor in het jaar daarna de wachttijd weer kon dalen. De 24-uurszorg in de provincie kenmerkt zich in 1996-1997 door een - landelijk gezien - hoge wachttijd (bijlage 3). Deze daalt vanaf 1998 sterk tot ver onder het landelijk gemiddelde. In 2001 en 2002 is er weer sprake van een lichte stijging; de wachttijd nadert dan het landelijke beeld. Kijken we naar het aantal cliënten dat lang op zorg moet wachten (meer dan 2 maanden), dan ontstaat het volgende beeld. In de gehele periode waarover cijfers beschikbaar waren (1999-2002), is er sprake van meer dan een verdubbeling van het aantal langwachtenden. Ten opzichte van het totaal aantal gerealiseerde zorgtoewijzingen lijkt 2001 een piekjaar te zijn: bij alle hulpvormen is er een forse overvraging van het beschikbare aanbod (zie ook bijlage 3). Figuur 7 laat voor de provincie Groningen zien hoeveel cliënten langer dan twee maanden op de zorg hebben moeten wachten.
30
Aantal cliënten
Figuur 7. Cliënten die > 2 mnd wachten 140 120 100 80 60 40 20 0
Ambul. Dag Pleeg 24-uurs 1998
1999
2000
2001
2002
Te zien is dat de intensief-ambulante zorg over de jaren heen steeds koploper in de wachtlijsten is. Het aantal cliënten dat daar lang op hulp moet wachten is over het algemeen het hoogst, zowel absoluut als relatief ten opzichte van het aantal zorgtoewijzingen (bijlage 3). Over de jaren heen is er in absolute zin sprake van meer dan een verdrievoudiging; de sterkste stijging doet zich voor tussen 2000 en 2001. In 2002 is het absolute aantal langwachtenden in deze hulpvariant tot een record gestegen. Bij nadere bestudering van de cijfers blijkt echter dat het relatieve aantal langwachtenden ten opzichte van het totaal aan gerealiseerde zorgtoewijzingen in deze hulpvariant sterk is gedaald (bijlage 3). Mogelijk wijst dat erop dat de opnamecapaciteit van de intensieve ambulante zorg - mede door de gemiddelde korte duur van de hulp - groot genoeg is om de steeds maar groeiende stroom van cliënten te helpen, maar lang niet groot genoeg is om de wachttijd en het absolute aantal langwachtenden weg te werken. Voor de daghulp en de pleegzorg zien we over de jaren heen een sterk wisselend beeld. De 24uurszorg laat in absolute zin over de jaren heen een stijging zien.
5.6 Trends en trendbreuk Samenvattend overzicht van krimp en groei Centrale vraag bij de bestudering van de cijfers was of er tegen het jaar 2001 - het jaar waarin de resultaten van het beleid inzake de zorgprogrammering in Groningen hun beslag kregen - een trendbreuk te zien is in de toewijzingen, de ontwikkeling van de capaciteit en het zorggebruik en de wachttijden. Om dat te bespreken, zetten we eerst de globale trends over de jaren heen op een rij. Daarna gaan we in op de vraag wat de periode rond 2001 in deze ontwikkeling betekende. Omdat over het zorggebruik bij intensief ambulant alleen over 1999-2002 gegevens beschikbaar zijn, beperkt onze samenvattende vergelijking van trends zich tot dit tijdvak. Figuur 8 toont het resultaat. Figuur 8. Krim p en groei 1999-2002*
% Krimp of groei
200 150
Toew ijzing
100
Subsidie Zorggebruik
50
Lang w achten
0 -50
Am bul.
Dag
Pleeg
24uurs
* Aantal langwachtenden pleegzorg toont over zowel 1998-2002 als 2000-2002 groei van +/- 175%
31
De figuur laat zien met hoeveel procent het aantal toewijzingen naar de verschillende hulpvormen, de hoogte van de subsidie, het zorggebruik en het aantal langwachtenden in de periode 1999-2002 is gedaald of gestegen. Te zien is dat het aantal toewijzingen naar intensief ambulant over de periode 1999-2002 met 134% is gestegen (van 190 in 1999 naar 445 in 2002 - zie figuur 1 in paragraaf 5.2 en tabel 1 in bijlage 3). De subsidie stijgt met ongeveer een zelfde percentage. De stijging van het absolute aantal zorggebruik (het aantal cliënten dat op 1 januari hulp ontvangt + het aantal nieuwe cliënten in dat jaar) is echter een stuk hoger (van 160 naar 428, ofwel 167% - zie tabel 4 in bijlage 3). Dat laat zien dat de doorstroming niet snel genoeg gaat om het stijgend aantal cliënten dat via de zorgtoewijzingen instroomt op te vangen. Het resultaat is een groei van het aantal langwachtenden van 138%. Bij daghulp is er sprake van een forse groei in het aantal toewijzingen. Dit leidt bij een nagenoeg gelijkblijvende subsidie en een licht dalend zorggebruik echter ook tot een toename van het aantal langwachtenden. De cijfers over de pleegzorg laten steeds grote fluctuaties zien (zoals de daling van het aantal langwachtenden in de figuur, terwijl gemeten over andere jaren er juist sprake is van een zeer grote stijging). Voor deze zorgvorm is geen consistente trend over de jaren heen te duiden. De 24-uurshulp laat over de jaren heen een lichte daling van het aantal zorgtoewijzingen zien, maar door een stijging van het zorggebruik ontstaat ook hier een (lichte) toename van het aantal langwachtenden.
Is 2001 een keerpunt? De vraag is nu of in deze trends resultaten herkenbaar zijn van het beleid inzake de zorgprogrammering. Kortweg is het volgende te constateren: • De stijging van het aantal zorgtoewijzingen naar ambulante hulpvormen vindt vooral in de periode 2000-2001 plaats. Voorafgaand aan die periode zien we een ombouw van de capaciteit ten gunste van de ambulante hulp. • De toename van de ambulante zorg lijkt ten opzichte van de landelijke trend een inhaalslag: in Groningen was eerst sprake van een betrekkelijk laag aandeel van dit hulpaanbod. In 2001 is dit op een met het landelijk beeld vergelijkbaar niveau. • De duur van de hulp is door de jaren heen bij de meeste hulpvormen in Groningen aanmerkelijk korter dan landelijk. In de periode rond 2001 zien we wat dat aangaat geen duidelijke kentering. Wel zien we dat vanaf 2001 de duur van de ambulante hulp in Groningen verder afneemt, terwijl een gestage daling van de duur van de residentiële hulp vanaf 2001 omslaat in een stijging. • De wachttijd verkort door de jaren heen niet wezenlijk. In de periode rond 2001 zien we zelfs een stijging van de wachttijden. Ook het aantal langwachtenden neemt toe. Al met al blijkt 2001 een trendbreuk te markeren, waar het gaat om een sterke toename rond dat jaar van de vraag naar ambulante zorg. Dat kan het resultaat zijn van de ambulantisering en flexibilisering van de zorg. Ook zijn er aanwijzingen dat er een versnelling is van de doorstroom, gezien de verkorting van de gemiddelde duur van de hulp in een aantal zorgvarianten. Het aanbod blijkt de totale toestroom echter niet te kunnen absorberen, getuige de aanhoudende wachtlijsten rond datzelfde jaar 2001 en een toename van het aantal langwachtenden. Het lijkt erop dat daardoor een positief effect van de ambulantisering, de flexibilisering en de verkorting van de duur van de hulp wordt gesmoord in de steeds maar toenemende vraag naar hulp.
32
6. En dit vindt men ervan 6.1 Inleiding Aan het einde van de gegevensverzameling uit de documenten is bij verschillende personen een interview afgenomen om enerzijds nog ontbrekende informatie te verzamelen en anderzijds onze indrukken uit het documentenmateriaal te toetsen. De interviews zijn deels telefonisch en deels faceto-face verricht. De schriftelijke verslagen zijn door de geïnterviewden becommentarieerd alvorens ze werden vastgesteld. In totaal zijn acht personen bevraagd: een vertegenwoordiger van de provincie, een uitvoerend hulpverlener, een unithoofd, een gedragswetenschapper, een projectleider, het hoofd van de afdeling Inhoudelijke Ondersteuning (later adjunct-directeur Zorgontwikkeling), de voorzitter van het GTJ en een oud-directeur. Bijlage 2 geeft van de geïnterviewden een overzicht. Voor de verslaggeving volstaan we met een samenvatting van het materiaal, geordend op drie thema´s: - welke doelen er in het traject centraal hebben gestaan en wat de belangrijkste successen en mislukkingen zijn; - door welke succes- en mazzelfactoren enerzijds en welke faal- en risicofactoren anderzijds de aanpak te kenmerken is; - wat de rol is geweest van enkele belangrijke partners en of volgens de geïnterviewden de belangrijkste betrokkenen tevreden zijn over het verloop en het resultaat. We wijzen erop dat deze verslaglegging kwalitatief en globaal van aard is. Gezien het gering aantal geïnterviewden heeft het geen zin met aantallen en details te werk te gaan. Het gaat hier om de duidelijk herkenbare hoofdlijnen.
6.2 Doelen: successen en mislukkingen Vindt men dat het zorgprogrammeringstraject geslaagd is? Om dat te bepalen, moet de aandacht uitgaan naar twee zaken. In de eerste plaats is het van belang te bepalen of er onhelderheid of verschil van idee bestaat over de doelen die in het zorgprogrammeringstraject centraal hebben gestaan. Die doelen zijn op papier wel te vinden. De vraag is echter of ze ook ‘in de hoofden’ van de mensen zitten. Gebrek aan consensus over de doelen kan een remmende werking hebben op het slagen van het traject en het zicht op het succes van het traject vertroebelen. Omgekeerd geldt dat helderheid en consensus over dit onderdeel een belangrijk ingrediënt kan zijn voor succes: iedereen weet waar het om draait en zal scherper in de gaten kunnen houden of successen worden bereikt. Hoe was dat bij de geïnterviewden? Er komen twee doelen naar voren die door vijf van de acht respondenten, verspreid over de verschillende categorieën bevraagden, worden genoemd: - transparantie van het aanbod (expliciteren aanbod, helderheid verschaffen aan de cliënt en de hulpverleners, meer helderheid bieden over waar de cliënt terecht kan); - meer vraaggerichtheid (vraaggericht werken, meer inzicht in de vraag en wat ontbreekt; betere afstemming vraag-aanbod vanuit de vraag van de cliënt, hulp op maat bieden). Drie respondenten noemen ook nog: - met dezelfde middelen meer hulp bieden (voor hetzelfde geld meer doen; meer jeugdigen helpen voor hetzelfde geld; kortere duur van de hulp realiseren). Daarnaast wordt er een variëteit aan doelen genoemd, zoals: meer tevreden cliënten; efficiënter werken door op elkaar ingrijpen van de modules; dubbelingen uit het aanbod halen; doelgerichter gebruik maken van ‘best practices’; cliënten voelen zich beter gehoord en beter behandeld; ambulantiseren; intersectorale samenwerking realiseren.
33
Of deze doelen ook daadwerkelijk zijn gehaald, laat zich volgens de geïnterviewden moeilijk bepalen. Op de modulewijzers na zijn er geen concrete ijkpunten door de geïnterviewden genoemd. Zij zijn het voorts unaniem eens over de stelling dat er tot nu toe ook geen concrete evaluaties hebben plaatsgevonden. Wel kunnen zij een aantal successen en mislukkingen in het traject benoemen. Figuur 9 zet deze naast elkaar. Figuur 9. Doelen: door geïnterviewden genoemde successen en mislukkingen Genoemde successen
Genoemde mislukkingen
•
Transparantie (transparante omschrijving aanbod, zichtbaarheid/herkenbaarheid; inzichtelijker hulpaanbod; helder en gedifferentieerd aanbod);
•
• Vraaggerichtheid (vraaggerichter aankijken tegen ‘moeilijk plaatsbaren’; hulp op maat en vraaggericht werken als uitgangspunt; indiceren nu op modules in plaats van op settingen; er wordt nu meer onafhankelijk van personen geplaatst; acceptatieplicht doorgevoerd)
Vraaggerichtheid (risico ontstaan op aanbodgericht – van bestaande modules uitgaand – indiceren; modulebeschrijvingen oneigenlijk gebruikt om jongeren te weren of voortijdig uit de groep te plaatsen; er wordt nog te weinig op doelen geëvalueerd)
•
Ambulantisering (meer ambulante hulp; ombuiging residentieel naar ambulant; ombouw residentieel);
•
Ambulantisering (ombouw 24-uurshulp naar intensief ambulant is in onvoldoende mate gelukt);
•
Uniformiteit (standaardisering; uniformiteit en gemeenschappelijke visie; betere hulpverleningsplannen);
•
•
Overig (enthousiasme voor modularisering; steun voor spreiding gedragswetenschappers uit het residentiële aanbod over ook andere hulpvormen)
Beperkte combinatiemogelijkheden (modularisering heeft afstand gecreëerd en geen geheel; weinig mogelijkheden tot stapelen modules; te weinig intersectoraal werken; combineren LVG/CGG lastig; aansluiting bij gemeentes niet gelukt; gemaakte afspraken rond zorgcoördinatie blijken onduidelijk, slecht uitvoerbaar en dit gaat ten koste van de cliëntvriendelijkheid);
•
Randvoorwaarden (te snel focus op organisatie en financiering; aanpassing van bestaande financieringsstructuur aan de vraaggerichte werkwijze is niet bewerkstelligd; in de randvoorwaarden is onvoldoende geïnvesteerd);
•
Overig (alle vernieuwingstrajecten samen vormden een onoverzichtelijk geheel; minder uithuisplaatsingen niet gelukt; de hulpverleningsplanning leidt tot teveel bureauwerk; geen wachtlijsten meer is niet gelukt)
•
Versnippering (modules elk vanuit eigen optiek opgezet zodat verschillende modules te dicht bij elkaar liggen en te weinig op elkaar afgestemd zijn; modularisering te ver doorgevoerd, elk onderdeeltje apart);
Te zien is dat het scheppen van transparantie in het aanbod als succes is genoemd, alsook vraaggerichtheid, ambulantisering van het aanbod en het scheppen van uniformiteit in de werkwijze. Zowel de vraaggerichtheid als de ambulantisering zijn echter ook bij de mislukkingen aangegeven. Dit wijst er op dat er mogelijk geen overeenstemming is over de mate en de vorm waarin de vraaggerichtheid en de ambulantisering moeten zijn doorgevoerd om van een succes te spreken. Een aantal keren werd gezegd dat het nu weliswaar beter is dan vóór het hele zorgprogrammeringstraject, maar dat deze doelen nog onvoldoende zijn bereikt. Ook wijzen respondenten in dit verband op ongewenste neveneffecten van de modularisering: verschillende respondenten vinden dat het indiceren op modules aanbodgericht denken in de hand werkt. Jeugdzorg Groningen loopt daarmee het risico dat de zorgprogrammering in de praktijk verwordt tot een organisatieprincipe in plaats van een instrument dat uitnodigt om bij uitstek vraaggericht te gaan werken, aldus de critici. Daarnaast zijn de versnippering van het aanbod, de beperking in het maken van (sectorale en intersectorale) combinaties en het te snel of juist te weinig aandacht schenken aan de randvoorwaarden als mislukkingen genoemd. In het kader van het laatstgenoemde punt (de randvoorwaarden) merkt een respondent op dat de focus vrij snel werd gericht op het met minder geld meer mensen helpen, ten koste van de oorspronkelijk inhoudelijke doelstelling (hulp op maat bieden). Ook wijst deze persoon op het feit dat een focus op de organisatorische kwestie als de kerntakendiscussie de aandacht van de inhoudelijke ontwikkelingen heeft afgeleid. Verder wijzen verschillende respondenten erop dat de afdeling IO inhoudelijk ver voorop liep en dat de aandacht voor de randvoorwaarden daarmee tekortschoot.
34
Bij de categorie ‘vraaggerichtheid’ verdient één constatering nadere aandacht: modulebeschrijvingen worden oneigenlijk gebruikt om jongeren te weren. De respondent die dit punt naar voren bracht, stelt dat als een team, unithoofd en/of gedragswetenschapper de opname van een jongere niet zag zitten, soms de modulebeschrijving erbij gezocht werd om zwart-op-wit ‘aan te tonen’ dat die jongere er niet thuis zou horen. Dit zou volgens ons deels kunnen verklaren waarom het vraagstuk van de moeilijk plaatsbaren niet afdoende kon worden opgelost (zie ook paragraaf 3.5).
6.3 Aanpak: succesfacoren, mazzelpunten, faalfactoren en risico’s Naast de doelen en de geboekte successen en mislukkingen is in de interviews ook nagegaan welke succes-/mazzelfactoren en faal-/risicofactoren er bij de aanpak van het zorgprogrammeringstraject in het spel waren. Figuur 10 geeft daarvan een overzicht. Figuur 10. Aanpak: door geïnterviewden genoemde succes-/mazzelfactoren en faal-/risicofactoren Genoemde succesfactoren / mazzelfactoren
Genoemde faalfactoren / risicofactoren
Aansturing (Fusie gaf mogelijkheid tot overkoepelende stafafdeling I.O., tot eenduidige sturing en uniforme inhoudelijke uitwerking en tot personele verschuivingen die ten gunste kwamen aan de flexibilisering van de zorg; duidelijke blauwdruk, daarna invullen en uitwerken; heldere uitgangspunten; duidelijke afspraken; directie en afdeling I.O. op één lijn zorgde voor een coherente en consistente boodschap op de juiste plek in de hiërarchie; mensen gaven leiding met visie; enthousiaste trekkers; er was een duidelijke trekker; gedreven en betrokken management);
Aansturing (Fusie belastte personeel door reorganisaties; noodzakelijke randvoorwaarden – m.n. beleid op gebied van financiën, personeel, ICT - bleven achter bij de inhoudelijke ontwikkelingen hetgeen spanning opriep binnen de organisatie; onoverzichtelijke aanpak waardoor ook de provincie de ontwikkelingen niet duidelijk kon volgen; onduidelijkheid over resultaten en (bedoelde) impact van de kerntakendiscussie; timing van kerntakendiscussie belemmerde de inhoudelijke ontwikkelingen;verschillende stijlen van werken van de leiding; top-down aanpak; manier van overgang van bottom-up naar top-down; afstand papier - uitvoering in praktijk; proces zorgprogrammering in combinatie met MFO-vorming zorgde voor top-down-tijd die veel van mensen vroeg en tot bijna-stakingen leidde);
Personeel (loyaliteit en betrokkenheid van uitvoerend medewerkers met en op cliënten en elkaar; dat iedereen het pikte; OR gaf statement af dat de ombouw op een fatsoenlijke manier onder afspraken kon gebeuren door convenant met directie te sluiten; sterke aansturing);
Personeel (over personeel werd te gemakkelijk gedacht; mensen kregen veel op hun nek, maar daar werd weinig beleid op gevoerd / ondersteuning bij geboden; fusie en ombouw vergde veel zonder dat de zekerheid er was dat het middenmanagement dit allemaal kon hanteren; men investeerde te weinig in loyaliteit; heeft allemaal erg veel energie gekost; herplaatsing van mensen i.p.v. de meest gekwalificeerde / nieuwe mensen aantrekken; sterke wisselingen in teams; angst m.n. in 24-uurshulp dat alles ambulant zou moeten)
Organisatie (model HVP werkte goed; GTJ zorgde voor een onafhankelijke inbreng; GTJ kon acceptatieplicht afdwingen; GTJ zorgde voor onafhankelijke cijfers; experts ‘losweken’ van de verblijfsvormen);
Organisatie (beroepsgroepen bij elkaar hindert uitwisseling; de ouderbegeleiders in één vakgroep; bureaucratie GTJ; gebrekkige registratie)
Overig (personen die gingen pionieren; door noodzakelijke sluiting van groepen kwamen er middelen vrij voor de ambulantisering; HoM bleek samen te gaan met landelijke ontwikkelingen zorgprogrammering; andere manier van denken die ontstond; dat in de residentiële zorg het inzicht post vatte dat je vraaggericht moet werken)
Bestuurlijke context (op modules en ambulantisering overgaan zonder een met de provincie overeengekomen basis voor financiering; besteding overschot van residentieel budget aan ambulantisering c.q. experiment Hulp op Maat, zonder weet of dit zou lukken en met het risico dat dit terugbetaald zou moeten worden; geen proactieve en steunende subsidiënt; decentralisatie zorgde voor afhankelijkheid ad hoc prioriteiten van rijk, provincie én gemeenten; afstoting van taken naar gemeenten in het kader van de kerntakendiscussie leidde tot verlies van vertrouwen van gemeentelijke hulpverlenende diensten in JZG dat later met veel moeite door medewerkers van JZG hersteld diende te worden); Feedback (weinig externe input; te weinig feedback op de vernieuwingen, weinig evaluatie-onderzoek)
35
Net als in de vorige paragraaf valt ook hier op dat het aantal genoemde succesfactoren kleiner is dan het aantal genoemde faalfactoren. We staan hier kort stil bij de factoren die het meest in één of beide kolommen zijn genoemd. Bij de succesfactoren komt duidelijk het bestaan van een helder kader en de aanwezigheid van (een) enthousiaste trekker(s) naar voren. Dat heeft kennelijk wel een schaduwzijde, als we zien dat bij de faalfactoren een soort top-down-beleving wordt gesignaleerd. Als tweede factor is het personele aspect duidelijk aanwezig. Het traject blijkt getekend te worden door veel onzekerheid en belasting. Dit beeld kan echter vertroebeld zijn door het feit dat - zoals een respondent opmerkte het traject van de zorgprogrammering samenviel met allerlei processen die verband hielden met de uitwerking van de fusie. Tegelijk zal juist deze combinatie een belangrijke risicofactor gevormd hebben. Dat deze factor niet tot mislukking van het traject heeft geleid kwam - zoals een andere respondent aangaf - door het feit “dat iedereen het toch maar pikte”. De derde factor die zowel als succes- als faalfactor genoemd wordt, is de organisatie. De ontwikkeling van een eenduidige systematiek voor hulpverleningsplanning wordt gezien als een succesfactor. Hetzelfde geldt voor het GTJ; de onafhankelijke positie en daaruit voortvloeiende functies van dit orgaan (afdwingen acceptatieplicht; onafhankelijke registratie) wordt positief gewaardeerd. Anderzijds is ook door enkele respondenten gezegd dat het GTJ onnodige bureaucratie met zich mee heeft gebracht. Het organiseren van verschillende experts bij elkaar (gedragswetenschappers in een pool, ouderbegeleiders in een vakgroep) wordt door één van de respondenten als faalfactor genoemd omdat dit de onderlinge uitwisseling en afstemming tussen de verschillende beroepsgroepen zou belemmeren. De respondent tekent daar echter bij aan dat het ‘losweken’ van de experts van de daghulp en de residentiële zorg ook een kritische succesfactor was. Langs deze weg kon met name de ouderbegeleiding veel flexibeler gecombineerd worden met verblijfsvormen van de jeugdigen en werd ook duidelijker welke meerwaarde deze combinatie moest bieden boven op de contacten die de groepsleiding reeds met ouders moest (gaan) onderhouden. De vierde factor die duidelijk herkenbaar is, betreft de bestuurlijke context. In dat kader zijn vooral twee risicofactoren genoemd: het ontbreken van heldere afspraken over de financiële inbedding van de operatie en de gebrekkige afstemming van de beleidsvoering door de verschillende overheden. In de spreiding van het type genoemde factoren over de verschillende informanten konden wij geen duidelijke structuur ontdekken. Eén geïnterviewde was van mening dat er geen risico’s genomen zijn.
6.4 De rol van enkele partners Aan de respondenten is gevraagd aan te geven welke rol het zorgtoewijzingsorgaan, de cliënten en de provincie in het traject hebben gespeeld. Het Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (GTJ) wordt door iedereen een belangrijke rol toegedicht. Hoewel een aantal respondenten aangeeft dat in het begin het orgaan vertragend, bureaucratiserend of bemoeizuchtig was, is uiteindelijk het oordeel positief. Men geeft aan dat het GTJ belangrijk was om onafhankelijke cijfers boven water te krijgen, om de vraaggerichte inzet van aanbod te stimuleren, en om de acceptatieplicht van zorgaanbieders te realiseren. De directe rol van de cliënten wordt over het algemeen als onzichtbaar gekwalificeerd. Enkele geïnterviewden wijzen er hierbij op dat de instellingen er ook weinig aan hebben gedaan om de inbreng van de cliënten te versterken. Ook wijzen enkelen erop dat het de taak van de plaatsende instanties was om de inbreng c.q. de vraag van cliënten onder de aandacht te brengen. De rol van de provincie is in weinig interviews expliciet aan de orde gekomen. Vanuit de directie wordt de provincie aangeduid als een weinig steunende en een eerder tegenwerkende factor. Een projectleider en een hulpverlener geven aan dat de provincie weliswaar een lastige partner was, maar ook sturing bood en verantwoordelijkheid nam. De provincie geeft zelf aan dat ze bij een volgende keer veel sterker zou aansturen op een overzichtelijker en voor iedereen behapbaarder traject. Tevens zou zij veel meer vasthouden aan de noodzaak om aan het begin een nulmeting uit te voeren en veel systematischer te evalueren. Aan het einde van de interviews is gevraagd hoe men de tevredenheid van de verschillende partijen inschat. De meest duidelijke trends die uit het materiaal naar voren komen zijn als volgt te typeren.
36
• •
De meerderheid van de partijen zal tevreden zijn over met name de helderheid van de aanbodbeschrijvingen. De ontevredenheid zal voornamelijk schuilen in het verloop van het proces, in het tekort aan verschillende vormen van aanbod en in verkeerd gebruik van modulebeschrijvingen door ze zo te schrijven (aanvankelijk) danwel te gebruiken (later) dat men dat stukje hulpaanbod afschermt voor ‘ongewenste’ cliënten (veelal de zogenoemde ‘moeilijk plaatsbaren’).
37
7. Samenvatting en discussie 7.1 Inleiding Centraal doel van de evaluatie was een antwoord op de vraag in hoeverre het zorgprogrammeringstraject geleid heeft tot beoogde veranderingen in de Jeugdzorg in Groningen. Daarvan afgeleid gelden vier meer specifieke doelen: 1. Het biedt een feitelijke reconstructie van het zorgprogrammeringstraject. 2. Het biedt een feitelijke reconstructie van de ontwikkelingen in de vraag en het aanbod van de jeugdzorg, intern en in vergelijking met andere regio´s. 3. Het biedt een kort overzicht van andere ontwikkelingen die gedurende de zorgprogrammering aan de orde zijn geweest. 4. Het biedt een impressie van de waardering van de zorgprogrammering (uitgangspunten, proces en uitkomsten) door de werkers in de organisatie. Ten behoeve van het onderzoek is in de periode april-oktober 2003 een studie verricht van documenten die in het kader van de zorgvernieuwing bij danwel over Jeugdzorg Groningen zijn verschenen. Daarnaast zijn er interviews afgenomen bij enkele belangrijke informanten. De informatie die is verzameld strekt van 1992 tot einde 2002.
7.2 Reconstructie van het zorgprogrammeringstraject Bij de reconstructie van het traject hebben we het verloop grofweg ingedeeld in vier fasen. •
Aanloop (1992-1995). In deze periode wordt gewerkt aan de fusering van de jeugdhulpverleningsinstellingen in de provincie naar één Multi Functionele Organisatie (MFO). Dit schept de mogelijkheid om flexibeler met het hulpaanbod om te gaan. In dat kader wordt reeds gesproken over vraaggerichte zorgprogramma’s, maar het accent van de vernieuwing ligt nog op de versterking van het ambulante aanbod en op de meer centrale positionering van de toegang tot de uiteenlopende hulpvormen. De programmatische aanpak van de hulpverlening krijgt voor één doelgroep wel gestalte, zij het nog niet onder de naam van een zorgprogramma: het Hulp-opMaat-experiment (HOM) voor de zogeheten ‘moeilijk plaatsbare jongeren’.
•
Eerste inhoudelijke operatie: zorgprogrammering voor een beperkte doelgroep (1996-1998). Het HOM-experiment verloopt succesvol. Jeugdzorg Groningen meet dat onder meer af aan het feit dat meer kinderen voor hetzelfde geld geholpen kunnen worden. Dit wordt tot een van de doelen van de zorgvernieuwing gemaakt. De term ‘zorgprogramma’ wordt aanvankelijk gebruikt voor schakeling van modules voor een individuele cliënt. Later wordt de term binnen Jeugdzorg Groningen gereserveerd voor de schakeling van modules voor een bepaalde doelgroep. In de loop van het ‘project Zorgprogrammering’ wordt het neergezet als concept voor een verandering naar een vraaggestuurde organisatie voor alle cliënten vanaf twaalf jaar, en niet alleen voor de moeilijk plaatsbaren. Ook hulpverleners die te maken hebben met jeugdigen die wel goed plaatsbaar zijn, krijgen nu met de vernieuwing te maken. Niet iedereen ziet dat zitten. De afdelingen die verantwoordelijk zijn voor de randvoorwaarden (personeel, financieel beheersmatig) kunnen de inhoudelijke ontwikkelingen niet goed bijbenen. De provincie constateert dat er verschillende vernieuwingstrajecten lopen, terwijl voor haar niet helder is welke vernieuwing nu precies tot wat zou moeten leiden. Omdat de eindtermen van het project indertijd niet expliciet zijn geoperationaliseerd, is het moeilijk de successen ‘hard’ af te meten. Als aan het einde van deze periode de zorgprogrammering wordt geëvalueerd, gebeurt dat dan ook voornamelijk in kwalitatieve termen. Aanbevolen wordt de zorgprogrammering uit te breiden naar de afdelingen die een hulpaanbod organiseren voor kinderen onder de twaalf jaar.
38
•
Verbreding van het traject naar alle hulpvormen (1999-2000). In deze fase vindt er op twee manieren een verbreding van de zorgprogrammering plaats, vervat in het masterplan ‘Jeugdzorg naar Huis’ - een visionair plan waarin de inhoud centraal staat. In de eerste plaats wordt de operatie uitgebreid naar het aanbod voor alle leeftijden. Ten tweede leidt de zorgprogrammering niet alleen tot een inhoudelijke ombouw, maar ook tot een ingrijpende ombouw van de organisatie. De vier doelen die voor het jaar 2000 centraal worden gesteld zijn: een inzichtelijk vormgegeven en glashelder beschreven hulpaanbod; een zodanige organisatie van het hulpaanbod dat er flexibel en op maat voor elke cliënt een antwoord op de hulpvraag kan worden geformuleerd; het creëren van een breed scala aan intensief ambulante modules die ook in programma’s zijn te organiseren; en tenslotte het terugdringen van de wachtlijsten voor de modules met de functies verblijf, verzorging en opvoeding. Elk doel wordt uiteengelegd in meerdere deelprojecten. In eerste instantie is het de bedoeling om de daghulp en de ouderbegeleiding als proeftuin te laten dienen. Maar de vernieuwing versnelt zich, onder meer omdat de 24-uurshulp gedwongen wordt om te bouwen vanwege onderbezetting van een aantal leefgroepen. In het algemeen kan geconcludeerd worden dat er enorm veel veranderprojecten tegelijkertijd in gang worden gezet. Ondertussen kampt de organisatie nog steeds met het probleem van de ‘moeilijk plaatsbaren’; er wordt een onderzoek aangekondigd om zicht te krijgen op de doelgroepkenmerken en –omvang, en om na te gaan of voor deze groep bovenprovinciaal en intersectoraal een voorziening getroffen dient te worden. De vertaalslag van de inhoudelijke ontwikkelingen naar de organisatorische uitwerking loopt achter, waarmee de organisatie zowel intern als extern kritiek over zich afroept. Problemen met registratie ten behoeve van de bedrijfsvoering en de verantwoording naar de provincie stapelen zich inmiddels op.
•
Consolidatie van de zorgprogrammering (2001-2002). In de laatste periode lijkt de inhoudelijke en organisatorische ombouw zich te consolideren. Het opleveren van een overzicht van beschikbare modules in 2001 is daarbij een belangrijk resultaat. De problemen met de bedrijfsvoering worden nu meer substantieel aangepakt. In deze periode zien we dat de modularisering in het teken komt te staan van de marktsturing in het aanbod. Helder wordt dat die ‘markt’ eigenlijk nog slecht zichtbaar is, mede door een conservatief verwijsbeleid van de plaatsers. Daarnaast rijst de vraag of met alle veranderingen de effectiviteit van het aanbod ook is verbeterd. Duidelijk is daarmee dat in het voorgaande traject de effectiviteit niet als een van de succescriteria is gehanteerd. Het accent heeft gelegen op ombouw van de hulpverleningsmiddelen, niet op de verbetering van de resultaten van de hulpverlening.
7.3 Andere ontwikkelingen In de periode die voorliggend onderzoek beslaat (1992 tot en met 2002) werden in de provincie en landelijk – naast de zorgprogrammering - nog een aantal andere ontwikkelingen in gang gezet. •
De schaalvergroting in de jeugdhulpverlening leidde tot de vorming van MFO’s. In Groningen resulteerde dat in 1996 in Stichting Jeugdzorg Groningen. De fusie bracht allerlei reorganisaties met zich mee. Constaterend kan gezegd worden dat de fusie enerzijds mogelijkheden creëerde voor het proces van de zorgprogrammering maar anderzijds een belastende factor is geweest, met name in personeel opzicht. Vervolgens werden ook op andere manieren beroepsgroepen opnieuw gegroepeerd met als doel deze flexibeler en efficiënter in te kunnen zetten. Dit bracht onrust met zich mee. De vorming van vakgroepen, bijvoorbeeld de vakgroep ouderbegeleiding, kunnen we zien als een noodzakelijke voorwaarde voor het modulariseren en ambulantiseren van bepaald hulpaanbod.
•
De Wet op de Jeugdhulpverlening schreef voor dat de hulp aan jeugdigen in een zo vroeg mogelijk stadium van de probleemontwikkeling moet worden ingezet, zo kort mogelijk moet duren, zo dicht mogelijk bij huis geboden moet worden en zo licht mogelijk van karakter moet zijn: het zogeheten zo-zo-zo-zo-beleid. Dit leidde tot een beleid gericht op de versterking van de
39
ambulante hulp. Deze beweging werd vooral ingegeven door een wettelijk voorgeschreven ideologie; er lag geen vraaganalyse of vergelijkend onderzoek naar de effecten van uiteenlopende hulpvormen aan ten grondslag. •
Het in 1994 verschenen regeringsstandpunt ‘Regie in de jeugdzorg’ speelde de ontwikkelingen in Groningen duidelijk in de kaart. Omwille van de flexibiliteit van de zorg worden de functies verblijf en behandeling/begeleiding gescheiden; deze functies mogen niet in één module genoemd worden. Dit is een belangrijke impuls voor de ambulantisering van het hulpaanbod. Immers, het ‘uitzuiveren’ van de functies behandeling en begeleiding uit de 24-uurshulp en de daghulp leidt direct tot het ontstaan van ambulante modules. Jeugdzorg Groningen gebruikt de modularisering zo als instrument om de vorming van ambulante hulpvormen te stimuleren.
•
Jeugdzorg Groningen besluit in 1997 en 1998 een kerntakendiscussie te voeren over de legitimatie en afbakening van de functies van de ambulante bureaus. Deze resulteert erin dat een drietal ‘lichte’ ambulante functies worden afgestoten naar de provinciale preventie-afdeling van Jeugdzorg Groningen. Uit de documenten is echter moeilijk te reconstrueren wat de concrete betekenis van deze discussie is geweest.
•
Vanaf 1998 gaat de centrale en onafhankelijke zorgtoewijzing door het GTJ van start. Na enkele aanloopproblemen – onduidelijkheden en irritaties over de taken en bevoegdheden van dit orgaan – ontstaat er een redelijk draagvlak ten aanzien van de functie en de werkwijze van het GTJ. In voorliggend onderzoek melden alle respondenten, terugkijkend, met name tevreden te zijn met het feit dat het GTJ als onafhankelijk orgaan de acceptatieplicht kon doorvoeren. Dit is een belangrijke stap geweest in het veranderproces van aanbodgericht naar meer vraaggericht werken.
•
Vanaf 1998 gaat Jeugdzorg Groningen van start met het ontwikkelen van een eenduidige systematiek voor hulpverleningsplanning voor zowel plaatsers als opnemers binnen de hele organisatie. Het vraaggericht werken en de zorgprogrammering worden als uitgangspunt genomen. De ontwikkelde eenduidige systematiek is op dat moment uniek te noemen voor jeugdzorginstellingen in Nederland. Het brengt met zich mee dat taken en verantwoordelijkheden duidelijk op elkaar aansluiten en worden afgebakend. Hierover worden afspraken gemaakt die in een apart document over zorgcoördinatie worden vastgelegd. Desondanks blijken deze afspraken over de coördinatie in de praktijk onduidelijkheden op te leveren. Sommige medewerkers ervaren ze als slecht uitvoerbaar; de problemen met de zorgcoördinatie dreigen volgens hen ten koste te gaan van de cliëntvriendelijkheid. Eind 2002 wordt een grondige aanpak van dit vraagstuk op organisatiebreed niveau aangekondigd. In het systeem van hulpverleningsplanning wordt de plaatser uitgenodigd op module-niveau te indiceren: de modules gelden als de lange-termijn middelen (zie ook paragraaf 3.4). Dit roept weer nieuwe discussie op: critici geven aan dat het indiceren op modules aanbodgericht denken in de hand werkt, in plaats van een vraaggericht werken.
•
In 1996 gaat er een intersectoriaal initiatief van start, te weten Hulp aan Huis; een intensief ambulante vorm van gezinshulpverlening. Het project krijgt een looptijd van drie jaar. Al snel blijkt er veel vraag naar deze hulpvorm. Het project bewijst zichzelf en Hulp aan Huis wordt onderdeel van het reguliere hulpaanbod van Jeugdzorg Groningen – deels intersectoraal met de GGZ-jeugd.
7.4 Ontwikkelingen in vraag en aanbod Bij de bestudering van de ontwikkelingen van de vraag en het aanbod in de regio is de vraag centraal gesteld of er rond het jaar 2001 - het jaar waarin de resultaten van het beleid inzake de zorgprogrammering in Groningen hun beslag kregen - een trendbreuk is te zien in de ontwikkeling van vraag en aanbod. Om daar antwoord op te krijgen, zijn kengetallen over de ontwikkelingen van de
40
jeugdzorg in de regio over de periode 1996-2002 geanalyseerd. Analyse van die kengetallen laat zien dat er rond het jaar 2001 inderdaad een trendbreuk is te zien. •
Het lijkt erop dat het gevoerde beleid sinds dat jaar een sterke toestroom naar de intensief-ambulante hulpvormen tot gevolg heeft gehad. Vergeleken met het landelijk beeld lijkt er echter sprake van een inhaalslag: het zorggebruik in deze hulpvariant was aanvankelijk in de provincie relatief laag. In 2001 is die achterstand weggewerkt. Volgens het Groninger zorgtoewijzingsorgaan is deze inhaalslag vooral te danken aan het gevoerde beleid in de provincie. In 2002 valt Groningen echter ten opzichte van de landelijke cijfers weer wat terug.
•
De ontwikkelingen in de daghulp laten een wisselend beeld zien. Het aantal toewijzingen naar deze hulpvorm neemt toe, de capaciteit neemt iets af en de subsidie en de behandelingsduur blijven gelijk. De wachttijden zijn wisselend, maar in 2000 en 2002 betrekkelijk kort. Het aantal langwachtenden is vooral in 2001 hoog, maar neemt daarna iets af. Er kan hier geen duidelijk trend ontdekt worden die met de zorgprogrammering te maken zou hebben, anders dan dat wellicht wachttijden langer zouden zijn als er geen stimulering van de ambulante zorg en flexibilisering van het aanbod had plaatsgevonden.
•
Voor de pleegzorg geldt dat het aantal toewijzingen naar deze zorgvorm stijgt. De subsidie en de capaciteit blijven echter gelijk. Het zorggebruik neemt daarentegen sterk toe. Het lijkt erop dat dit in 2001 geleid heeft tot een forse wachtlijst die daarna snel is weggewerkt. Dit is mogelijk gemaakt door een opnamestop en door beleid dat gericht was op een sterke afname van de duur.
•
Het residentiële aanbod laat eerst een duidelijke afname zien. In het jaar 2002 is er echter in absolute zin weer sprake van een stijging. De subsidie is over de jaren heen ongeveer gelijk gebleven. De capaciteit is met name in de periode 2001-2002 duidelijk gedaald. De duur laat een sterke afname na 1998 zien. In de jaren 2000-2001 is de duur van de opname zeer kort. De wachttijd is sinds 1998 sterk verkort en ten opzichte van het landelijk beeld zeer laag. Opmerkelijk is wel dat er vanaf 2001, toen de duur van de wachttijd bij de pleegzorg sterk opliep en daarna weer afnam, er tegelijk een toename van de toewijzingen en de duur van de wachttijd bij het residentiële aanbod is waar te nemen. Mogelijk wijst dit op een verschuiving van capaciteitsproblemen van de pleegzorg naar de residentiële zorg. Bij de residentiële zorg blijkt voorts de problematiek van de langwachtenden hardnekkig: steeds is er een kwart tot een derde van de toewijzingen naar deze zorgvariant niet binnen twee maanden te plaatsen.
Al met al blijkt 2001 een trendbreuk te markeren, als het gaat om een sterke toename rond dat jaar van de vraag naar ambulante zorg. Dat kan het resultaat zijn van de ambulantisering en flexibilisering van de zorg. Daarnaast zien we rond die tijd een versnelling van de doorstroom door een verkorting van de duur van een aantal hulpvormen. De vraag naar jeugdzorg neemt over de jaren echter ook fors toe. Het resultaat is dat er aanhoudende wachtlijsten zijn en dat een sterke toename te constateren valt van het aantal langwachtenden. Aannemelijk is dat deze situatie zonder de ambulantisering, flexibilisering en verkorting van de duur nog problematischer zou zijn geweest.
7.5 Waardering Om de waardering in kaart te brengen, zijn enkele interviews gehouden met sleutelinformanten. De geïnterviewden zijn het erover eens dat moeilijk is te bepalen of de doelen ook daadwerkelijk zijn gehaald, onder meer omdat er - op de modulewijzer na - geen concrete ijkpunten zijn en geen concrete evaluaties hebben plaatsgevonden. Als we vragen welke successen en mislukkingen de respondenten zien, dan komen als belangrijkste successen naar voren: • het scheppen van transparantie; • meer vraaggerichtheid; • ambulantisering van het aanbod;
41
• het scheppen van uniformiteit in de werkwijze. Als mislukkingen worden met name genoemd • de versnippering van het aanbod door te eng omschreven modules (d.w.z. te uitvoerige opsomming van contra-indicaties) en te weinig op elkaar afgestemde modulebeschrijvingen; • de beperkte mogelijkheden om met de modules (sectorale en intersectorale) te stapelen of te schakelen; • het te snel focussen op kwesties als ‘meer hulp bieden voor minder geld’ en het te weinig aandacht schenken aan de randvoorwaarden. In de aanpak komen het bestaan van een helder kader en de aanwezigheid van enthousiaste trekkers (medewerkers van de afdeling IO) als belangrijke succesfactoren naar voren. Tegelijk wordt als faalfactor het top-down-karakter van het proces gesignaleerd. Een andere faalfactor is de onzekerheid en belasting voor het personeel die mogelijk door de combinatie van het zorgprogrammeringstraject met de fusie is verergerd. Ten aanzien van de bestuurlijke context zijn vooral twee risicofactoren genoemd: het ontbreken van heldere afspraken over de financiële inbedding van de operatie en de gebrekkige afstemming van de beleidsvoering door de verschillende overheden. Een belangrijke rol in het proces werd vervuld door het Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (GTJ). Men geeft aan dat het GTJ belangrijk was om onafhankelijke cijfers boven water te krijgen, om de vraaggerichte inzet van aanbod te stimuleren, en om de acceptatieplicht van zorgaanbieders te realiseren. De (directe) rol van de cliënten wordt over het algemeen als onzichtbaar gekwalificeerd. De rol van de provincie is door enkelen als een tegenwerkende factor getypeerd, maar door anderen ook als een partij die sturing bood en verantwoordelijkheid nam. De provincie zelf zegt te willen dat het traject overzichtelijker zou zijn verlopen en veel systematischer geëvalueerd zou zijn.
7.6 Reconstructie van een proces: succes- en risicofactoren Kijken we terug op het traject, dan is een aantal factoren aan te wijzen dat het verloop van de zorgprogrammering in Groningen kan hebben bevorderd of bemoeilijkt. •
De fusie van de instellingen tot de Stichting Jeugdzorg Groningen vormde voor een deel een succesfactor. Binnen het complex van jeugdzorginstellingen ontstond er één aansturing op de inhoud en de mogelijkheid om onder die ene aansturing de ene hulpvorm voor de andere in te wisselen en te reorganiseren. De afdeling IO van de nieuwe organisatie concentreerde de inhoudelijke stuwkracht. De centrale directie ondersteunde de inhoud in belangrijke mate. Daardoor werd het mogelijk om een sterke inhoudelijke lijn door te vertalen naar de organisatie. De fusie vormde tegelijk een risicofactor. Personele consequenties van verschillende trajecten liepen door elkaar: fusie, zorgprogrammering, ambulantisering, invoering nieuw model voor hulpverleningsplanning, kerntakendiscussie, terugdringen wachtlijsten etc. Dit vormde een enorme belasting voor het personeel. Dit werd deels gecompenseerd door de sterke regie vanuit een inhoudelijke visie en het optreden van partijen als de OR. Die compensatie kan essentieel zijn geweest om te voorkomen dat een dergelijk ingewikkeld traject strandt.
•
Een andere duidelijke succesfactor was het feit dat de ontwikkelingen in Groningen samenvielen met landelijke ontwikkelingen. De organisatie kon de zorgprogrammering en de modularisering legitimeren met de adviezen die over dit onderwerp van de Raad voor de Volksgezondheid en de Projectgroep Zorgprogrammering verschenen. De ambulantisering van de zorg kon worden verdedigd door de vereisten die op dit punt golden in de Wet op de Jeugdhulpverlening.
•
Risicofactor was dat er erg veel ontwikkelingen tegelijkertijd in gang zijn gezet; deels direct voortvloeiend uit de ontwikkeling van de zorgprogrammering, deels daaraan parallel lopend. Voor het leeuwendeel zal deze combinatie van veranderingen onvermijdelijk en noodzakelijk zijn geweest. Modulariseren en zorgprogrammering vergt nu eenmaal een fundamentele ombouw van
42
het aanbod. Het is niet alleen een herziening op papier of op inhoud, maar raakt tevens vele aspecten van de organisatie (zie ook Projectgroep Zorgprogrammering, 2000). Het geeft blijk van durf dat Jeugdzorg Groningen deze ombouw in de volle breedte heeft aangepakt. Probleem daarbij was wel dat niet goed te scheiden was welke ontwikkeling nu precies welk resultaat moest opleveren. Dat dit heeft geleid tot verwarring bij deelnemende partijen – in het bijzonder bij de uitvoerend hulpverleners en bij de subsidiegever – mag niet verwonderlijk genoemd worden. •
Risicofactor was voorts dat de inhoudelijke en organisatorische veranderingen niet gepaard zijn gegaan met een planmatige aanpak van de bedrijfsvoering en de verantwoordingssystematiek. Twee kernproblemen deden hier zich voor. Ten eerste: de modulaire invalshoek en de scheiding van de functies verblijf en begeleiding verhouden zich niet goed met de financieringsgrondslag en de externe verantwoordingssystematiek. Ten tweede: de versnipperde ICT in de fusie-organisatie is niet adequaat aangepakt. De registratieproblematiek was geen gevolg van de zorgprogrammering maar van de gebrekkige uitwerking van de fusie op dit punt. Zorgprogrammering maakte de registratieproblematiek wel erger omdat de relatie tussen de inhoudelijke en de beheersmatige bedrijfsvoering steeds zwakker werd.
•
Er was spanning met de provincie. Dit werd niet door iedere partij als negatief ervaren. Sommigen zagen de rol van de provincie als ‘de grote tegengasser’ zoals een geïnterviewde dat uitdrukte. Anderen vonden dat deze partij duidelijk haar verantwoordelijkheid nam. De vernieuwingstrajecten in Jeugdzorg Groningen waren vaak niet goed te scheiden, er ontbraken concrete ijkpunten om de voortgang te volgen, er werd niet systematisch en op gezette tijden concreet geëvalueerd en er ontbrak een goede registratie om de bedrijfsvoering te verantwoorden. Dat dit de nodige spanning opleverde met de subsidiegever wekt dan geen verbazing. In dat perspectief bezien is deze spanning alleen maar gezond te noemen.
7.7 Conclusies In de documenten is in de loop der jaren een grote hoeveelheid doelen genoemd die gediend moesten worden met de ombouw van het aanbod. In de interviews komen er met name drie naar voren: transparantie van het aanbod, meer vraaggericht hulp op maat bieden en met dezelfde middelen meer cliënten helpen. In de documenten vinden we nog een vierde: meer ambulant aanbod. Aan de hand van deze doelen bespreken we hier kort de resultaten van het zorgprogrammeringstraject. •
Aanbod overzichtelijk georganiseerd, inzichtelijk vormgegeven en glashelder beschreven. Dit doel komt in de documenten en de interviews consistent als een van de kerndoelen naar voren. De resultaten zijn op dit punt belangwekkend. Er is een modulewijzer geproduceerd die een afspiegeling vormt van een heldere indeling van het aanbod.
•
Flexibele en vraaggerichte hulp op maat, geen over- en onderaanbod. De ombouw van het aanbod is sterk gestuurd door het zo-zo-zo-zo-beleid. De werkelijke vraag is daarin niet bepalend geweest, getuige het feit dat pas in de laatste fase van het proces (2001-2002) de aandacht voor de vraag in de regio nadrukkelijk op tafel is gekomen. Wel geldt dat Jeugdzorg Groningen erin geslaagd is de functies verblijf en behandeling/begeleiding los te koppelen en in afzonderlijk in te zetten modules op te nemen. Dat heeft er mede toe geleid dat er flexibeler aanbod te realiseren is. Jeugdzorg Groningen is er bovendien in geslaagd deze flexibiliteit zowel inhoudelijk als organisatorisch vorm te geven. Die flexibiliteit wordt aan de andere kant weer beperkt door gebrek aan capaciteit. Met name de laatste jaren is de druk op alle hulpvormen in het aanbod groot geworden. Dat heeft ertoe geleid dat het expliciteren van de vraag nog nadrukkelijker op de agenda is gekomen. Eén kwestie is daarbij van bijzonder belang: het feit dat er nog steeds een groep bestaat (met name uit de jeugdbescherming) waarvoor het moeilijk blijkt opvang of vervangende opvoeding te vinden. Dit is opmerkelijk omdat aan de start van het hele traject in 1995 de problematiek van de ‘moeilijk plaatsbaren’ een van de aanleidingen vormde. Moeilijk plaatsbaren lijken nog steeds moeilijk
43
plaatsbaar. Dit aandachtspunt lijkt in de in de toepassing van de zorgprogrammering in de hele organisatie - voor alle doelgroepen - te zijn ondergesneeuwd. •
Er is een breed scala aan ambulante modules die ook in programma’s zijn te organiseren. Dit is strikt genomen geen onderdeel van de zorgprogrammering. De zorgprogrammering maakte dit wel gemakkelijker door de scheiding van de functies verblijf en behandeling/begeleiding. De ambulantisering heeft met de trajecten ‘Hulp-op-Maat’ en ‘Jeugdzorg naar Huis’ duidelijk haar vruchten afgeworpen. Er zijn drie aparte vakgroepen opgericht voor intensief ambulante vormen van hulp: de vakgroep Ouderbegeleiding, de vakgroep Hulp aan Huis en de vakgroep Seksueel Misbruik. De groei van de ambulante zorg was echter een inhaalslag ten opzichte van de landelijke situatie: ten opzichte van het landelijke beeld kenmerkte Groningen zich vroeger door een relatief gering aandeel van de ambulante hulpvormen. Dat is door de ombouw op een gemiddeld niveau uitgekomen.
•
Betere benutting collectieve middelen. Of de nieuwe inrichting van het aanbod leidt tot een betere benutting van de collectieve middelen is nog niet te zeggen. In de afgelopen jaren zijn er verschillende ingrepen gepleegd die het mogelijk maken om meer cliënten voor hetzelfde geld te helpen: ambulantisering en flexibilisering van het aanbod en verkorting van de duur van de hulp. Logischerwijs volgt uit de ambulantisering van het aanbod dat toepassing van een dergelijke hulpvorm het mogelijk maakt om met dezelfde middelen meer cliënten te helpen, aangezien ambulante hulp goedkoper is dan residentiële vormen van hulp. De flexibilisering zorgt ervoor dat behandelcapaciteit niet onnodig wordt vastgelegd in een ´verplichte combinatie´ met verblijfsvormen. Verkorting van de duur van de hulp leidt bovendien tot een snellere doorstroming, zodat ook hierdoor meer cliënten geholpen kunnen worden. Jeugdzorg Groningen heeft deze ingrepen met succes doorgevoerd. Het resultaat is dat meer cliënten voor hetzelfde geld zijn te helpen. Een voordeel hiervan is dat wachtlijsten kunnen worden teruggedrongen. Jeugdzorg Groningen stelt in 2002 dat 80% van de indicatiestellingen binnen twee wordt maanden gerealiseerd en dat er voor de meeste groepen amper een wachtlijst is (3F). Uit de cijfers blijkt dat deze constatering nuance behoeft. Door een enorme toestroom van cliënten lijkt er bij het ambulante aanbod een opstopping te ontstaan. Bovendien blijkt het aantal cliënten dat niet binnen twee maanden in residentiële zorg te plaatsen is hardnekkig op hetzelfde niveau te blijven. Daarbij moet bedacht worden dat het aantal wachtenden zonder de ambulantisering, flexibilisering en verkorting van de duur nog groter zou zijn geweest. Overigens merken we op dat goedkoop ook duurkoop kan zijn. Het nut van ´meer cliënten voor hetzelfde geld´ valt of staat met de vraag of deze hulp een afdoende antwoord geeft op de hulpvraag. Jeugdzorg Groningen heeft dit thema onlangs op de agenda geplaatst.
Kort gezegd is het resultaat als volgt te typeren. Als het gaat om het bieden van transparantie is het traject van de zorgprogrammering inhoudelijk gezien zonder meer een succes. Ook ten aanzien van de flexibilisering van de zorg is er sprake van een belangrijk succes: ambulante begeleiding en behandeling zijn losgemaakt van verblijf en daarmee zijn beide flexibeler inzetbaar. Dat zal – naast de ombouw van residentiële naar ambulante hulp – bijgedragen hebben aan de uitbreiding van de ambulante capaciteit. Dit zal er weer toe bijdragen dat er meer cliënten geholpen kunnen worden voor hetzelfde geld. Bijzonder is voorts dat Jeugdzorg Groningen de loskoppeling van verblijf en begeleiding/behandeling heeft vertaald in een nieuwe opzet van de organisatie. Of de zorg daarmee ook vraaggerichter is geworden, is niet geheel duidelijk. De ambulantisering van de zorg is sterk gestuurd geweest door het – in de wet verankerde - principe van het zo-zo-zo-zobeleid. De zorgtoewijzingen duiden weliswaar op een zeer grote toename van de vraag naar ambulante hulp, maar daarmee is niet gezegd dat de vraag naar 24-uurshulp zal verminderen. Opmerkelijk in dat verband is dat de groep van de ‘moeilijk plaatsbaren’, waar het in het Groningse zorgprogrammeringstraject allemaal mee begonnen is, nog niet geheel als zodanig verdwenen lijkt te zijn. In bedrijfsmatig opzicht is het traject zonder meer problematisch geweest door het ontbreken van een adequate infrastructuur voor beheer en verantwoording. In de loop van het zorgprogrammeringstraject is er een grote spanning opgetreden tussen enerzijds het tempo waarin de inhoudelijke vernieuwing 44
werd doorgevoerd en anderzijds de noodzakelijke aanpassingen in de randvoorwaardelijke sfeer. De organisatie en het management zijn in de laatste fasen van het traject op de nieuwe inhoudelijke leest geschoeid, maar de bedrijfsvoering en de financiering zijn er nog niet op aangepast. Daar wordt nu aan gewerkt. Jeugdzorg Groningen heeft met het zorgprogrammeringstraject haar nek uitgestoken. Dat siert het maatschappelijk ondernemersschap. Landelijk gezien is het een belangrijk voorbeeld, zowel wat betreft de successen als de problemen. De jeugdzorg kan er veel van leren.
45
Bijlagen
Bijlage 1. • Leden van de werkgroep van vertegenwoordigers van Jeugdzorg Groningen • Geïnterviewde personen
Leden werkgroep Jeugdzorg Groningen Harry Buit (manager afdeling 24-uurshulp) Agnes Wolbert (adjunct-directeur Zorgontwikkeling) Hanneke Wijnen (beleidsmedewerker)
Geïnterviewde personen Kees Bartelds (gedragswetenschapper) Rita Klazema (ouderbegeleider) Loes Kooij (voorzitter Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg) Ben Scholte Albers (unithoofd) Rob Smit (gedragswetenschapper en beleidsmedewerker / projectleider afdeling Inhoudelijke Ondersteuning) Klaas Terpstra (beleidsmedewerker Provincie Groningen) Matteke Winkel (lid Raad van Bestuur Jeugdzorg Groningen van 1995 tot 2000) Agnes Wolbert (hoofd afdeling Inhoudelijke Ondersteuning en adjunct-directeur Zorgontwikkeling)
46
Bijlage 2. Geraadpleegde documenten • Gecodeerde verwijzingen • Volledige literatuurlijst Gecodeerde verwijzingen naar documenten 2A. Werkplan Stichting NOV 1993 2B. Smit, R.C.T (1997). Project zorgprogrammering. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 2C. Wolbert, A. (maart 2000). Jeugdzorg naar huis. Plan van aanpak. Goningen: Jeugdzorg Groningen. 2D. Raad voor de Volksgezondheid en Zorggerelateerde dienstverlening / RVZ (1996). Programmatische jeugdzorg. Zoetermeer: RVZ. 2E. Menkehorst & Tierolf (1996). Jeugdzorg uit de steigers. Evaluatie van het ombouwbeleid met betrekking tot de jeugdhulpverlening in de provincie Groningen over de jaren 1993-1996. Groningen: E&M Syntax. 2F. KPMG (1994). Fusie-ontwerpplan MFO Jeugdhulpverlening Groningen. Utrecht: KPMG. 2G Kooij, L. (maart 2002). GTJ Beleidsplan 2002-2003. Knooppunt in de jeugdzorg. Groningen: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg. 3A. Informatie over de versterking van de ambulante jeugdhulpverlening provincie Groningen (19931995). Concept 22 juli 1994 3B. Wolbert, A. (mei 1999). Jeugdzorg naar huis. Groningen: Jeugdzorg Groningen 3C. Thierolf, B., I.J. Nijkamp & D.T. Heun (1999). Evaluatie zorgprogrammering Jeugdzorg Groningen. Groningen: Provinciaal Ontwikkelingsinstituut Zorg en Welzijn Groningen. 3D. Wijnen, H. (Oktober 2000). Ontwerp Vakgroep seksueel misbruik. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 3E. Ontwerpplan Vakgroep Ouderbegeleiding (Oktober 2000). Groningen: Jeugdzorg Groningen. 3F. Wolbert, A. (maart 2001). Jeugdzorg naar Huis, Implementatieplan 2001-2003. Groningen: Jeugdzorg Groningen 3G Jeugdzorg Groningen (juni 1996). Project Diagnostiek, Indicatiestelling en Toewijzing (DIT).Verslag eerste fase. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4A. Directie Jeugdzorg Groningen (maart 1998). Jeugdzorg Groningen in verandering. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4B Jeugdzorg Groningen (oktober 1998). Nota organisatieontwikkeling Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4C Broeze, L. (oktober 2000). De 24-uurshulp > 12 jaar. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 4D Broeze, L. (december 2000). Uitvoeringsplan 24-uurshulp. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 4E Broeze L. (maart 2000). Werken met ouders in de 24-uurshulp > 12 jaar. Groningen:Jeugdzorg Groningen. 4F Wolbert, A. (dec. 1995). Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning . Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4G Wolbert, A. (jul. 1996). Werkplan 1996-1997 afdeling Inhoudelijke Ondersteuning . Groningen: Jeugdzorg Groningen 4H Provincie Groningen: Plan jeugdhulpverlening 1996 – 1999. Groningen: Provincie Groningen. 4I Wolbert, A. (sept. 1997). Werkplan 1997-1998 afdeling Inhoudelijke Ondersteuning . Groningen: Jeugdzorg Groningen 4J Wolbert, A. (jan. 1999). Werkplan 1999 afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Groningen: Jeugdzorg Groningen 4K Inspectierapporten 24-uurshulp
47
4L Jeugdzorg Groningen (2001). Modulewijzer Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4M Jeugdzorg Groningen (2002). Modulewijzer Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4N Menkehorst, G.A.B.M. & B. Tierolf (juli 1996). Jeugdzorg uit de steigers. Evaluatie van het ombouwbeleid met betrekking tot de jeugdhulpverlening in de provincie Groningen over de jaren 1993 – 1996. Groningen: E & M Syntax. 4O Provincie Groningen (dec. 1991). Van jongs af aan. Plan jeugdhulpverlening 1992 – 1995. Groningen: Provincie Groningen. 4P Wolbert, A. (jan.2002). Notitie portefeuille-verdeling managers Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 4Q Smit, R.C.T. (maart 1997). Project zorgprogrammering. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 4R Smit, R.C.T. (maart 1998). Rapportage project zorgprogrammering. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning 4S Smit, R.C.T. (jan. 1999). Eindrapportage project zorgprogrammering (concept). Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 4T Tierolf, B., I.J. Nijkamp & D.T. Heun (1999). Evaluatie zorgprogrammering Jeugdzorg Groningen. Groningen: POZW. 4U Wijnen, H. (sept. 2001). Begrippen en afspraken zorgcoördinatie Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 4V Bodewes, L.V.M. (sept. 2000). Notitie ‘Consequenties invoering zorgprogrammering (verwoord in het concept Jeugdzorg naar Huis) voor huidige informatiesystemen binnen Jeugdzorg Groningen’. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5A Jeugdzorg Groningen. 1998 en verder; Beleidsvorming Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen 5AA Roosma, A.H. (september 1995). Project Hulp aan Huis Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, RIAGG, Universitair Centrum Kinder- en Jeugdpsychiatrie (UC-KJP). 5B Jeugdzorg Groningen (juni 2001). Beleidsvoornemens 2002 Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen 5BB Imhoff, M. & G. Kerkstra (april 2000). Evaluatierapport Hulp aan Huis Groningen: projectperiode 1997/1998/1999. Groningen: Jeugdzorg Groningen, Stichting GGz afdeling Jeugd, Universitair Centrum Kinder- en Jeugdpsychiatrie. 5C Jeugdzorg Groningen (2001). Jaarplannen 2002 Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5CC (auteur onbekend). Combi-traject Hulp aan Huis/MKD Veendam/Appingedam. Groningen: Hulp aan Huis. 5D Kooij, L. (maart 2002). GTJ Beleidsplan 2002-2003. Knooppunt in de jeugdzorg. Groningen: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg. 5DD Gerards, P. (1997). Wonen met Begeleiding: een inventarisatie. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5E Jeugdzorg Groningen (juni 1997). CTO Centraal Toewijzingsorgaan. Implementatieplan. Groningen: Jeugdzorg Groningen 5EE Gerards, P. (augustus 1998). Wonen met Begeleiding. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5F Jeugdzorg Groningen (januari 1998). Handboek CTO. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5FF Wijnen, H. (april 1998). Inbedding TGV. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning 5G Jeugdzorg Groningen (juni 1996). Project Diagnostiek, Indicatiestelling en Toewijzing (DIT).Verslag eerste fase. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5GG Broeze, L. (maart 2000). Werken met ouders in de 24-uurshulp > 12 jaar. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling 24-uurshulp > 12 jaar.
48
5H Jeugdzorg Groningen (november 1996). Project DIT. Jeugdzorg Groningen en Groninger Jeugdhuizen Leger des Heils. Verslag tweede fase. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5HH Gerards, P. (2000). Ontwerpplan vakgroep Ouderbegeleiding. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning 5J Wijnen, H. (mei 1999). Advies werkgroep diagnostiek. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning 5K Wolbert, A. (februari 1996). Projectplan Diagnostiek, Indicatie en Toewijzing:DIT. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5L Jeugdzorg Groningen (oktober 1998). Driedubbeldik jaarverslag Jeugdzorg Groningen 1995-19961997. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5M Siregar, M. (juni 2000). Jaarverslagtraject Jeugdzorg Groningen 2000 – 2003. Groningen: Jeugdzorg Groningen, PR & Communicatie. 5N Wijnen, H. (maart 2000). Invoeringsplan Hulpverleningsplanning Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5O Werkgroep Hulpverleningsplanning Pool Gedragswetenschappers (december 2002). Evaluatieonderzoek hulpverleningsplanning (Advies Werkgroep hulpverleningsplanning). Groningen: Jeugdzorg Groningen, Pool gedragswetenschappers. 5P Wijnen, H. (1999). Vraaggerichte hulpverleningsplanning. Nederlands tijdschrift voor Jeugdzorg, 2, pp. 23-27. 5Q Jeugdzorg Groningen (1999). Nota reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5R Jeugdzorg Groningen (1999). Evaluatie deelreorganisatie teamleiders 25 oktober 1999 (notulen). Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5S Veen, D. van der & V. de Valk (augustus 2001). Evaluatie van de reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5T Geeraedts, H.M. (december 2000). Memo nummer d278. Betreft: Meerkosten reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5U Wolbert, A. (juli 2001). Voorgenomen Besluit Reorganisatieplan gedragswetenschappers en stafmedewerkers. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 5V Wijnen H. (januari 1997). Functies 0-12 jarigen Bureaus Jeugdhulpverlening. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5W Wijnen H. (mei 1998). Functies 12-23 jarigen Bureaus Jeugdhulpverlening. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5X Wijnen, H. (oktober 2000). Tussenrapportage Tussen Wal en Schip project. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5Y Gerards, P. (december 1997). Boddaert aan bod. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 5Z Gerards, P. (februari 2000). Kader en perspectief in de daghulp. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 6A Gerards, P. (1999). Tevredenheidsonderzoek Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. 6B Ploeg, J.D. van der, E.M. Scholte & H. van den Berg (2000). Evaluatie Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (GTJ). Amsterdam: NIPPO. 6C Strikwold, S. (2002). Dossieronderzoek afdeling 24-uurshulp: ‘Groep Intensief’ en ‘Richting zelfstandigheid voor kwetsbare jongeren’. Groningen: Jeugdzorg Groningen. 6D Bles, H. van der (jan. 1997). Evaluatie Combi-groepen Groenendaal. Beleidsnotitie. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (onderzoeksstage orthopedagogiek). 6E Brink, W. ten (red.) (sept. 1997). Ombouwproces Groenendaal 1993 – 1997. Van residentiële hulpverlening naar een hulpverleningscontinuüm; Beschrijving en evaluatie van het ombouwproces. Groningen: Jeugdzorg Groningen 6F Zee, D. van der (1996). Het ombouwproces van Groenendaal in kaart gebracht. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (afstudeerscriptie orthopedagogiek).
49
Volledige literatuurlijst Avios Arbo (1997). Statistieken ziekteverzuim Jeugdzorg Groningen 1996. Groningen: Avios Arbo. Avios Arbo (2000). Overzichten verzuimcijfers Jeugdzorg Groningen 1997-1998-1999. Groningen: Avios Arbo. Berghuis, I. & A. Heesink (juli 2001). Jaarverslag 2000 Vertrouwenspersonen Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Bijl, B., P. van den Bogaart & K. Mesman Schultz (z.j.). Samenvatting voormeting experiment proefpolders SNOV. Leiden: COJ. Bijl, B. (1996). Innovaties in de jeugdhulpverlening. Over het rendement en de soliditeit van nieuwe hulpprogramma’s. Leiden: DSWO Press. Bles, H. van der (jan. 1997). Evaluatie Combi-groepen Groenendaal. Beleidsnotitie. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (onderzoeksstage orthopedagogiek). Bodewes, L.V.M (sept. 2000). Notitie ‘Consequenties invoering zorgprogrammering (verwoord in het concept Jeugdzorg naar Huis) voor huidige informatiesystemen binnen Jeugdzorg Groningen’. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Brink, W. ten (red.) (sept. 1997). Ombouwproces Groenendaal 1993 – 1997. Van residentiele hulpverlening naar een hulpverleningscontinuüm Beschrijving en evaluatie van het ombouwproces. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Broeze, L. (2000). Werken met ouders in de 24-uurshulp > 12 jaar. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling 24-uurshulp. Broeze, L. (2000). De 24-uurshulp > 12 jaar. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Broeze, L. (2000). Uitvoeringsplan 24-uurshulp. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Buit, H. (2000). Notitie specialistische behandelgroepen 24-uurszorg Kopstuk, Hazelaar en later Kompas. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Wonen in de groep > 12 jaar en Individuele hulp. Cap Gemini Ernst & Young (5 november 2001). Concept verkort informatieplan gericht op cliëntregistratie ten behoeve van Jeugdzorg Groningen. Groningen, Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V., Sector Public & Health. Cap Gemini Ernst & Young (28 november 2001). Program van eisen voor een centraal Cliëntregistratiesysteem ten behoeve van Jeugdzorg Groningen. Groningen, Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V., Sector Public & Health. Cap Gemini Ernst & Young (december 2001). Rapport haalbaarheidsonderzoek cliëntregistratiesysteem IJ ten behoeve van Jeugdzorg Groningen. Groningen, Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V., Sector Public & Health.
50
Cap Gemini Ernst & Young (augustus 2002). Concept rapport Masterplan implementatie IJ, fase I Basis ten behoeve van Jeugdzorg Groningen. Groningen, Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V., Sector Public & Health. Coenen, A.W.M. & P.M. Verhaak (1994). Vooronderzoek doelmatigheid jeugdhulpverlening ten behoeve van de Task Force. Leiden: Research voor Beleid. Deloitte & Touche (2003). Concept-bekostigingseenheden-boek. Onderzoek Tarieven in de Jeugdzorg. Den Haag: Deloitte & Touche. Dikker, K. & J. van Onna (1999). Eerst zien, dan geloven. Rapportage Quick Scan Jeugdzorg Groningen. Groningen: MDP Organisatieadviseurs. E & M Syntax (1993). Pas op de plaats. Groningen: E & M Syntax. E & M Syntax (1995). Plaatsingsoverzicht 1994. Groningen: E & M Syntax. E & M Syntax (1996). Plaats wijzer 1995. Groningen: E & M Syntax. E & M Syntax (1997). Besproken plaatsen; plaatsingsoverzicht 1993 - 1996. Groningen: E & M Syntax. E & M Syntax (1998). Plaatswijzer 1997. Groningen: E & M Syntax. Geeraedts, H.M. (december 2000). Memo nummer d278. Betreft: Meerkosten reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Gerards, P. (1997). Boddaert aan bod. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Gerards, P. (1997). Wonen met Begeleiding: een inventarisatie. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Gerards, P. (aug. 1998). Wonen met Begeleiding. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Gerards, P. (1999). Quick scan kwaliteitszorg Voorziening voor Pleegzorg; resultaten. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Gerards, P. (1999). Tevredenheidsonderzoek Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Gerards, P. (2000). Kader en perspectief in de daghulp. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Gerards, P. (2000). Ontwerpplan Vakgroep Ouderbegeleiding. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Gerards, P. (2001). Projectplan Bureau Jeugdzorg; jeugdbescherming. Groningen: Jeugdzorg Groningen.
samenwerking
jeugdhulpverlening
en
Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (mei 2001). Geïndiceerde jeugdzorg Groningen. Groningen: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg. Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (juni 2002). Geïndiceerde jeugdzorg Groningen. Jaarverslag en jaarrapportage 2001. Groningen: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg.
51
Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (2002). Beleidsplan 2002- 2003; Knooppunt in de jeugdzorg. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Groninger Toewijzingsorgaan Toewijzingsorgaan Jeugdzorg.
Jeugdzorg
(2003).
Jaarverslag
2002.
Groningen:
Groninger
Hadders, E. (augustus 2002). Discrepantie tussen vraag en aanbod. Een evaluatieonderzoek van de indicatiestelling, toetsing indicatiestelling en zorgtoewijzing binnen de jeugdzorg. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (afstudeerscriptie orthopedagogiek). Hameetman, M. & M. van Loenen (1999). Misschien heb ik wel hulp gehad, maar dan zonder dat ik ’t doorhad. Voorhout: WESP Onderzoek. Harten, M. van der, N. Drion & T. Beereboom (mei 2001). Brief aan het Ministerie van V.W.S., t.a.v. mevrouw A.M. Vliegenthart en aan het Ministerie van Justitie, t.a.v. mevrouw mr. N.A. Kalsbeek. Betreft: Reactie op concept Wet op de Jeugdzorg en concept Memorie van Toelichting (versie 30 maart 2001) vanuit het Landelijk Overleg Zorgtoewijzingsorganen. Assen: Landelijk Overleg Zorgtoewijzingsorganen. Hoeff, L. van der (1998). Kwaliteitsbeleid. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Hoeff, L. van der (1999). Plan kwaliteitszorg ambulant. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Hoeff, L. van der (1999). Jaarverslag kwaliteit 1998. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Hoeff, L. van der & B. Karssenberg (2001). Jaarverslag kwaliteit 2000 Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen Imhoff, M. & G. Kerkstra (2000). Evaluatierapport Hulp aan Huis Groningen; projectperiode 1997/1998/1999. Groningen: Jeugdzorg Groningen, Stichting GGz afdeling Jeugd, Universitair Centrum Kinder- en Jeugdpsychiatrie. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming, regio Noord Oost (1997). Dossieronderzoek naar het leven en de leer in de jeugdhulpverlening in de provincie Groningen. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming (2000). Reactief Toezicht, ‘Kopstuk’, ‘Hazelaar’ en ‘Kompas’. Zwolle: Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming , regio Noord-Oost (mei 2001). Plan van aanpak verlengd reactief toezicht 24-uurs opvang 12+ bij de Stichting Jeugdzorg Groningen 2001 – 2002. Zwolle: Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming (juli 2001). Stichting Jeugdzorg Groningen, Reactief toezicht (concept). Zwolle: Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming (oktober 2001). Rapport Jeugdzorg Groningen; Onderzoek 24-uurshulp jeugdigen > 12 jaar (deel 1). Zwolle: Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming (2002). Rapportage Toegang Provincie Groningen. Zwolle: Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming.
52
InterProvinciaal Overleg (1993). Naar programma’s in de jeugdhulpverlening. Discussienota provinciaal en grootstedelijk kwaliteitsbeleid. Den Haag: InterProvinciaal Overleg. Jaarsma, R.A., J. Kruijer, I.J. Nijkamp & B. Tierolf (2001). Kengetallen voor lokaal sociaal beleid; regio Veendam/Menterwolde/Pekela. Groningen: POZW. Jaarsma, R.A., J. Kruijer, I.J. Nijkamp & B. Tierolf (2001). Kengetallen voor lokaal sociaal beleid; Westerkwartier 2001. Groningen: POZW. Jaarsma, R.A., J. Kruijer & B. Tierolf (2001). Kengetallen voor lokaal sociaal beleid; regio Stadskanaal/Vlagtwedde. Groningen: POZW. Jaarsma, R.A., J. Kruijer & B. Tierolf (2001). Kengetallen voor lokaal sociaal beleid; regio Centraal 2001. Groningen: POZW. Jaarsma, R.A. & B. Tierolf (2000). Trendrapportage jeugd 2000. Groningen: POZW. Jeugdzorg Groningen (z.j.). Combi-traject Hulp aan Huis / MKD Veendam / Appingedam. Groningen: Jeugdzorg Groningen, Hulp aan Huis Jeugdzorg Groningen (november 1995). Reorganisatievoorstel centrale stafdienst financieel economische zaken. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (1996). Activiteitenplan 1996 Personeelszaken. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeelszaken. Jeugdzorg Groningen (augustus 1996). Reorganisatieplan Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (juni 1996). Project Diagnostiek, Indicatiestelling en Toewijzing (DIT).Verslag eerste fase. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (november 1996). Project DIT. Jeugdzorg Groningen en Groninger Jeugdhuizen Leger des Heils. Verslag tweede fase. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (november 1996). Reorganisatievoorstel Personeelszaken Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (1997). CTO Centraal Toewijzingsorgaan; implementatieplan. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (oktober 1997). Ziekteverzuimbeleid. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (1997). 1998 en verder; beleidsvorming Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (1998). Handboek CTO. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Jeugdzorg Groningen (1998). Jeugdzorg Groningen in verandering. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (1998). Nota organisatieontwikkeling Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen.
53
Jeugdzorg Groningen (maart 1998). Regeling beoordeling voor de jeugdzorg. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeelszaken. Jeugdzorg Groningen (april 1998). Sociaal Jaarverslag 1997 Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeelszaken. Jeugdzorg Groningen (okt. 1998). Driedubbeldik jaarverslag Jeugdzorg Groningen 1995-1996-1997. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (april 1999). Werkplan afdeling Personeelszaken 1999. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeelszaken. Jeugdzorg Groningen (april 1999). Nota reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (mei 1999). Functieboek unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (oktober 1999). Evaluatie deelreorganisatie teamleiders 25 oktober 1999 (notulen). Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (november 1999). Functioneringsgesprekken. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeel & Organisatie. Jeugdzorg Groningen (december 1999). Werving en selectie. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeel & Organisatie. Jeugdzorg Groningen (z.j.). Waarom een centraal cliëntregistratiesysteem. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (z.j.). Waarom de cliëntregistratie bij Jeugdzorg Groningen moet veranderen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (februari 2001). Evaluatie reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen, Ondernemingsraad. Jeugdzorg Groningen (april 2001). Jaarverslag 2000 Interne Klachtencommissie Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (2001). Jaarplan 2002, afdeling Personeel & Organisatie. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (oktober 2001). Ondernemingsovereenkomst ter ondersteuning van het transformatieproces, behorend bij het plan Jeugdzorg naar Huis. Groningen: Raad van Bestuur Jeugdzorg Groningen en Ondernemingsraad Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (2001). Modulewijzer Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (nov. 2002). Meerjarenbeleidsplan Jeugdzorg Groningen; voor 2003 en verder… Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (juni 2003). ’t Kon minder; jaarverslag Jeugdzorg Groningen 2002. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (2002). Modulewijzer Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Jeugdzorg Groningen (2002). Jaarplannen 2002 Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen.
54
Jeugdzorg Groningen (2003). Jaaroverzichten ziekteverzuim Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling P & O. Kamp, J., A. Hilberts, S. Wiersma & I. Nauta (2002). Cursusmap hulpverleningsplanning. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Karssenberg, B. (oktober 2002). Beleidsnotitie introductie- en inwerkprogramma. Jeugdzorg Groningen, afdeling Personeel & Organisatie. Koel, R. (red.) (1993). GGZ in programma’s. Utrecht: Nederlandse Vereniging voor Ambulante Geestelijke Gezondheidszorg. KPMG (1994). Fusie-ontwerpplan MFO Jeugdhulpverlening Groningen. Groningen: KPMG. Menkehorst, G.A.B.M. & B. Tierolf (1996). Jeugdzorg uit de steigers. Evaluatie van het ombouwbeleid met betrekking tot de jeugdhulpverlening in de provincie Groningen over de jaren 1993 – 1996. Groningen: E & M Syntax. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2003). Concept Wet op de Jeugdzorg. Den Haag: Ministerie van VWS. Ministerie van WVC en Ministerie van Justitie (juli 1994). Regie in de jeugdzorg. Standpunt van de ministers van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en Justitie. Rijswijk / Den Haag: ministerie van WVC en Ministerie van Justitie. Ploeg, J.D. van der, E.M. Scholte & H. van den Berg (2000). Evaluatie Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (GTJ). Amsterdam: NIPPO. Poot, T. & A. Wolbert (januari 1997). Leren en opleiden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Projectgroep Zorgprogrammering (1999). Definitie van kernbegrippen. Programma’s in de jeugdzorg. Den Haag/Utrecht: Ministerie van VWS / NIZW. Projectgroep Zorgprogrammering (2000). Modules en programma’s in de jeugdzorg. Eindadvies. Den Haag/Utrecht: Ministerie van VWS / NIZW. Provinciaal Ontwikkelingsinstituut Zorg & Welzijn Groningen. (1997). Raamwerk meerjarenplan informatievoorziening. Groningen: POZW, afdeling Onderzoek/beleidsanalyse. Provincie Groningen (dec. 1991). Van jongs af aan. Plan jeugdhulpverlening 1992 – 1995. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1992). Plan jeugdhulpverlening 1993 – 1996. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1993). Plan jeugdhulpverlening 1994 – 1997. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1994). Plan jeugdhulpverlening 1995 – 1998. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1995). Plan jeugdhulpverlening 1996 – 1999. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1996). Plan jeugdhulpverlening 1997 – 2000. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1998). Regiovisie Jeugdzorg Provincie Groningen 1998 – 2001. Groningen: Provincie Groningen.
55
Provincie Groningen (1998). Vaststelling subsidie jeugdzorg 1998. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (1999). Vaststelling subsidie jeugdzorg 1999. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (2000). Vaststelling subsidie jeugdzorg 2000. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (2001). Vaststelling subsidie jeugdzorg 2001. Groningen: Provincie Groningen. Provincie Groningen (2002). Vaststelling subsidie jeugdzorg 2002. Groningen: Provincie Groningen. Raad voor de Volksgezondheid & Zorggerelateerde dienstverlening / RVZ (1996). Programmatische jeugdzorg. Advies uitgebracht aan de staatssecretarissen van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Justitie. Zoetermeer: RVZ. Roosma, A.H. (1995). Project Hulp aan Huis Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, RIAGG, Universitair Centrum Kinder- en Jeugdpsychiatrie (UC-KJP). Siregar, M. (juni 2000). Jaarverslagtraject Jeugdzorg Groningen 2000 – 2003. Groningen: Jeugdzorg Groningen, PR & Communicatie. Smit, R.C.T. (maart 1997). Project zorgprogrammering. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Smit, R.C.T. (maart 1998). Rapportage project zorgprogrammering. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Smit, R.C.T. (jan. 1999). Eindrapportage project zorgprogrammering (concept). Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Stam, K. (oktober 1999). Jeugdzorg zorgt. Verslag conferentie Ziekteverzuimbeleid Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Stichting NOV (1991). Reactie op Voorontwerp-plan Jeugdhulpverlening 1992 – 1996 Provincie Groningen. Groningen: Stichting NOV. Stichting NOV (1991). Als… tja, als. Stichting NOV en de introductie van Intensieve Thuisbegeleiding. Groningen: Stichting NOV Stichting NOV (1993). Werkplan NOV 1993. Groningen: intern document Stichting NOV. Stichting NOV (1994). Protocol voor een afwijkende uitplaatsing. Groningen: intern document Stichting NOV. Strikwold, S. (2002). Dossieronderzoek afdeling 24-uurshulp: ‘Groep Intensief’ en ‘Richting zelfstandigheid voor kwetsbare jongeren’. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Taskforce Wet op de jeugdzorg (2000). Beleidskader Wet op de jeugdzorg. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Ministerie van Justitie. Tierolf, B., E.M. van der Heiden & G.A.B.M. Menkehorst (1996). Vraag en aanbod jeugdzorg. Een onderzoek naar de objectieve en uitgesproken behoefte aan jeugdzorg in de provincie Groningen. Groningen: POZW. Tierolf, B., J. Kruijer & W.P. Zijlstra. (1998). Trendrapportage jeugd 1996. Groningen: POZW.
56
Tierolf, B. (1996). Inventarisatie van aanbod en gebruik van voorzieningen voor jeugdzorg. Groningen: POZW. Tierolf, B., I.J. Nijkamp & D.T. Heun (1999). Evaluatie zorgprogrammering Jeugdzorg Groningen. Groningen: POZW. Tjeerdema, S. (1999). Intersectoraal kwaliteitsbeleid. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Tjeerdema, S. (april 2000). Intersectoraal kwaliteitsbeleid. Onderzoek naar de mogelijkheden van intersectoraal kwaliteitsbeleid van zorginstellingen in de provincie Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Veen, D. van der & V. de Valk (augustus 2001). Evaluatie van de reorganisatie unithoofden. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Vermaat, H. (1990). Evolutie of revolutie? Verslag van de informatie- en discussiemiddag d.d. 12 maart 1990. Groningen: intern document Stichting NOV. Voorlopige Raad voor de Volksgezondheid en Zorggerelateerde dienstverlening (vRVZ) (1996). Programmatische jeugdzorg. Zoetermeer: vRVZ. Werkgroep Hulpverleningsplanning Pool Gedragswetenschappers (2002). Evaluatie-onderzoek hulpverleningsplanning (Advies Werkgroep Hulpverleningsplanning). Groningen: Jeugdzorg Groningen, Pool Gedragswetenschappers. Wet op de Jeugdhulpverlening. Jeugdbeleid, Supplement 4, juli 1991. Weijers, K. (nov. 2001). Ontwerpplan reorganisatie vakgroepindeling jeugdhulpverlening 2001. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Wolbert, A. (1995). Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Wolbert, A. (februari 1996). Projectplan Diagnostiek, Indicatie en Toewijzing:DIT. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wolbert, A. (1997). Werkplan 1996-1997 afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wolbert, A. (1997). Werkplan 1997-1998 afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wolbert, A. (1999). Werkplan 1999 afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wolbert, A. (mei 1999). Jeugdzorg naar Huis. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wolbert, A. (maart 2000). Jeugdzorg naar Huis; plan van aanpak. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Wolbert, A. (maart 2001). Jeugdzorg naar Huis; implementatieplan 2001 – 2003. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Wolbert, A. (2001). Beleidsvoornemens 2002 Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen.
57
Wolbert, A. (2001). Voorgenomen besluit; stafmedewerkers. Groningen: Jeugdzorg Groningen.
reorganisatieplan
gedragswetenschappers
en
Wolbert, A. (2002). Notitie portefeuille-verdeling managers Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Wolbert, A. (juli 2002). Stichting Jeugdzorg Groningen. Programma Kwaliteitszorg II. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Wijnen, H. (1997). Functies 0-12 jarigen Bureaus jeugdhulpverlening. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (1998). Functies 12-23 jarigen Bureaus jeugdhulpverlening. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (april 1998). Inbedding TGV. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (mei 1999). Advies werkgroep diagnostiek. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (1999). Concept advies werkgroep hulpverleningsplanning. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (1999). Vraaggerichte hulpverleningsplanning. Nederlands tijdschrift voor jeugdzorg, 2, pp.23-27. Wijnen, H. (2000). Tussenrapportage Tussen Wal en Schip project. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (jan. 2000). Startdocument vakgroep kindermishandeling en seksueel geweld. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (nov.2000). Ontwerp Vakgroep Seksueel Misbruik. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (2000). Invoeringsplan Hulpverleningsplanning Jeugdzorg Groningen.. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (2001). Begrippen en afspraken zorgcoördinatie Jeugdzorg Groningen. Groningen: Jeugdzorg Groningen, afdeling Inhoudelijke Ondersteuning. Wijnen, H. (mei 2002). Advies Vakgroep trainingen en therapieën. Groningen: Jeugdzorg Groningen. Zee, D. van der (1996). Het ombouwproces van Groenendaal in kaart gebracht. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen (afstudeerscriptie orthopedagogiek). auteur onbekend (1994). Informatie over de versterking van de ambulante jeugdhulpverlening provincie Groningen (1993-1995) (concept 22 juli 1994). Groningen: (onbekend).
58
Bijlage 3. Tabellen bij hoofdstuk 5 Tabel 1. Ontwikkeling toewijzingen JZGR naar hulpvariant in aantallen cliënten 1998A 1999A 2000A 2001A 2002B Geïnd. Amb. 191 (28,8%) 190 (24,5%) 223 (28,4%) 380 (38,9%) 445 (37,5%) Dag 135 (20,4%) 180 (23,2%) 184 (23,4%) 229 (23,4%) 269 (22,6%) Pleeg 135 (20,4%) 199 (25,6%) 213 (27,1%) 204 (20,9%) 286 (24,1%) 24-uurs 202 (30,4%) 207 (26,7%) 166 (21,1%) 164 (16,8%) 188 (15,8%) Totaal 663 (100%) 776 (100%) 786 (100%) 977 (100%) 1188 (100%) A Bron: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (juni 2002). Jaarverslag en jaarrapportage 2001 B Bron: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (september 2003). Wat er om ging en waar het om ging (Jaarrapportage 2002) Tabel 2. Ontwikkeling subsidie JZGR naar hulpvariantA 1996B 1997B 1998B 1999B 2000C 2001C 2002C D Flex/HOM 640 676 (2.6%) 396 (1.5%) 413 (1.5%) 288 (1.0%) 293 (1.0%) Amb intensE 828 (3.1%) 1.173 (4.6%) 1.558 (5.8%) 2.301 (8.0%) 2.698 (8.9%) Dag 8.471 8.371 8.929 (33.9%) 8.645 (33.5%) 8.872 (33.1%) 9.460 (32.9%) 9.088 (30.1%) Pleeg 5.122 5.122 5.286 (20.0%) 5.031 (19.5%) 5.278 (19.7%) 6.277 (21.8%) 6.603 (21.9%) 24-uurs 15.087 11.496 10.657 (40.4%) 10.528 (40.8%) 10.672 (39.8%) 10.463 (36.4%) 11.493 (38.1%) Totaal 26.376 (100%) 25.773 (100%) 26.793 (100%) 28.789 (100%) 30.175 (100%) A In guldens x 1000 B Bron: Beschikkingen provincie Groningen C Bron: Afrekeningen Stichting Jeugdzorg Groningen D Flexbudget / budget voor Hulp Op Maat E Cijfers alleen beschikbaar vanaf 1998 Tabel 3. CapaciteitA JZGR naar hulpvariantB 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Dag 129 (17.2%) 156 (19.8%) 166 (20,8%) 162 (22,7%) 162 (22,8%) 157 (22,7%) 144 (21,3%) Pleeg 375 (49,9%) 375 (47,6%) 375 (47,0%) 345 (48,3%) 345 (48,6%) 345 (49,9%) 347 (51,3%) 24-uurs 247 (32.9%) 257 (32,6%) 257 (32,2%) 207 (29,0%) 203 (28,6%) 189 (27,4%) 185 (27,4%) Totaal 751 (100%) 788 (100%) 798 (100%) 714 (%) 710 (100%) 691 (100%) 676 (100%) A Capaciteit gedefinieerd als: het aantal beschikbare plaatsen. Voor ambulante zorg wordt geen capaciteitcijfer gehanteerd. B Bron: SRJV (www.srjv.nl), Rapportage Jeugdhulpverlening Provincie Groningen
Tabel 4. Ontwikkeling zorggebruikA JZGR (G)B en landelijk (L)C naar hulpvariantB 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 N N N N (%) N (%) N (%) N (%) Amb intens G 160 (9,6) 177 (12,2) 294 (16,4) 428 (18,9) L 5.753 (13,4) 6.740 (15,3) 7.761 (16,6) 9.999 (20,1) Dag G 277 293 301 288 (17,2) 295 (20,4) 208 (11,6) 272 (12,0) L 9.990 9.978 9.020 8.301 (19,4) 8.491 (19,3) 8.670 (18,5) 9.276 (18,6) Pleeg G 279 515 528 763 (45,7) 510 (35,2) 767 (42,8) 1.023 (45,2) L 11.416 11.490 11.566 11.738 (27,4) 11.646 (26,5) 14.081 (30,1) 13.853 (27,8) 24-uurs G 630 635 699 459 (27,5) 465 (32,1) 525 (29,3) 539 (23,8) 18.046 17.243 17.077 (39,8) 17.044 (38,8) 16.291 (34,8) 16.633 (33,4) L 18.115 Totaal G 1.670 (100) 1.447 (100) 1.794 (100) 2.262 (100) 42.869 (100) 43.921 (100) 46.803 (100) 49.761 (100) Totaal L A Zorggebruik is gedefinieerd als: Aantal keren gebruik JZGR naar hulpvariant in aantal jeugdigen die op 1 januari van het jaar gebruik maakten van de zorg + nieuwe instroom in dat jaar B Bron: SRJV (www.srjv.nl), Rapportage Jeugdhulpverlening Provincie Groningen C Bron: SRJV (www.srjv.nl), Trendrapport Jeugdhulpverlening 1995-2002 Tabel 5. Ontwikkeling gemiddelde duur hulpverleningA voor JZGRB (en landelijkC) naar hulpvariant 1996* 1997 1998 1999 2000 2001 Amb intens 7 (8) 6 (8) 6 (8) Dag 9 (15) 12 (14) 12 (14) 12 (15) 11 (14) 11 (13) Pleeg 23 (17) 19 (19) 20 (20) 49 (26) 19 (21) 8 (22) 24-uurs 8 (8) 8 (8) 6 (8) 6 (8) 4 (7) 3 (7) A Duur uitgedrukt in het aantal maanden (duur van de hulp berekend bij vertrekkers; duur van meer dan 18 jaar meegenomen). B Bron: SRJV (www.srjv.nl), Rapportage Jeugdhulpverlening Provincie Groningen C Bron: SRJV (www.srjv.nl), Trendrapport Jeugdhulpverlening 1995-2002
59
2002 5 (7) 12 (12) 6 (19) 5 (6) niet
D
Oorspronkelijke cijfers van JZGR zijn uitgesplitst naar specifieke voorziening. Hiervan is het gemiddelde van de vermelde gemiddelden genomen. Tabel 6. Ontwikkeling gemiddelde wachttijdenA JZGRB (tussen haakjes landelijkC) naar hulpvariant 1996D 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Amb intens 7 (8) 8 (7) 6 (8) 7 (8) Dag 15 (18) 13 (16) 15 (16) 10 (16) 6 (14) 11 (12) 7 (11) Pleeg 17 (3) 13 (3) 6 (3) 3 (5) 15 (5) 50 (6) 18 (7) 24-uurs 11 (7) 10 (8) 8 (8) 1 (7) 1 (6) 4 (5) 3 (5) Gemiddeld A Wachttijd uitgedrukt in het aantal weken (wachttijd van starters; wachttijden langer dan 2 jaar niet meegenomen). B Bron: SRJV (www.srjv.nl), Rapportage Jeugdhulpverlening Provincie Groningen C Bron: SRJV (www.srjv.nl), Trendrapport Jeugdhulpverlening 1995-2002 D Oorspronkelijke cijfers van JZGR zijn verder uitgesplitst naar voorzieningen. Hiervan is het gemiddelde van de vermelde gemiddelden per voorziening genomen.
Tabel 7. Ontwikkeling langwachtendenA JZGR naar hulpvariant 1998B 1999B 2000B 2001C 2002D N (%tot) [%toe] N (%tot) [%toe] N (%tot) [%toe] N (%tot) [%toe] N (%tot) [%toe] Amb intens 36 (33.3) [22,8] 53 (33,5) [37,6] 58 (51,3) [33,5] 101 (43,3) [45,9] 126 (47,5) [28,3] Dag 29 (26,9) [31,9] 31 (19,6) [24,2] 12 (10,6) [8,6] 76 (32,6) [40,0] 71 (26,8) [24,0] Pleeg 7 ( 6,5) [8,0] 35 (22,2) [25,0] 9 (8,0) [6,6] 20 (8,6) [13,5] 22 (8,3) [7,7] 24-uurs 30 (27,8) [20,8] 39 (24,7) [23,3] 34 (30,1) [30,6] 36 (15,5) [31,6] 46 (17,4) [24,5] Totaal 108 (100) 158 (100) 113 (100) 233 (100) 265 (100) A in het absolute aantal toewijzingen niet binnen 2 maanden (42 dagen) gerealiseerd (%tot = het percentage t.o.v. het totaal); [%toe= het percentage t.o.v. het totaal aantal gerealiseerde toewijzingen binnen de hulpvariant] B Bron: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (mei 2001). Geïndiceerde Jeugdzorg Groningen. Registratiegegevens 19981999-2000 C Bron: Groninger Toewijzingsorgaan Jeugdzorg (juni 2002). Jaarverslag en jaarrapportage 2001
60
NIZW, innovatiepartner in zorg en welzijn Het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn / NIZW is een onafhankelijke organisatie die zich samen met instellingen, professionals, beleidsmakers en burgers inzet voor de kwaliteit en vernieuwing van de sector zorg en welzijn. In deze sector werken ruim 750.000 beroepskrachten en vele vrijwilligers op terreinen als kinderopvang, maatschappelijke dienstverlening, sociaal-cultureel werk, ouderendienstverlening, jeugdzorg, maatschappelijke opvang, verzorgings- en verpleeghuizen, thuiszorg en hulpverlening aan mensen met een handicap. Ook instellingen buiten de sector die zorg- en welzijnsactiviteiten ondernemen, zoals opleidingen, provincies, gemeenten en woningbouwcorporaties, doen regelmatig een beroep op het NIZW. Het NIZW informeert, innoveert en ondersteunt de sector en draagt zo bij aan een zorgzame samenleving waarin de eigen verantwoordelijkheid en keuzevrijheid van burgers vooropstaan. Het werk van het NIZW is een combinatie van onderzoek, ontwikkeling en implementatie die het mogelijk maakt om vernieuwingen en verbetering van het begin tot het eind te begeleiden. Dit resulteert onder meer in adviezen, veranderingstrajecten, trainingen, congressen, boeken, brochures, almanakken, websites, cdrom's, video's en een informatielijn. De activiteiten van het NIZW zijn ondergebracht in de centra NIZW Jeugd, NIZW Zorg, NIZW Sociaal Beleid, NIZW Professionalisering, NIZW International Centre en 2ZW. Meer informatie over het NIZW is te vinden op www.nizw.nl.
Base Groep Per 1 januari 2004 bestaat Jeugdzorg Groningen niet meer. Daarvoor zijn twee nieuwe organisaties in de plaats gekomen, het Bureau Jeugdzorg Groningen en de Base Groep. Op grond van de op stapel staande nieuwe Wet op de Jeugdzorg zijn per 1 januari 2004 de uitvoering van de jeugdzorg (Base Groep) en de toegangspoort voor jeugdhulpverlening (Bureau Jeugdzorg Groningen) gesplitst. De Base Groep is een organisatie voor jeugdzorg in de provincie Groningen. De Base Groep biedt geïndiceerde hulp aan jeugdigen en hun ouders (verzorgers) bij opgroei- en opvoedingsproblemen. Deze hulp wordt geboden op basis van een indicatiebesluit van het Bureau Jeugdzorg. De ernst van de problemen waarvoor hulp gevraagd kan worden, varieert. Ze kan uiteenlopen van problemen bij opvoeden of opgroeien waarbij intensieve ambulante vormen van hulp (in de thuissituatie) worden ingezet, tot ernstige en chronische gedrags- en ontwikkelingsproblemen waardoor de jeugdigen (tijdelijk) niet meer thuis kunnen wonen en (soms) zeer intensieve en specialistische hulpverlening vereist is. De hulp op indicatie binnen de Base Groep wordt uitgevoerd in de volgende ‘productgroepen’: Intensief ambulante hulpverlening, Daghulp (Medisch Kleuter Dagverblijf en Boddaert), Pleegzorg, 24-uurshulp en Zorgprogramma’s. Bij de hulpverlening staat de hulpvraag of de zorgbehoefte van kind en gezin centraal. In dialoog met de cliënt en op basis van diens vragen en problemen stelt de hulpverlener een hulpverleningsplan op. De hulp vindt zoveel mogelijk plaats in het gezin, in school en in de sociale context van het gezin. De hulpverlening is erop gericht dat ouders zelfstandig en zo goed mogelijk hun kinderen kunnen opvoeden of dat jongeren in de toekomst als zelfstandige volwassenen aan het maatschappelijk leven kunnen deelnemen. Base Groep Postbus 274 9700 AG Groningen
[email protected]
www.base-groep.nl
61
