Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Directoraat-Ceneraal Rijkswaterstaat. Bouwdienst PPS Centrum. Juli Adviesdienst Verkeer en vervoer

Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Ceneraal Rijkswaterstaat

Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en vervoer

Juli 2000

Publiek-Private Samenwerking Theorie en Voorbeelden Gids

Niets uit deze uitgave mag op welke wijze dan ook verveelvoudigd worden of openbaar gemaakt worden zonder voorafgaande toestemming van de uitgevers.

Colofon Deze gids is, in opdracht van het Hoofdkantoor Rijkswaterstaat, samengesteld door het PPS Centrum van de Bouwdienst en de Adviesdienst Verkeer en Vervoer. Voor nadere informatie omtrent de inhoud kunt u contact opnemen met de auteurs. Bouwdienst Rijkswaterstaat PPS Centrum Maarten Fleerakkers Postbus 20.000 3502 LA Utrecht Tel 030-285 8187 Fax 030-280 0686 E-mail: [email protected] Eindredactie Bouwdienst Rijkswaterstaat PPS Centrum Omslagontwerp Bert van Vlimmeren Bouwdienst Rijkswaterstaat

Juli 2000

Adviesdienst Verkeer en Vervoer Omgevingsverkenningen Jos van Uden Postbus 1031 3000 BA Rotterdam

Tel 010-282 5719 Fax 010-282 5642 E-mail: [email protected]

Beste waterstater, U heeft de eerste versie van de Theorie en Voorbeelden Gids PPS in handen. Géén aanschrijving, géén beleidsnota en ook géén handleiding. Maar een verkenning. De titel geeft aan dat we hier te maken hebben met een zoektocht. Een avontuur waarin we op zoek zijn naar nieuwe manieren om met de markt om te gaan (en vice versa!).

Peter Kieft, directeur Uitvoering

Maar waarom gaan we dit avontuur aan? Wat willen we bereiken? We doen dit omdat het ons gaat om meerwaarde voor de burger. Om een betere prijs-prestatieverhouding, een hogere kwaliteit en een betere service. En dat mogen we niet uit het oog verliezen. We doen het ook om in te spelen op de veranderingen. Marktpartijen benaderen ons in toenemende mate met niet-klassieke arrangementen. Wij moeten daar op in kunnen spelen met toegesneden reacties en andere contracten samenwerkingsvormen. De politiek en de maatschappij verwachten van ons dat wij dat kunnen en dat we het goed kunnen.

Onze ambitie moet zijn om in alle mogelijke samenwerkings- en contractvormen (van RAW, via prestatiebestekken, design en construct, tot exploitatieovereenkomsten en PPS) professioneel regisseur, opdrachtgever, dan wel partner te zijn. We moeten weten wanneer we welke rol moeten vervullen, welke modellen en contractvormen kunnen worden toegepast en welke consequenties daar aan verbonden zijn. Dit betekent kundig zijn in: • projectmanagement; regie op het totale besluitvormings- en realisatieproces (inclusief de interactie van publiek en privaat proces), • in beeld brengen van RWS-brede consequenties, bijvoorbeeld met betrekking tot het beheer van het netwerk, • risico-analyses, • marktkennis en aanbestedingsstrategie, • contractendeskundigheid, • specificeren van gewenst product (op verschillende abstractieniveaus), • kosten- en opbrengstenraming (op verschillende abstractieniveaus) en bedrijfseconomische afwegingen (life-cycle cost), • productacceptatie (kwaliteitsborging, garantieperioden, sancties).

Naast het aanscherpen van deskundigheid is ook versterking van de interne samenwerking noodzakelijk. Je zal disciplines, kennis en vaardigheden in een vroeg stadium van het project binnen RWS moeten mobiliseren. U zult met name bij het begin van een PPS-project behoefte hebben aan deskundige adviezen en aan een adequaat klankbord. In de bijgevoegde PPS-wegwijzer vindt u een overzicht van adviseurs en ervaringsdeskundigen op het gebied van PPS-arrangementen. Overigens beschouw ik deze verkenning als een goed voorbeeld van samenwerking binnen RWS. In opdracht van het hoofdkantoor (Directie Uitvoering, Markt- en Bouwbeleid) hebben de Bouwdienst en de Adviesdienst Verkeer en Vervoer hun kennis en ervaringen in deze verkenning bijeen gebracht. En dat moet ook het beeld zijn voor het bouwen aan PPS-arrangementen. Publiek-private samenwerking begint immers met een goede interne samenwerking, waarin kennis, ervaringen en ambities worden gebundeld en gedeeld. Een vroege inschakeling van het hoofdkantoor is bij deze niet-klassieke arrangementen essentieel. Alleen in samenwerking tussen de regio en Den Haag kan er effectief worden gewerkt aan de RWS-brede kaders, die nodig zijn om én vorm te geven aan PPS-arrangementen én tegelijk de samenhang in de door RWS beheerde netwerken te bewaken. We moeten voorkomen dat het netwerk versnipperd raakt door PPS-projecten te veel als op zichzelf staande eenheden te beschouwen. Tot nu toe hebben we die kaders min of meer gaandeweg, bij het vormgeven van concrete PPS-projecten, ontwikkeld. Met als gevolg dat het Haagse besluitvormingsproces soms moeizaam verliep. Met de afronding van het onderzoek Wegautoriteit (met aandacht voor een netwerkfilosofie) in het komende najaar én met de leerervaringen die in de projecten tot nu toe zijn opgedaan, krijgen we een beter houvast bij het vormgeven van nieuwe arrangementen. In deze verkenning kunt u op een globale en snelle wijze kennis maken met de aanpak van PPS-projecten en andere niet-klassieke arrangementen. Een handzaam eerste hulpmiddel bij de zoektocht naar nieuwe arrangementen. Ik wens u veel succes bij deze voor RWS zeer belangrijke ontwikkeling. Peter Kieft, Directeur Uitvoering.

Structuur

Wie

- y/anneer

—s Wat

'PPS verstoort de orde'

> Waarom^r Hoe 'Bestaande orde"

Wie

'Handvat voor een nieuwe orde'

Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

TV Gids PPS


TV Gids PPS

Leeswijzer

PPS verstoort de orde Papina 5

WAAROM private betrokkenheid?

WANNEER dienen partijen betrokken te worden?

Pagina 13

Pagina 53

WAT is de scope?

HOE kunnen partijen worden georganiseerd? Pagina 33

Pagina 21

WIE zijn betrokken? Pagina 27


TV Gids PPS


TV Gids PPS

PPS verstoort de orde

RWS en PPS PPS is anders PPS vergt ander projectleiderschap De chaos die PPS creëert Convergentie naar een nieuwe orde


TV Gids PPS

Rijkswaterstaat en PPS RWS kiest voor PPS RWS-HK stelde in 1999 een positioning paper op waarin de uitgangspunten voor PPS staan genoemd: Markt en overheid hebben elkaar nodig bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken (Regelgeving (overheid), transactie (markt) en binding (burger)). Primair doel van PPS is om maatschappelijke meerwaarde te creëren Secundair doel is het deels benutten van de geldelijke meerwaarde voor de realisatie van V&W doelstellingen. RWS claimt (experimenteer-) ruimte om zich het werken binnen de context van PPS eigen te maken RWS zoekt complementariteit met de markt RWS zorgt voor regie over de feitelijke uitvoering Bovenstaande betekent dat: • PPS voor Rijkswaterstaat een sterke impuls vormt om nieuwe rollen en vaardigheden te ontwikkelen. • V&W en RWS kiezen voor het opdoen van ervaring met PPS in concrete projecten om zo de (on)mogelijkheden in beeld te brengen en gaandeweg de contouren van een nieuwe rol en positie te schetsen.


TV Gids PPS

I

PPS is anders •

PPS is meer probleemgeoriënteerd dan oplossingsgericht

•

De overheid geeft een groot gedeelte van haar verantwoordelijkheid uit handen

•

De overheid stuurt niet meer op details

•

Ruimte voor innovatieve en creatieve ideeën van private zijde

•

Private partijen vroeg betrekken: "de winst zit in het begin"

" Allereerst het dilemma van private invloed versus publieke zeggenschap. PPS dwingt de politiek de grenzen na te gaan van de publieke verantwoordelijkheid. PPS kan een middel zijn om de publieke besluitvorming te verbeteren. Daarnaast is er het dilemma van de gedeelde publieke invloed.

(uit ' Symposium knopen tellen', Kwintessens 4, december 1999).

" (...) zowel overheid als bedrijfsleven: we willen in een vroeg stadium bij elkaar komen. Pas wanneer beide partijen betrokken zijn bij de projectdefinitie en het verzinnen van slimme oplossingen, heb je een mogelijke basis voor samenwerking" (uit een interview met Joop Linthorst, voormalig wethouder Rotterdam, in het PMR-journaal, jaargang 1, nr. 3).

" Het gaat om een andere rolverdeling. Nu legt de overheid zich tot in de kleinste details vast (...). Maar als de overheid zegt:' dit zijn de randvoorwaarden, komen jullie nu eens met wat goede ideeën, dan ontstaat er ruimte voor creativiteit" (uit een interview met Jelke Jan de With (Boskalis-directeur) in het PMR-journaal, jaargang 1, nr. 3)


TV Gids PPS

Wat Wanneer

Wie

PPS vergt ander projectleiderschap De rol van de RWS-projectleider is bij PPS een hele andere dan u gewend bent Traditionele projectleider • •

Uitvoerder beleid Handelen op basis van afgeronde besluitvorming

• •

Gedetailleerde projectdefinitie Heldere procedures

PPS projectleider •

Spin in het web Rol in beleidsvorming l.s.m andere actoren project definiëren Sturen op hoofdlijnen

•

De projectleider leert PPS met vallen en opstaan

•

De projectleider is zeker niet de enige zoekende naar de juiste wegen

•

Het is goed om op te merken dat dit ook geldt voor private partijen: " Er wordt een nieuw spel gespeeld waarvan de regels nog niet eenduidig vaststaan. Dan zie je dat beide

partijen

de grenzen

OpZOeken " (uit: ' Rijk in de clinch met bouwers HSL', Financieel Dagblad 25 februari 2000)

De projectleider dient ervoor te zorgen dat de ideeën en kennis van bedrijven een meer prominente rol kunnen spelen in de beleids- en besluitvorming. De projectleider moet hiervoor flexibel opereren in een complex krachtenveld met veel onzekerheden.


TV Gids PPS

J

ƒ

I^P

Wanneer

Wie 1

De chaos die PPS creëert PPS doorbreekt het traditionele patroon van beleids- en besluitvorming De projectleider bevindt zich in een complex krachtenveld, een chaos met een aantal grote onzekerheden

Complex intern speelveld Het interne speelveld is een zeer complexe omgeving. De verschillende partijen binnen het ministerie en zelfs de verschillende partijen binnen Rws kunnen van mening verschillen over het project en over PPS bij het project.

Komen tot een gemeenschappelijke probleemdefinitie Verschillende deelnemende partijen hebben verschillende belevingen bij 'het' probleem. De PPS-constructie moet uiteindelijk één probleem aanpakken.

Initiatief binnen of buiten V&W PPS kan zowel binnen als buiten V&W worden geïnitieerd. Vooral als er van buitenaf 'avances' door de private sector worden ondernomen, moet de projectleider sterk in zijn schoenen staan.

Onzekerheid Financiële onzekerheden Vanwege het feit dat projecten in veel mindere mate dan bij traditionele realisatievormen omkaderd zijn, staan ook de financiële kaders minder goed vast.


Omgaan met bestuurlijke randvoorwaarden Hoewel de projectleider een wat vrijere rol heeft dan in traditionele realisatievormen, heeft hij wel te maken met bestuurlijke randvoorwaarden.

Omgaan met juridische randvoorwaarden Vanwege het ontbreken van een aantal vaste kaders waarbinnen een project tot stand komt, zal de projectleider veel scherper dan bij traditionele realisatievormen moeten letten op juridische randvoorwaarden.

TV Gids PPS

De chaos nader uitgewerkt 1 Een complex intern speelveld • We hebben te maken met politieke leiding, ambtelijke beslissers binnen de bestuurskern en hoofdkantoor, ambtelijke actoren op operationeel niveau (juristen, planners, experts etc). • Projectleider moet zich een beeld vormen over de probleem dat hij moet oplossen • Belangrijk is dat er voldoende vrijheidsgraden zijn voor private inbreng • De projectleider moet zich bewust worden van zijn eigen positie in intern spelerveld

Komen tot een gemeenschappelijke probleemdefinitie Verschillend gepercipieerde problemen in beeld krijgen Combinatie van problemen legt de basis voor gemeenschappelijkheid Scope van het project wordt bepaald aan de hand van de gemeenschappelijke probleemformulering Zoeken naar de voordelen voor elk van de samenwerkende partijen voor een gezamenlijke aanpak

Initiatief binnen ofjuist buiten V&W Zowel publieke als private partijen kunnen met voorstellen voor PPS komen Publiek voorstel: beleidsprobleem of-ambitie van V&W is uitgangssituatie voor het zoeken naar innovatieve en creatieve oplossingen in PPS verband Privaat voorstel: extern worden één of meerdere problemen gesignaleerd en dient V&W voor zichzelf te bepalen in welke mate het gezamenlijk inzetten op de oplossing hiervan ook eigen beleidsproblemen oplost Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

10

TV Gids PPS

4 Financiële onzekerheden • Kosten en opbrengsten zijn niet altijd goed te ramen • Probleem en oplossing worden immers pas helder in de samenwerking met andere partners • De projectleider moet voldoende financiële middelen beschikbaar krijgen • Uitgangspunt is dat alle deelnemende partijen bijdragen in de financiering en risico's dragen

5 Omgaan met bestuurlijke randvoorwaarden • De overheid kan in het kader van PPS soms een gedeelte van haar beslissingsmacht uit handen geven • Een privaatrechtelijk verbintenis met het bedrijfsleven beperkt de mogelijkheden tot democratische controle • Een PPS-traject is veelal tot het laatst toe overgeleverd aan de modus van de politiek • De projectleider moet politieke risico's verantwoord afdekken "Steeds als RWS denkt 'nu zijn wij eruit', steekt de politiek weer de kop op. Eerst willen ze een brug dan weer een aquaduct, et cetera. Daar waar anderen mogen meebepalen draag je ook zeggenschap OVer

en moet

je COmprOmiSSen

Sluiten

"

(uit een interview met een projectleider van RWS i.h.k.v PPS-leertrajecten RWS)

6 Omgaan met juridische randvoorwaarden • Private partijen willen niet slechts meedenken maar ook uitvoeren • Vroege uitsluiting van deelname van andere private partijen is in strijd met de Europese weten regelgeving • Wetten zijn geen ijzeren wetten: ervaringen op het gebied van PPS leiden ook tot een kritische reflectie op bestaande wetgeving


11

TV Gids PPS

Wanneer

Convergentie naar een nieuwe orde Waarschijnlijk bent u naar aanleiding van het voorgaande de wanhoop nabij De centrale boodschap is: " De projectleider moet afstappen van zijn vertrouwde routines wanneer er PPS-resultaten moeten worden gescoord".

Wat

Wanneei

Van een theorie en voorbeeldengids mag echter meer verwacht worden dan alleen een schets van de chaos waarin de projectleider terechtkomt. In de volgende hoofdstukken zullen handvatten worden aangereikt die binnen de chaos uiteindelijk tot het gewenste resultaat kunnen leiden. Handvatten voor een effectievere en efficiëntere aansturing van de samenwerking tussen publieke en private partijen.


12

TV Gids PPS

J

WAAROM Private betrokkenheid?

Geen geld in het AAIT, dan maar PPS? Voorfinanciering is geen PPS Meerwaarde is een voorwaarde voor PPS Op welke manieren kan PPS meerwaarde creëren? PPS heeft ook nadelen Public Private Comparator en Public Sector Comparator kwantificeren meerwaarde


13

TV Gids PPS

Geen geld in het MIT, dan maar PPS? De directe aanleiding voor het denken aan een PPS-constructie is vaak financiële krapte door prioriteitsstelling. Door private financiering komt extra geld beschikbaar. De politiek ziet opeens allerlei "laaghangend fruit" voor PPS-kansen Private partijen komen onder het motto van een "PPS kans" met de meest uiteenlopende voorstellen Overheden willen een "PPS-vlag" op hun project om zodoende rijksmiddelen los te krijgen Overheden zien de rijksmiddelen teruglopen en zoeken alternatieve financieringsbronnen Het denken aan PPS beperkt zich vooralsnog dan ook vaak tot projecten, die (tijdelijk) uit het MIT zijn gevallen A2-passage Maastricht De gemeente Maastricht onderzoekt de mogelijkheden van een DBFO-constructie voor de A2-passage Maastricht. Private beleggers tonen zich geïnteresseerd. A4 Midden Delfland Private consortia doen aanbiedingen voor vervroegde aanleg Westrandweg/Tweede Coentunnel De provincie Noord-Holland onderzoekt de mogelijkheden voor alternatieve bekostiging van de Westrandweg en de Tweede Coentunnel N35 Almelo Zwolle De provincie Overijssel onderzoekt de mogelijkheden van PPS voor deN35


14

Stuurgroep PPS-constructie A59: "Bij een traditionele aanpak zou op basis van het Tracébesluit het plan voor de A59 worden uitgewerkt en als bestek worden aanbesteed. De aanbesteding kan plaatsvinden als geld beschikbaar is. In het MIT is de financiële ruimte opgenomen in de jaren 2007-2010, zodat langs deze weg in 2010 de ombouw van de A59 gereed zou kunnen zijn. (...) Een PPSconstructie van de A59 biedt de mogelijkheid van vervroeging.''1 Bron: Stuurgroep PPS A59, Snelweg naar de A59

TV Gids PPS

Voorfinanciering is geen PPS

Uit de Staatscourant van 11 januari 1999: "Voorfinanciering van infrastructurele projecten mag zich in een groeiende belangstelling verheugen. Een private financieringsinstelling leent de overheid daarbij geld om een infrastructureel project te bekostigen. De vorm van rentebetalingen en aflossingen is divers. Met voorfinanciering bewandelt de overheid een andere weg dan gebruikelijk. Normaal stelt het Ministerie van Financien de middelen beschikbaar aan Verkeer en Waterstaat, die het project vervolgens in uitvoering brengt. Bij voorfinanciering is de volgorde omgekeerd: eerst wordt het project uitgevoerd, de overheid betaalt later. De staatslening is een bekend alternatief voor financiering van overheidsuitgaven. Het resultaat is identiek; het infrastructurele werk is aangelegd voordat de overheid de lening heeft afgelost. Voorfinanciering is slechts een boekhoudkundige truc om overheidsuitgaven uit te stellen. Welke vorm van financiering wordt gekozen - een staatslening of voorfinanciering door een private partij infrastructurele projecten leiden altijd tot een toename van de staatschuld. De voorfinanciering levert geen meerwaarde op! Meestal leidt voorfinanciering zei fs tot verlies, omdat banken duurder financieren dan de rijkSOVerheid"

Tijd

Bron: Staatscourant, 11 jsnuari 1999


De vervroeging van een project, bijvoorbeeld door voorfinanciering, zorgt per definitie voor maatschappelijke baten, doordat het infrastructurele werk eerder beschikbaar is. Dit betekent dat zelfs de vervroeging van een project door middel van een zeer onaantrekkelijke PPS-constructie, netto baten kan opleveren. Het is daarom zaak om de vergelijking tussen PPS en andere realisatievormen op hetzelfde moment in de tijd te doen: nu een PPS vs. nu een traditionele aanbesteding of straks een PPS vs. straks een traditionele aanbesteding. Als deze netto baten in een aanbestedingsvorm veel hoger zouden zijn, moet niet voor de PPSconstructie worden gekozen, maar voor de aanbestedingsvorm.

15

TV Gids PPS

Meerwaarde is een voorwaarde voor PPS De regering ziet het creëren van meerwaarde ten opzichte van andere realisatievormen als het doel van PPS Meerwaarde betekent een betere kwaliteit/prijs Meerwaarde: meer kwaliteit voor -verhouding voor het gehele project dan in het hetzelfde geld of dezelfde traditionele of publieke alternatief kwaliteit voor minder geld De kwaliteitvan een project kunnen we bijvoorbeeld uitdrukken in termen als duurzaam, milieuvriendelijk, veilig, innovatief, democratisch en economisch. De prijs van een project is het saldo van alle uitgaven en inkomsten die aan een project verbonden zijn. ledere partij zoekt voor zichzelf naar meerwaarde in een project en dus naar een optimale balans tussen prijs en voor haar gewenste kwaliteit Stuurgroep PPS-constructie A59: "Deze aanpak waarvoor de stuurgroep een voorkeur uitspreekt, moet gestalte krijgen binnen een zogenaamd DBFM-contract. Een dergelijk contract doet een beroep op de markt om organisatorisch en technisch kostenbesparend te werk te gaan. De mate waarin een dergelijk contract kostenbesparend werkt valt thans nog niet te bepalen. De uitkomst van het aanbestedingsproces zal daarover duidelijkheid geven. Daarnaast geeft een PPS-aanpak ruimte voor het genereren van een derde geldstroom bijvoorbeeld door de realisatie van aanpalende ontwikkelingen (...) hetgeen ook tot meerwaarde en besparingen kan leiden" Bron: Stuurgroep PPS A59, Snelweg naar de A59


Duurzamer

Economischer

Democratischer

16

Milieuvriendelijker

KWALITEIT

Innovatiever

Veiliger

TV Gids PPS

Waarom

Op welke manieren kan PPS meerwaarde creëren? • • • •

Meerwaarde kan op een aantal verschillende manieren worden gecreëerd Deze zijn te verdelen in project-interne en project-externe manieren Project-intern: creativiteit en innovatie, life-cycle costs benadering en versnelling aanleg Project-extern: integrale planontwikkeling, scopeverbreding en externe baten

Creativiteit en innovatie Door private partijen in een vroegtijdig stadium de ruimte te geven om hun creativiteit en innovatief vermogen te tonen, kunnen nieuwe oplossingen worden gevonden.De oplossingen kunnen leiden tot een betere kwaliteit en/of een lagere prijs Integrale pianon.wikkeling Door het afstemmen van modaliteiten, stedenbouwkundige ontwerpen, natuurbouw en andere ontwikkelingen binnen een gebied kan de totale economische en maatschappelijke waarde van dat gebied toenemen


Life-cycle costs benadering Een betere afstemming tussen ontwerp, aanleg, onderhoud en eventueel exploitatie en financiering leidt tot efficiencywinsten

Meerwaarde

Scopeverbreding

Scopeverbreding is een vorm van value capturing. De projectgrenzen worden verlegd om baten uit andere projecten, die door het project beïnvloedt worden te internaliseren.

17

Versnelling aanleg De periode tussen start bouw en oplevering kan worden verkort, waardoor het infrastructurele werk eerder ter beschikking staat aan de maatschappij

Externe baten Een andere vorm van value capturing is het binnen het project halen van externe baten. Hierbij gaat het niet om andere projecten die bij het project worden betrokken, maar om het internaliseren van de baten van externe effecten die door het project worden veroorzaakt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan verhoogde opbrengsten van de Onroerende Zaak Belasting.

TV Gids PPS

Waarom

PPS heeft ook nadelen PPS leidt niet alleen tot besparingen, maar heeft ook een aantal nadelen Deze nadelen verminderen de meerwaarde van de constructie

Transactiekosten De kosten van het tot stand brengen van een PPS-constructie zijn hoger dan bij traditionele aanbestedingsvormen, vanwege de complexiteit van het contract en het aanbestedingstraject. Beleidsvrijheid De vrijheidsgraden die aan de private sector worden toegekend en de duur van een PPS-overeenkomst gaan ten koste van de beleidsvrijheid van de overheid.


Financieringslasten De rentelasten van private financiering zijn hoger dan van publieke financiering, omdat de overheid goedkoper kan lenen, vanwege haar goede solvabiliteitspositie..

Concurrentie PPS kan ertoe leiden dat de (prijs-) concurrentie afneemt. Dit vanwege de relatief vroege betrokkenheid van private partijen en de minder gedetailleerd omschreven aan te besteden objecten.

Nadelen

Extra risico's De complexe constructie met een lange looptijd en veel projectonderdelen zorgt voor de introductie van een aantal nieuwe risico's.

18

Risicopremie De premie die private partijen in rekening brengen voor het dragen van bepaalde risico's kan in bepaalde gevallen weieens groter zijn dan de kosten voor de overheid om datzelfde risico te dragen. De overheid kan in bepaalde gevallen haar risico's immers over meer (gelijksoortige) projecten spreiden.

TV Gids PPS

w Public Private Comparator en Public Sector Comparator kwantificeren meerwaarde PPC De PPC vergelijkt de mogelijkheid van uitvoering van een project door een PPS arrangement met de traditionele publieke uitvoering. De toepassing van het instrument geeft een antwoord op de vraag of het aantrekkelijk is om voor de uitvoering van een bepaald project een PPS te construeren

Het gevaar bestaat dat PPS een doel in zichzelf wordt Gedurende het gehele proces is een toets op meerwaarde nodig Zodra blijkt dat PPS geen meerwaarde creëert, moet tijdig worden overgestapt op een andere realisatievorm Hulpmiddelen bij de toets op meerwaarde zijn de Public Private Comparator en de Public Sector Comparator

Probleemstelling

Opnieuw definiëren

> Wens tot uitvoering project

Vergelijking publiek en publiek-privaat (PPC)

Indien publiek

•


Indien publiel

Vergelijking private aanbiedingen met benchmark (PSC)

> ' Indien publiek-privaait

PSC De PSC beoordeelt in een vergevorderd stadium van het aanbestedingstraject door middel van een vergelijking tussen de private biedingen en een referentiealternatief of private aanbiedingen aantrekkelijk genoeg zijn en opwegen tegen het publieke alternatief

Publiek arrangement

Initiële inrichting samenwerking

Publiekprivaat arrangement publiekprivaat

\

Uitwerking inrichting samenwerking

De vijf vragen in deze gids moeten beantwoord zijn alvorens een definitief antwoord te kunnen geven op de vraag of PPS meerwaarde creëert

19

TV Gids PPS


20

TV Gids PPS

WAT is de scope?

De scope van een project is te definiëren in drie dimensies: ruimte, tijd en functie Zoek een scope die voor partijen een win-win situatie oplevert Een private investeerder bepaalt de haalbaarheid van een project m.b.v. de Netto Contante Waarde methode Risico's bepalen de hoogte van de disconteringsvoet leder project heeft raakvlakken met andere projecten Hoe eerder raakvlakken zijn geïnventariseerd, hoe meer kansen er zijn om externe baten in het project te halen


21

TV Gids PPS

Wat

De scope van een project is te definiëren in drie dimensies: ruimte, tijd en functie •

Als we het hebben over de scope van een project onderscheiden we in ieder geval een drietal dimensies: hoe is het project ruimtelijk gedefinieerd; life cycle optimalisatie; wat is de economische levensduur van het project en welke fasen doorloopt het project gedurende haar gehele levenscyclus, functie; wat zijn de functies van het project gedurende haar looptijd

•

Scopeverbreding uit zich in bv. integrale gebiedsontwikkeling, meervoudig ruimtegebruik (Sijtwende), functionele diversificatie (ONL) en/of life cycle benaderingen (A59) waarde

ONL (Ontwikkeling Nationale Luchthaven) De ontwikkeling in de bedrijfsvoering van luchthavens is van dien aard dat de afhandeling van passagiers nog slechts in beperkte mate inkomsten genereert. De toegevoegde waarde wordt met name gegenereerd door aanverwante activiteiten zoals retail, real estate, transport en ICT. Deze ontwikkeling pleit ervoor om de scope van het project zodanig uit te breiden dat zij de gehele vervoersketen (door-to-door-concept) omvat. Dit zal de aantrekkelijkheid van het project voor private investeerders vergroten.

hoog

Sporen

A59 In dit project koopt de overheid een dienst: de beschikbaarheid van rijstroken op het tracé van de A59 conform kwaliteitsnormen. Het is aan de private sector om die dienst zo goedkoop mogelijk te leveren door de zgn. life cycle costs te minimaliseren. Life cycle costs hebben betrekking op alle kosten aan de A59 gedurende haar levensduur: aanlegkosten, onderhoudskosten en kosten van het beschikbaar zijn van kapitaalkosten


22

TV Gids PPS

Zoek een scope die voor partijen een win-win situatie oplevert Private partijen zoeken een scope die een maximaal rendement oplevert

De overheid zoekt een scope die een evenwichtige balans tussen economie, milieu en geld oplevert

Milieu J

l

Geld

Met PPS zoeken we een scope die voor alle partijen een win-win situatie oplevert. ©

Gebruik het waardemechanisme (value engine) bij het bepalen van de optimale scope - Wat zijn de belangrijkste waardedrijvers (value driversP — Welke activiteiten moet ik verrichten om deze waardedrijvers in mijn project te hebben? — Welke faciliteiten heb ik nodig om deze activiteiten te kunnen verrichten?

-

Welke waarde genereren deze activiteiten? Sijtwende Plan Sijtwende omvat de geïntegreerde ontwikkeling van circa 700 woningen, 10.000 m2 kantoorruimte, een gedeelte van RW14 als tunnel in een hoogwaardige openbaarvervoerverbinding op het grondgebied van de gemeente Voorburg. Rijkswaterstaat beperkt zich tot het afnemen van het eindproduct op basis van een bij aanvang gespecificeerd functioneel programma van eisen. Het integraal ontwikkelen van infrastructuur en onroerend goed leidt hier tot synergie effecten en value capturing.

Business concept Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

23

TV Gids PPS

Een private investeerder bepaalt de haalbaarheid van een project m.b.v. de Netto Contante Waarde methode • De netto contante waarde is de huidige bedrijfseconomische waarde van alle kasstromen die met een project samenhangen. We berekenen deze waarde door alle inkomsten en uitgaven gedurende de gehele looptijd van een project te verdisconteren tegen een bepaalde disconteringsvoet. • De huidige waarde van toekomstige inkomsten kan worden berekend met onderstaande formule:

Initiee investering

Huidige waarde van toekomstige (netto) inkomsten

Voorbeeld ABN AMRO heeft toegezegd om over 3 jaar een extra investering te doen van fl. 10 miljoen. Gegeven dat de discontovoet voor deze lening 12% is, wat is de huidige waarde van deze toekomstige investering?

NCW = TW7(1+r) n = X CFs/(1+r) n

PV = 1O.OOO.OOO/(1.12)3 = 7.117.800

-

NCW = Netto Contante Waarde TW = Toekomstige waarde CFs = Cash flows (kasstromen over de jaren) r = disconteringsvoet n = jaar

PV = Present Value (Huidige waarde)

• Met deze formule kan worden berekend of een project haalbaar is, namelijk als de Netto Contante Waarde van het project positief is. Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

24

TV Gids PPS

aarom

Wat

Risico's bepalen de hoogte van de disconteringsvoet

De hoogte van de disconteringsvoet die we hanteren, wordt bepaald door de risico's in een project. Voor de waardering van deze risico's zouden we bijvoorbeeld kunnen kijken naar de waarde die de markt toekent aan deze risico's. Voor het overnemen van risico's vraagt de markt immers een vergoeding. Deze vergoeding komt tot uitdrukking in de kosten van kapitaal.

De kosten van kapitaal komen overeen met de rendementseisen van de vermogensverschaffers. Hoe groter de risico's in een project zijn, des te hoger zullen ook de rendementseisen zijn.

Goede indicator van de te hanteren disconteringsvoet: WACC Weighted Average Costs of Capital Gewogen gemiddelde kosten van kapitaal over de gehele looptijd van het project

In het algemeen kunnen we onderscheid maken naar verschaffers van eigen vermogen (aandeelhouders) en verschaffers van vreemd vermogen. Verschaffers van eigen vermogen lopen het meeste risico en vragen hiervoor dan ook een passende vergoeding. De kosten van eigen vermogen zijn dan ook hoger dan de kosten van vreemd vermogen. Vreemd vermogen bestaat uit ofwel een lening ofwel de uitgifte van obligaties via de kapitaalmarkt. In beide gevallen lopen de vermogensverschaffers minder risico, omdat zij eerder worden terugbetaald dan de aandeelhouders.


25

TV Gids PPS

^ (

leder project heeft raakvlakken met andere projecten Probleemstelling en doel liggen bij de start van een project vaak redelijk vast. Traditioneel is de scope van het project een direct uitvloeisel van deze probleemstelling. In de huidige praktijk blijkt de scope echter steeds vaker een compromis te zijn tussen probleemeigenaren en belanghebbenden. Bij PPS streven we ernaar om een scope te formuleren die meerwaarde oplevert voor alle partijen. © ©

Tip: Zie raakvlakken niet als een bedreiging maar als een kans om externe baten in het project te halen! Valkuil: Als er te veel met elkaar wordt verweven, gebeurt er uiteindelijk niets

Hoe eerder raakvlakken zijn geïnventariseerd, hoe meer kansen er zijn om externe baten in het project te halen De scope van het project zal, afhankelijk van de fase waarin het project verkeert, steeds vastere vormen krijgen. Belangrijke milestones hierbij zijn de MER en het Tracebesluit. Mogelijkheden voor scope optimalisatie zijn na een MER-studie c.q. tracebesluit reeds een stuk ingeperkt. Mogelijkheden voor PPS zijn dus ook sterk afhankelijk van het stadium waarin het proces verkeert.

•S S a> f t Mg as <^

II Explo

Tijd

Tip: De winst zit aan het begin van het project!


26

TV Gids PPS

WIE zijn de betrokkenen?

Hoe ziet de projectomgeving eruit? Welke belanghebbenden willen we betrekken? 1 PPS = 1 doel = 1 belang? De omgeving is in beweging In een complexe omgeving dient Rijkswaterstaat helder te hebben welk probleem hij minimaal wil oplossen


27

TV Gids PPS

Hoe ziet de projectomgeving eruit? • •

Het project kent een projectomgeving, die bestaat uit 5 speelvelden In de speelvelden bevinden zich verschillende partijen met eigen rollen in het project

aatschappelijke Speelveld

Speelveld

Omschrijving

Partijen

Rollen

Kolitiek

Met riet politieke speelveld wordt zowel de wetgevende als de uitvoerende macht bedoeld.

buropees Parlement Europese Commissie Eerste Kamer Tweede Kamer Kabinet Provinciale Staten Gedeputeerde Gemeenteraad College van B&W

wetgevende macnt Uitvoerende macht Wetgevende macht Wetgevende macht Uitvoerende macht Wetgevende macht Uitvoerende macht Wetgevende macht Uitvoerende macht

Bestuurlijk

Under Met bestuurlijke speelveld wordt verstaan het speelveld tussen de V&Worganisatie en andere ministeries, provincies, gemeenten, waterschappen etc.

Ministerie van tl Ministerie van VROM Ministerie van Financiën Provincie Gemeente Waterschap Havenschap

Uitvoering beleid Uitvoering beleid Uitvoering beleid, financier, adviseur Vergunningverlener, Vergunningverlener, Vergunningverlener Vergunningverlener

Ambtelijk

Onder het ambtelijke speelveld wordt de gehele V&W-organisatie verstaan, d.w.z. de gehele hiërarchie binnen het Ministerie van V&W en Rws.

Ministerie van V&W

Eindeverantwoordelijk, uitvoering beleid Opdrachtgever Opdrachtgever Toetser Uitvoerder Uitvoerder

Bij het maatschappelijke speelveld kan worden gedacht aan omwonenden, direct betrokkenen en belangengroepen. Het private speelveld betreft de partijen waarmee Rws te maken krijgt bij de uitbesteding van werk, marktconsultatie etc.

Belangengroepen Burgers

Belanghebbenden, Belanghebbenden, gebruikers, grondeigenaren

Aannemer Ingenieursbureau Financier Belegger Verzekeraar Grondeigenaren Gebruikers

Participant, opdrachtnemer Participant, opdrachtnemer Financier Participant Verzekeraar

Maatschappelijk

Privaat

© ©

DGP DGV RwsHK Regionale directies Dienstkringen

Valkuil: Onvoldoende rekening houden met de projectomgeving kan het project onnodig vertragen Tip: Zorg dat u vanaf de start van het project de projectomgeving goed in beeld hebt


28

TV Gids PPS

Welke belanghebbenden willen we betrekken? © © ©

Valkuil: Belangrijke belanghebbenden vergeten te raadplegen Valkuil: Alle belanghebbenden in de organisatie van het project betrekken Tip: Voer tijdig een stakeholder-analyse uit

• • •

Betrek partijen bij het proces die de besluitvorming kunnen blokkeren Betrek partijen bij het proces die de besluitvorming kunnen verrijken Betrek partijen bij het proces die belang hebben bij de besluitvorming

Utrecht Centrum Project (UCP) Al jaren beheerst het plan om het verpauperde centrum rondom Hoog Catherijne grondig te renoveren de Utrechtse politiek. In '97 ging de raad in principe akkoord met het 4 miljard kostende plan. Uit protest tegen de rigoreuze veranderingen en het gebrek aan medezeggenschap door burgers, ontstond de partij Leefbaar Utrecht (LU) Bron: Leefbaar Utrecht dringt op voorlopig einde UCP, metro, 8 maart 2000

© ©

Tip: De vraag wie er betrokken zijn in een project is dan ook minder belangrijk dan de vraag wie er betrokken zouden moeten worden. Tip: Bedenkt u dus ten eerste welke partijen relevant zijn ten tweede hoe deze zouden moeten worden betrokken en ten derde wanneer ze zouden moeten worden betrokken.

PMR-rapport De natuur- en milieuorganisaties bekritiseerden het plotselinge gebrek aan openheid in het rondetafeloverleg, de ondeugdelijke en naar hun zeggen niet onpartijdige onderzoeken die plots op tafel kwamen, het eenzijdige shoppen van de minister uit de verschillende bij het "topberaad" geventileerde meningen en het feitelijke vertalen van het samenwerkingsmodel Bron: Publiek-private samenwerking dwingt politiek tot duidelijke keuzen, Staatscourant 166, 31 augustus 1999


29

TV Gids PPS

1 PPS = 1 doel = 1 belang? Partijen in een PPS-constructie hebben een gemeenschappelijk belang: het succesvol realiseren van een project, waarin meerwaarde wordt gecreëerd Valkuil: Veronderstellen dat alle partijen dan ook dezelfde doelstellingen in het project hebben Naast het gemeenschappelijke belang hebben alle partijen eigen doelen en belangen Sterker nog: de verschillende partijen streven vanuit verschillende doelstellingen naar de realisatie van het project Bij het zoeken naar PPS-partners zoeken we vooral naar 'money-makers'; partijen die waarde kunnen creëren, zoals exploitanten en projectontwikkelaars. De betrokkenen moeten afspraken maken over:: • Rolverdeling binnen de samenwerking (op basis van kerncompetenties, risicoverdeling) • De verdeling van verantwoordelijkheden binnen het project, zowel in ontwikkelings- als in exploitatiefase Valkuil: Onduidelijkheid over doelen en belangen kan tot verkeerde verwachtingen leiden Valkuil: Blijvende onduidelijkheid over doelen en belangen kan het project vertragen Valkuil: Zowel publieke als private partijen kunnen de onduidelijkheid over doelen en belangen misbruiken Tip: Zorg dat u vanaf het begin continu op de hoogte bent van de doelen en belangen van verschillende partijen Tip: Zorg dat zowel RWS als alle andere betrokken (private en publieke) partijen de eigen belangen over en weer helder communiceren


30

TV Gids PPS

De omgeving is in beweging Het is een valkuil uit te gaan van een 'status quo', tijdens een PPS traject zullen de projectorganisatie en haar omgeving erg aan verandering onderhevig zijn Dit kan bijvoorbeeld worden veroorzaakt door: • Verkiezingen • Conjunctuurgolven • Publieke opinie • Veranderende weten regelgeving Hierdoor kunnen partijen zich anders gaan opstellen in het project Het samenstel van betrokken partijen kan gedurende het proces veranderen, bijvoorbeeld als gevolg van eigendomswisselingen of faillissementen. Verkiezingen De uitslag van verkiezingen kan leiden tot een ander beleid, waarmee de PPSconstructie wordt beïnvloed. Een voorbeeld hiervan is beleid op het gebied van tolheffing. Hierdoor wordt (gedeeltelijke) private exploitatie in gevaar gebracht.

Conjunctuurgolven Conjunctuurgolven kunnen de prijzen van aanleg en onderhoud van een infrastructureel sterk beïnvloeden. Hierdoor kan de geraamde waarde voor de te realiseren meerwaarde in een PPSconstructie sterk dalen of juist stijgen.

Publieke opinie De publieke opinie kan de slagingskans van een project sterk beïnvloeden. Zo kwam de Betuwelijn medio 1999 ter discussie te staan, mede door toedoen van de publieke opinie. Een ander voorbeeld is de A2-passage Maastricht. Naar aanleiding van de publieke discussie die is ontstaan, is het project vertraagd.

Veranderende weten regelgeving Veranderende weten regelgeving op een veelheid van terreinen kan een project sterk beïnvloeden. Voorbeeld hiervan zijn ARBO- en milieurichtlijnen. Door gewijzigde milieurichtlijnen is het conserveren van stalen bruggen duurder geworden dan vroeger.


31

TV Gids PPS

n In een complexe omgeving dient Rijkswaterstaat helder te hebben welk probleem zij minimaal wil oplossen Valkuil: Overheid stelt zich minder sterk op, doordat eigen rol en belang niet helder zijn Valkuil: Private partijen zullen hier gebruik van proberen te maken Tip: Maak allereerst je eigen motieven om voor PPS te kiezen helder en expliciet Tip: Stem met andere overheidspartijen de rol en het belang van de overheid af Wat willen we zelf? In een project moet V&W vooraf zelf helder voor ogen hebben wat bereikt moet worden, welke rol vervuld zal worden en welke bijdrage geleverd kan worden. Interne en externe communicatie zijn hierbij sleutelbegrippen. Enerzijds zult u binnen V&W over problemen, doelen en rollen moeten communiceren. Anderzijds moet deze positionering ook naar buiten toe duidelijk worden gemaakt. Als u dat niet van te voren helder en binnen de eigen organisatie verankerd hebt, zal je in samenwerkingsverbanden een zoekende, steeds terugkoppelende en vaak ook onbetrouwbare partner blijken te zijn. Deze actie wordt afgesloten met een positioning paper voor PPS in het project. Positioning paper: • PPS-potentieel van het project • inventarisatie probleem- en regiehouders • vaststellen V&W belang • financiële haalbaarheid, publieke randvoorwaarden en eisen • spelregels voor organiseren van een PPS • mogelijke scope van samenwerking met private partners • haalbaarheid en meerwaarde van PPS, berekening en mogelijke allocatie van risico's en rendementen • inschatting marktmogelijkheden • marktbenadering; timing van benadering marktpartijen • procesarchitectuur Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

32

Sijtwende Sijtwende bv. realiseert de RW14 - op basis van een eigen ontwerp en een in samenwerking met Rijkswaterstaat ontwikkeld PvE - voor eigen risico. Een acceptatieprocedure voor deelproducten waarborgt dat de ontwikkeling van het definitieve ontwerp, de deelontwerpen en eventuele nader overeengekomen optimalisaties binnen de randvoorwaarden van het PvE vallen. Met Rijkswaterstaat is een onderhoudstermijn van 12 maanden en een garantietermijn voor verborgen gebreken van 10 jaar overeengekomen. Rijkswaterstaat is na gereedkomen 'slechts' afnemer/koper van het hoofdinfrastructuuronderdeel. Het aandeel overheidsinvestering in de totale projectsom is kleiner dan 50%..

TV Gids PPS

HOE kunnen partijen worden georganiseerd? Publiek-Private Samenwerking is aan het begin van het traject vaak Publiek-Publieke Samenwerking PPS betekent schuiven met risico's naar de partij die ze het beste kan dragen en beheersen Het succes van een contract zit in de relatie tussen risico's, prestatie en beloning Risico's beinvloeden de componenten uit de NCW-formule Toets op haalbaarheid en toets op meerwaarde van een PPS PPC en PSC voor de toets op meerwaarde Welke realisatievormen onderscheiden we? Eerste hoofdvorm van PPS: concessie Tweede hoofdvorm van PPS: alliantie De vormgeving blijft maatwerk Inkomsten zijn cruciaal bij private exploitatie De overheid als gesprekspartner


33

TV Gids PPS

Publiek-Private Samenwerking is aan het begin van het traject vaak Publiek-Publieke Samenwerking Wat is de rol van ieder van de publieke partners en wat zijn hun belangen en doelstellingen? Welke bijdragen is men bereid te leveren? Hoe kunnen de verschillende publiekrechtelijke procedures, denk aan bestemmingsplannen, streekplannen en de verschillende bestuurlijke besluitvormingsprocessen, op elkaar worden afgestemd? Welke publieke partij neemt het voortouw en de regie bij de verdere vormgeving van een PPS? Een publiek-publieke samenwerking kan worden afgesloten met een bestuursovereenkomst, waarin de belangen, bijdragen en rollen van de bestuurlijke partners helder zijn geformuleerd. Een onderdeel van de bestuursovereenkomst is een rapport/plan van aanpak, waarin het kader is vastgelegd voor de mogelijke samenwerking met private partijen. Hierbij kan worden gedacht aan tracékeuze, grondposities, zeggenschap, vorm en looptijd evt. concessie etc.

Aanbesteden Bestuursovereenkomst Bovengenoemde aspecten dienen overeengekomen te zijn, alvorens private partijen worden benaderd. De bestuursovereenkomst is te beschouwen als een gezamenlijk geformuleerde "prospect", als een uitnodiging aan marktpartijen om met voorstellen te komen. Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

34

T

Werk TV Gids PPS

PPS betekent schuiven met risico's naar de partij die ze het beste kan dragen en beheersen De kosten of opbrengsten die met het uitbesteden van taken aan private partijen gemoeid zijn, zijn onzeker. Er bestaat een spreiding rondom de verwachte waarde. We noemen dit een risico. Een infrastructureel project kent veel van deze risico's. Als belangrijkste risico's kunnen worden onderscheiden: -

juridische risico's organisatorische risico's financiële risico's politieke risico's

- commerciële risico's - ruimtelijke risico's - technische risico's

Risico-inventarisatie

Risicowaardering

Volume risico

Constructie risico

Risicoverdeling

Plannings risico

Projectrendement Om tot een goede taakverdeling te komen in een PPS zal altijd een risico-inventarisatie moeten worden gemaakt. Deze risico-inventarisatie is vervolgens de basis vooreen risicowaardering en de risicoverdeling. Monte Carlo Simulatie Voor deze onzekerheid over het resultaat zal de risicodragende partij een vergoeding verlangen. Risico Rirotunnel Channel Tunnel London Rail link Underground Overdracht van risico's van de ene partij naar de Opbrengsten Privaat Publiek/privaat Publiek andere heeft dus altijd financiële consequenties. Exploitatie Privaat Publiek Publiek Onderhoud Privaat Privaat Privaat Hoe hoger de risicoperceptie van een private partij, Privaat Uitvoering Publiek/privaat Publiek/privaat hoe hoger de vergoeding die zij zal vragen en hoe Financiering Privaat Publiek/privaat Publiek/privaat hoger dus de waardering van het risico. Bron: Bouwdienst Rijkswaterstaat Een evenwichtige risicoverdeling is het toekennen van taken en verantwoordelijkheden aan de partij die deze het beste kan dragen en beheersen en dus de laagste risico-waardering kent voor het specifieke risico. In een goed PPS-model kunnen alle partijen, zowel publiek als privaat, hun toegevoegde waarde dan ook optimaal verwezenlijken. In alle gevallen geldt: u bent het risico misschien wel kwijt door het over te dragen naar een private partij, maar uw project is het risico niet kwijt!


35

TV Gids PPS

Het succes van een contract zit in de relatie tussen risico's, prestatie en beloning Een PPS-constructie moet een weerslag zijn van risicoverhoudingen, prestatie en beloning.

De juridische structuur van een PPS-constructie behoort dan ook de uitwerking te zijn van de analyse die ten grondslag ligt aan het project, en niet andersom. De juridische structuur geeft vorm aan de voorwaarden die voortkomen uit de analyse en bepaalt zo het kader waarbinnen het project zal worden uitgevoerd.

CPrestaties^)

C^Risico^y

PPS HSL-Zuid

In hetzgn. privatiseringsmodel van de HSLZuid hebben de drie hoofdonderdelen (vervoer, infrastructuur en stations) ieder een eigen route voor contractering tussen de overheid en private partijen. Infrastructuur Het aan te besteden contract betreft het voor eigen rekening en risico (laten) ontwerpen, bouwen, onderhouden en periodiek vernieuwen van de beschikbaarheidsgevoelige delen van de HSL-Zuid. De opdrachtnemer (de zgn. Infraprovider) krijgt daarvoor in ruil een periodieke vergoeding, die varieert met de geleverde beschikbaarheid en die ingaat na oplevering van de lijn.

Voor de contractering van de rechten over het vervoer op de HSL-Zuid worden verschillende mogelijkheden bezien. De waarde van het recht van vervoer over de HSL-Zuid zal in de contractering met vervoersbedrijven aan de overheid beschikbaar moeten komen.

CBeloning^) De ontwikkeling van de stations voor de HSLZuid en de omgeving van de stations en de daarbij beoogde investeringen in infrastructuur zullen tot stand komen in per stationslocatie toegesneden PPS-en. Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

36

TV Gids PPS

Risico's beïnvloeden de componenten uit de NCW-formule CAPM Risicovrije rente Risico premie

Inkomsten Risicowaardering

RAS/Raming RISMAN

Kosten EV NCW = ICFs/(1+r)n Er bestaat een scala aan instrumenten waarbij risico's worden geïnventariseerd, doorgerekend in een basisraming of planning en waarbij beheersmaatregelen worden meegenomen Uitgangspunt voor een risicoanalyse is een basisraming, Het instrument dat Rijkswaterstaat daarvoor hanteert is de PRI-raming. PRI-raming is een uniforme ramingssystematiek Ras/raming is een instrument waarbij onzekerheden worden toegevoegd aan een projectraming. Deze onzekerheden worden vervolgens doorgerekend in de basisraming. De RISMAN-methode is zowel gericht op het benoemen en kwantificeren van de onzekerheden in een project als op het benoemen en kwantificeren van de beheersmaatregelen voor deze onzekerheden. Risicomanagement omvat zowel het toepassen van de RISMAN-methode als het daadwerkelijk nemen van de beheersmaatregelen Capital Assets Pricing Model (CAPM) tenslotte legt een link tussen rendement op het eigen vermogen en risico(perceptie) De cursief weergegeven instrumenten worden op de volgende pagina's kernachtig toegelicht


37

TV Gids PPS

PRI-raming PRI-raming • De figuur geeft een overzicht van de hoofdonderdelen van een raming: directe kosten, indirecte kosten, bijkomende kosten, diversen, onvoorzien en BTW. • Een uniforme opbouw is niet alleen een onontbeerlijk instrument voor de ramer. Het is ook een hulpmiddel om ramingen van een private partij gemakkelijker te beoordelen. De opbouw is algemeen bruikbaar en niet afhankelijk van de fase waarin een project verkeert of van de wijze waarop een project is gedefinieerd. Uiteraard is de gehanteerde onzekerheidsmarge wel afhankelijk van de projectfase.

B; SISra ning

Statistische onzekerheid binnen de basis raming

Raming van kosten (nominaal)

Diverse

BTW


38

TV Gids PPS

RAS Raming Ramingen blijven altijd een prognose van de werkelijke kosten. Met RAS/Raming kan gefundeerd een marge rond de raming worden aangegeven. Ten tweede betstaat de mogelijkheid de onzekerheden expliciet per post aan te geven. De berekeningen vormen de eerste stap op het pad van het beheersbaar maken van projectrisico's. De meeste posten kennen onzekerheden in hoeveelheid en prijs. Met RAS/Raming worden onzekerheden in hoeveelheid en prijs ingevoerd waarna automatisch kansdichtheidfuncties worden gedefinieerd. Het instrument rekent 1000 tot 10000 scenario's door en geeft op deze wijze een goed beeld van de consequenties van onzekerheden. Risico grafiek De grafiek toont m.b.v. een histogram de kansverdeling van het resultaat. De kromme geeft de overschrijdingskans aan. Raming incl. BTW- Correlatie Zelf invullen

~1

A* tl*

V.(M('V 'WVliV

VM1&%»#

IV 'M

InMlR tnfljr, fj


39

TV Gids PPS

RISMAN is een methode voor risico analyses De RISMAN-methode is gericht op het systematisch inzichtelijk maken van de onzekerheden in de raming en/of planning van projecten en op het bepalen van (het effect van) maatregelen om deze onzekerheden te beheersen. Tevens wordt een priorietering (kwalitatief en/of kwantitatief) in de onzekerheden, waardoor inzicht bestaat in de belangrijkste risico's Voor een PPS verkenning is een RISMAN analyse essentieel, maar.. De RISMAN-methode geeft geen indicatie van de risicopremie die private partijen verlangen en is dus geen methode om de kapitaalkosten te bepalen.


Vaststellen doel Benoemen onzekerheden Kwantificeren onzekerheden

Berekenen totale projectrisico Benoemen en kwantificeren beheersmaatregelen

Ja Einde RISMAN analyse

Berekenen effect van beheersmaatregelen

40

TV Gids PPS

De CAPM methode legt een relatie tussen risico en rendementen • • • •

• • • • •

Welk rendement moet de overheid gunnen aan een private partij in relatie tot het risico dat de private partij bereid is te dragen? In theorie verschillende mogelijkheden om dit te berekenen Een methode is CAPM (Capital Asset Pricing Model) om dit rendement op het eigen vermogen te berekenen Methode is gebaseerd op de beleggingstheorie, Rendement waarbij verondersteld wordt dat een beleggers in fluctuerende aandelen (bv. ICT) een hoger rendement eisen dan beleggers in stabiele aandelen (bv. Banken) Principe kan ook worden toegepast op infrastructurele projecten Staatsobligaties CAPM vereist kennis van de bedrijfstak en van het project Kennis van de bedrijfstak geeft inzicht in de Risico normale rendementen Kennis van het project geeft inzicht in de projectspecifieke risico's (RISMAN-methode) HSL en Grensmaas hebben methode gebruikt om inzicht te verkrijgen in de verwachte rendementseisen van de financiers die risico dragen.


41

TV Gids PPS

Financieringstheorie geeft inzicht in haalbaarheid en meerwaarde van een PPS Randvoorwaarden: S

S S

S Tarief bepaling Price-Cap, Rare of Return, claw back o Markteconomische haalbaarheid van inkomstenstromen Prijs, elasticiteit, concurrentiepositie *' Residuele grondwaardemethodiek / Betalingsmechanismen Tol, schaduwtol, beschikbaarheidsvergoeding • F'iscale aspecten

Inpassing in de systematiek var begrotingsvoorbereiding en kasritmes Toets op rechtmatigheid Contractbeheersing

CAPM Risicovrije voet Risico premie

Risicowaardering

RAS/Raming RISMAN

6Disconteringsvoe Haalbaarheidid I

NPV, DSCR

Meerwaarde

^ PPC, PSC


42

TV Gids PPS

PPC en PSC voor de toets op meerwaarde Werkwijze PPC •

•

•

De kern van de PPC is een kosten-baten analyse van de verschillen tussen het publieke en publiek-private realisatievormen. Deze KBA bevat alleen die kosten- en opbrengsten die een verschil tussen beide realisatievormen arrangementen kunnen veroorzaken. De mogelijke verschillen zijn in te delen in drie categorieën: transactiekosten, operationele kosten en operationele opbrengsten. Alle verschillen worden in de tijd uitgezet. Zo worden verschillen in de constructiekosten in de eerste jaren meegenomen, terwijl verschillen in onderhoudskosten zich gedurende een langere periode kunnen voordoen. Het resultaat is een overzicht van alle verschillen gedurende de levensduur van het project. Vervolgens wordt door middel van discontering de netto contante waarde (NCW) van alle verschillen berekend. Als de NCW negatief is, gaat de voorkeur uit naar het publieke alternatief, bij een positieve NCW heeft het publiekprivate alternatief de voorkeur.

Ontwerpkosten Uitvoerings kos ten Vermarkting zand Versnelde oplevering Schaalvergroting Transactiekosten Minder marktwerking

Waarde -2 miljoen +15 miljoen +40 miljoen 1 jaar 5 miljoen -10 miljoen -20 miljoen

Bereik -3 tot -1 miljoen +10 tot 20 miljoen +20 tot 60 miljoen 0,5 tot 1,5 jaar -5 tot 15 miljoen -12 tot-8 miljoen -40 tot 0 miljoen

Verschil in Netto Contante Waarde (in min.)

/ / 7 -40,0

y

-20,0

0.0

\

20,0

\ 40,0

60,0

80,0

Werkwijze PSC • De kern van de PSC is het opstellen van een terugvaloptie oftewel de traditionele referentievariant, die vergelijkbaar is met de private biedingen. Om uitspraken te kunnen doen over de eventuele meerwaarde die de PPS-constructie creëert, worden allereerst alle kosten en opbrengsten van deze terugvaloptie in kaart gebracht. • Ook alle risico's die de overheid draagt in de traditionele variant moeten worden gewaardeerd. De ramingen van de terugvaloptie worden opgehoogd met de waardering van deze risico's. Hiernaast moet rekening worden gehouden met andere verschillen tussen traditionele en PPS-uitvoering die de vergelijking verstoren bijvoorbeeld op het gebied van belastingen en geleverde kwaliteit. • Nadat de correcties in de raming van de referentievariant zijn verwerkt, kunnen alle kasstromen netto contant worden gemaakt. Deze NCW kan worden vergeleken met de beste private bieding. Als de private bieding inderdaad gunstiger uitvalt, heeft PPS de voorkeur. Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

43

TV Gids PPS

Welke realisatievormen onderscheiden we? De PPC brengt de verschillen tussen PPS en alternatieve realisatievormen in kaart. Binnen het gehele spectrum van realisatievormen zijn zeer veel verschillende vormen mogelijk. Zonder volledigheid na te streven worden hieronder de belangrijkste hoofdcategorieën weergegeven, om een indruk te geven van de diversiteit aan mogelijkheden. Het is goed om te beseffen dat er talloze varianten en tussenvormen zijn.

overheid

meer

(^ Innovatief aanbesteden )

Aanbesteding/traditioneel bouwcontract in de traditionele praktijk van contractvorming nodigt de overheid minder private partijen (opdrachtnemers) uit markt om een aanbieding te doen om voor minder een overeengekomen prijs een werk uit te voeren. De private partijen voeren het werk uit overeenkomstig een vooraf door de overheid opgesteld plan, inclusief specificaties op detailniveau. Binnen deze categorie onderscheiden we bijvoorbeeld het regiecontract, het RAW contract en het raamcontract

Bouwteam De overheid als opdrachtgever contracteert één of meer ingenieursburo's en uitvoeringsdeskundigen en vormt samen met deze actoren een bouwteam. Het bouwteam werkt op basis van door de opdrachtgever opgestelde randvoorwaarden een aantal varianten met bijbehorende ontwerpen uit. Het is een samenwerkingsverband waarin de teamleden met behoud van ieders zelfstandigheid en verantwoordelijkheid gecoördineerd samenwerken aan de voorbereiding van een bouwproject. De opdrachtgever is eindverantwoordelijke


44

TV Gids PPS

Turnkey Bij een turnkey contract legt de overheid het ontwerp en realisatie van een faciliteit bij één private partij. De contractduur is gelijk aan de benodigde tijd voor ontwerp en bouw (en eventueel onderhoud) van de faciliteit. De relatie tussen opdrachtgever en -nemer is vergelijkbaar met die van leverancier en afnemer. De positie van de aanbestedende overheid is die van regisseur van de specificatie van het product, financier, afnemer en vergunningverlener. Onder turnkey worden normaliter twee verschillende contractvormen verstaan, te weten design & construct en general contracting

Design & Construct

General Contracting

Bij Design & Construct is één opdrachtnemer belast met zowel (delen van) het ontwerp, de besteksvoorbereiding als de uitvoering. Cruciaal is dat de opdrachtgever vooraf zijn vraagspecificatie duidelijk en volledig formuleert. Variant op dit model is het DBM-contract, waarin de opdrachtnemer naast ontwerp en aanleg tevens het onderhoud voor een bepaalde periode op zich neemt.

Eén onderneming (de 'General Contractor') neemt de volledige coördinatie van de planstudie, het ontwerp en de uitvoering op zich en draagt daarvoor ongedeelde verantwoordelijkheid. De General Contractor staat contractueel tussen de opdrachtgever en de overige participanten. Deze partijen worden door de General Contractor geselecteerd en gecontracteerd. Vaak kiest hij daarbij samenwerkingsvormen die lijken op de traditionele bouworganisatievorm of op een bouwteam.

Opdrachtgever

Opdrachtgever

General Contractor

Opdrachtnemende (turnkey) organisatie Onderneming en/of combinatie van ontwerpende en uitvoerende partners

Adviseurs


•ontwikkeling PvE •ontwerp en bestek •uitvoering

Andere participanten georganiseerd in de lijn van de traditbnele vorm of in bouwteamverband

Gespecialiseerd aannemers

45

TV Gids PPS

Eerste hoofdvorm van PPS: alliantie In het alliantiemodel richten de publieke en private partijen gezamenlijk een organisatie op, van waaruit (een bepaald gedeelte van) het project wordt gerealiseerd. De precieze eisen waaraan het project moet voldoen bepalen publieke en private partijen gezamenlijk. Vaak start deze vorm van samenwerking al tijdens de planvormingsfase.

Publieke partijen

Project maatschappij

Andere benamingen voor het alliantiemodel: • Combinatiemodel •

Joint venture

Private partijen

Voorbeelden van alliantiemodellen zijn: • NV Economisch Herstel Zeedijk Amsterdam • Stadshart Amstelveen

De opbrengsten en kosten van tenminste een gedeelte van het project worden naar rato van de inbreng verdeeld en hiermee worden tevens de risico's gezamenlijk gedragen. Ook hebben alle participerende bedrijven zeggenschap over bepaalde projectonderdelen. Juridisch kan deze vorm van samenwerking gestalte krijgen in een bijvoorbeeld een rechtspersoon als een BV of een NV. Ook een stichting of CV kunnen in bepaalde gevallen geschikt zijn. Daarnaast worden veelal de wederzijdse rechten en plichten voor een groot aantal planonderdelen in contracten vastgelegd. •

•

•

Het alliantiemodel vereist een andere werkwijze van RWS dan zijn traditionele manier van werken. RWS zal samen met de private sector een project ontwikkelen. RWS heeft niet automatisch meer het primaat. Hierbij wordt de private sector veel meer vrijheid geboden, met het oog op kostenbesparingen. De grotere private betrokkenheid betekent dat RWS anders invulling moet geven aan zijn eindverantwoordelijkheid. Hij zal duidelijke randvoorwaarden aan de output van de alliantie moeten stellen. Ook de aanbesteding verloopt anders. De private partij wordt veel eerder in de planontwikkeling betrokken.

De verwachting is overigens dat het alliantiemodel minder geschikt is voor toepassing bij infrastructurele werken. Wereldwijd wordt het model nauwelijks toepast bij infrastructuur. Op andere terreinen, zoals stedelijke ontwikkeling, wordt deze vorm echter wel veelvuldig gebruikt.


46

TV Gids PPS

Tweede hoofdvorm van PPS: concessie In dit model verleent de overheid een concessie aan een private partij in ruil voor een tegenprestatie. Een concessie betekent dat een private partij een recht tot inkomsteninning krijgt. Deze inkomsten kunnen zowel van private zijde, bijvoorbeeld door tolheffing, als van publieke zijde, bijvoorbeeld door een beschikbaarheidsvergoeding door de Rijksoverheid, afkomstig zijn. De tegenprestatie is daar vaak direct mee verbonden: bijvoorbeeld het ontwerpen, aanleggen, financieren en onderhouden van een infrastructureel werk. •

Het concessiemodel vereist een andere werkwijze van RWS dan haar traditionele manier van werken. RWS koopt een dienst in in plaats van een product. De vergoeding die de private partij ontvangt is afhankelijk van de prestatie die zij levert. Hierbij wordt de private sector veel meer vrijheid geboden, met het oog op kostenbesparingen.

Publieke partijen concessie

Concessie Private partijen

De actieve betrokkenheid van RWS zal dan ook afnemen, wel is RWS eindverantwoordelijk voor het infrastructuur deel van het project. Dit betekent dat RWS anders invulling moet geven aan zijn eindverantwoordelijkheid. Zo zal hij meer op output moeten gaan sturen, dan product- en proceseisen voorschrijven. Het Programma van Eisen zal er dan ook anders uitzien. Veel minder gedetailleerde eisen, meer outputgericht. Ook het contract ziet er anders uit. Belangrijk onderdeel van het contract is het prestatieregime. Dit regime moet een goede prikkel tot kwalitatieve dienstverlening door de private sector bevatten. Ook de aanbesteding verloopt anders dan traditioneel het geval is. De private partij wordt veel eerder in de planontwikkeling betrokken. Een gedeelte van het ontwerp gebeurt zelfs door de private partij.


47

Voorbeelden van concessiemodellen zijn: • DBFO A13 Thames Gateway (Engeland) • • • • •

Voorstel DBFM A59 Rosmalen Geffen DBFO Kanaaltunnel (Frankrijk - Engeland) Voorstel DBFO Tweede Coentunnel/Verlengde Westrandweg Voorstel DBFO A2-passage Maastricht DBFO Oresund-brug (Denemarken - Zweden)

TV Gids PPS

De vormgeving blijft maatwerk De verscheidenheid aan infrastructurele projecten vraagt om maatwerk-oplossingen Terreinen waarop deze oplossingen verschillen, zijn bijvoorbeeld: • • •

Looptijd van het samenwerkingsverband Het al dan niet opnemen van financiering in de samenwerking Het al dan niet opnemen van exploitatie in de samenwerking

Looptijd De bepaling van de looptijd van bijvoorbeeld een concessie is een afweging tussen enerzijds de risico's die de onzekere toekomst met zich meebrengt en de beperking van de beleidsvrijheid en anderzijds het voordeel van een integrale-kostenbenadering door het opnemen van een zo lang mogelijke periode in de concessie

Uitvoerings risico's

Inflatie en interest risico's

Verkeersvolumej risico i

o CN

•* CN

oo C\l

Looptijd concessie

Infrastructuur

Discussiepunt bij het voorstel voor de concessie voor de A59 is de looptijd. Voorstellen variëren van 10 tot 30 jaar.

Financiering Zowel de private sector als de overheid kan Financiering ^ Bekostiging financieren. Financiering door de overheid is Financiering is het beschikbaar stellen van vermogen. De goedkoper, maar betekent tevens dat de financiering van een infrastructureel werk is het beschikbaar portemonnee van de private partijen niet op tafel stellen van een som geld, waarmee de investering kan worden ligt. Dit heeft tot gevolg dat de private sector zich in gedaan. De financier ontvangt hiervoor een vergoeding, bij haar beslissingen minder zal laten leiden door de eigen vermogen dividend en bij vreemd vermogen rente. kosten van kapitaal. Er is dan dus geen sprake van Bekostiging is het vergoeden voor het gebruik van een een integrale-kostenbenadering.De overheid kan kapitaalgoed, bijvoorbeeld een infrastructureel werk. In deze goedkoper lenen dan een private partij. Dit betekent vergoeding zijn de investerings- en exploitatielasten begrepen. echter niet dat de overheid goedkoper kan investeren. De overheid is goedkoper omdat zij afziet van een opslag voor risico. Het risico wentelt ze af op de burger. In feite heeft de overheid een lagere risicoperceptie. Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

48

TV Gids PPS

De vormgeving blijft maatwerk (2) Exploitatie Overdracht van exploitatie naar een private partij betekent altijd dat er een overdracht van risico's is.

Tolheffing Exploitatie van infrastructuur door het bedrijfsleven zal ervoor zorgen dat bij de realisatie van de infrastructurele voorziening rekening wordt gehouden met de wensen van de gebruiker, maar kan tevens leiden tot maatschappelijk inefficiënte resultaten (bv. op milieugebied). T.a.v. tolheffing zijn onderstaande vragen van cruciaal belang in de onderhandelingen tussen overheid en markt:

Essentieel bij de exploitatie van infrastructuur door de private sector is het bestaan van een stroom van inkomsten (zie krantenartikel op volgende pagina). Er bestaan verschillende wijzen om deze inkomsten te organiseren.

Welke verkeersaantallen worden als basis genomen? Een belangrijk onderscheid tussen de verschillende Welke aannames liggen ten grondslag aan deze vormen is het onderscheid tussen private en publieke getallen? bekostiging. Tolheffing is een vorm van private Hoe gevoelig zijn de getallen bv. voor bekostiging, schaduwtol en beschikbaarheidsprijswijzigingen? vergoedingen zijn vormen van publieke bekostiging. • tolheffing, een heffing gerelateerd aan het De voorstellen voor de Coentunnel en A2-passage gebruik en direct betaald door de gebruiker Maastricht bevatten tolheffing door de concessiehouder. Dit in tegenstelling tot de A59, waar gedacht wordt aan • schaduwtol: een heffing per gebruiker betaald een beschikbaarheidsvergoeding door de concessiegever • gebruikersheffingen op (alle) alternatieve routes. Deze heffingen kunnen starten voorafgaand aan de realisatie van de nieuwe weg • beschikbaarheidsvergoeding. de concessiehouder krijgt een vergoeding van de concessiegever per tijdseenheid dat de weg beschikbaar is voor wegverkeer. Exploitatierisico ligt dus bij de concessieverlener! Indien de exploitatie bij een private partij wordt gelegd, betekent dat in theorie dat de overheid geen risico's draagt. Een private partij kan haar aansprakelijkheid echter via privaatrechtelijke constructies aanzienlijk beperken. Bij een faillissement van een dergelijke rechtspersoon is er maar één partij die er daadwerkelijk belang bij heeft dat het project voortbestaat, de overheid. Faillissementrisico's liggen dus altijd bij de overheid!


49

TV Gids PPS

Inkomsten zijn cruciaal bij private exploitatie

Rekeningrijden levert ABN Amro geen geld op ABN Amro verzet zich tegen rekeningrijden. Waarom maakt een bank zich zodruk over bet mobiliteit svraagstuk? Het antwoord is simpel: geld. Van onze verslaggever Hany van GvMer AMSTERDAM

ABN Amro is niet zozeer gekant tegen het rekeningrijden alswel voorstander van de aanleg van aparte bt taaist roken voor automobilisten. Bij rekeningrijden wordt tol geheven op bestaande wegen. Daar valt voor hei bedrijfsleven, behalve aan het leveren van de tolpoorten, weinig aan te verdienen. Dat Ügt totaal anders bij betaalstroken, die het bedrijfsleven exploiteert- De zogenoemde 'paylanes' zijn veelal nieuwe stroken die aan bestaande wegen worden toegevoegd. En de overheid vindt het wel best, omdat het Rijk bij lange na geen geld genoeg heeft voor alle geplande wegen, spoorlijnen, bruggen en tunnels. Volgens schattingen van ABN Amro heeft Nederland tot het jaar 2020 bijna vierhonderd miljard nodig om alle infrastructuur te verwezenlijken. Het bedrijfsleven denkt via tolheffing en het bou-

wen van ondermeer huizen en kantoren naast de wegen en sporen een goed rendement te halen. Rekeningrijden doorkruist deze bedrijfsplannen. 'Rekeningrijden en betaalstroken kunnen niet samengaan', zegt P. van Ostaijen, beleidsmedewerker van VNONCW. 'Je kunt de automobilist maar een keer belasten. Het geld dat wordt opgehaald met rekeningrijden wordt teruggesluisd naar de burgers.' Dat geld kan niet meer worden gebruikt voor extra (tol)wegen. Net als ABN Amro vindt VNONCW daarom dat vasthouden aan rekeningrijden desastreus zal zijn voor de samenwerking tussen bedrijven en overheid bij het realiseren van grote publieke werken. En dat is nu juist wat de overheid zo graag wit. ïn het regeerakkoord spreekt het kabinet de wens uit dat het bedrijfsleven wordt ingeschakeld bij de financiering en exploitatie van grote publieke projecten. De reden waarom ABN Amro nu van leer trekt tegen rekeningrijden is dat minister Netelenbos van Verkeer binnenkort moet beslissen over de aanleg van de A4 tussen Delft en Schiedam. Deze 6,5 kilometer lange snelweg wordt gezien als de pilot voor toekomstige samenwerkingen tussen overheid en bedrijfsleven. Mislukt dit plan, dan zou er wel-


sortia bij minister Netelenbos van Verkeer plannen op tafel met voorstellen de weg geheel met privaat geld aan te leggen. Het ene plan, genaamd Prinsenland, is afkomstig van bouwbedrijf NBMAmsielland, de Hopman Groep, ING en Rabobank. Het tweede, de Rits, wordt voorbereid door ondermeer bouwer HBG, en ABN Amro. Of de A4 daadwerkelijk privaat van de grond komt is de vraag. 'Er wordt nog druk gerekend', zegt VNO-NCW'er Van Ostaijen. Volgens bouwer NBM Amstelland bedraagt de aanleg ongeveer 560 miljoen gulden. Bij Schiedam en Vlaardingen komt een kap over de weg. Door daarboven zeven a achthonderd woningen en negen- a tienduizend meter kantoorruimte te bouwen denkt NBM Amsteiland netto 60 miljoen te verdienen. Blijft dus nog vijfhonderd miljoen gulden (ïn 25 jaar?) te verha070499 e&Votafcam len op de automobilist. Er zal dus voor tientallen miljoenen per jaar tol moeten worden geheven, tenzij er op een andere manier extra uittrekken. De Kamer stak daar geld wordt binnengehaald, bijechter een stokje voor. Het parlevoorbeeld door extra huizen en ment vindt dat het overheidsgeld kantoren. beter kon worden besteed aan een spoortunnel in Delft en een ver'Want', zei P. Baks, hoofd pudieping van het spoor in Abcoude. bïfeke sector van ABN Amro onHet bedrijfsleven besloot daarlangs: 'Samenwerken met de overop zeU maar het initiatief te ne- heid is voor beide goed. Maar het men. Binnenkort leggen twee conrendement staat altijd voorop.'

Snelweg A4 tussen Den Haag en Rotterdam

eens meer kunnen mislukken. Zo kunnen ondermeer de aanleg van de tweede Coentunnel en de Amsterdamse Zuidas op losse schroeven komen te staan. De A4-Noord staat al meer dan twintig jaar op de rol. Na veel soebaüen wilde het kabinet er vorig jaar 320 miljoen gulden voor

50

TV Gids PPS

De overheid als gesprekspartner Valkuil: de overheid is ondergeschikt in de onderhandelingen met de private partij Private partijen zullen hier gebruik van maken, met een maatschappelijk minder

gewenste deal tot gevolg. Een van de belangrijkste succesfactoren voor publiek-private samenwerking is dat de overheid een volwaardige gesprekspartner is. De overheid zal zich dus altijd een positie moeten verwerven die tenminste gelijk is aan de positie van de private partijen. Zorg voor commitment power (beslissingsbevoegden) in de overlegsituaties met externe PPS partners Hiervoor zal de overheid zich in moeten leven in de andere kant van de tafel, net zoals de private partij dat doet. Eén van de belangrijkste aandachtspunten hierbij is het denken in termen van risico's Risico's

Denken in termen van risico's is voor private partijen als eten en drinken: het is een dagelijkse bezigheid en essentieel om te overleven. Denken in termen van risico's is traditioneel voor de overheid van minder belang. De overheid heeft immers andere doelstellingen dan de private sector. In een PPS-constructie is de risico-verdeling echter van essentieel belang. De overheid zal dus, net als de private partijen risico's moeten gaan waarderen, om tot een goede deal te komen. © © ©

Tip: Ken uw gesprekspartner Tip: Ken uw eigen bevoegdheden/mandaat Tip: Zorg dat u sterk staat in de onderhandelingen


Wijkertunnel Het contract dat de overheid heeft afgesloten voor de financiering en exploitatie van de Wijkertunnel heeft geleid tot een voor de overheid onbevredigend financieel resultaat. We kunnen hiervoor twee oorzaken noemen. Door discontinuïteiten in het totale besluitvormingsproces had de overheid veel 'goodwill' verloren en daardoor had zij te maken met slechts één biedende partij. Hierdoor had de overheid een slechte onderhandelingspositie. In een laat stadium van de onderhandelingen zijn een aantal risico's verschoven van de private partij naar de overheid, zonder dat de overheid de financiële consequenties van deze risico's in voldoende mate had overzien. Wellicht had dit kunnen worden voorkomen als meer partijen een bod hadden uitgebracht en de overheid meer inzicht in de waarde van risico's zou hebben gehad.

51

TV Gids PPS


52

TV Gids PPS

WANNEER dienen partijen betrokken te worden? Drie processen bepalen uitkomst en doorlooptijd van een project in hoge mate Hoe vanzelfsprekend is de door Rijkswaterstaat gehanteerde fasering? Publieke besluitvorming is divers en risicovol Vroegtijdige private betrokkenheid is dilemma tussen gebondenheid en creativiteit Wanneer Bestaande aanbestedingsregelgeving is nauwelijks ingericht op PPS Innovativiteit binnen de bestaande regelgeving Europees recht is hoofdzakelijk procedurerecht Afstemmen van processen is randvoorwaarde voor efficiency en meerwaarde Spelregels voor het procesmanagement bij PPS


53

TV Gids PPS

JWanneer

Drie processen beïnvloeden uitkomst en doorlooptijd van een project in hoge mate Fasering bouwproces

Publieke besluitvorming

• Probleemanalyse • Oplossingsrichtingen • TrajecWaltematievenstudie ° ontwerpen varianten

Ambtelijke besluitvorming ° positioning paper ° uitwerken PPC Bestuurlijke besluitvorming ° convenant/ bestuursovereenkomst ° realisatieovereenkomst Politieke besluitvorming Besluitvorming t.b.v. procedures en vergunningen ° Tracéwet ° Wet milieubeheer ° Streekplan ° Bestemmingsplan ° Wet geluidhinder ° Wet bodembescherming ° Wet geluidhinder ° Wet verontreiniging oppervlaktewateren ° Ontgrondingenwet ° Bouwvergunning etc. ° etc...

—>startnotitie —^richtlijnen 0 detaillering voorkeursvariant

•

• •

• •

->Trajectnota —>Ontwerptracébesluït ^Tracebesluit Detaillering ontwerp ° PvE en technisch ontwerp ° definitief-/besteksontwerp Besteksvoorbereiding Uitvoering "werk ° directievoering Beheer en onderhoud Sloop


54

Aanbestedingsproces (Voor)aankondiging EU aanbesteding ° kiezen procedure ° publiceren in PbEG ° opstellen prekwalificatiedocument Selectie ° prekwalificeren kandidaten ° uitnodigen om te praten (PvE) ° evt. aanpassen specificaties ° evt. opstellen nieuwe aankondiging PbEG Nadere planuitwerking ° controleren samenwerkingsmodel ° uitnodigen partijen ° uitbrengen bod (PvE) ° uitnodigen partijen om te onderhandelen Onderhandeling ° onderhandelen contractvoorwaarden ° uitbrengen finale bod ° uitwerken Public Sector Comparator Contractafsluiting ° ondertekenen contract 0 publiceren gunning in PbEG

TV Gids PPS

Hoe vanzelfsprekend is de samenhang tussen de drie processen? Traditioneel worden binnen Rijkswaterstaat verschillende faseringen gehanteerd. In nevenstaande figuur is de samenhang weergegeven tussen de fasering uit het MIT, de fasering zoals die door projectleiders van Rijkswaterstaat wordt gehanteerd en de belangrijkste documenten uit de Tracéwet. De Tracéwet geeft de procedures aan die gevolgd moeten worden bij de besluitvorming over de aanleg of reconstructie van rijksof hoofdinfrastructuur. De Tracéwet maakt onderscheid tussen de algemene procedure die in normale gevallen gevolgd moet worden.

1

PlartPdie&se

Verkenningsfase

b 7.

Q

0

Detaillering ontwerp >

Prob Ie em-Opl .richtingen Traject-/altematicvenstudie analyse

•n

-H< I Ontwerp

Besteksvoorbereiding! <

> Tcchn. ï DefVbslk ontwerp ontwerp

Detaillering

Start

RichlJ Traject

Ontwerp

•

Plan. inpassing

Tracé-

JaaMJ, PKB1

^ Bron: Handreiking Bouworganisatievormen, RSO, 1997

PKB2+3+4

Doorlooptijden in Europa Internationale vergelijking van het tracé tot aan de finale besluitvorming leert dat dit in Nederland relatief veel tijd kost. Opgemerkt wordt dat het aantal onderzochte projecten op basis waarvan deze indicatieve ranking is opgesteld, gering is. Als men bedenkt dat de benuttingsgraad van ons

Internationale vergelijking van doorlooptijden (in jaren) modaliteit Duitsland Frankrijk België Nederland weg 15 6 4 24 rail 15 7 4 9

Ver.Koninkrijk

wegennet in dezelfde 20 vergelijking zeer hoog blijkt, dan 5 wordt duidelijk dat de negatieve Bron: Kolpron Consultants in "Integrale Prioriteitsstelling Hoofd infrastructuur Ministerie van Verkeer en Waterstaat 1994 gevolgen van congestie in Nederland bij ongewijzigd beleid waarschijnlijk groter zullen zijn dan in de ons omringende landen.


^5

TV Gids PPS

Wat

Wanneer

Publieke besluitvorming is divers en risicovol a ambtelijke besluitvorming Hiermee wordt de besluitvorming die plaatsvindt binnen het Ministerie van V&W bedoeld. Een belangrijk doel van ambtelijke besluitvorming is om doel en positie van Rijkswaterstaat en V&W binnen het project te bepalen. Deze besluitvorming zal worden afgesloten met een beleidsnota (positioning paper) PPS voor het project, die binnen V&W vastgesteld en afgedekt moet worden. b

bestuurlijke besluitvorming Tijdens de bestuurlijke besluitvorming worden de belangen, bijdragen en rollen van de verschillende bestuurlijke partners helder geformuleerd in een zgn. bestuursovereenkomst/convenant. Een onderdeel van de bestuursovereenkomst is een rapport, waarin het kader is vastgelegd voor de mogelijke samenwerking met private partijen. Daarbij kan, bijvoorbeeld in het geval van infrastructuur, worden gedacht aan zaken als tracékeuze, grondposities, zeggenschap, vorm en looptijd concessie etc. Een dergelijk rapport dient als uitnodiging aan marktpartijen om met voorstellen te komen.

c

politieke besluitvoming Belangrijke beslissingen ten aanzien van (grote) projecten zijn vaak onderworpen aan politieke besluitvorming. Dit geldt voor de drie politieke niveaus: Tweede Kamer, Provinciale Staten en Gemeenteraad.

d

besluitvorming t.b.v. procedures en vergunningen Bij de besluitvorming t.b.v. procedures en vergunningen gaat het er op de eerste plaats om wat de rechtstoestand van het gebied is en of de regelingen t.a.v. het gebied het project toelaten. Vervolgens wordt ingegaan op het verkrijgen van de benodigde vergunningen en procedures die daaraan gekoppeld zijn. Juridisch gezien kunnen er nog andere zaken spelen bij projecten, bijvoorbeeld een onteigeningsprocedure of een compensatieregeling. Het besluit over een luchthaven in zee is niet alleen afhankelijk van de politiek. Buiten de territoriale wateren kan Nederland namelijk wel een luchthaven aanleggen, maar het kan daar geen aanspraak maken op het luchtruim. Indien Nederland een luchthaven op een kunstmatig eiland zou willen realiseren, zou het wenselijk zijn zo niet noodzakelijk zijn dat Nederland ook zeggenschap uitoefent over de luchtkolom boven het kunstmatig eiland dat als luchthaven fungeert. Immers, die kuststaat zal daar zijn nationale wetten aangaande veiligheid, milieu en economie (verlening van doorgang, landing en vertrek van luchtvaartmaatschappijen) willen toepassen. Een vliegveld in zee heeft daarom alleen zin als het internationaal recht wordt gewijzigd. Bron: Dr. P.M.J. Mendes de Leon


56

TV Gids PPS

Vroegtijdige private betrokkenheid is dilemma tussen gebondenheid en creativiteit Enerzijds gaat het bij een aanbestedingstraject om het vaststellen van een voorkeursmodel voor marktbenadering. Anderzijds dienen functionele specificaties opgesteld te worden op basis waarvan een aanbesteding, onderhandelingen en gunning kunnen worden doorlopen. Het tijdstip waarop een PPS-traject wordt ingezet is een strategische keuze waarbij enerzijds de scope van het project geoptimaliseerd kan worden, maar de overheid anderzijds niet gebonden wilt zijn aan private partijen. •

•

Betuwelijn

Overheid PKB

Sector/markt

Overheid Sector/markt

Plan Initiatiefn.

h

eakatie 1 Nazc

PMR |

H

Publieke partijen hebben specifieke regels in de HSL-Oost? Overheid omgang met private partijen in acht te nemen. PKB en De uitdaging is om deze samenwerkingsInitiatiefnemer Plan II ReateatielMM mogelijkheden niette laten belemmeren. In het Sector/markt uiterste geval is ook wetgeving te veranderen Publieke partijen handelen in opdracht van politiek gekozen organen. Hiermee omgaan in de context van dynamische onderhandelingsprocessen met private partners stelt hoge eisen aan de vaardigheid om binnen mandaten te opereren.

Private betrokkenheid bij Channel Tunnel Rail Link (CTRL) De Engelse overheid autoriseerde onteigening van land en eigendommen ten behoeve van de aanleg van de CTRL. De concessiehouder kreeg hiervoor het mandaat, onder de voorwaarde dat grondeigenaren naar alle redelijkheid gecompenseerd dienden te worden. Daarnaast is overeengekomen dat grondeigenaren die niet onteigend worden, maar in meer of mindere mate geschaad werden door de bouw c.q. exploitatie van de lijn, gecompenseerd werden ten bedrage van het opgetreden waardeverlies van land c.q. eigendom. In een aantal gevallen is onderzocht wat het land c.q. eigendommen zou hebben opgebracht als deze te koop werd aangeboden op de huizenmarkt, ervan uitgaande dat de CTRL er nooit zou komen. De onteigeningsprocedures lopen reeds enkele jaren.


57

TV Gids PPS

Waaro P )

Wat

Hoe ~ ^ J Wie

IjWanneer

Bestaande aanbestedingsregelgeving is nauwelijks ingericht op PPS De Europese regelgeving van de aanbestedingsrichtlijnen is vrijwel geheel gebaseerd op vraag/aanbod verhoudingen. Vraag en aanbod dienen op een doorzichtige en niet discriminerende wijze bij elkaar te worden gebracht, waarbij aanbieders gelijke kansen hebben. Gunning van de opdracht geschiedt op basis van een zgn. gunningscriterium dat kan zijn ofwel de laagste prijs ofwel de economisch voordeligste aanbieding. Onderhandelingen tussen de 'vraagzijde' en de 'aanbodzijde' zijn tijdens de aanbestedingsprocedure niet toegestaan. Het systeem van regels van de aanbestedingsrichtlijnen, dat gebaseerd is op vraag/aanbodverhoudingen, blijkt onvoldoende flexibel te zijn om nieuwe ontwikkelingen op verschillende markten te kunnen volgen en stimuleren. Voor dergelijke ontwikkelingen is het bij elkaar brengen van vraag (gedetailleerde specificaties) en aanbod niet de belangrijkste zorg, omdat de vraag nog gedefinieerd moet worden. Het in een bepaalde (samenwerkings-)structuur bij elkaar brengen van kennis, ervaring, inventiviteit en innovatief vermogen vraagt om een gedifferentieerder mechanisme van selectie van marktpartijen en contractering met één van hen. Toch zijn er binnen de bestaande aanbestedingsregelgeving instrumenten beschikbaar om PPS te bevorderen, althans niet te belemmeren.


Europa hindert private ! investeringen in wegen • door CARLUNE VOS

DEN HAAG, vrijdag Puhlipk-private-wimenwerking (PPS) op het gebied van infrastructuur loopt vast op de Europese wetgeving over aanbesteding. Met name bouwondernemingen zijn huiverig om ie een vroeg stadium hun kennis beschikbaar te stellen met het risico aan het eind van de rif door buitenlandse concurrenten afgetroefd te worden. Samenwerking tussen overheid en bet bedrijfsleven bij de financiering van grootschalige projecten heeft alleen kans van slagen als de partijen al in een vroeg stadium met elkaar aan tafel zitten. Daar was iedereen het gisteren wel over eens op het congres dat het nieuwe Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën had georganiseerd. Na deze concensus dient het eerste probleem zich meteen aan. Want hoe krijg je partijen bij elkaar om de plannen uit te denken als de officiële aanbesteding volgens Europese richtlijnen vervolgens weer roet in het eten gooit? „Alles wat overheid en bedrijfsleven in de planningfase met elkaar bespreken komt dan weer op losse schroeven te staan, zegt E. Brinkman, voorzitter van het Algemeen Verbond Bouwbedrijven (AVBB). „Zijn creatieve inbreng, kennis en inzet is de bouwer kwijt als een ander er met de opdracht vandoor gaat." Daarbij schrikt de overheid volgens Brinkman elke potentiële partner bij voorbaat ai met Baar voortdurende be-

58

• Het bedrijf steven staat f* trappelen om tê Investeren in we infrastructuur. FOTO FRUK VAN DCN 81

moeienis tijdens de ontwikkelingsfase over elke nieuwe stap die wordt genomen. „Het is voor een bouwonderneming buitengewoon lastig om kosten en risico's te calculeren als de overheid steeds de kaders, waarbinnen de opdracht moet worden uitgevoerd, wijzigt." Ook J-W. van Bussel, bestuursvoorzitter van NBM Amstelland wijst op de beperkingen die de overheid opwerpt, „Marktpartijen willen vanaf het begin weten wat hun scope is. Wat wj n bijvoorbeeld de mogelijkheden voor de ontwikkeling van vastgoed langs die snelweg. Dit is voor de uitvoering en exploitatie tamelijk relevante informatie", aldus Van Bussel. Minister Zalm (Financiën) erkent dat „het lastig U voor politici om een stapje terug te doen". Maar volgens de bewindsman is de periode van ,;©mturnen"-nu voorbij en is het departement Maar voor PPS. Desondanks gaat het minstens een jaar duren voordat het eerste contract is getekend, zo meldt D.M. Sluimers, plaatsvervangend thesauriergeneraal van net ministerie. Volgens Sluimers jijn er nog heel wat hobbels te nemen voordat er een project via c on -

cessies in de markt kan woi8& den gezet. De eerste projecten die niervoor in aanmerking komen zijn de verbreding va$ de A59 tussen Oss en Rosma- 3 len, de aanleg van de BSÜ* Zuid en de metro-shuttle op dè°^ Kop van Zuid in Rotterdam; ' denkt hij. m1 Andere favorieten van het>& bedrijfsleven zijn de tweede-,- • Coentunnel, de Randstadrai]^ de ZuiderzeespoorlMn en de. zeepoort van IJmuiden. ABN Amro heeft de berekenir'-4É voor deze projecten al op r bureau van minister Netelen'-" bos {Verkeer en Waterstaat)1" geponeerd. „We hebben nogveel meer projecten op ons netvlies staan, maar er valt nog veel te bestuderen", aldus H.P.S. Baks van ABN Amro^b Het bedrijfsleven vindt datde overheid in een vroeg s*jk»» dium duidelijkheid moet verschaffen over de omvang van ' het project en de verdeling v«n verantwoordelijkheden en risico's. Minister Zalm zegt het belang van het vroegtijdig consulteren van marktpartijen te erkennen. Hoe voorkomen moet worden dat bouwers het laten afweten uit angst door Europese concurrenten afgetroefd te worden, is nog de vraag.

TV Gids PPS

Wanneer

Innovativiteit binnen de bestaande regelgeving •

Opdrachtformulering Innovativiteit kan worden bevorderd door een ruimere opdrachtformulering waarbij bv. het gehele ontwikkelen uivoeringsproces aan een verantwoordelijke partij wordt opgedragen

•

Het stellen van specifieke eisen aan de aanbieder Door voor te schrijven dat de aanbieder moet beschikken over specifieke kennis of ervaring, kan worden bereikt dat zich gegadigden melden die, potentieel, in staat zijn om op innovatieve wijze te reageren op de klantvraag

•

Organisatievorm De overheidsopdrachtgever kan sturing geven aan innovativiteit door in het kader van de aanbesteding eisen te stellen aan de organisatie van het ontwerpen realisatieproces

•

Alternatieve inschrijvingen Stel aanbieders in staat om een aanbieding te doen waarbij op een alternatieve wijze een oplossing wordt geboden voor de klantvraag van de opdrachtgever

•

Diemerzeedijk In samenwerking met het Ministerie van VROM heeft de gemeente Amsterdam een saneringsplan voorde locatie Diemerzeedijk ontwikkeld. In verband met de complexiteit van het saneringsproces en het grote aantal logistieke en uitvoeringstechnische vragen is specialistische kennis en ervaring vereist maar is het tevens nodig dat één partij verantwoording neemt voor de risico's die aan deze vraagstukken vastzitten. Daarom is gekozen voor de organisatievorm van één "General Contractor" die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de sanering en daarvoor risicodragend is. Hij coördineert alle activiteiten, geeft garanties af m.b.t. de kwaliteit van het geleverde product en het op tijd opleveren van dit product binnen het afgesproken budget. De General Contractor treedt op als coördinerende hoofdaannemer van een veelheid van onderaannemers. Raamcontract Rijkswaterstaat heeft d.m.v. een openbare procedure een raamovereenkomst voor meerjarige ondersteuning t.b.v. advisering, engineering en kennisontwikkeling op het gebied van het omgaan met verontreinigde waterbodems en baggerspeciedepots. Onder deze raamovereenkomst worden deelopdrachten verstrekt die hoofdzakelijk zullen bestaan in het ter beschikking stellen van specialistische kennis in de vorm van afgeronde (advies)opdrachten

Prijsvragen voor ontwerpen Een prijsvraag kan leiden tot toekenning van een prijs maar ook tot opdrachtverlening aan de winnaar om het ontwerp verder uit te werken. Als de prijstoekenning geschiedt op basis van een advies van een onafhankelijke jury, mag de opdrachtgever met de winnaar via onderhandelingen tot opdrachtverlening overgaan


59

TV Gids PPS

Waaror 1 ) r

Wat

Hoe ~ ^ J Wie

I j Wanneer

Innovativiteit binnen de bestaande regelgeving (2) Raamcontracten In een raamcontract worden de condities van algemene aard, die op alle deelleveringen van toepassing zullen zijn, geregeld vooreen langere tijd. In deelcontracten kunnen voorwaarden worden geregeld m.b.t. specifieke opdrachten. Aanbestedingsprocedures van gunning na het voeren van onderhandelingen Bij dergelijke onderhandelingsprocedures pleegt de overheidsopdrachtgever overleg met geselecteerde aanbieders en onderhandelt hij met een of meer van hen over de contractvoorwaarden. Gebruik van deze soepele procedures wordt gerechtvaardigd door de uitzonderlijke omstandigheden waaronder de opdracht moet worden geplaatst en is daarom slechts in een beperkt aantal gevallen geoorloofd. De overheid treedt niet op als aanbesteder maar als partner: de Gemeenschappelijke Regeling Op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen 1984 kunnen overheden een openbaar lichaam in het leven roepen waarbinnen zij samenwerken. Aan dergelijke openbare lichamen kan de behartiging van één of meer belangen van die overheden worden opgedragen De overheid treedt als aanbesteder op voor een concessieverlening Onder een concessie wordt verstaan een overheids-opdracht tot het uitvoeren van werken waarbij de door de overheid te betalen tegenprestatie bestaat uit het verlenen van het recht aan de aannemer om het te maken werk gedurende zekere tijd te exploiteren, al dan niet aangevuld met een additionele betaling Bouwdienst PPS Centrum Adviesdienst Verkeer en Vervoer

60

Onderhandelingen bij HSL Voor de aanleg van de HSL wordt voor ontwerp en bouw van de civiele onderbouw door het Ministerie van V&W gebruik gemaakt van de onderhandelingsprocedure met als doel te komen tot een opdracht in de vorm van een DCM Contract. Het Ministerie is van mening dat een beroep kan worden gedaan op de uitzonderingsbepaling Competitive dialogue In het kader van de planvoorbereiding is de markt benaderd met een zogenaamd "Consultation Paper". Daarbij is de markt gevraagd om haar visie te geven t.a.v. een breed scala van onderwerpen. Meer dan 100 reacties werden verkregen. Vervolgens is een "atelier" ingeschakeld om het project onafhankelijk te beoordelen en de gedane suggesties te wegen. Op basis hiervan heeft het atelier voorgesteld om lange trajecten aan te besteden en Concessie Een gemeente overweegt de aanleg van een parkeergarage onder een winkelcentrum. De gemeente verleent een concessie aan een private exploitant die voor de bouw zorgt en de parkeergarage gedurende zekere tijd in exploitatie en onderhoud neemt. Als er sprake is van een "onrendabele top" wordt deze als additionele vergoeding door de gemeente bijbetaalt.

TV Gids PPS

Spelregels voor het procesmanagement bij PPS PPS opgevat als proces, behelst een totaal van activiteiten waaraan partijen deelnemen in onderlinge afhankelijkheid, waarin spelregels gehanteerd worden en een dynamiek in de tijd te zien is. In feite gaat het hier om het invullen van het procesmanagement van de publiekprivate samenwerking. Procesmanagement is te definiëren als het gerichte streven om met verschillende partijen van een idee een proces te maken. Bij het uitvoeren van het procesmanagement dient de projectleider rekening te houden met een aantal punten: © Fasering: beoogt recht te doen aan de noodzakelijke flexibiliteit enerzijds en continuïteit anderzijds. Fasering van de PPS is in het bijzonder van belang bij politiek gevoelige onderwerpen, met een lange doorlooptijd. De projectleider moet (in zijn rol van procesmanager) afspraken maken over:

©

© © ©

©

— tussentijdse besluitvorming — inspanningsverplichtingen gedurende bepaalde termijnen — wijzigen of beëindigen van de samenwerking Proces en inhoud wel onderscheiden, maar niet scheiden: — vooraf zo min mogelijk inhoudelijke keuzen maken — afspreken op welke momenten partijen wél inhoudelijke keuzen moeten maken — zorgen dat partijen geen oplossingen kiezen die procedureel een aardig compromis lijken, maar inhoudelijk niet verdedigbaar zijn Tijdig inhoudelijke deskundigen inschakelen, indien besluitvorming te ver van inhoud afdrijft Conflicten productief maken: benut de informatie die erdoor wordt gegenereerd en verrijk de besluitvorming daarmee. Coöperatie stimuleren door — 'Winstmogelijkheden van het proces in de staart te concentreren — Koppeling te leggen met andere thema's in andere besluitvormingsprocessen waarbij partijen betrokken zijn (inspelen op duurzaamheid van de relatie ook buiten en na de PPS onderhanden) Aan partijen garantie geven dat hun centrale belangen worden beschermd (ruimte voor blokkeren, dissenting opinion, exit regels etc.) alsook die van zogenaamde 'derden'. Derden zijn niet-betrokkenen, die direct of indirect door het functioneren van PPS beïnvloed worden. — Gezag en uitstraling geven aan de PPS ter verkleining van kwetsbaarheid voor kritiek van de participerende partijen of van actoren in de omgeving. — Betrekken van derden bij de totstandkoming en het functioneren van PPS voor het creëren van maatschappelijk draagvlak


63

TV Gids PPS


64

TV Gids PPS

Waarom; ) Wat

Ijwanneer

Europees recht is hoofdzakelijk procedurerecht Zoals op iedere rechtshandeling van de staat waarbij de voorwaarden voor economische activiteiten worden vastgelegd, zijn ook voor publiek-private samenwerkingsvormen beginselen van gemeenschapsrecht van toepassing. Het gaat dan voornamelijk om de beginselen van gelijke behandeling, transparantie, wederzijdse erkenning en proportionaliteit. Bij een traditionele aanpak is de toepassing van deze beginselen eigenlijk een automatisme, ingebakken in een werkwijze die we sinds jaar en dag doorlopen. Op het moment dat we PPStrajecten willen doorlopen, dient nadrukkelijk stil te worden gestaan bij een juiste toepassing van deze beginselen: • Gelijke behandeling De toepassing van dit beginsel op publiek private samenwerkingsvormen houdt in dat de aanbesteder, bijvoorbeeld een concessieverlener, vrij blijft in de keuze van de aanbestedingsprocedure en van de eisen waaraan de gegadigden in de verschillende fasen van een procedure moeten voldoen. De keuze van de kandidaten moet evenwel op basis van objectieve criteria geschieden en het verloop van de procedure moet voldoen aan vooraf vastgestelde procedurevoorschriften en basiseisen. Mochten die voorschriften niet zijn vastgelegd, dan brengt het beginsel van gelijke behandeling in ieder geval met zich mee dat de kandidaten op een objectieve manier moeten worden gekozen. • Transparantie Een opdrachtgever dient een voornemen tot PPS openbaar te maken teneinde een minimum aan transparantie te garanderen. Dit kan door middel van een (voor-)aankondiging in dagbladen, gespecialiseerde kranten of een andere geschikte aankondigingswijze. Deze aankondiging bevat in het algemeen de nodige informatie aan de hand waarvan potentiële inschrijvers over deelname aan de procedure kunnen beslissen, zoals de selectie- en gunningscriteria. Dit omvat het onderwerp van de samenwerkingsvorm evenals de aard en omvang van de prestaties die van de partners worden verwacht. In deze omstandigheden wordt aan het vereiste van transparantie voldaan. • Proportionaliteit Toegepast op PPS vereist dit beginsel niettemin dat - ook al zijn de aanbestedende diensten vrij om, met name op het gebied van prestaties en technische specificaties, de doelen te bepalen - iedere gekozen maatregel gezien de vastgestelde doelen zowel noodzakelijk als passend is. • Wederzijdse erkenning De aanbestedende overheid is verplicht de in andere lidstaten vereiste technische specificaties, controles, titels, certificaten en kwalificaties te accepteren voor zover deze op Europees niveau erkend zijn als gelijkwaardig aan de eisen van de lidstaat waar de verrichting plaatsvindt.


61

TV Gids PPS

Afstemmen van processen is randvoorwaarde voor efficiency en meerwaarde •

•

Criterium voor een goede procesaanpak voor PPS is dat zij efficiënt doorlopen kan worden en private partijen de mogelijkheid biedt om meerwaarde te creëren Een soepel procesverloop is een essentiële factor voor het succes van PPS. Procesarchitectuur voor PPS is maatwerk, er bestaat geen standaard. Voor de projectleider zijn hier de volgende procescondities te bewaken:

Een goede communicatie (inclusief openheid tussen partners); Wederzijds vertrouwen en in het verlengde daarvan wederzijds begrip en aanpassing, wordt wel de smeerolie in complexe besluitvormingsverbanden als PPS genoemd. Het is van groot belang tijd en energie te investeren in het opbouwen en onderhouden van wederzijds (persoonlijk) vertrouwen. Dit vertrouwen moet niet alleen aanwezig zijn bij direct betrokkenen, maar ook bij de achterbannen. Het 'wij gevoel', hiermee wordt bedoeld het op een lijn zitten en blijven tijdens het gehele traject. Transparantie aanbrengen in procedures door duidelijkheid over uitgangspunten. Gedurende het gehele PPS-proces dient duidelijkheid te bestaan over wat de doelstellingen zijn, die door middel van de PPS worden beoogd en op welke wijze deze doelstellingen bereikt moeten worden. Hiervoor is het voeren van een gemeenschappelijke taal onontbeerlijk. Vaart brengen in het doorlopen van procedures. Openheid creëren door alle partijen een eerlijke kans te geven om besluitvorming te beïnvloeden Ruimte bieden aan private partijen (met respect voor hun belangen) voor inbreng van zakelijk inzicht, markgericht denken, creativiteit, innovatie en resultaatgericht werken. Betrokkenheid van private partijen vergroten door snel na de start positieve 'cash flows' te laten ontstaan


62

TV Gids PPS

Convergentie naar een nieuwe orde PPS is anders; probleemgeoriënteerd, afstaan verantwoordelijkheden, geen details, ruimte voor innovatie en creativiteit van private zijde, "de winst zit in het begin" In een PPS-traject worden de WAAROM-, WAT-, WIE-, HOE- en WANNEER-vraag iteratief doorlopen.

~~l

Waaror r

K

K.

Wie

Wat Hoe

>-> Wanneer

© WAAROM?

meer kwaliteit voor hetzelfde geld of dezelfde kwaliteit voor minder geld!

©WAT?

een scope die voor alle partijen een win-win situatie oplevert!

©WIE?

belanghebbenden en money-makers!

©HOE?

door een optimale verdeling tussen geld, prestaties en risico's te realiseren!

© WANNEER?

op basis van een juiste afstemming tussen fasering bouwproces, publieke besluitvorming en marktbenadering!


65

TV Gids PPS

Ondersteuning PPS binnen RWS is een publiek-publieke samenwerking! Min. van V&W

Beleid

Hoofdkantoor Rijkswaterstaat

Kenniscentrum PPS Min. van Financien

Advisering

Onderzoek Bouwdienst PPS Centrum

projectburo RISMAN

RWS Steunpunt Opdrachtgeverschap

Advisering RWS


66

TV Gids PPS

Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Directoraat-Ceneraal Rijkswaterstaat. Bouwdienst PPS Centrum. Juli Adviesdienst Verkeer en vervoer

Recommend Documents