JURISPRUDENTIE OMGEVINGSRECHT EN BESTUURSPROCESRECHT

JURISPRUDENTIE OMGEVINGSRECHT EN BESTUURSPROCESRECHT SPREKER MR. B. OUDENAARDEN, ADVOCAAT VANGOUD ADVOCATEN 22 APRIL 2015 16:00-17:00

WWW.AVDRWEBINARS.NL

Inhoudsopgave Mr. B. Oudenaarden Jurisprudentie

Procesrechtelijk ABRS 22 oktober 2014, AB 2015/32 (belanghebbendheid bij geluidsoverlast)

p. 4

CRvB 24 december 2014, AB 2015/105 (bezwaar- of betroepschrift moet concrete grond bevatten)

p. 8

ABRS 10 december 2014, Gemeentestem 2015/13 (splitsing besluitvorming in bezwaar) p. 12 ABRS 10 september 2014, BR 2015/25 (inbrengen ‘nieuwe’ gronden in hoger beroep)

p. 18

ABRS 3 september 2014, AB 2015/25 (in hoger beroep enkel verwezen naar in eerdere procedures aangevoerde gronden)

p. 23

HR 19 december 2014, AB 2015/63 (incidenteel hoger beroep)

p. 27

ABRS 22 oktober 2014, AB 2015/33 (terugwerkende kracht uitspraak voorzieningenrechter bij last onder dwangsom)

p. 29

ABRS 18 februari 2015, AB 2015/118 (relativiteit bij omgevingsvergunning)

p. 35

Rb. Gelderland 12 februari 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:969 (‘reflexwerking’ relativiteit in bezwaar)

p. 39

Omgevingsrecht (materieel) ABRS 27 augustus 2014, AB 2015/6 (omgevingsvergunning; kruimelgeval; weigering o.b.v. beleid)

p. 43

ABRS 10 december 2014, AB 2015/74 (omgevingsvergunning; onlosmakelijke samenhang)

p. 48

ABRS 21 januari 2015, AB 2015/65 (omgevingsvergunning; nuancering ‘Tegelenjurisprudentie’)

p. 56

ABRS 21 januari 2015, AB 2015/91 (bestemmingsplan; maatlat duurzame veehouderij niet ruimtelijk relevant)

p. 62

ABRS 18 december 2014, TBR 2015/28 (beheersverordening in plaats van bestemmingsplan mogelijk?)

p. 69

 

2  

ABRS 4 februari 2015, AB 2015/83 (ruimtelijke relevantie geluidverkaveling in bestemmingsplan)

p. 73

ABRS 15 oktober 2014, TBR 2015/27 (ladder duurzame verstedelijking; stedelijk gebied)

p. 88

ABRS 10 december 2014, BR 2015/20 (functiewijziging binnen bestaande bebouwing nieuwe stedelijke ontwikkeling?)

p. 96

ABRS 4 februari 2015, 201306630/5/R3 (status plattelandswoning; luchtkwaliteit)

p. 102

ABRS 15 oktober 2014, BR 2015/8 (mondeling aangezegde last onder dwangsom geen besluit)

p. 104

ABRS 24 december 2014, AB 2015/117 (planschade; normaal maatschappelijk risico)

p. 107

 

3  

AB 2015/32: Belanghebbende. Geluidsoverlast geen objectief bepaalbaar belang. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 22 oktober 2014 Magistraten: Mrs. C.J. Borman, J. Kramer, J.W. van de Gronden Zaaknr: 201402260/1/A3 Noot: H.D. Tolsma Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:3812, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 22‑10‑2014 Wetingang: Art. 1:2 lid 1 Awb Brondocument: ABRvS, 22-10-2014, nr 201402260/1/A3 Essentie Appellante wordt niet geraakt in een objectief bepaalbaar belang. Geluidshinder popfestival niet van enige betekenis. Samenvatting Het popfestival waarvoor vergunning is verleend, is een jaarlijks terugkerend festival dat plaatsvindt gedurende drie dagen in het weekend van Pasen. Appellante woont op een afstand van 3,2 kilometer van het terrein waar het popfestival wordt gehouden. Niet in geschil is dat appellante daar, afhankelijk van de windrichting, geluid kan horen dat van dit terrein afkomstig is. Een ambtenaar van de gemeente heeft te kennen gegeven dat hij dit geluid heeft waargenomen toen hij op enig moment tijdens het in 2013 gehouden popfestival in de tuin van appellante stond. De Afdeling maakt evenwel uit het door hem verklaarde ter zitting op dat het door hem waargenomen geluid niet erg luid was. Gelet op voornoemde omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat appellante, naar objectieve maatstaven gemeten, als gevolg van het popfestival hinder van enige betekenis ondervindt. Appellante wordt dan ook niet geraakt in een objectief bepaalbaar belang dat rechtstreeks bij het besluit tot vergunningverlening is betrokken. Zij kan niet worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De rechtbank heeft het door appellante ingestelde beroep ten onrechte niet nietontvankelijk verklaard. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van appellante tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 4 februari 2014 in zaak nr. 13/3035 in het geding tussen: appellante, en de burgemeester van Schijndel.

 

4  

Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 25 maart 2013 heeft de burgemeester aan Stichting Paaspop een vergunning verleend voor het houden van een popfestival op vrijdag 29, zaterdag 30 en zondag 31 maart 2013 op het terrein van manege de Molenheide aan de Heikampen 5 te Schijndel. Bij uitspraak van 4 februari 2014 heeft de rechtbank het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2014, waar appellante, en de burgemeester, vertegenwoordigd door J.F.P.P. Mathijsen en R.J.J. Janssen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord, de Stichting, vertegenwoordigd door bestuursleden van de Stichting, en mr. R.G. Meester, advocaat te Amsterdam. Overwegingen 1. De Stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellante belanghebbende is bij het besluit van 25 maart 2013. 1.1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 1.2. Zoals volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:2 van de Awb (Kamerstukken II 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 32) wordt met de woorden ‘wiens belang rechtstreeks is betrokken’ een zekere begrenzing beoogd. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit is, hoe sterk dat gevoel ook moge zijn, niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar belang bij het besluit te hebben. 1.3. Het popfestival waarvoor vergunning is verleend, is een jaarlijks terugkerend festival dat plaatsvindt gedurende drie dagen in het weekend van Pasen. Appellante woont op een afstand van 3,2 kilometer van het terrein waar het popfestival wordt gehouden. Niet in geschil is dat appellante daar, afhankelijk van de windrichting, geluid kan horen dat van dit terrein afkomstig is. Een ambtenaar van de gemeente heeft te kennen gegeven dat hij dit geluid heeft waargenomen toen hij op enig moment tijdens het in 2013 gehouden popfestival in de tuin van appellante stond. De Afdeling maakt evenwel uit het door hem verklaarde ter zitting op dat het door hem waargenomen geluid niet erg luid was. Gelet op voornoemde omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat appellante, naar objectieve maatstaven gemeten, als gevolg van het popfestival hinder van enige betekenis ondervindt. Appellante wordt dan ook niet geraakt in een objectief bepaalbaar belang dat rechtstreeks bij het besluit tot vergunningverlening is betrokken. Zij kan niet worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De rechtbank heeft het door appellante ingestelde beroep ten onrechte niet nietontvankelijk verklaard. 2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 maart 2013 van de burgemeester alsnog niet-ontvankelijk verklaren. 3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing

 

5  

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 februari 2014 in zaak nr. 13/3035; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk; IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 246 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt. Noot Auteur: H.D. Tolsma 1. Een opmerkelijke en korte uitspraak over de vraag of iemand die hinder ondervindt van geluid afkomstig van een popfestival belanghebbende is in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb. Appellante procedeert tegen een evenementenvergunning verleent aan Stichting Paaspop. Wat opvalt is dat de Afdeling appellante niet aanmerkt als belanghebbende omdat geen sprake is van een objectief bepaalbaar belang. Een belang dat slechts in de subjectieve belevingswereld van iemand bestaat en niet objectief bepaalbaar is, levert geen belanghebbendheid op. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat appellante naar objectieve maatstaven gemeten als gevolg van het popfestival hinder van enige betekenis ondervindt. De Afdeling gaat hierbij af op een verklaring ter zitting van een gemeenteambtenaar die bij appellante in de tuin het geluid heeft waargenomen en van mening is dat het niet erg luid was. Is geluid niet bij uitstek iets wat objectief in decibellen gemeten kan worden? Op de website van de Nederlandse Stichting Geluidshinder wordt uitgelegd dat individuele geluidshinder in feite niet objectief is vast te stellen. Ook al worden bijvoorbeeld geluidsnormen in acht genomen, dan nog kan iemand daar hinder van ondervinden (www.nsg.nl). Geluidshinder is bij mensen niet noodzakelijkerwijs gelijk. Dat begrijp ik wel, maar toch acht ik het enigszins onbevredigend dat in dit geval het geluidsniveau niet objectief gemeten is en enkel de verklaring van de gemeenteambtenaar bepalend lijkt te zijn voor het oordeel. 2. Nu appellante woont op een afstand van 3,2 kilometer van het festivalterrein, rijst de vraag hoe het zit met haar persoonlijk belang. Onderscheidt zij zich wel voldoende van de positie waarin een grote groep mensen zich bevind (de amorfe massa)? Over het persoonlijk belang heeft de rechtbank zich in eerste aanleg uitgelaten (Rb. Oost-Brabant 4 februari 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:438). De rechtbank sluit aan bij de standaardformulering die bij milieuvergunningen wordt gebruikt (zie bijv. ABRvS 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8950) en overweegt dat eigenaren en bewoners van percelen waarop de milieugevolgen van dit evenement kunnen worden ondervonden, belanghebbende zijn. Van een persoonlijk belang is sprake omdat aannemelijk is dat bij de woning van appellante geluid kan worden waargenomen dat afkomstig is van Paaspop. De rechtbank hecht hierbij waarde aan de verklaring van gemachtigde van verweerder die tijdens Paaspop bij appellante is gaan luisteren en het geluid van het evenement duidelijk kon horen. Zou dat dezelfde gemeenteambtenaar zijn als bij de Afdeling? Kortom, wel voldoende duidelijk geluid voor een persoonlijk belang, maar onvoldoende om te spreken van een objectief bepaalbaar belang. 3. In deze situatie kan naar mijn idee getwijfeld worden aan de aanwezigheid van een persoonlijk belang. Is het gelet op de afstand van 3,2 kilometer van het festivalterrein voldoende duidelijk dat appellante zich in voldoende mate onderscheidt van vele anderen die het geluid kunnen horen? Overigens is De Poorter geen voorstander van een dergelijke kwantitatieve benadering van het persoonlijk belang. Het gevolg van een dergelijke benadering is namelijk dat iemand die individueel en wellicht ernstig in zijn belang wordt geraakt, is uitgesloten van rechtsbescherming omdat het besluit naar zijn

 

6  

aard velen raakt (J.C.A. de Poorter, De belanghebbende (diss. Tilburg), Den Haag: BJu 2003, p. 142-144). In de jurisprudentie wordt regelmatig gebruik gemaakt van een dergelijke kwantitatieve benadering. Niet alleen bij besluiten van algemene strekking (bijv. ABRvS 3 oktober 2012, AB 2013/10, m.nt. H.D. Tolsma) maar ook bij beschikkingen (bijv. ABRvS 29 augustus 2012, AB 2012/363, m.nt. H.D. Tolsma). En recent in het kader van de beoordeling van de evenementenvergunning voor de Sinterklaasintocht in Amsterdam overwoog de Afdeling nog: “Voorts kan naar het oordeel van de Afdeling ook betwijfeld worden of de door de rechtbank ontvankelijk geachte eisers, […], als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, nu evenmin op voorhand duidelijk is dat zij zich in voldoende mate onderscheiden van vele anderen die menen dat Zwarte Piet geen onderdeel zou mogen vormen van de Sinterklaasintocht” (ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117). Zou deze kwantitatieve benadering dan niet relevant zijn wanneer iemand procedeert tegen een evenementenvergunning omdat hij hinder ondervindt van geluid? De beoordeling van het persoonlijk belang verschilt enigszins per type activiteit waarvoor vergunning wordt aangevraagd. Dat de rechtbank nu wat geluid betreft aansluiting zoekt bij de omgevingsvergunning voor milieu lijkt wellicht logisch, maar sluit niet aan bij voornoemde jurisprudentie.

 

7  

AB 2015/105: Bezwaar- of beroepschrift dient een concrete grond te bevatten. Instantie: Centrale Raad van Beroep Datum: 24 december 2014 Magistraten: Mr. E.J.M. Heijs Zaaknr: 14-155 AW Noot: R. Ortlep Brondocumenten: ECLI:NL:CRVB:2014:4418, Uitspraak, Centrale Raad van Beroep, 24‑12‑2014 Wetingang: Art. 6:5 lid 1 onder d, 6:6 Awb Brondocument: CRvB, 24-12-2014, nr. 14-155 AW Essentie Bezwaar- of beroepschrift dient een concrete grond te bevatten. Samenvatting Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 oktober 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB7463) worden in het algemeen geen hoge eisen gesteld aan de motivering van een bezwaarschrift. Dit brengt mee, dat in de regel ook van een in het bezwaarschrift gegeven summiere motivering van het bezwaar zal kunnen worden aangenomen dat daarmee is voldaan aan het vereiste van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit neemt echter niet weg dat het bezwaarschrift wel, hoe summier ook verwoord, een concrete bezwaargrond dient te bevatten. Hiermee wordt een feitelijke grond bedoeld, waaronder de Raad verstaat een standpunt ten aanzien van de overwegingen van het bestreden besluit waarmee duidelijkheid wordt verschaft over het punt, dan wel de punten, waarmee de indiener van het bezwaarschrift het niet eens is. In de uitspraak van 3 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO4835, waar appellant zich op heeft beroepen, bestond de nadere motivering van het bezwaarschrift uit de mededeling van betrokkene dat die motivering het beste kon worden beperkt tot de zin uit het oorspronkelijke bezwaarschrift: “Hallo koning onbenul, waar zijn wij nou helemaal mee bezig?”. De Raad oordeelde in die zaak dat geen grond voor nietontvankelijkverklaring bestond, omdat het bezwaarschrift immers een motivering bevatte waarom naar de mening van betrokkene het besluit in rechte geen stand kon houden. De Raad voegde hieraan toe dat daaraan verder niet afdoet dat van deze gronden wellicht op voorhand duidelijk was dat deze niet voldoende daadkrachtig waren. Anders dan in de uitspraak van 3 februari 2004 heeft appellant in zijn bezwaarschrift van 26 februari 2013 alleen weergegeven dat hij het niet eens is met de verschillende standpunten die zijn genoemd in het besluit, maar op geen enkele wijze duidelijk gemaakt waarom hij het er niet mee eens is. Het bezwaarschrift van 26 februari 2013 bevat dan ook geen concrete bezwaargrond.

 

8  

Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 3 december 2013, 13/4462 (aangevallen uitspraak) tussen: appellant en het dagelijks bestuur van de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden Uitspraak Procesverloop In dit geschil is het dagelijks bestuur in de plaats getreden van het college van burgemeester en wethouders van Ede. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van het dagelijks bestuur, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) het college verstaan. Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J. Aberkrom. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.J. Rutten, advocaat en W. Verboom. Overwegingen 1.1. Appellant was werkzaam als brandwacht/medewerker huishoudelijke dienst kantine bij de afdeling Uitrukdienst van de Brandweer a-plaats. Bij besluit van 19 januari 2012 is een beoordeling vastgesteld over het tijdvak 1 mei 2011 tot 24 november 2011. Bij besluit van 24 januari 2013 is de aan appellant structureel toegekende arbeidsmarkttoelage met ingang van 1 februari 2013 stopgezet voor een periode van in ieder geval twee jaar. Bij brief van 26 februari 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 januari 2013. Bij brief van 1 maart 2013 heeft de voormalig gemachtigde van appellant (T.) namens hem op nader aan te voren gronden bezwaar gemaakt tegen het besluit van 19 januari 2012. 1.2. Bij brief van 5 maart 2013 heeft de Bezwarenadviescommissie personele aangelegenheden (bezwarenadviescommissie) de ontvangst van het bezwaarschrift van 26 februari 2013 bevestigd, meegedeeld dat het bezwaarschrift onvolledig is omdat de gronden er niet in staan en appellant tot en met 20 maart 2013 in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen, onder de vermelding dat appellant door tijdig herstel van het verzuim voorkomt dat het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard. Bij brief van 11 maart 2013 heeft de bezwarenadviescommissie de ontvangst van het bezwaarschrift van 1 maart 2013 bevestigd en een termijn van vier weken gegeven voor het aanvullen van de gronden. Bij brief van 15 maart 2013 heeft T., onder bijvoeging van het besluit van 19 januari 2012 en onder de omschrijving van dit besluit als “betreffende de definitieve vaststelling van de beoordeling”, aangevoerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven op grond van het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Bij brief van 8 april 2013 heeft T. bezwaargronden ingediend tegen de besluiten van 19 januari 2012 en 24 januari 2013. 1.3. Bij besluit van 4 juni 2013 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur, onder verwijzing naar het advies van de bezwarenadviescommissie en voor zover thans van belang, het bezwaar van appellant tegen het besluit van 24 januari 2013 nietontvankelijk verklaard. Daaraan ligt ten grondslag dat het bezwaarschrift van 26 februari 2013 geen gronden bevat en dat appellant dit verzuim niet heeft hersteld binnen de gestelde termijn. De nadere gronden in de brief van 15 maart 2013 van de gemachtigde van appellant hebben betrekking op het besluit van 19 januari 2012 en kunnen niet worden aangemerkt als gronden gericht tegen het besluit van 24 januari 2013. 2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 3. Appellant heeft zich in hoger beroep verzet tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar. Hij heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 3 februari 2004,

 

9  

ECLI:NL:CRVB:2004:AO4835, aangevoerd dat het bezwaarschrift van 26 februari 2013 een voldoende concrete bezwaargrond bevat. Verder is het aanvullend bezwaarschrift van 15 maart 2013 volgens appellant ook gericht tegen het besluit van 24 januari 2013. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 oktober 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB7463) worden in het algemeen geen hoge eisen gesteld aan de motivering van een bezwaarschrift. Dit brengt mee, dat in de regel ook van een in het bezwaarschrift gegeven summiere motivering van het bezwaar zal kunnen worden aangenomen dat daarmee is voldaan aan het vereiste van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit neemt echter niet weg dat het bezwaarschrift wel, hoe summier ook verwoord, een concrete bezwaargrond dient te bevatten. Hiermee wordt een feitelijke grond bedoeld, waaronder de Raad verstaat een standpunt ten aanzien van de overwegingen van het bestreden besluit waarmee duidelijkheid wordt verschaft over het punt, dan wel de punten, waarmee de indiener van het bezwaarschrift het niet eens is. 4.2. In de uitspraak van 3 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO4835, waar appellant zich op heeft beroepen, bestond de nadere motivering van het bezwaarschrift uit de mededeling van betrokkene dat die motivering het beste kon worden beperkt tot de zin uit het oorspronkelijke bezwaarschrift: “Hallo koning onbenul, waar zijn wij nou helemaal mee bezig?”. De Raad oordeelde in die zaak dat geen grond voor nietontvankelijkverklaring bestond, omdat het bezwaarschrift immers een motivering bevatte waarom naar de mening van betrokkene het besluit in rechte geen stand kon houden. De Raad voegde hieraan toe dat daaraan verder niet afdoet dat van deze gronden wellicht op voorhand duidelijk was dat deze niet voldoende daadkrachtig waren. Anders dan in de uitspraak van 3 februari 2004 heeft appellant in zijn bezwaarschrift van 26 februari 2013 alleen weergegeven dat hij het niet eens is met de verschillende standpunten die zijn genoemd in het besluit, maar op geen enkele wijze duidelijk gemaakt waarom hij het er niet mee eens is. Het bezwaarschrift van 26 februari 2013 bevat dan ook geen concrete bezwaargrond. 4.3. Het enkele feit dat in het begin van de brief van 15 maart 2013 als datum van bezwaar 26 februari 2013 is vermeld, rechtvaardigt niet de conclusie dat die brief als aanvullend bezwaarschrift tegen het besluit van 24 januari 2013 dient te worden aangemerkt. De brief van 15 maart 2013 is uitdrukkelijk gericht tegen het besluit van 19 januari 2012, dat ook als bijlage was bijgevoegd. Op geen enkele wijze kan uit de inhoud van de brief van 15 maart 2013 worden opgemaakt dat het ook is gericht tegen het besluit van 24 januari 2013. Overigens bevat ook de brief van 15 maart 2013 geen concrete bezwaargrond. De enkele stelling dat het bestreden besluit (het besluit van 19 januari 2012) niet in stand kan blijven op grond van het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel kan niet als zodanig worden aangemerkt (vergelijk de in 4.1 genoemde uitspraak). 4.4. Nu het bezwaarschrift van 26 februari 2013 geen gronden bevatte, appellant is uitgenodigd het verzuim te herstellen, hij in de uitnodiging is gewaarschuwd voor nietontvankelijkverklaring indien het verzuim niet binnen de gestelde termijn is hersteld en binnen de termijn geen herstel heeft plaatsgevonden, was het dagelijks bestuur bevoegd met toepassing van artikel 6:6 van de Awb het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Er is geen grond om te oordelen dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. 4.5. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

 

10  

Beslissing De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot Auteur: R. Ortlep In de hier gepubliceerde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep verduidelijkt hij expliciet de strekking van zijn uitspraak van 3 februari 2004 (AB 2004/132, m.nt. Bröring). De laatstgenoemde uitspraak is bekend door de zin: ‘Hallo koning onbenul, waar zijn wij nou helemaal mee bezig?’ en wordt regelmatig in de handboeken genoemd teneinde te illustreren dat in het bestuursrecht in algemene zin geen strenge eisen gelden voor het formuleren van bezwaar- of beroepsgronden. De gedachte is evenwel rechtens onjuist dat een dergelijke zin als zodanig ter zake volstaat: het bezwaar- of beroepschrift dient, hoe summier ook, een concrete grond te bevatten (artikel 6:5 eerste lid en onder d Awb). Met een ‘concrete grond’ wordt een feitelijke grond bedoeld: een standpunt ten aanzien van de overwegingen van het bestreden besluit waarmee duidelijkheid wordt verschaft over het punt, dan wel de punten waarmee de indiener van het bezwaar- of beroepschrift het rechtens niet eens is (CRvB 31 oktober 2007, AB 2008/90, m.nt. Pennings en zie CRvB 1 oktober 2013, JWWB 2013/174; CRvB 19 juli 2011, RSV 2011/281; CRvB 15 maart 2011, RSV 2011/174; ABRvS 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7980; ABRvS 17 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI8450; Vzr. CBb 2 april 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI1590). Bekend is inmiddels dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, anders dan bijvoorbeeld de Centrale Raad van Beroep (6 november 2014, AB 2015/28, m.nt. Ortlep), bovendien van oordeel is dat als een belanghebbende in zijn (hoger) beroepschrift louter verwijst naar bezwaar- of beroepsgronden die in de procedure daaraan voorafgaand zijn aangevoerd, zonder dat hij toelicht waarom hij het oneens is met het bestreden besluit of de bestreden rechterlijke uitspraak, het (hoger) beroep kennelijk ongegrond is, met dien verstande dat hij wel de kans moet hebben gehad deze ‘omissie’ te herstellen (vergelijk ABRvS 3 september 2014, AB 2015/25, m.nt. De Graaf en Marseille; ABRvS 6 november 2013, AB 2014/172, m.nt. De Graaf en Marseille; ABRvS 6 november 2013, JB 2013/257; ABRvS 6 november 2013, JM 2014/3, m.nt. Hoogstra en Tolsma).

 

11  

Gst. 2015/13: Volledige heroverweging; splitsing van besluitvorming; verlenging van beslistermijn. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 10 december 2014 Magistraten: Mrs. S.F.M. Wortmann, W. Sorgdrager en Y.E.M.A. Timmerman-Buck Zaaknr: 201403852/1/A1 Noot: L.M. Koenraad1. Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:4473, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10‑12‑2014 Wetingang: Afd. 3.4 Awb; art. 7:10 Awb; art. 7:11 Awb; art. 3.9 Wabo; art. 3.10 Wabo Brondocument: ABRvS, 10-12-2014, nr. 201403852/1/A1 Essentie Volledige heroverweging; splitsing van besluitvorming; verlenging van beslistermijn. De heroverweging krachtens art. 7:11 Awb dient uit te monden in een besluit waarbij de ter discussie gestelde rechtsbetrekking compleet wordt vastgesteld. Daarom is splitsing van besluitvorming verboden, ook indien voor een correcte afronding van de heroverweging (als)nog een uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. (Nieuwkoop) Samenvatting Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zich een uitzondering op de hoofdregel van artikel 7:11 Awb voordoet en het geen vervangend besluit behoefde te nemen omdat nog een wettelijke procedure [de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, LMK] diende te worden doorlopen. Nu artikel 7:10, vierde lid, aanhef en onder c, Awb, zoals deze geldt sinds 1 oktober 2009, de mogelijkheid voor uitstel van het nemen van een besluit biedt in verband met naleving van de wettelijke procedurevoorschriften, moet het aannemen van een uitzondering op de regel dat bij het nemen van het besluit op bezwaar een vervangend besluit dient te worden genomen, in strijd met de bedoeling van de wetgever worden geacht. Partij(en) Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats], gemeente De Ronde Venen, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2014 in zaak nr. 13/10012 in het geding tussen: [appellante] en het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.

 

12  

Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden als beeldentuin op het perceel tegenover [locatie], te Nieuwkoop (hierna: het perceel). Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 september 2011 herroepen. Tevens heeft het daarbij aangegeven een uitgebreide procedure te starten ten einde de aangevraagde vergunning alsnog te verlenen. Bij uitspraak van 28 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. [vergunninghouder] en het college hebben een verweerschrift ingediend. Het college heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2014, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Bakker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.J. Nicolaas ter zitting gehoord. Overwegingen 1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. 2. Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college met toepassing van artikel 5, lid G, sub 4, van de voorschriften behorend bij het bestemmingsplan “Landelijk gebied Nieuwkoop” omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel als beeldentuin en het realiseren van 6 parkeerplaatsen. Bij besluit van 27 maart 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 september 2011 in stand gelaten. Bij uitspraak van 12 september 2012 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het tegen het besluit van 27 maart 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 september 2013, in zaak nr. 201209740/1/A1, het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van 27 maart 2012 vernietigd. De Afdeling heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bevoegd was op grond van artikel 5, lid G, sub 4, van de planvoorschriften omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel als parkeergelegenheid. Het college heeft bij besluit van 5 november 2013 het door [appellante] gemaakte bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 september 2011 herroepen. Voorts heeft het zich op het standpunt gesteld dat het nog geen vervangend besluit kan nemen omdat het de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure op gaat starten ten einde de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen (hierna: Wabo) te verlenen. 3. [vergunninghouder] stelt ten onrechte dat [appellante] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb bij het besluit van 5 november 2013 omdat zij geen zicht heeft op de beeldentuin op het perceel. [appellante] is mede-eigenaresse van het perceel Meije 175. De beeldentuin is hemelsbreed 70 meter vanaf de woning aan de Meije 175 aan de overkant van de weg gelegen. Gelet op deze afstand en de ruimtelijke uitstraling in die zin dat er een toename van het aantal verkeersbewegingen wordt verwacht ten gevolge van het gebruik van het perceel als beeldentuin, heeft de rechtbank [appellante] terecht belanghebbend geacht.

 

13  

4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bezwaar niet gedeeltelijk gegrond mocht verklaren en het besluit van 20 september 2011 herroepen, zonder dat het een aanvang heeft gemaakt met het volgen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure ten behoeve van het nemen van het vervangend besluit. Zij verwijst hierbij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2010, zaak nr. 200903622/1/A1. Zij stelt dat het college acht maanden na de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2013 nog geen enkele actie heeft ondernomen in het kader van de uitgebreide voorbereidingsprocedure en acht dit in strijd met artikel 7:11 van de Awb. 4.1. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan in dit geval binnen zes weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Ingevolge het derde lid kan het bestuursorgaan een beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder c, is verder uitstel mogelijk voor zover dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. Ingevolge het vijfde lid doet het bestuursorgaan indien toepassing is gegeven aan het vierde lid hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Ingevolge het tweede lid herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. 4.2. Uit artikel 7:11 van de Awb vloeit voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats stelt. 4.3. Het bij de rechtbank bestreden besluit bestaat uit een gegrondverklaring van het bezwaar en het herroepen van het besluit van 20 september 2011. Er is geen nieuw besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning genomen. Het college heeft de beslissing niet verdaagd. Evenmin heeft het college in de omstandigheid dat het met toepassing van artikel 3.10 van de Wabo een nieuw besluit op de aanvraag diende te nemen, aanleiding gezien om deze ingevolge artikel 7:10, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb uit te stellen. Derhalve gold dat het college ingevolge artikel 7:10, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 7:11 gehouden was om binnen zes weken een vervangend besluit te nemen. Dat binnen zes weken geen mogelijkheid bestond om de voorgeschreven wettelijke procedure te doorlopen, is geen aanleiding voor een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012 in zaak nr. 201107422/1/A4) dient, als van de door de wet geboden mogelijkheid van uitstel geen gebruikgemaakt wordt, de voor het besluit geldende beslistermijn te worden nageleefd. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zich een uitzondering op de hoofdregel van artikel 7:11 van de Awb voordoet en het geen vervangend besluit behoefde te nemen omdat nog een wettelijke procedure diende te worden doorlopen. Nu artikel 7:10, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb, zoals deze geldt sinds 1 oktober 2009, de mogelijkheid voor uitstel van het nemen van een besluit biedt in verband met naleving van de wettelijke procedurevoorschriften, moet het aannemen van een uitzondering op de regel dat bij het nemen van het besluit op bezwaar een vervangend besluit dient te worden genomen, in strijd met de bedoeling van de wetgever worden geacht. De uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2010, zaaknr. 200910048/1/A1 waarnaar het college heeft verwezen, is hier niet van toepassing. In die zaak was in de

 

14  

Awb nog niet de mogelijkheid opgenomen om het nemen van het besluit uit te stellen in verband met de naleving van wettelijke procedures. Concluderend is het besluit van 5 november 2013 in zoverre in strijd met artikel 7:11 van de Awb genomen. Het betoog slaagt. 5. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen vóór 1 maart 2015 het hiervoor vastgestelde gebrek in het besluit van 5 november 2013 te herstellen en het nieuw genomen besluit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling en partijen toe te zenden. 6. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State draagt het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop op om vóór 1 maart 2015 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en dit aan de Afdeling en partijen toe te zenden. Noot Auteur: L.M. Koenraad1. Naschrift 1. In mijn noot onder ABRvS 10 juli 2013, Gst. 2014/4 is onder meer gesignaleerd dat: (a) veel bestuursorganen nog steeds veel moeite hebben met het correct hanteren van het – uit art. 7:11 Awb voortvloeiende – ‘splitsingsverbod’; en (b) de bestuursrechter dit soort gebreken – met behulp van de bestuurlijke lus – snel en adequaat kan laten herstellen. 2. In mijn noot onder ABRvS 20 november 2013, Gst. 2014/5 werd onder meer betoogd dat: (a) geen geldige reden bestaat voor een uitzondering op het splitsingsverbod als na de herroeping van de ‘primaire’ vergunning nog een uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd; en (b) het bestuursorgaan de termijn voor het beslissen op bezwaar kan verlengen als het volgen van zo’n procedure meer tijd kost dan art. 7:10 lid 1 Awb biedt. 3. Wie de hierboven afgedrukte uitspraak leest, kan zich moeilijk onttrekken aan de indruk dat de Afdeling bestuursrechtspraak de zojuist samengevatte annotaties goed heeft gelezen. Vergelijk bijvoorbeeld rechtsoverweging 3.4 van de uitspraak met punt 3 van mijn noot onder Gst. 2014/5. Maar hoe dit ook zij, we moeten aannemen dat de Afdeling bestuursrechtspraak de ‘oude’ lijn – zoals verwoord in onder meer haar uitspraken van 27 september 2006 (Gst. 2007/71, m.nt. L.M. Koenraad), 6 december 2006 (AB 2007/200, m.nt. B.W.N. de Waard) en 6 oktober 2010 (BR 2011/20, m.nt. R.L. de Graaf en W.J. Bosma) – heeft verlaten. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en -eenheid is dat goed nieuws. 4. Blijkens de hierboven afgedrukte uitspraak – en onder meer de Afdelingsuitspraak van 3 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8966) – moet een bestuursorgaan dat voor een rechtens houdbare beslissing op bezwaar meer tijd nodig heeft dan art. 7:10 lid 1 Awb biedt, zorgen dat de beslistermijn tijdig wordt verlengd, ongeacht de reden voor de extra benodigde tijd. Het maakt dus niet uit of het bestuursorgaan bij nader inzien (als)nog:

 

15  

(a) een afzonderlijke uniforme voorbereidingsprocedure als bedoeld in afd. 3.4 Awb moet volgen (wanneer de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, slechts met behulp van art. 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo kan worden gelegaliseerd); (b) een overtreder de gelegenheid tot het naar voren brengen van een zienswijze over een ontwerp-handhavingsbeschikking als bedoeld in titel 5.3 Awb behoort te geven (wanneer de afwijzing van een handhavingsverzoek moet worden vervangen door een toewijzing ervan); (c) behoefte voelt aan nader onderzoek om alsnog inhoudelijk op een krachtens art. 4:5 Awb buiten behandeling gelaten aanvraag te kunnen beslissen (wanneer op de betreffende aanvraag inhoudelijk moet worden beslist); (d) de mogelijkheid tot het aanleveren van nader bewijs wil bieden (wanneer de belanghebbende pas tijdens de hoorzitting duidelijk wordt gemaakt dat zijn bezwaar zonder dat aanvullend bewijs kansloos is); dan wel (e) nader onderzoek door een deskundige dient te laten verrichten (wanneer blijkt dat het advies waarop het primaire besluit is gebaseerd, wezenlijke gebreken vertoont). 5. Een beslistermijn kan tijdig worden verlengd door: (a) het nemen van een ‘verdagingsbeschikking’ (art. 7:10 leden 3 en 4c Awb); of (b) het verkrijgen van instemming van in ieder geval de bezwaarmaker (art. 7:10 leden 4a en 4b Awb) binnen de wettelijk bepaalde (‘oorspronkelijke’) beslistermijn. Een verdagingsbeschikking moet ook binnen de beslistermijn op de wettelijk voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt (anders werkt de beschikking sowieso niet) en behoort te voldoen aan alle eisen die de hoofdstukken 3 en 10 Awb stellen (anders is de beschikking vernietigbaar). Zie ook mijn noten onder CRvB 14 mei 2014, AB 2014/333, en Nationale ombudsman 18 januari 2012, AB 2014/334. Belanghebbenden dienen binnen de oorspronkelijke beslistermijn uitdrukkelijk en onvoorwaardelijk met uitstel in te stemmen. Verder moet een bestuursorgaan erop bedacht zijn dat een belanghebbende diens instemming met uitstel te allen tijde zonder opgaaf van redenen kan intrekken, en dat na zo’n intrekking de noodzaak tot snel beslissen acuut herleeft. Zie ook mijn noot onder HR 26 september 2014, AB 2014/398. 6. Wie het vorenstaande overziet, beseft dat het nuttig en belangrijk is om zo snel mogelijk na ontvangst van een hoorzitting te beleggen. Dat verschaft het bestuursorgaan – ook als de hoorzitting wordt geleid door een adviescommissie als bedoeld in art. 7:13 Awb – een prachtige mogelijkheid om met belanghebbenden te spreken over een correcte afronding van de bezwaarschriftprocedure, en binnen dit kader over de wensen van belanghebbenden. Zijn belanghebbenden bereid om tijdens de hoorzitting mondeling toestemming voor verdaging te geven? Welke stukken moeten krachtens art. 3:11 Awb ter inzage worden gelegd? Kan de overtreder al tijdens de hoorzitting een zienswijze over een mogelijke handhavingsbeschikking naar voren brengen? Hoeveel tijd heeft het bestuursorgaan nodig om alsnog inhoudelijk op de aanvraag te beslissen? Hoeveel tijd heeft de bezwaarmaker nodig om het toegezegde aanvullende bewijs te leveren? Op welke vragen dient de deskundige een antwoord te geven? Dergelijke vragen komen beter tot hun recht als de hoorzitting niet overeenkomstig het ‘klassieke’ stramien verloopt, met andere woorden: als de adviescommissie stopt met het laten voordragen van vaak zinloze pleitnota’s en begint met het zelf stellen van gerichte vragen die de kern van de zaak raken. Een uitwerking van dit thema – de behoefte aan een nieuwe zaakbehandeling in de bezwaarschriftprocedure – vergt een afzonderlijk

 

16  

artikel dat het horen van belanghebbenden tijdens de besluitvormingsfase in een breder kader plaatst. 7. Verder wordt het tijd om – in een (serie) afzonderlijk(e) artikel(en) – kritisch te gaan nadenken over de moeizame verhouding tussen de bezwaarschriftprocedure en de uniforme voorbereidingsprocedure, en in het verlengde hiervan over het ontwikkelen van één daadwerkelijk uniforme bestuurlijke voorprocedure. Bedenk in dit verband onder meer dat het ten onrechte volgen van een 7.2-procedure (in plaats van een ‘3.4procedure’) veel extra tijd en procedurele rompslomp kost (zie hiervoor), maar dat het ten onrechte volgen van een 3.4-procedure (in plaats van een 7.2-procedure) kan leiden tot een situatie waarin partijen pas heel laat – bijvoorbeeld bij de behandeling van een beroep door de bestuursrechter – in de gaten krijgen dat al lang geleden een vergunning van rechtswege is ontstaan (zie onder meer art. 3.9 Wabo). Er zijn namelijk bestuursorganen die – zelfs na het ontvangen van een rechterlijke uitspraak – meer dan acht maanden wachten alvorens enige actie te ondernemen

 

17  

BR 2015/25: In hoger beroep kunnen geen gronden worden ingebracht die niet reeds bij de rechtbank zijn aangevoerd. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 10 september 2014 Magistraten: Mr. W. Sorgdrager Zaaknr: 201310198/1/A4 Noot: E. Alders1. Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:3345, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10‑09‑2014 Wetingang: Art. 6:13 en art. 6:24 Awb Brondocument: ABRvS, 10-09-2014, nr. 201310198/1/A4 Essentie In hoger beroep kunnen geen gronden worden ingebracht die niet reeds bij de rechtbank zijn aangevoerd. Samenvatting De overige gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, hebben betrekking op het niet opstellen van een milieueffectrapport, het geldende afvalbeheerplan, het geldende bestemmingsplan, regels voor afvalwater, de toename van zwevende deeltjes, stikstof en ammoniak, de toename van het verkeer van en naar de inrichting, de gevolgen voor flora, fauna en kwetsbare natuurgebieden, de aantasting van het recht op het ongestoord genot van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het niet verrichten van bodem- en archeologisch onderzoek, de mogelijkheden voor het uitrijden van mest, het dierenwelzijn en de levensvatbaarheid van het bedrijf. [appellant] heeft deze gronden eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te Lunteren, gemeente Ede, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 september 2013 in zaak nr. 12/6069 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Ede.

 

18  

Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 7 december 2012 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de oprichting van een vleeskalverenhouderij op het perceel [locatie] te Lunteren.Bij uitspraak van 26 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Overwegingen 1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunningaanvraag onvoldoende informatie bevat om de gevolgen voor het milieu te kunnen beoordelen. Zo ontbreekt bij de aanvraag een akoestisch onderzoek, aldus [appellant]. 1.1. In hoofdstuk 4 van de Regeling omgevingsrecht zijn eisen gesteld aan het indienen van een aanvraag voor een vergunning voor het oprichten van een inrichting. Daarin is voor een inrichting als hier in geding het overleggen van een akoestisch onderzoek niet verplicht gesteld. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan de Regeling omgevingsrecht of dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat om een goede beoordeling van gevolgen voor het milieu mogelijk te maken. Het betoog faalt. 2. Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Ingevolge artikel 2.22, eerste lid, worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Ingevolge artikel 2 van de Wet geurhinder en veehouderij betrekt het bevoegd gezag bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze als aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot en met 9. In de artikelen 3 tot en met 9 zijn geurnormen en afstandsnormen opgenomen, bij overschrijding waarvan de vergunning moet worden geweigerd. 3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het verlenen van de vergunning leidt tot een onaanvaardbare geuroverlast nabij zijn woning. 3.1. Gelet op artikel 2 van de Wet geurhinder en veehouderij kan de omgevingsvergunning niet worden geweigerd vanwege de door de dierenverblijven veroorzaakte geurhinder indien aan de in de artikelen 3 tot en met 9 opgenomen vereisten wordt voldaan. Uit de door het college uitgevoerde berekeningen blijkt dat de geurbelasting op de woning van [appellant], zijnde de dichtst bij de inrichting gelegen woning, 5,7 ou/m3 bedraagt. Hiermee wordt ruimschoots voldaan aan de ingevolge artikel 3 geldende norm van 14,0 ou/m3. Aan de voorgeschreven minimale afstand van 25 m wordt eveneens voldaan. Verder kan in de enkele stelling dat vergunningverlening leidt tot onaanvaardbare geuroverlast geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de vergunning vanwege geurhinder van andere activiteiten dan het houden van vee, zoals de opslag van kuilvoer, zou moeten worden geweigerd. Het betoog faalt. (…) 6. De overige gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, hebben betrekking op het niet opstellen van een milieueffectrapport, het geldende afvalbeheerplan, het geldende bestemmingsplan, regels voor afvalwater, de toename van zwevende deeltjes, stikstof en ammoniak, de toename van het verkeer van en naar de inrichting, de

 

19  

gevolgen voor flora, fauna en kwetsbare natuurgebieden, de aantasting van het recht op het ongestoord genot van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het niet verrichten van bodem- en archeologisch onderzoek, de mogelijkheden voor het uitrijden van mest, het dierenwelzijn en de levensvatbaarheid van het bedrijf. 6.1. [appellant] heeft deze gronden eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven. (…) Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot Auteur: E. Alders1. Voor zover het gaat om de motivering van de Afdeling bestuursrechtspraak waarom de uitspraak van de rechtbank geheel in stand blijft, is er niets nieuws onder de zon. Deze uitspraak is wel belangrijk in het kader van de problemen inzake het zogeheten besluitonderdeel. Eerder schreef ik daarover in een artikel in dit blad (BR 2011/99, p. 506-508. De besluit(onderdelen)eloosheid van de wetgever) en in een noot onder ABRvS 3 april 2013, nr. 201205792/1/A4, BR 2013/144. Kort samengevat gaat het daarbij om de vraag wat in de beroepsfase kan/mag worden aangevoerd om een besluit aan te vechten: mag dat alleen een letterlijke herhaling zijn van hetgeen in bezwaar of zienswijzen is aangevoerd? Met uiteraard een onderbouwing waarom men het met de beantwoording van die bezwaren/zienswijzen niet eens is, en eventueel aangevuld met beroepsgronden die zich richten tegen wijzigingen in het besluit op bezwaar, of het besluit na zienswijzen, ten opzichte van het besluit in primo resp. het ontwerp-besluit? Of mogen appellanten geheel ‘from scratch’ beginnen en in beroep alles uit de kast halen alsof zij in het geweer komen tegen het besluit in primo resp. het ontwerp-besluit? Het is geen van beide uitersten maar de ABRvS heeft daarin een lijn gekozen die toch dicht in de buurt komt van het laatstgenoemde uiterste. Daarbij heeft de ABRvS zich gebaseerd op de vermeende bedoeling van de Awb-wetgever in 2005 waarbij in de Nota van Toelichting bij een wijziging van de Awb de term ‘besluitonderdeel’ is geïntroduceerd, een term die in de Awb zelf nergens voorkomt. Daarmee werd bedoeld dat – kortweg – appellanten de ruimte zouden moeten krijgen om hun bezwaren of zienswijzen zoals zij die hadden ingebracht in de bestuurlijke voorfase, in de beroepsfase nader en meer uitgebreid toe te lichten en zo nodig beter te onderbouwen. Dit teneinde de zogeheten Medemblik-jurisprudentie te repareren die tot gevolg had dat – naar het oordeel van de Awb-wetgever – appellanten te veel werden beperkt in hun mogelijkheden om in beroep te komen, althans hun beroep uit te werken en verder te onderbouwen, door een te beperkte uitleg van art. 6:19 Awb in de jurisprudentie: als appellanten in de bestuurlijke fase hun bezwaren/zienswijzen te summier uiteen hadden gezet konden zij dat in beroep niet meer ‘repareren’. In de opzet van de wetgever om dat te corrigeren klinkt dat redelijk maar door de ABRvS is daar een zodanige draai aan gegeven dat het nu helemaal de andere kant is opgeslagen c.q. dat appellanten in de beroepsfase ook met geheel nieuwe beroepsgronden aan mogen komen zetten, ook over onderwerpen waar zij in de voorfase met geen woord over hadden gerept en waar het bestuursorgaan uiteraard dan ook niet naar heeft gekeken. Mits een en ander – aldus de ABRvS – dan maar binnen hetzelfde besluitonderdeel blijft, waarbij de ABRvS zelf bepaalt wat als ‘hetzelfde besluitonderdeel’ heeft te gelden aangezien de wetgever daarover in alle talen zwijgt. Dat leidt ertoe dat – bijvoorbeeld bij een omgevingsvergunning voor het verbouwen én het veranderen van een beschermd monument – een appellant in de voorfase met betrekking tot bijvoorbeeld het bouwdeel alleen maar iets hoeft te roepen over het niet-voldoen aan de bouwverordening, om dan in beroep ook aan te voeren dat er strijd bestaat met welstandseisen, met het bestemmingsplan en met het Bouwbesluit.

 

20  

De intentie van de Awb-wetgever om “de burger tegemoet te komen die aanspraak maakt op rechtsbescherming maar als regel geen proceservaring heeft en die niet te veel mag worden afgerekend op formaliteiten of andere beginnersfouten” is dan wel heel erg doorgeschoten. Het staat ook in schril contrast met bijvoorbeeld fatale termijnen en eisen met betrekking tot belanghebbendheid waar wél een grote mate van kennis en oplettendheid van de burger wordt verlangd. Om nog maar te zwijgen van de complexe zogeheten Brummen-jurisprudentie. Wat opvalt in de uitspraak is, dat de besluitonderdelen-jurisprudentie kennelijk alleen bestaat bij beroep in eerste aanleg. Hetgeen in deze uitspraak in hoger beroep extra wordt ingebracht, valt immers voor het overgrote deel binnen het besluitonderdeel ‘milieu’ en de ABRvS baseert de afwijzing van die gronden ook niet om reden dat het om andere besluitonderdelen zou gaan. In het hoger beroep is er dus geen sprake meer van de ruimhartige benadering zoals deze geldt bij beroep in eerste aanleg: de ABRvS oordeelt onomwonden dat in hoger beroep geen gronden kunnen worden ingebracht die niet reeds waren genoemd in het beroep bij de rechtbank. Dat is opmerkelijk omdat art. 6:13 Awb de basis is van de jurisprudentie inzake het besluitonderdeel, en art. 6:24 Awb dit art. 6:13 Awb van overeenkomstige toepassing verklaart in de fase van het hoger beroep. Daar zou tegen ingebracht kunnen worden dat van de hogerberoepsrechter toch niet verlangd kan worden dat deze – naar aanleiding van het hoger beroep – het gehele aangevallen besluit (voor zover binnen hetzelfde besluitonderdeel) door de zeef haalt. Maar waarom de rechter in eerste aanleg dan wel? ‘Mag’ de burger in de bestuurlijke fase veel steken laten vallen, maar bij het beroep in eerste aanleg niet meer? Dan moet die burger wel snel leren. Een ander argument voor de afwijkende benadering bij het hoger beroep zou kunnen zijn dat beroep ‘heel anders’ is dan hoger beroep omdat het bij beroep in eerste aanleg gaat om het beroep tegen het besluit van het bestuursorgaan dat na algehele heroverweging tot stand is gekomen terwijl het bij hoger beroep gaat om een uitspraak van de rechtbank maar ook dat is optisch bedrog. De ratio van het beroep bij de rechtbank is immers het geven van een oordeel over de wijze waarop het bestuursorgaan is omgegaan met de bezwaren resp. zienswijzen. In de fase daarvóór is het logisch dat het bestuursorgaan alleen heeft gekeken naar de passages in het besluit waar bezwaar tegen was ingebracht (of m.m. zienswijzen tegen het ontwerp-besluit). Dat blijft het grootste bezwaar tegen de besluitonderdelen-jurisprudentie c.q. dat appellanten mogen opkomen tegen onderwerpen waartegen zij niets hadden ingebracht in hun bezwaarschrift of zienswijzen, kennelijk vanwege het feit dat het bestuursorgaan het gehele besluit heeft heroverwogen en dus in beroep geheel aanspreekbaar is alsof het een compleet nieuw besluit is terwijl iedereen weet dat dat niet zo is. Hetgeen ertoe leidt dat bestuursorganen in de fase van beroep alle mogelijke fouten en tekortkomingen in het besluit verweten kan worden waar zij voor het eerst van horen en die hen op vernietiging van het besluit kunnen komen te staan terwijl zij niet de gelegenheid hebben gehad om dat te repareren. Zo blijft er van de zeefwerking weinig over. Het nodigt ook uit tot oneerlijk procederen c.q. een gouden loper voor appellanten om hun argumenten tegen op zichzelf staande onderdelen in een besluit achter te houden om die in beroep als een konijn uit de hoed tevoorschijn te halen. Dan is het middel erger dan de kwaal, en niet te rijmen met hetgeen de ABRvS zelf (in hoger beroep) beschrijft als: “Omdat er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.” Waarom zou dit immers alleen bij het hoger beroep gelden? Sterker nog: als de ABRvS via haar jurisprudentie aan burgers zo veel ruimte geeft om bij beroep in eerste aanleg nog met van alles en nog wat aan te komen zetten, waarom dan alleen voor zover het hetzelfde besluitonderdeel geldt? Dat is – gezien vanuit de bescherming van de burger en ter tegemoetkoming aan diens vermeende onervarenheid – een geheel willekeurige en niet-voor de hand liggende beperking want een burger ziet – in het genoemde voorbeeld van de combinatie van verbouw en het veranderen van een beschermd monument – ook het verschil niet tussen het ‘verbouwdeel’ in de vergunning en het ‘monumentendeel’ dus dan zou de burger in casu in beroep ook moeten kunnen opkomen tegen het

 

21  

monumentendeel (voor zover belanghebbend). Het is dan niet uit te leggen dat er in beroep wel mag worden opgekomen tegen een vermeende strijd met welstandseisen maar niet tegen een vermeende afbreuk van het monumentale karakter. Een correctie van de Awb-wetgever is dan ook de enige mogelijkheid om de doorgeslagen bescherming van appellanten (en de onredelijke gevolgen die dit heeft voor bestuursorganen, en voor de vergunningaanvragers die hier als derden alleen maar mogen toekijken) terug te brengen tot redelijke proporties ofwel te bepalen dat onderwerpen die in bezwaar of zienswijzen zijn genoemd, in beroep wel mogen worden uitgewerkt maar dat men niet met geheel nieuwe gronden mag komen aanzetten. Op alle mogelijke manieren wordt gepoogd om het bestuursrecht efficiënter en meer oplossingsgericht te maken maar de achterdeur blijft wagenwijd openstaan voor vertragingen en complicaties.

 

22  

AB 2015/25: In hoger beroep enkel verwezen naar in eerdere procedures aangevoerde gronden. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 3 september 2014 Magistraten: Mr. A.W.M. Bijloos Zaaknr: 201310520/3/A1 Noot: K.J. de Graaf en A.T. Marseille Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:4624, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 03‑09‑2014 Wetingang: Art. 6:5, 8:54, 8:55 Awb Brondocument: ABRvS, 03-09-2014, nr 201310520/3/A1 Essentie Herstelkans bij loutere verwijzing naar eerder aangevoerde gronden na pro forma beroep? Samenvatting Indien in het hogerberoepschrift louter is verwezen naar eerder ingediende beroepsgronden en niet is aangegeven waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is, wordt de indiener van het hoger beroep uitgenodigd binnen een nadere termijn van vier weken aan te geven waarom de reactie van de rechtbank onjuist is. In dit geval heeft opposante, nadat zij in de gelegenheid was gesteld de gronden van haar hoger beroep aan te vullen, de gronden van haar hoger beroep aangevuld door te herhalen wat zij bij de rechtbank heeft aangevoerd. In dat geval wordt niet nogmaals de gelegenheid geboden aan te geven waarom de reactie van de rechtbank onjuist is. Partij(en) Opposante, tegen de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2014 in zaak nr. 201310520/2/A1. Uitspraak Procesverloop Bij uitspraak van 28 maart 2014, in zaak nr. 201310520/2/A1, heeft de Afdeling na vereenvoudigde behandeling de aangevallen uitspraak bevestigd. De uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft opposante verzet gedaan. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft het verzet ter zitting behandeld op 1 augustus 2014, waar opposante, vertegenwoordigd door mr. H.T. Kruijt, advocaat te Den Haag, is verschenen.

 

23  

Overwegingen 1. Opposante heeft per brief van 7 november 2013 hoger beroep ingesteld. Vervolgens is zij in de gelegenheid gesteld de gronden van haar hoger beroep aan te vullen. Per brief van 17 december 2013 heeft opposante de gronden van haar hoger beroep aangevuld door te herhalen wat zij bij de rechtbank heeft aangevoerd. 2. In de uitspraak van 28 maart 2014 is overwogen dat het in hoger beroep door opposante voorgedragen betoog louter een herhaling is van wat zij bij de rechtbank heeft aangevoerd. Nu de rechtbank hierop in haar uitspraak is ingegaan en opposante in hoger beroep niet heeft aangevoerd waarom de desbetreffende overwegingen onjuist, dan wel onvolledig zijn, is in hetgeen zij heeft aangevoerd geen grond gevonden om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Voorts is overwogen dat het betoog dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 4 juni 2010 in stand heeft gelaten, evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden, reeds omdat de rechtbank dat niet heeft gedaan. 2. Verzet als bedoeld in artikel 8:55 van de Awb, betreft uitsluitend de vraag of de Afdeling ten onrechte tot vereenvoudigde behandeling is overgegaan wegens in dit geval kennelijke ongegrondheid van het hoger beroep. De verzetprocedure biedt niet de mogelijkheid om alsnog de gronden nader aan te vullen. Opposante betoogt in haar verzetschrift dat haar hogerberoepschrift voldeed aan de daaraan in artikel 6:5 gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb gestelde eisen. Wegens de complexiteit van de zaak wenste zij het hoger beroep op een later tijdstip te motiveren. Volgens opposante bestond geen grond voor het oordeel dat haar hoger beroep kennelijk ongegrond was. In hetgeen opposante heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de Afdeling ten onrechte op basis van de stukken het hoger beroep met vereenvoudigde behandeling, en derhalve zonder behandeling ervan ter zitting, kennelijk ongegrond heeft verklaard. De ter zitting door opposante aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 in zaak nr. 201112188/1/A4 (www.raadvanstate.nl) geeft geen grond voor een dergelijk oordeel. In die uitspraak is, voor zover hier van belang, overwogen dat de Afdeling het aangewezen acht om, indien in het hogerberoepschrift louter is verwezen naar eerder ingediende beroepsgronden en niet is aangegeven waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is, de indiener van het hoger beroep uit te nodigen binnen een nadere termijn van vier weken aan te geven waarom de reactie van de rechtbank onjuist is. In dit geval heeft opposante per brief van 7 november 2013 hoger beroep ingesteld. Nadat zij in de gelegenheid was gesteld de gronden van haar hoger beroep aan te vullen, heeft opposante per brief van 17 december 2013 de gronden van haar hoger beroep aangevuld door te herhalen wat zij bij de rechtbank heeft aangevoerd. In dat geval wordt niet nogmaals de gelegenheid geboden aan te geven waarom de reactie van de rechtbank onjuist is. 3. Het verzet is ongegrond. 4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het verzet ongegrond. Noot Auteur: K.J. de Graaf en A.T. Marseille 1. In een aantal uitspraken van november 2013 (zie ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1789, AB 2014/172, m.nt. K.J. de Graaf en A.T. Marseille, JB 2013/256, m.nt. L.J.M. Timmermans en ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1795, JM 2014/3, m.nt. N.G. Hoogstra en H.D. Tolsma) heeft de

 

24  

Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat als in een (hoger)beroepschrift louter wordt verwezen naar bezwaar- of beroepsgronden die in de procedure daaraan voorafgaand zijn aangevoerd, zonder dat de appellant toelicht waarom hij het oneens is met het besluit of de uitspraak waar hij tegen opkomt, het (hoger) beroep kennelijk ongegrond is, zij het dat de appellant wel de kans moet hebben gehad zijn omissie te herstellen. De ratio van deze jurisprudentielijn is tweeledig. Allereerst: gronden moeten zich richten tegen de beslissing die het object is van de rechterlijke toetsing. In de tweede plaats: vanwege de overeenkomst met de situatie dat in het geheel geen gronden zijn aangevoerd (in welke gevallen een inhoudelijk beoordeling van het beroep achterwege blijft), moet een herstelkans zijn geboden voordat de rechter het doek laat vallen. 2. Voor een kritische waardering van de jurisprudentielijn van de Afdeling zij verwezen naar de in de vorige alinea genoemd annotaties. In deze noot beperken we ons tot de toepassing ervan op een situatie die in de uitspraken van november 2013 niet aan de orde was, namelijk dat in een hogerberoepschrift in het geheel geen gronden worden genoemd en om uitstel voor het indienen daarvan wordt verzocht. Kortom, een proforma hogerberoepschrift. Centraal in bovenstaande uitspraak staat de vraag of de appellant, als zijn verzoek om uitstel door de rechter is gehonoreerd (art. 6:6 Awb) en de alsnog ingediende gronden louter een herhaling vormen van wat eerder in bezwaar of beroep naar voren is gebracht, nog de kans verdient om te laten weten waarom hij het niet eens is met de uitspraak waartegen hij opkomt. De Afdeling vindt van niet. 3. De in november 2013 ingezette jurisprudentielijn blijkt daarmee nog strenger dan gedacht. Of de hoofdlijn van deze jurisprudentie blijkt nu plotseling relatief soepel — het is maar hoe je het bekijkt. Degene die zich in zijn (hoger)beroepschrift louter beperkt tot het herhalen van de door hem in de aan het (hoger) beroep voorafgegane procedure naar voren gebrachte gronden, wordt er op gewezen dat dit niet voldoende is en krijgt de kans alsnog te motiveren waarom hij het met de beslissing op het bezwaar of beroep niet eens is. Wie echter een pro-forma (hoger)beroepschrift indient en om een termijn vraagt voor het indienen van gronden (art. 6:6 Awb), krijgt die kans niet als hij zich binnen de gegunde termijn beperkt tot het herhalen van zijn in de voorafgaande procedure naar voren gebrachte gronden. Hij wordt direct geconfronteerd met de kennelijke ongegrondverklaring van zijn (hoger) beroep. Het is ons niet duidelijk waarom degene die in zijn beroepschrift nalaat te vermelden waarom hij het met de aangevochten beslissing niet eens is, anders wordt behandeld dan degene die dat in een nader geschrift in het vervolg op zijn pro-forma beroepschrift nalaat. In de eerste situatie constateert de rechter reeds bij lezing van het beroepschrift dat de appellant het spel niet volgens de regels speelt, in de tweede situatie constateert hij dat pas bij kennisname van de enige tijd na het pro-forma (hoger)beroepschrift ingediende gronden. Als de Afdeling vindt dat een appellant die er mee volstaat de in de voorafgaande procedure naar voren gebrachte gronden van bezwaar of beroep te herhalen, niet rauwelijks met de consequenties van zijn nalatigheid mag worden geconfronteerd, dan zou de rechter iedereen die in de fout gaat een herkansing moeten bieden, ongeacht of die fout al zichtbaar is in het beroepschrift, of pas na het aanvoeren van de gronden in een aanvullend beroepschrift. Dit alles klemt te meer, nu de eis die de Afdeling aan het (hoger)beroepschrift stelt niet expliciet in de tekst van art. 6:5 lid 1 aanhef en sub d Awb valt te lezen en de memorie van toelichting bij de Awb (PG Awb II, p. 24 en 79) evenmin duidelijk steun biedt voor de opvatting van de Afdeling over wat het object is van de rechterlijke toetsing. Wat beweegt de Afdeling dan? Blijkbaar acht de Afdeling de situatie waarin pro-forma hoger beroep is ingesteld zodanig vergelijkbaar met die waarin louter wordt verwezen naar eerder aangevoerde gronden, dat het bieden van een hersteltermijn na een pro-forma hogerberoepschrift niet kan worden gevolgd door nogmaals een hersteltermijn voor het aanvoeren van gronden tegen de bestreden uitspraak. De Afdeling biedt slechts eenmaal een hersteltermijn voor het verzuim dat geen gronden in de zin van art. 6:5 Awb zijn aangevoerd en beschouwt bovendien loutere verwijzingen naar eerder aangevoerde gronden niet als gronden in de evenbedoelde zin. Gelet op wat we hiervoor hebben betoogd, overtuigt deze redenering

 

25  

ons niet direct. Reden om de door de Afdeling in deze uitspraak gevolgde lijn aanvaardbaarder te achten, zou kunnen zijn dat in de reactie van de Afdeling op het proforma hogerberoepschrift expliciet zou staan vermeld dat de gronden van het hoger beroep zich dienen te richten tegen de aangevallen uitspraak. Uit de uitspraak blijkt echter niet dat dit het geval was. 4. Deze uitspraak is ook gepubliceerd in JB 2014/199, m.nt. J.H. Keinemans.

 

26  

NJB 2015/261: Omvang (incidenteel) hoger beroep. Bepaling tijdigheid incidenteel hoger beroep; verschoonbaarheid. Instantie: Hoge Raad Datum: 19 december 2014 Magistraten: Mrs. Feteris, Schaap, Van Loon, Fierstra en Groeneveld Zaaknr: 13/06296 Brondocumenten: Beroepschrift, Hoge Raad, 19‑12‑2014; ECLI:NL:HR:2014:3610, Uitspraak, Hoge Raad, 19‑12‑2014 Wetingang: (Awb art. 8:104, 8:110) Brondocument: HR, 19-12-2014, nr 13/06296 Essentie Omvang (incidenteel) hoger beroep. Bepaling tijdigheid incidenteel hoger beroep; verschoonbaarheid. Partij die ten opzichte van de uitspraak van de rechtbank er op vooruit wil gaan moet tijdig (incidenteel) hoger beroep instellen. Incidenteel hoger beroep ingesteld bij verweerschrift dat is ingediend buiten de daarvoor gestelde termijn Uitspraak Hoge Raad, onder meer: ‘2.1.1. Belanghebbende heeft recht op een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. 2.1.2. De Rechtbank heeft geoordeeld dat de aan de Inspecteur toe te rekenen overschrijding van voormelde redelijke termijn één jaar en vier maanden bedraagt en de Inspecteur daarom aan belanghebbende een vergoeding van immateriële schade ten bedrage van € 1500 moet betalen. 2.2.1. In zijn hoger beroep heeft belanghebbende de hoogte van deze schadevergoeding bestreden. Daartegen heeft de Inspecteur verweer gevoerd buiten de door het Hof op de voet van artikel 8:42, lid 2, Awb verlengde termijn voor het indienen van een verweerschrift. Bij dat verweer heeft de Inspecteur tevens incidenteel hoger beroep ingesteld, waarin hij de hoogte van de door de Rechtbank toegekende vergoeding voor immateriële schade eveneens heeft bestreden. (…) 2.2.2. Het Hof heeft geoordeeld dat het verweer en het incidentele hoger beroep, hoewel te laat ingediend, toch als zodanig kunnen worden geaccepteerd aangezien de beginselen van een goede procesorde zich in het onderhavige geval daar niet tegen verzetten en belanghebbende evenmin in zijn verdedigingsbelangen is geschaad. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat het incidentele hoger beroep slaagt (…). Tegen onder meer deze oordelen richten zich de klachten. 2.3.1. Bij de beoordeling van deze klachten moet het volgende worden vooropgesteld.

 

27  

2.3.2. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de totstandkoming van artikel 27m AWR is het volgende vermeld: “De rechtsstrijd in hoger beroep wordt (…) beperkt tot de door de appellerende partij geformuleerde gronden van het hoger beroep. De andere partij kan zich daartegen uiteraard verweren, maar niet zelf alsnog haar eigen bezwaren tegen de uitspraak van de eerste rechter naar voren brengen. Anders gezegd: de berustende partij kan er door het hoger beroep nog wel op achteruit gaan, maar niet meer op vooruit gaan, tenzij zij zelf alsnog hoger beroep instelt.” (Kamerstukken II2003/04, 29 251, nr. 3, blz. 10). 2.3.3. In overeenstemming hiermee moet worden aangenomen dat de partij die niet tijdig hoger beroep instelt en evenmin binnen de daarvoor geldende termijn incidenteel hoger beroep instelt, door de uitspraak van de hogerberoepsrechter niet in een gunstiger positie kan komen te verkeren ten opzichte van de uitspraak van de rechtbank. Dat is slechts anders in het – zich hier niet voordoende – geval waarin de beslissing van de hogerberoepsrechter een kwestie betreft waarnaar deze rechter ambtshalve onderzoek behoort te doen, zoals de vraag of het beroep was gericht tegen een voor beroep vatbaar handelen of nalaten van het bestuursorgaan (vgl. HR 12 juli 2013, nr. 12/02259, ECLI:NL:HR:2013:21, BNB 2013/237). 2.4. De klachten treffen in zoverre doel. Gelet op ’s Hofs in cassatie niet bestreden vaststelling dat het incidentele hoger beroep niet tijdig is ingesteld en in aanmerking genomen dat de stukken van het geding geen aanwijzing bevatten dat die termijnoverschrijding verschoonbaar zou kunnen zijn, getuigt ’s Hofs oordeel dat het incidentele hoger beroep als zodanig kan worden geaccepteerd van een onjuiste rechtsopvatting.’

 

28  

AB 2015/33: Voorlopige voorziening bij de last onder dwangsom – verlengen van begunstigingstermijn met terugwerkende kracht door voorzieningenrechter. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 22 oktober 2014 Magistraten: Mrs. J.H. van Kreveld, S.F.M. Wortmann, G.M.H. Hoogvliet Zaaknr: 201401213/1/A4 Noot: T.N. Sanders Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:3803, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 22‑10‑2014 Wetingang: Art. 5:32a, 8:81, 8:87 Awb Brondocument: ABRvS, 22-10-2014, nr 201401213/1/A4 Essentie Voorlopige voorziening, verlengen begunstigingstermijn met terugwerkende kracht door voorzieningenrechter toch mogelijk. Samenvatting De voorzitter van de Afdeling heeft in zijn uitspraak van 2 april 2012 uitdrukkelijk bepaald dat de in het besluit van 10 januari 2012 opgenomen termijn voor het overleggen van een rapport overeenkomstig vergunningvoorschrift 8.1.2 wordt verlengd tot drie maanden na zijn uitspraak. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de voorzitter daarmee, overeenkomstig voormelde uitspraak van 30 september 2010, in zijn uitspraak heeft neergelegd dat de getroffen voorziening terugwerkt tot en met 1 maart 2012. Het gebruik van de term 'verlengen' impliceert dat de voorzitter in dit geval niet heeft beoogd een nieuwe begunstigingstermijn te stellen, maar heeft beoogd de door het college gestelde termijn te laten doorlopen. Weliswaar kan het bestuursorgaan een verstreken begunstigingstermijn niet verlengen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 in zaak nr. 201306883/1/A1, maar de voorzieningenrechter kan, onder omstandigheden, door een voorlopige voorziening met terugwerkende kracht te treffen wel bewerkstelligen dat ook in de periode tussen het einde van de begunstigingstermijn en zijn uitspraak niet aan de last behoefde te worden voldaan. In zoverre komt de Afdeling terug van hetgeen is overwogen in voormelde uitspraak van 7 december 2011. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van appellante, te Utrecht, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 december 2013 in zaak nr. 13/1879 in het geding tussen: appellante, en het college van gedeputeerde staten van Utrecht.

 

29  

Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 5 februari 2013 heeft het college van gedeputeerde staten besloten over te gaan tot invordering van dwangsommen ten bedrage van in totaal € 40.000. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college van gedeputeerde staten verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank. Bij uitspraak van 12 december 2013 heeft de rechtbank het door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2014, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Utrecht, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M. Tilstra, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Overwegingen 1. Bij besluit van 19 april 2011 heeft het college van gedeputeerde staten aan appellante een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) verleend voor een inrichting voor de productie van diervoeders aan de locaties te Utrecht. 2. Bij besluit van 10 januari 2012, voor zover thans van belang, heeft het college appellante in verband met de overtreding van vergunningvoorschrift 8.1.2 een last onder dwangsom opgelegd. Appellante is gelast de inrichting in overeenstemming te brengen met dit voorschrift door vóór 1 maart 2012 een rapport over te leggen waarin door middel van geurmetingen en berekeningen, uitgevoerd conform voorschrift 8.1.5, wordt aangetoond dat de geuremissie van drie voeders met een hoog eiwitgehalte per geproduceerde voedersoort (zoals rundveevoer en varkensvoer) aan de in voorschrift 8.1.1 opgenomen grenswaarde voldoet, indien alleen de te meten voedersoort wordt geproduceerd. De geuremissie van de uit de centrale schoorsteen naar de buitenlucht afgevoerde (gereinigde) lucht mag overeenkomstig voorschrift 8.1.1 niet meer dan 1386 MouE per uur bedragen. De meetdatum van deze geurmetingen en berekeningen, evenals de representatieve bedrijfs- c.q. productieomstandigheden, dienen vooraf met het bevoegd gezag te worden afgestemd. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000 per week waarin appellante vanaf 1 maart 2012 in overtreding blijft met betrekking tot dit voorschrift, met een maximum van € 100.000. Bij besluit van 19 juni 2012 heeft het college de opgelegde last gehandhaafd. Daartegen is geen beroep ingesteld, zodat de last onder dwangsom in rechte onaantastbaar is. 3. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat op 8 maart 2012, 15 maart 2012, 22 maart 2012 en 29 maart 2012 dwangsommen zijn verbeurd omdat de begunstigingstermijn op dat moment was verlopen en zij niet aan de last voldeed. Zij voert hiertoe aan dat zij ruim voor het einde van de begunstigingstermijn, namelijk op 17 februari 2012, een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening heeft gedaan en dat de voorzitter van de Afdeling bij uitspraak van 2 april 2012 in zaak nr. 201201940/1/A4, de in het besluit van 10 januari 2012 opgenomen termijn voor het overleggen van een rapport heeft verlengd tot drie maanden na die uitspraak. Volgens haar moet de uitspraak van 2 april 2012 zo worden begrepen dat de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht is verlengd tot 2 juli 2012, zodat er in de periode van 1 maart tot en met 29 maart 2012 geen dwangsommen zijn verbeurd. Een andere lezing van de uitspraak zou ertoe leiden dat het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen illusoir wordt, aldus appellante. 3.1.

 

30  

Het college heeft aan het besluit tot invordering ten grondslag gelegd dat de voorzitter van de Afdeling in voormelde uitspraak bij wijze van voorlopige voorziening weliswaar de begunstigingstermijn heeft verlengd met drie maanden, maar niet met terugwerkende kracht, zodat in de periode van 1 maart 2012 tot en met 29 maart 2012, waarin niet aan de last werd voldaan, dwangsommen zijn verbeurd ter hoogte van in totaal € 40.000. 3.2. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 30 september 2010 in zaak nr. 201008330/1/M2, overwogen dat een getroffen voorlopige voorziening, gezien het karakter van een dergelijke ordemaatregel, slechts terugwerkt voor zover dit uitdrukkelijk in de uitspraak is neergelegd. Volgens de rechtbank heeft de voorzitter in voormelde uitspraak van 2 april 2012 niet bepaald dat de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd. Dit is volgens haar in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2011 in zaak nr. 201105286/1/H1 (www.raadvanstate.nl), waarin is overwogen dat een verstreken begunstigingstermijn niet kan worden verlengd. 3.3. De voorzitter van de Afdeling heeft in zijn uitspraak van 2 april 2012 uitdrukkelijk bepaald dat de in het besluit van 10 januari 2012 opgenomen termijn voor het overleggen van een rapport overeenkomstig vergunningvoorschrift 8.1.2 wordt verlengd tot drie maanden na zijn uitspraak. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de voorzitter daarmee, overeenkomstig voormelde uitspraak van 30 september 2010, in zijn uitspraak heeft neergelegd dat de getroffen voorziening terugwerkt tot en met 1 maart 2012. Het gebruik van de term 'verlengen' impliceert dat de voorzitter in dit geval niet heeft beoogd een nieuwe begunstigingstermijn te stellen, maar heeft beoogd de door het college gestelde termijn te laten doorlopen. Weliswaar kan het bestuursorgaan een verstreken begunstigingstermijn niet verlengen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 in zaak nr. 201306883/1/A1, maar de voorzieningenrechter kan, onder omstandigheden, door een voorlopige voorziening met terugwerkende kracht te treffen wel bewerkstelligen dat ook in de periode tussen het einde van de begunstigingstermijn en zijn uitspraak niet aan de last behoefde te worden voldaan. In zoverre komt de Afdeling terug van hetgeen is overwogen in voormelde uitspraak van 7 december 2011. 3.4. Gelet op het vorenstaande is de termijn voor het overleggen van een rapport overeenkomstig vergunningvoorschrift 8.1.2 niet op 1 maart 2012 verlopen, maar eerst op 2 juli 2012. Appellante heeft in de periode 1 maart tot en met 29 maart 2012, waarin zij nog geen rapport had overgelegd, derhalve geen dwangsommen verbeurd. Het betoog slaagt. 4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige daartegen is aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 februari 2013 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt, gelet op het hiervoor overwogene, voor vernietiging in aanmerking. 5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 december 2013 in zaak nr. 13/1879; III. verklaart het bij de rechtbank door de appellante ingestelde beroep gegrond; IV.

 

31  

vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 5 februari 2013, kenmerk 80DCC9B1; V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1948 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 796 (zegge: zevenhonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Noot Auteur: T.N. Sanders* 1. De Afdeling probeert in deze uitspraak een mijnenveld te ruimen, maar slaagt daar niet in. Het mijnenveld bestaat in dit geval uit de eerdere uitspraken van de Afdeling omtrent (de werking van) een schorsing of verlenging van de begunstigingstermijn door de voorzieningenrechter. In het bijzonder betreft het twee eerdere uitspraken. In de eerste uitspraak (ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7090, JB 2012/27, m.nt. A.M.M. Bots) bepaalt de Afdeling dat een reeds verstreken begunstigingstermijn niet kan worden verlengd door de voorzieningenrechter. In de tweede uitspraak (Vz. ABRvS 30 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9529) bepaalt de voorzitter van de Afdeling dat een voorlopige voorziening slechts met terugwerkende kracht kan worden getroffen indien dit ‘uitdrukkelijk in de uitspraak is neergelegd’. In de voorlopige voorziening die het onderwerp van discussie is in deze uitspraak (Vz. ABRvS 2 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1538) lijkt de voorzitter van de Afdeling echter een reeds verstreken begunstigingstermijn met terugwerkende kracht te verlengen zonder dit uitdrukkelijk in de uitspraak neer te leggen. Dat zou gelet op de eerdere jurisprudentie niet mogelijk moeten zijn. Nu toepassing van deze jurisprudentie in dit geval tot een onredelijke uitkomst zou leiden (lees: appellant zou als gevolg van een fout van de voorzitter op een — figuurlijke — mijn treden) ziet de Afdeling zich genoodzaakt om appellant een helpende hand te geven bij het navigeren van het veld. 2. Wat was er in deze casus aan de hand? De begunstigingstermijn van de last onder dwangsom die aan de overtreder is opgelegd verstrijkt op 1 maart 2012. Op 22 februari 2012 wordt er een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de voorzitter van de Afdeling. Op 2 april 2012 volgt de uitspraak van de voorzitter. Daarin bepaalt de voorzitter in het dictum onder meer: ‘II. treft de voorlopige voorziening dat de in het besluit […] opgenomen [begunstigings]termijn wordt verlengd tot drie maanden na deze uitspraak;’. Verweerder vordert echter alsnog de dwangsommen in die tussen 1 maart 2012 en 2 april 2012 zouden zijn verbeurd door de overtreder. Immers — zo redeneert verweerder — de getroffen voorziening bepaalt niet expliciet dat deze terugwerkende kracht heeft dus trad deze pas in werking op 2 april 2012. In beroep volgt de rechtbank de redenering van verweerder, wijst op de eerdere uitspraken van de Afdeling en oordeelt dat de in de tussentijd verbeurde dwangsommen gewoon verschuldigd zijn. In hoger beroep bemerkt de Afdeling dat er iets mis is gegaan — dit was duidelijk niet de bedoeling van de voorzitter — en overweegt dat: “[a]nders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de voorzitter [met het dictum], overeenkomstig voormelde uitspraak van 30 september 2010, in zijn uitspraak heeft neergelegd dat de getroffen voorziening terugwerkt tot en met 1 maart 2012. Het gebruik van de term ‘verlengen’ impliceert dat de voorzitter in dit geval niet heeft beoogd een nieuwe begunstigingstermijn te stellen, maar heeft beoogd de door het college gestelde termijn te laten doorlopen. [D]e voorzieningenrechter kan [derhalve], onder omstandigheden, door een voorlopige voorziening met terugwerkende kracht te treffen […] bewerkstelligen dat ook in de periode tussen het einde van de begunstigingstermijn en zijn uitspraak niet aan de last behoefde te worden voldaan. In zoverre komt de Afdeling terug van hetgeen

 

32  

is overwogen in voormelde uitspraak van 7 december 2011.” Met dit oordeel voorkomt de Afdeling dat de overtreder het slachtoffer wordt van een fout van de voorzitter bij het redigeren van het dictum van de voorziening. Wel valt er op het oordeel het een en ander af te dingen. 3. In de uitspraak van 30 september 2010 overweegt de Afdeling dat “[e]en getroffen voorlopige voorziening […], gezien het karakter van een dergelijke ordemaatregel, slechts terug[werkt] voor zover dit uitdrukkelijk in de uitspraak is neergelegd.” Daaruit lijkt te volgen dat in de uitspraak expliciet moet worden neergelegd dat de getroffen ordemaatregel terugwerkende kracht heeft. De Afdeling oordeelt echter dat de voorzitter met het dictum van 2 april 2012 “[overeenkomstig voormelde uitspraak van 30 september 2010] uitdrukkelijk heeft bepaald dat de in het besluit van 10 januari 2012 opgenomen termijn voor het overleggen van een rapport overeenkomstig vergunningvoorschrift 8.1.2 wordt verlengd tot drie maanden na zijn uitspraak”. Dat de voorzitter uitdrukkelijk heeft bepaald dat de begunstigingstermijn wordt verlengd lijkt mij duidelijk, maar dat uitdrukkelijk is bepaald dat de uitspraak terugwerkende kracht heeft vind ik een stuk minder evident — het staat er namelijk niet. Uit het oordeel volgt echter dat de Afdeling met ‘uitdrukkelijk in de uitspraak neerleggen van de terugwerkende kracht’ ook bedoeld het geval dat de uitdrukkelijk neergelegde ordemaatregel impliciet terugwerkende kracht toekomt. Maar wordt het uitdrukkelijksheidsvereiste daarmee niet gewoon een dode letter? Dat hoop ik niet. Terugwerkende kracht heeft namelijk ingrijpende gevolgen (onder meer voor een eventuele derdebelanghebbende). Uit het feit dat de Afdeling het echter doet voorkomen alsof de hier geannoteerde uitspraak volkomen in lijn is met het uitdrukkelijkheidsvereiste (waar men toch op zijn minst vraagtekens bij kan zetten) vermoed ik echter dat de Afdeling het uitdrukkelijkheidsvereiste niet heeft willen verlaten, maar toch in dit geval wilde bewerkstelligen dat de overtreder zou worden gevrijwaard van de invordering (hetgeen mij ook de meest redelijke uitkomst lijkt in dit geval). Ik denk daarom dat deze uitspraak een eenmalige exercitie is en dat onverkort wordt vereist dat terugwerkende kracht uitdrukkelijk in de uitspraak wordt opgenomen, maar ik durf mijn hand daarvoor niet in het vuur te steken. De rechtspraak van de Afdeling op dit vlak is namelijk schering en inslag. Zo was er in den beginne de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 10 augustus 2001 (AB 2002/93, m.nt. F.C.M.A. Michiels), waarin de voorzitter oordeelde dat een schorsing van de begunstigingstermijn impliciet terugwerkende kracht heeft. Daarna volgde het oordeel van 30 september 2010, dat een schorsing van de begunstigingstermijn toch geen impliciete terugwerkende kracht kan hebben. Vervolgens oordeelt de Afdeling in de uitspraak van 7 december 2011 dat een verlenging van de begunstigingstermijn ook geen impliciete terugwerkende kracht kan hebben. En nu volgt deze uitspraak: dat impliciete terugwerkende kracht toch wel mogelijk is bij verlenging van de begunstigingstermijn ‘onder omstandigheden’. Volgt u het nog? Met de hier geannoteerde uitspraak heeft de Afdeling dus helaas niet het spreekwoordelijke mijnenveld geruimd, maar slechts een bordje bij het mijnenveld geplaatst met daarop de waarschuwing ‘mijnenveld: bij het betreden van dit veld bent u overgeleverd aan de grillen van de staatsraden’. Ik kan mij daarom vinden in de suggestie van Michiels in zijn noot bij AB 2002/93 dat, om de onduidelijkheid weg te nemen, in de Awb zou moeten worden bepaald of schorsing (en/of verlenging) van de begunstigingstermijn terugwerkende kracht heeft (zie in gelijke zin: A.B. Blomberg, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels in ‘Handhaving van milieurecht onder de vierde tranche Awb’, Den Haag: ministerie VROM 2001, publicatiereeks milieubeheer 2001/11, p. 27-29). 4. Dan het oordeel van de Afdeling voor wat betreft de mogelijkheid om een verstreken begunstigingstermijn tóch te verlengen. In de uitspraak van 7 december 2011 bepaalt de Afdeling: “Een verstreken begunstigingstermijn kan niet worden verlengd. Gelet daarop komt de door de voorzieningenrechter getroffen voorlopige voorziening [inhoudende verlenging van de begunstigingstermijn] voor vernietiging in aanmerking.” Nu meent de Afdeling (in een zeer goed vergelijkbaar geval) dat: ‘de voorzieningenrechter kan […] door een voorlopige voorziening met terugwerkende kracht te treffen […] bewerkstelligen

 

33  

dat ook in de periode tussen het einde van de begunstigingstermijn en zijn uitspraak niet aan de last behoefde te worden voldaan’. Daarmee wordt rechtsomkeert gemaakt door de Afdeling. Eerst kon het niet, nu kan het wel. Waarom nu opeens wel? Mij is het niet duidelijk, maar het enige waarneembare verschil in de casuïstiek is dat in de uitspraak van 7 december 2011 de voorziening door een lagere rechter is getroffen en in de hier geannoteerde uitspraak de voorzitter van de Afdeling de voorziening heeft getroffen. Zou de Afdeling ook zo van koers zijn gewijzigd als de voorziening in kwestie niet door de voorzitter van de Afdeling zou zijn getroffen, maar door de voorzieningenrechter van een rechtbank? Interessant is voorts dat de Afdeling van oordeel lijkt te blijven dat een bestuursorgaan een verstreken begunstigingstermijn niet met terugwerkende kracht kan verlengen (de Afdeling verwijst ook in deze uitspraak immers naar de lijn in ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1340). Dit onderscheid lijkt het gevolg te zijn van het feit dat er bij handhaving vaak ook belangen van derden in het spel zijn. Vanwege deze belangen is het niet acceptabel dat bestuursorganen de mogelijkheid krijgen om met terugwerkende kracht begunstigingstermijnen aan te passen. Dat zou namelijk de rechtszekerheid van derden ingrijpend aantasten. Het lijkt mij dan ook een goede zaak om de mogelijkheid om begunstigingstermijnen met terugwerkende kracht te verlengen voor te behouden aan de bestuursrechter. 5. Wat kan de praktijk nu van deze uitspraak leren? Uit het voorgaande volgt volgens mij dat overtreders goed zullen moeten nadenken over wat zij precies van de voorzitter of voorzieningenrechter wensen bij een verzoek om een voorlopige voorziening strekkende tot de schorsing of verlenging van een begunstigingstermijn. Als de conclusie is dat terugwerkende kracht van een te treffen voorziening wenselijk wordt geacht, dan lijkt het mij nuttig dat de verzoeker verzoekt dat dit uitdrukkelijk (lees: letterlijk) in de uitspraak wordt neergelegd om iedere twijfel te voorkomen.

 

34  

AB 2015/118: Omgevingsvergunning voor bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Relativiteit. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 18 februari 2015 Magistraten: Mr. J. Hoekstra Zaaknr: 201402758/1/A1 Noot: A.G.A. Nijmeijer Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2015:450, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 18‑02‑2015 Wetingang: Art. 2.1 lid 1 onder a en onder c, 2.12 lid 1 onder a, onder 2 Wabo; art. 4 onderdeel 1 Bijlage II Bor Brondocument: ABRvS, 18-02-2015, nr. 201402758/1/A1 Essentie Omgevingsvergunning voor bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Relativiteit. Samenvatting Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Het besluit van 15 oktober 2013 is gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Deze artikelen kunnen niet worden aangemerkt als procedurebepalingen, maar betreffen materiële rechtsregels (…). De normen, vervat in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo zijn geen rechtsregels, die kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van appellant om te worden gevrijwaard van de door hem gestelde nadelige effecten op zijn woon- en leefklimaat. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van appellanten, beiden wonend te Sint Jansklooster, gemeente Steenwijkerland (hierna tezamen en in enkelvoud appellant), appellanten, tegen de uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 21 februari 2014 in zaak nr. 13/2679 in het geding tussen: appellant, en het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.

 

35  

Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 24 mei 2013 heeft het college aan vergunninghouder omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkveestal op het perceel locatie-a te Sint Jansklooster (hierna: het perceel). Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 februari 2014 heeft de rechtbank het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft nadere stukken ingediend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2014, waar appellant, bijgestaan door mr. M.J. Smaling, en het college, vertegenwoordigd door G. Holtjer en G. Klaren, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghouder gehoord. Overwegingen 1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met, voor zover hier van belang, het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2º, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2o, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom. 2. Vergunninghouder exploiteert op het perceel een melkveehouderij. Het bouwplan voorziet in een melkveestal op het perceel ten behoeve van zijn bedrijf. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. 3. Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert hij aan dat het perceel waarop het bouwplan wordt gerealiseerd niet binnen de bebouwde kom is gelegen zodat niet aan artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Bor is voldaan. Om te bepalen of het perceel binnen de bebouwde kom is gelegen dient volgens appellant alleen naar de 2 km lange Barsbeek te worden gekeken. De woningen in de Barsbeek zijn, gelet op de door hem overgelegde foto’s, op geruime afstand van elkaar gelegen zodat er zodanige open ruimten en doorzichten ontstaan dat niet kan worden

 

36  

gesproken van een aaneengesloten gebied met een overwegende woonfunctie, aldus appellant. 3.1. Tussen partijen is slechts in geschil of het perceel binnen de bebouwde kom is gelegen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 mei 2011 in zaak nr. 201009877/1/H1), is de vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft is bepalend, maar de aard van de omgeving. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. 3.2. Het gebied waarin de uit te breiden veehouderij zich bevindt, ligt in het buitengebied van de gemeente Steenwijkerland. Het gebied bestaat uit een bebouwingslint dat bestaat uit afwisselend agrarische bedrijven met gebouwen van verschillende afmetingen en burgerwoningen met bijgebouwen van verschillende afmetingen. De betreffende bebouwing is gescheiden door open ruimten. Hoewel er sprake is van enige concentratie van bebouwing, zijn de omvang en situering daarvan naar het oordeel van de Afdeling te gering om te kunnen spreken van aaneengesloten bebouwing die het gebied een overwegende woon- en verblijffunctie geeft. Daarbij is mede van belang dat de bebouwing ter plaatse een langgerekt extensief bebouwingslint vormt en ter hoogte van het perceel slechts een geringe verdichting van de bebouwing bestaat ten opzichte van de rest van dit lint. Gelet op het voorgaande was het college niet bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt. 4. Het college stelt dat procedurebepalingen, zoals artikel 3.10 van de Wabo, niet strekken tot bescherming van de belangen van appellant, zodat het besluit van 15 oktober 2013 om die reden niet vernietigd kan worden door de bestuursrechter. 4.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 4.2. Het besluit van 15 oktober 2013 is gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Deze artikelen kunnen niet worden aangemerkt als procedurebepalingen, maar betreffen materiële rechtsregels, zodat de stelling van het college reeds om die reden onjuist is. De normen, vervat in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo zijn geen rechtsregels, die kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van appellant om te worden gevrijwaard van de door hem gestelde nadelige effecten op zijn woon- en leefklimaat. Dat het college naar gesteld vervolgens alsnog omgevingsvergunning kan verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º van de Wabo, doet daaraan niet af. 5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou hebben behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 oktober 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. 6.

 

37  

Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 februari 2014 in zaak nr. 13/2679; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland van 15 oktober 2013, kenmerk 1342904-OS-JLA, gegrond; IV. vernietigt dat besluit; V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 406 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Noot Auteur: A.G.A. Nijmeijer 1. De bovenstaande uitspraak is afgedrukt omdat een nadere duiding wordt gegeven aan de toepassing van het relativiteitsvereiste, in de eerste plaats in relatie tot de verbodsbepalingen van de Wabo. Ten aanzien van die bepalingen luidt het oordeel dat sprake is van materiële rechtsregels. Weliswaar zijn in casu alleen sub a en sub c van het eerste lid van art. 2.1 Wabo aan de orde, maar het oordeel van de Afdeling geldt mijns inziens voor alle verboden behoudens omgevingsvergunning. En ook voor verboden behoudens enige vorm van publiekrechtelijke toestemming buiten de Wabo (bijvoorbeeld een verbod om te parkeren behoudens vergunning in een plaatselijke APV), zou ik menen. 2. Dat art. 2.12 lid 1 onder a, sub 2 Wabo niet als een procedureregel maar als een materiële rechtsregel wordt bestempeld, is op het eerste gezicht wellicht opvallender. Immers, art. 3.10 lid 1 onder a Wabo koppelt de toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo rechtstreeks aan art. 2.12 lid 1 onder a (sub 3) Wabo. In die zin is art. 2.12 lid 1 onder a Wabo maatgevend voor de te volgen omgevingsvergunningprocedure. Tegelijkertijd bepaalt dit artikel in welke gevallen — inhoudelijk gezien — van het bestemmingsplan mag worden afgeweken en of er specifieke inhoudelijke eisen aan de motivering van een dergelijk besluit worden gesteld (een goede ruimtelijke onderbouwing, zie art. 5.1 Bor). Zo bezien valt het oordeel van de Afdeling omtrent het materiële karakter van art. 2.12 lid 1 onder a, sub 2 Wabo te begrijpen. Dit oordeel heeft denk ik evenzeer een ruimere strekking, namelijk voor art. 2.12 lid 1 Wabo als geheel. De onderdelen b tot en met d van het eerste lid van art. 2.12 Wabo, benoemen allemaal gevallen waarin met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan mag worden afgeweken.

 

38  

ECLI:NL:RBGEL:2015:969 Instantie Rechtbank Gelderland Datum uitspraak12-02-2015 Datum publicatie 16-02-2015 Zaaknummer 15/480 Rechtsgebieden Omgevingsrecht Bijzondere kenmerken Voorlopige voorziening Inhoudsindicatie 8:69a Awb; toepassing relativiteitsvereiste in voorlopige voorzieningprocedure hangende bezwaar; hoewel 8:69a Awb niet is geschreven voor de bezwaarprocedure, wordt de relativiteitseis over de band van de belangenafweging toch bij de beoordeling betrokken. Vindplaatsen Rechtspraak.nl Uitspraak RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: AWB 15/480 uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 februari 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen [verzoekers 1], te[woonplaats], en [verzoekers 2]. verzoeksters, (gemachtigde: mr. Th.A.G. Vermeulen), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel te Kerkdriel, verweerder. Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam derde-partij], te[woonplaats], (gemachtigde: mr. A.G. van Keulen). Procesverloop Bij besluit van 23 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder [naam derdepartij] (vergunninghouder) omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ op het perceel [adres 1] te[plaats]. Verzoeksters hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2015. Verzoeksters hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden[gemachtigde] en mr. Th.A.G. Vermeulen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden J.J.W.G. van den Oetelaar en M.G.W. van der Hoff. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. A.G. van Keulen en vergezeld door zijn partner, [naam partner].

 

39  

Overwegingen 1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 2. Op 25 september 2014 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan’. De aanvraag ziet op het verbouwen van de pui en de entree van een bestaand winkelpand aan het [adres 1] te [plaats] (hierna: het perceel) en het gebruik van dit pand voor horecadoeleinden (vestiging grand café). Bij besluit van 23 december 2014 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. 3. Verzoeksters zijn eigenaressen/verhuursters van het pand aan het [adres 2] te [plaats]. Op deze locatie wordt thans een project gerealiseerd, bestaande uit woningbouw, detailhandel en een horecagelegenheid met een oppervlak van 200 m². Het project wordt naar verwachting in mei 2015 afgerond en de horecagelegenheid zal, zo is de verwachting, spoedig daarna in exploitatie worden genomen. Zij vrezen concurrentie en omzetderving als gevolg van de komst van het door vergunninghouder geplande grand café . Zij hebben om die reden dan ook bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning. 4. Het perceel ligt in het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan](het bestemmingsplan) en heeft de bestemming “Centrum-1”, met de nadere aanduiding ‘gestapeld’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van centrum – zone detailhandel en horeca’. Op grond van artikel 10.1, aanhef en onder g van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan zijn ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van centrum – zone detailhandel en horeca’ de functies detailhandel, kleinschalige dienstverlening (bruto vloeroppervlak maximaal 200 m²), horeca (categorie 1 en 2), kleinschalige kantoren (bruto vloeroppervlak maximaal 200 m³) en wonen toegestaan. Op grond van artikel 10.1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften zijn de onder g genoemde functies onderling uitwisselbaar, uitgezonderd de horecafuncties, die uitsluitend op de bestaande locaties, ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’ zijn toegestaan. Op grond van artikel 10.6 van het bestemmingsplan kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 10.1 teneinde horecavestigingen toe te staan op andere dan de bestaande locaties, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: er vindt geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en opstallen plaats; er wordt geen onevenredige afbreuk gedaan aan het woon- en leefmilieu; de verkeersaantrekkende werking en de parkeerdruk in de omgeving mogen niet worden vergroot; uit onderzoek naar geluidhinder, bodemkwaliteit, luchtkwaliteit, geurhinder en hinder van bedrijfsactiviteiten blijkt dat de gronden geschikt zijn voor de nieuwe functie. 6. Niet in geschil is dat het perceel op de plankaart niet is voorzien van de aanduiding “horeca” en dat de gevraagde activiteit derhalve in strijd is met het bestemmingsplan. Om de aanvraag toch te kunnen vergunnen heeft verweerder gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zoals neergelegd in artikel 10.6 van het bestemmingsplan in verbinding met het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 7. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de raad van de gemeente Maasdriel (in zijn hoedanigheid van planwetgever) met het opnemen van de in artikel 10.6 neergelegde afwijkingsbevoegdheid het gebruik van het perceel voor horecadoeleinden in beginsel planologisch aanvaardbaar heeft geacht. Daarbij geldt dat niet kan worden gezegd dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid onverbindend moet worden geacht omdat

 

40  

toepassing ervan leidt tot een nagenoeg onomkeerbare wijziging van de bestemming dan wel omdat de aan de afwijkingsbevoegdheid verbonden toepassingsvoorwaarden als zodanig onvoldoende objectief zijn begrensd. Dit neemt niet weg dat die toepassingsvoorwaarden ruim zijn geformuleerd en in wezen neerkomen op de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Aldus kan verweerder een groot aantal aspecten bij zijn beoordeling betrekken. 8. Verzoeksters hebben zich (onder meer) op het standpunt gesteld dat het vergunde project niet alleen in strijd is met het bestemmingsplan, maar ook niet past binnen het geldende distributieplanologische beleid. Hierin wordt een uitbreiding van detailhandel voorgestaan, waar met het vergunde plan juist detailhandel verdwijnt. Verder wijzen zij er op dat de raad van de gemeente Maasdriel in oktober 2014 de Regionale Detailhandelsstructuurvisie voor het Rivierengebied heeft vastgesteld. In deze visie is weliswaar aangegeven dat winkelondersteunende horeca wordt gezien als onderdeel van een goede detailhandelsbasis, maar dat een uitbreiding van horeca aan [locatie] niet is gewenst. Van een deugdelijke motivering door verweerder, waarom desondanks aan het vestigen van nieuwe horeca op het plein wordt meegewerkt, is naar de mening van verzoeksters geen sprake. Dit klemt, zo stellen zij, nu hen van gemeentewege is voorgehouden dat met de invulling van het te realiseren initiatief op de percelen [adres 2] elke verdere ruimte voor uitbreiding met horeca op het plein zou zijn uitgesloten. 9. De voorzieningenrechter stelt vast, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, dat in het bestreden besluit op onvoldoende wijze is gemotiveerd waarom uitbreiding van de horeca met een grand café zich in dit geval verdraagt met het in de toepassingsvoorwaarden nader geconcretiseerde criterium van de goede ruimtelijke ordening. Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat het besluit geen belangenafweging kent. Ook daarmee is het besluit gebrekkig. De bevoegdheid tot afwijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid zodat verweerder, ook indien zou worden voldaan aan de toepassingsvoorwaarden, dient te motiveren waarom hij van zijn bevoegdheid gebruik maakt. De enkele omstandigheid dat de raad met het opnemen van de in artikel 10.6 neergelegde afwijkingsbevoegdheid het gebruik van het perceel voor horecadoeleinden in beginsel planologisch aanvaardbaar heeft geacht, doet hieraan niet af. Dit betekent immers nog niet dat elke vorm van horeca in de categorieën 1 en 2 moet worden toegestaan. Ook kan, zoals in dit geval, de omstandigheid dat de nieuwvestiging van horeca ten koste gaat van bestaand winkeloppervlak voor verweerder een reden zijn om desondanks medewerking aan het ingediende plan te ontzeggen. Dit vergt een nadere afweging. Daarbij zal verweerder het door de raad vastgestelde beleid moeten betrekken, waarbij geldt dat dit beleid niet kan worden geduid als beleid in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, nu het niet door verweerder zelf is vastgesteld. Van een afwijken van beleid op grond van het bepaalde in artikel 4:84 van die wet kan derhalve geen sprake zijn. Dat, zoals ter zitting door vergunninghouder is gesteld, verweerder hiermee niet langer zou blijven binnen de randvoorwaarden die in het bestemmingsplan zelf stelt, volgt de voorzieningenrechter niet. 10. Ook na de zitting is het de voorzieningenrechter niet duidelijk geworden hoe het vergunde plan zich verhoudt tot de door de raad vastgestelde detailhandelsstructuurvisie. Deze visie dateert van latere datum dan het bestemmingsplan zelf, zodat niet valt uit te sluiten dat de raad hierin zijn planologisch beleid heeft bijgesteld. Dit neemt niet weg dat, zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, een motivering zou kunnen worden gevonden in het detailhandelondersteunende karakter van de horeca, waarmee wordt bijgedragen aan de gewenste versterking van de centrumfunctie. Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid slechts van toepassing is op een beperkt aantal percelen aan het plein. Invulling van een beperkt gedeelte van het plein met horeca hoeft niet te bijten met een beleid dat strekt tot versterking van de detailhandel en het terugbrengen van horeca in het centrumgebied als zodanig. Daar

 

41  

staat tegenover dat winkelondersteunende horeca zich in de regel kenmerkt door openingstijden die zijn aangepast aan de openingstijden van de winkels. Blijkens de stukken is vergunninghouder echter voornemens ook te voorzien in avondhoreca, met sluitingstijden van 01.00 uur respectievelijk 03:00 uur op de vrijdagen en de zaterdagen. Voorts is in de structuurvisie opgenomen dat geen aanleiding wordt gezien voor uitbreiding van horeca aan het plein. Dit verdient verduidelijking, nu in dit geval juist horeca aan het plein wordt toegestaan. 11. De voorzieningenrechter ziet desondanks geen reden om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. In dit verband wordt het volgende overwogen. 12. De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Hoewel dit artikel niet van toepassing is op procedures hangende bezwaar, ziet de voorzieningenrechter, nu dit artikel wel van toepassing zal zijn op een – mogelijk – later van de zijde van verzoeksters te entameren beroepsprocedure, aanleiding om dit uitgangspunt bij de door hem te maken belangenafweging te betrekken. 13. De voorzieningenrechter stelt vast dat het belang van verzoeksters enkel is gelegen in de gestelde concurrentiepositie. Zij vrezen – kort gezegd – dat de komst van extra horeca zal leiden tot inkomstenderving. Niet is gesteld dat nieuwvestiging van horeca op korte afstand van de door verzoeksters geplande horecavoorziening de gebruiksmogelijkheden van hun perceel ook in ruimtelijk opzicht aantast. Evenmin is gesteld dat het vergunde plan leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Dit is niet zonder belang, nu de vraag of uitbreiding van horeca op het plein aanvaardbaar is vanuit een ruimtelijk oogpunt moet worden beoordeeld, waarbij concurrentieverhoudingen geen rol spelen. Anders gezegd: de rechtsnorm strekt niet tot bescherming van de concurrentiepositie van verzoeksters. Verder geldt dat de overige door verzoeksters gestelde schendingen van rechtsregels, die onder andere zien op de parkeerdruk en het geluidsniveau in de woning direct boven de nieuw te vestigen horeca, evenmin strekken tot bescherming van belangen van verzoeksters. 14. Aan het voorgaande kan nog worden toegevoegd dat van een aantasting van de belangen van verzoeksters thans nog geen sprake is. Het door hen te realiseren project zal immers naar verwachting medio mei zijn afgerond en wordt eerst daarna in exploitatie genomen. Naar mag worden verondersteld zal tegen die tijd op de bezwaren van verzoeksters zijn beslist. Hoewel niet kan worden gezegd dat zij geen spoedeisend belang hebben bij de door hen gevraagde voorziening, betekent dit wel dan aan de belangen van verzoeksters thans minder gewicht dient te worden toegekend. 15. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit in bezwaar niet zonder meer stand zal houden. Niet kan echter worden uitgesloten dat verweerder in bezwaar alsnog een deugdelijke motivering kan geven en het besluit van een adequate afweging van belangen kan voorzien. Alles overziende is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat het belang van verzoeksters niet zodanig is, dat dit het treffen van een ordemaatregel rechtvaardigt. Het verzoek zal daarom worden afgewezen. 16. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding. Beslissing De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.

 

42  

AB 2015/6: Omgevingsvergunning. Strijd met bestemmingsplan. Kruimelgeval. Weigering op basis van beleidsregel. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 27 augustus 2014 Magistraten: Mr. J.C. Kranenburg Zaaknr: 201400693/1/A1 Noot: A.G.A. Nijmeijer Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:3234, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 27‑08‑2014 Wetingang: Art. 2.1 lid 1 onder a en c, 2.12 lid 1 onder a, sub 2 Wabo; art. 2.7, bijlage II art. 4 onderdeel 1 Bor Brondocument: ABRvS, 27-08-2014, nr 201400693/1/A1 Essentie Omgevingsvergunning. Strijd met bestemmingsplan. Kruimelgeval. Weigering op basis van beleidsregel. Samenvatting Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 1, onder a, voor zover thans van belang, komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom. Ingevolge artikel 3, onder 1, van de Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht van de gemeente Eindhoven (hierna: de beleidsregels), voor zover van belang, bedraagt het totale oppervlak van bijbehorende bouwwerken bij woningen per perceel maximaal 75 m². (…) De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat, nu de bijgebouwen op het perceel een totale oppervlakte hebben van 113,79 m², het college in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de in artikel 3, eerste lid, van de beleidsregels neergelegde eis dat het totale oppervlak van bijbehorende bouwwerken bij woningen per perceel maximaal 75 m² mag bedragen. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, zijn geen omstandigheden gelegen die nopen tot afwijking van de beleidsregels. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van appellant, te Eindhoven, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 december 2013 in zaak nr. 13/3594 in het geding tussen: appellant, en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.

 

43  

Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 5 februari 2013 heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel (locatie A) te Eindhoven (hierna: het perceel). Bij besluit van 30 mei 2013 heeft het college het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 december 2013 heeft de rechtbank het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2014, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A.P. van Knippenbergh, advocaat te Best, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.N.H. Kepers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Overwegingen 1. Bij besluit van 5 februari 2013 heeft het college omgevingsvergunning geweigerd voor een al op het perceel gerealiseerde berging/schuur met een oppervlakte van 83,79 m². Op het perceel is verder een tuinhuis van 12 m² en een garage van 18 m² aanwezig. 2. Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van het houden van een hoorzitting heeft afgezien. Daartoe voert appellant aan dat zijn gemachtigde destijds heeft aangegeven dat hij afstand doet van de gelegenheid om gehoord te worden als blijkt dat van rechtswege vergunning is verleend. Appellant voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte de summiere telefoonnotitie van het college van 16 mei 2013 van belang heeft geacht. 2.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb, stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder c, kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. 2.2. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb van het houden van een hoorzitting kon afzien. Daartoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de voormalig gemachtigde van appellant, per e-mail van 17 april 2013 en bij brief van 14 mei 2013 aan het college heeft laten weten dat volgens appellant een vergunning van rechtswege is verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel en een hoorzitting niet nodig is. De rechtbank heeft voorts terecht van belang geacht dat het college de inhoud van de e-mail van 17 april 2013 en de brief van 14 mei 2013 op 16 mei 2013 telefonisch bij de voormalig gemachtigde heeft geverifieerd, nu appellant op 9 maart 2013 op het “antwoordformulier hoorzitting” heeft vermeld wel gebruik te willen maken van een hoorzitting zonder daaraan een voorbehoud te verbinden. Uit de telefoonnotitie van 16 mei 2013 blijkt dat de voormalig gemachtigde heeft meegedeeld dat appellant afziet van een hoorzitting. De rechtbank heeft op basis van de e-mail van 17 april 2013 en de brief van 14 mei 2013, in samenhang bezien met de telefoonnotitie van 16 mei 2013, terecht geconcludeerd dat appellant heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord. In het door appellant gestelde dat de voormalig gemachtigde heeft verklaard dat hij slechts zou afzien van de mogelijkheid te worden gehoord als een vergunning van rechtswege zou zijn verleend, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel. In dat kader heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat uit geen van de stukken is gebleken dat de voormalig gemachtigde aan de verklaring om geen gebruik te willen maken van

 

44  

de hoorzitting de voorwaarde heeft verbonden dat indien geen vergunning van rechtswege is verleend, een hoorzitting wel gewenst is. Voorts heeft het college ter zitting in hoger beroep toegelicht dat het in het telefoongesprek op 16 mei 2013 aan de voormalig gemachtigde heeft medegedeeld dat het besluit van 5 februari 2013 niet zou worden herzien en aldus aan appellant geen vergunning van rechtswege is verleend en dat de voormalig gemachtigde, terwijl hij wist dat volgens het college geen vergunning van rechtswege was verleend, heeft aangegeven dat appellant niet wil worden gehoord. Het betoog faalt. 3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Woensel buiten de Ring II 2006” rust op het perceel de bestemming “Woondoeleinden”. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, voor zover van belang, mag de gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen en de bijgebouwen bij een hoofdgebouw per bouwperceel niet meer bedragen dan 75 m² met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte niet meer mag bedragen dan 65% van de oppervlakte van het bouwperceel voor zover op de plankaart aangeduid als “te bebouwen erven” en voor zover gelegen buiten het op de plankaart aangeduide bouwvlak. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, de omgevingsvergunning slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2º, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor wordt in deze bijlage onder “bijbehorend bouwwerk” verstaan een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 1, onder a, voor zover thans van belang, komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom. Ingevolge artikel 3, onder 1, van de Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht van de gemeente Eindhoven (hierna: de beleidsregels), voor zover van belang, bedraagt het totale oppervlak van bijbehorende bouwwerken bij woningen per perceel maximaal 75 m². Bijbehorende bouwwerken die zijn opgericht binnen de eerste twaalf meter achter de voorzijde worden niet meegerekend bij het maximum aantal toegestane m² bijbehorende bouwwerken. 4. Vast staat dat de oppervlakte aan bijgebouwen op het perceel, met een totale oppervlakte van 113,79 m², de op grond van artikel 3, lid 3.2.2, aanhef en onder b, van de planvoorschriften maximale toegestane gezamenlijke oppervlakte van 75 m² voor aan- en uitbouwen en bijgebouwen op het perceel, overschrijdt. Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, onder a, van Bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Bij dit besluit heeft het college tevens de op 7 februari 2012 vastgestelde en op 14 maart 2012 in werking getreden beleidsregels toegepast. 5. Appellant betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte de melding van de voormalige eigenaar ten aanzien van de bijgebouwen op het perceel niet bij de beoordeling heeft betrokken. Appellant voert daartoe aan dat de wijziging van het bijgebouw op het perceel niet zodanig is dat dit een verlies van de rechten van de eerdere melding zou inhouden. Appellant betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling ten onrechte niet heeft

 

45  

betrokken dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel is bedoeld ten behoeve van mantelzorgbewoning. 5.1. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat het besluit in zoverre terughoudend moet worden getoetst. 5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op standpunt heeft kunnen stellen dat appellant aan de melding van de vorige eigenaar van het perceel in 1999 ten behoeve van een destijds reeds vier jaar op het perceel aanwezige berging van 83 m², geen rechten kan ontlenen. Daartoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat die melding zag op een oude schuur/berging, terwijl de thans aan de orde zijnde aanvraag ziet op een schuur/berging die groter is dan de in de melding aan de orde zijnde berging/schuur en die de oude berging/schuur vervangt. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat, nu de bijgebouwen op het perceel een totale oppervlakte hebben van 113,79 m², het college in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de in artikel 3, eerste lid, van de beleidsregels neergelegde eis dat het totale oppervlak van bijbehorende bouwwerken bij woningen per perceel maximaal 75 m² mag bedragen. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, zijn geen omstandigheden gelegen die nopen tot afwijking van de beleidsregels. Anders dan appellant betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning geen rekening behoefde te houden met de mogelijke toekomstige bewoning van de schuur/berging. Daartoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat appellant de omgevingsvergunning, blijkens de aanvraag, heeft aangevraagd met het oog op het renoveren van een schuur/berging en niet ten behoeve van een mantelzorgwoning. Dat appellant de schuur/berging in de toekomst voor mantelzorgbewoning wil gebruiken, is thans niet aan de orde. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning voor bouwen van een bijgebouw op het perceel heeft kunnen weigeren. Het betoog faalt. 6. Het betoog van appellant dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan doen, faalt. De enkele stelling van appellant dat in de omgeving vergelijkbare gevallen aanwezig zijn waarbij de totale oppervlakte van 75 m² voor bijgebouwen wordt overschreden, zonder dit nader te preciseren, is daartoe onvoldoende. 7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot Auteur: A.G.A. Nijmeijer 1. Met ingang van 1 november 2014 zijn de regels voor het vergunningvrije bouwen — zoals die zijn te vinden in bijlage II van het Bor — gewijzigd (Stb. 2014, 358). De wijzigingen behelzen in een enkel opzicht een beperking van de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen (bijvoorbeeld door de introductie van het begrip ‘bebouwingsgebied’ ) maar per saldo kan worden gezegd dat de mogelijkheden zijn verruimd. Dat geldt ook voor de reikwijdte van art. 4 van bijlage II Bor, dat in de onderhavige zaak centraal staat. Naast wijzigingen in onderdeel 1 van dat artikel, verdient ook de uitbreiding van de reikwijdte van onderdeel 9 van dat artikel vermelding. Op grond van die bepaling kan onder omstandigheden van het bestemmingsplan worden

 

46  

afgeweken ten behoeve van een gebruikswijziging van een bestaand bouwwerk (zie in dit verbrand echter ook het nieuwe onderdeel 6 van art. 5 van bijlage II Bor). In relatie tot de verruimde reikwijdte van art. 4 bijlage II Bor is het goed om te beseffen dat het hier een discretionaire bevoegdheid betreft (zie r.o. 5.1). Ten einde de discretionaire ruimte in te kaderen, mogen beleidsregels worden vastgesteld, zo bevestigt de hierboven afgedrukte uitspraak (dergelijke beleidsregels waren ten tijde van de voorganger(s) van art. 4 bijlage II Bor al door de ABRvS aanvaard: zie ABRvs 21 mei 2008, nr. 200705913/1, AB 2009/35). Over de band van de beleidsregel, kan de reikwijdte van art. 4 bijlage II Bor dus door het bevoegd gezag (in de regel het college van B&W ex art. 2.4 lid 1 Wabo) worden ingesnoerd. De onderhavige casus illustreert hoe ver dat kan gaan: zie ik het goed dan komt de in casu gehanteerde beleidsregel er de facto op neer dat als het gaat om de maximaal toelaatbare oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken, niet van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken. De oppervlakte die wordt genoemd in de beleidsregels is namelijk gelijk aan de oppervlakte die het bestemmingsplan toelaat (75 m2). 2. In de uitspraak valt de term ‘mantelzorgwoning’ (r.o. 5.2). Op deze plaats volsta ik met de opmerking dat voornoemde wijzigingen van 1 november 2014 ook betrekking hebben op het (vergunningvrij) realiseren van een mantelzorgwoning. Daartoe is bijvoorbeeld aan art. 2 van bijlage II Bor onderdeel 22 toegevoegd op grond waarvan bestaande bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan mogen worden gebruikt ten behoeve van mantelzorg. Die bepaling is in deze zaak overigens niet relevant, reeds omdat het de nieuwbouw van een bijbehorend bouwwerk betreft. De eventuele redenering dat handhavend optreden in dezen illusoir is omdat het bijbehorende bouwwerk na realisering op grond van art. 2 onderdeel 22 bijlage II Bor vergunningvrij voor mantelzorg kan worden betrokken gaat niet op: ingevolge art. 5 onderdeel 2 van bijlage II Bor is art. 2 van die bijlage niet van toepassing ten aanzien van een bouwwerk dat in strijd met art. 2.1 van de Wabo is gebouwd.

 

47  

AB 2015/74: Omgevingsvergunning mestbassin. Onlosmakelijke samenhang. Ten onrechte niet verzocht om aanvraag aan te vullen. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 10 december 2014 Magistraten: Mrs. C.J. Borman, N.S.J. Koeman, D.J.C. van den Broek Zaaknr: 201311727/1/A4 Noot: V.M.Y. van 't Lam Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:4442, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10‑12‑2014 Wetingang: Art. 2.7 Wabo; art. 4:5 Awb Brondocument: ABRvS, 10-12-2014, nr 201311727/1/A4 Essentie Omgevingsvergunning mestbassin. Onlosmakelijke samenhang. Ten onrechte niet verzocht om aanvraag aan te vullen. Samenvatting Het bouwen van het mestbassin levert ten minste twee activiteiten op waarvoor ingevolge art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a en e, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Nu deze activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar kunnen worden onderscheiden, hangen zij onlosmakelijk met elkaar samen in de zin van art. 2.7 lid 1 van de Wabo. Gelet hierop had het college appellante 3 ingevolge art. 4:5 van de Awb in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te vullen, nu deze geen betrekking had op het bouwen van het bassin. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met art. 2.7 lid 1 van de Wabo en art. 4:5 van de Awb. Partij(en) Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. appellant 1, te Schagen, 2. appellant 2A en appellante 2B, te Schagen (hierna tezamen en in enkelvoud: appellant 2), 3. appellante 3, te Schagen, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 november 2013 in zaken nr. 12/755 en 12/756 in de gedingen tussen: 1. appellant 1, 2.

 

48  

appellant 2, en het college van burgemeester en wethouders van Schagen. Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 31 januari 2012 heeft het college aan appellante 3 een omgevingsvergunning verleend voor een melkrundveehouderij aan de locatie a te Schagen. Bij uitspraak van 22 november 2013 heeft de rechtbank de door appellant 1 en appellant 2 daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak hebben appellant 1 en appellant 2 hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellante 3 heeft een zienswijze naar voren gebracht en incidenteel hoger beroep ingesteld. Appellant 1 en appellant 2 hebben een zienswijze naar voren gebracht. Het college heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2014, waar appellant 1, appellant 2A, bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, en appellante 3, vertegenwoordigd door gemachtigden, zijn verschenen. Overwegingen 1. De omgevingsvergunning is, voor zover hier van belang, verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het houden van 240 melkkoeien en 175 stuks vrouwelijk jongvee, en een mestbassin. 2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Ingevolge diezelfde aanhef en onder e, onder 1° en 3°, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten en in werking hebben van een inrichting. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 er, onverminderd het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op elk van die activiteiten. Ontvankelijkheid 3. Het college en appellante 3 stellen zich op het standpunt dat het hoger beroep van appellant 1, voor zover dat betrekking heeft op het mestbassin, niet-ontvankelijk moet worden verklaard, nu de woning van appellant 1 is gelegen op meer dan 100 m van het bassin en appellant 1 daarop geen zicht heeft. 3.1. Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende hoger beroep instellen tegen een uitspraak van de rechtbank. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 3.2. Wanneer een omgevingsvergunning wordt verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.

 

49  

3.3. Vast staat dat appellant 1 ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting kan ondervinden. Appellant 1 is daarom belanghebbende. In die hoedanigheid kan hij ook tegen het oprichten en in werking hebben van het mestbassin waarvoor vergunning is verleend gronden aanvoeren. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding om het hoger beroep van appellant 1 niet-ontvankelijk te verklaren. Voor zover het college en appellante 3 beogen een beroep te doen op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, overweegt de Afdeling dat deze bepaling is ingevoerd bij de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Nu het bij de rechtbank bestreden besluit vóór die datum is genomen, is, gelet op het bijbehorende overgangsrecht, artikel 8:69a in hoger beroep niet van toepassing. De betogen falen. 4. Ook de door appellante 3 aangevoerde omstandigheid dat appellant 1 in zijn hogerberoepschrift heeft verwezen naar stukken die dateren van na de aangevallen uitspraak, waaronder stukken met betrekking tot thans in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen binnen de gemeente, biedt geen aanleiding om het door appellant 1 ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De verwijzing naar deze stukken strekt tot het onderbouwen van een reeds in beroep aangevoerde grond. Inhoudelijke beoordeling 5. Appellant 1 en appellant 2 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het mestbassin geen bouwwerk is. Volgens hen moet het mestbassin wel als zodanig worden aangemerkt en had de aanvraag wat betreft het bassin dan ook ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo tevens betrekking moeten hebben op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In dit verband wijzen appellant 1 en appellant 2 erop dat het mestbassin met leidingen is verbonden aan een afnamestation en is voorzien van een drainage. Appellante 3 betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het mestbassin ingevolge artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. 5.1. Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201300743/1/A1; www.raadvanstate.nl), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij de toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze omschrijving luidt: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. 5.2. Uit de aanvraag en de toelichting daarop ter zitting blijkt dat het mestbassin bestaat uit een gat in de grond met daaromheen grondwallen, dat de bodem en zijwanden van het bassin zijn afgedekt met een mestzak en dat het bassin aan de bovenkant is afgedekt met folie. Aan de mestzak zijn een aan- en afvoerbuis bevestigd. Ter zitting is gebleken dat het mestbassin via deze buizen in verbinding staat met een afnamestation en dat zich onderin het bassin een mestmixer bevindt. De Afdeling is van oordeel dat het bassin aldus een constructie is van enige omvang bedoeld om ter plaatse te functioneren. Het mestbassin is daarom, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een bouwwerk. 5.3. Ingevolge artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet

 

50  

vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft: a. (…) b. een ander bouwwerk niet hoger dan twee meter. 5.4. De Afdeling stelt vast dat, zoals appellante 3 ter zitting heeft bevestigd, geen maximale hoogte van het mestbassin uit de aanvraag en de bijbehorende tekeningen kan worden afgeleid. Daarmee is niet verzekerd dat het mestbassin niet hoger is dan 2 m. Reeds hierom kan niet worden vastgesteld dat, zoals appellante 3 aanvoert, voor het mestbassin ingevolge artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. 5.5. Gelet op het voorgaande moet het er in deze procedure voor worden gehouden dat het bouwen van het mestbassin ten minste twee activiteiten oplevert waarvoor ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Nu deze activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar kunnen worden onderscheiden, hangen zij onlosmakelijk met elkaar samen in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Gelet hierop had het college appellante 3 ingevolge artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te vullen, nu deze geen betrekking had op het bouwen van het bassin. Door dit na te laten en toch op de aanvraag te beslissen, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb. De betogen van appellant 1 en appellant 2 slagen. Het betoog van appellante 3 faalt. 6. Appellant 1 en appellant 2 betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het opstellen van een milieueffectrapport noodzakelijk was. Daartoe wijst appellant 1 erop dat de inrichting een van de grootste inrichtingen is in de omgeving en dat thans in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen zich verzetten tegen een dergelijke inrichting. Appellant 2 stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat wat geur en ammoniak betreft aan de daarvoor geldende normen wordt voldaan, zodat in zoverre geen nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. Volgens appellant 2 heeft de rechtbank verder niet onderkend dat bij de beoordeling van de emissie van geur en ammoniak grofmazige uitgangspunten zijn gehanteerd. 6.1. Het college heeft zich in het besluit van 31 januari 2012 op het standpunt gesteld dat de aangevraagde situatie geen belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu en dat het opstellen van een milieueffectrapport daarom niet noodzakelijk is. Daarbij heeft het college aansluiting gezocht bij de factoren die zijn genoemd in bijlage III van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 en bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003. Het college heeft onder meer in aanmerking genomen dat de inrichting is gelegen op grote afstand van Natura 2000-gebieden. De aangevraagde situatie zal gelet hierop niet of nauwelijks een bijdrage leveren aan de stikstofdepositie op deze gebieden, aldus het college. De afstand tussen de inrichting en de dichtstbijgelegen woonwijk bedraagt ruim 750 m. Dat bewoners van deze woonwijk hinder zullen ondervinden van de inrichting acht het college niet waarschijnlijk, gelet op de omvang van de inrichting, de afstand tot de wijk en de gemiddelde windrichting. Verder heeft het college in aanmerking genomen dat de emissie van geur en ammoniak voldoet aan de daarvoor geldende normen, dat aan de vergunning diverse voorschriften zijn verbonden om verontreiniging te voorkomen en dat er geen risico’s zijn voor ongevallen buiten de inrichting. 6.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat deze beoordeling van het college onjuist is of aanleiding had moeten geven voor het opstellen van een

 

51  

milieueffectrapport. Het niet nader onderbouwde betoog van appellant 2 dat bij de beoordeling van de emissie van geur en ammoniak grofmazige uitgangspunten zouden zijn gehanteerd, is daarvoor onvoldoende. De stelling van appellant 1 dat thans in voorbereiding zijnde bestemmingsplannen zich tegen de inrichting verzetten, maakt, wat daar verder van zij, evenmin dat voorafgaand aan het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld. De betogen falen. 7. Appellant 1 en appellant 2 betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de beoordeling van de afstand van het mestbassin tot aan de dichtstbijgelegen woning aansluiting had moeten zoeken bij de thans in artikel 3.51, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit mestbassins milieubeheer (oud) genoemde afstand van 100 m voor mestbassins met een oppervlakte tot 750 m2 en een inhoud tot 2.500 m3. Daarvoor bestond volgens hen temeer aanleiding nu het mestbassin een aanzienlijk grotere oppervlakte heeft dan 750 m2. 7.1. Ten tijde van het nemen van het besluit van 31 januari 2012 was artikel 3.51, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer nog niet in werking getreden. Er is geen rechtsregel die het college verplichtte daarop vooruit te lopen. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, was het Besluit mestbassins milieubeheer (oud) niet op de inrichting van toepassing. Het college was derhalve evenmin gehouden bij dat besluit aansluiting te zoeken. De betogen falen. 8. Appellant 2 betoogt verder dat de rechtbank bij haar beoordeling van de aanvaardbaarheid van de afstand van 65 m tussen het mestbassin en de dichtstbijgelegen woning er ten onrechte van is uitgegaan dat de afstand van de emissiepunten tot aan deze woning minimaal 100 m bedraagt. Ook heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat het mestbassin een oppervlakte heeft van 780 m2. Volgens appellant 2 heeft het bassin een aanzienlijk grotere oppervlakte. 8.1. De Afdeling stelt vast dat op de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening niet is weergegeven waar de emissiepunten zijn gesitueerd. Appellante 3 heeft dit ter zitting bevestigd. Daarmee is niet verzekerd dat de afstand van de emissiepunten tot aan de dichtstbijgelegen woning, zoals de rechtbank heeft aangenomen, minimaal 100 m bedraagt. Verder biedt de aanvraag geen duidelijkheid over de precieze oppervlakte van het mestbassin. De rechtbank en het college zijn bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de afstand van 65 m tussen het mestbassin en de dichtstbijgelegen woning dan ook ten onrechte uitgegaan van aannames die niet uit de aanvraag volgen. Het betoog slaagt. 9. In hetgeen appellante 3 voor het overige heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak onjuist is. Slotoverwegingen 10. De hoger beroepen van appellant 1 en appellant 2 zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van appellante 3 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van 31 januari 2012 alsnog gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo en artikel 4:5 van de Awb vernietigen. 11.

 

52  

Het college dient, alvorens een nieuw besluit te nemen, appellante 3 alsnog in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen. Daarbij merkt de Afdeling op dat appellant 1 ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan het mestbassin niet toestaat, zodat daarvoor tevens ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Het college dient bij het nemen van een nieuw besluit te beoordelen of dit betoog juist is. Indien dat het geval is, dient het college ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo de aanvraag mede aan te merken als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en te bezien of de vergunning in zoverre met toepassing van artikel 2.12 kan worden verleend. Bij het nemen van een nieuw besluit dient het college voorts de aanvaardbaarheid van de afstand tussen het mestbassin en de dichtstbijgelegen woning opnieuw te beoordelen aan de hand van het alsdan geldende recht. 12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellant 2 te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellant 1 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de hoger beroepen van appellant 1 en appellant 2A en appellante 2B gegrond; II. verklaart het incidenteel hoger beroep van appellante 3 ongegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 november 2013 in zaken nrs. 12/755 en 12/756; IV. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond; V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schagen van 31 januari 2012, kenmerk WABO-11-056; VI. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Schagen te nemen nieuwe besluit op de aanvraag van appellante 3 slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schagen tot vergoeding van bij appellant 2A en appellante 2B in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.191,50 (zegge: tweeduizend honderdeenennegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander; VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schagen aan appellant 1 het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt; IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schagen aan appellant 2A en appellante 2B het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 395 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander. Noot

 

53  

Auteur: V.M.Y. van 't Lam 1. De hiervoor opgenomen uitspraak vormt een mooi voorbeeld van de werking van art. 2.7 lid 1 Wabo. Die regeling beperkt de mogelijkheid om een deelvergunning aan te vragen voor een activiteit die onlosmakelijk samenhangt met een andere activiteit. In deze zaak was een (deel)omgevingsvergunning ex art. 2.1 lid 1 onder e Wabo aangevraagd en verleend voor een inrichting voor het houden van 240 melkkoeien en 175 stuks vrouwelijk jongvee en een mestbassin. Voor het bouwen van het mestbassin is volgens de Afdeling echter een omgevingsvergunning vereist ingevolge art. 2.1 lid 1 onder a en onder e Wabo. De Afdeling constateert met betrekking tot het mestbassin dat de activiteit bouwen en de activiteit oprichten van een inrichting in dezen niet fysiek en volgtijdelijk van elkaar kunnen worden onderscheiden, waardoor zij onlosmakelijk met elkaar samenhangen in de zin van art. 2.7 lid 1 Wabo. Volgens vaste rechtspraak moet in een dergelijk geval het bevoegd gezag de aanvrager op grond van art. 4:5 Awb in de gelegenheid stellen om de aanvraag aan te vullen (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, 3, p. 43-45 en o.a. ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8977, M en R 2012/156, m.nt. J.H.G. van den Broek). In casu zag de aanvraag ten onrechte niet op het bouwen van het mestbassin. Nu het bevoegd gezag de aanvrager niet in de gelegenheid heeft gesteld om de aanvraag aan te vullen, heeft het in strijd gehandeld met art. 2.7 lid 1 Wabo en art. 4:5 Awb. De Afdeling spitst de vraag van de onlosmakelijke samenhang volledig toe op het mestbassin dat volgens de Afdeling ook kwalificeert als een bouwwerk waarvoor een vergunning is vereist op grond van art. 2.1 lid 1 onder a Wabo. Ik vraag me af of er in deze zaak niet ook een stal moest worden gebouwd waarin de melkkoeien en het jongvee zou worden gehouden. Uit de feiten zoals opgenomen in de uitspraak kan ik dat niet afleiden. Mocht er ook een stal worden gebouwd, dan lijkt me namelijk dat er ook sprake is van onlosmakelijke samenhang ten aanzien van de bouw van die stal. 2. Sinds 25 april 2013 — dat is nadat het bestreden besluit is genomen — is in de Wabo een definitie van ‘onlosmakelijke samenhang’ opgenomen in art. 1.1 Wabo, te weten: ‘activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2’. Met het oog op de herkenbaarheid voor de gebruiker vond de wetgever het bij nader inzien wenselijk om het begrip onlosmakelijke samenhang alsnog in de Wabo zelf op te nemen. Aan art. 1.1 lid 1 van de Wabo is daarom een definitiebepaling van het begrip ‘onlosmakelijke activiteit’ toegevoegd, waarbij gebruik is gemaakt van de omschrijving die voordien — ten tijde van het nemen van het bestreden besluit — in art. 2.7 lid 1 van dit begrip is gegeven. Die omschrijving in art. 2.7 lid 1 is daarom vervangen door een verwijzing naar het begrip ’onlosmakelijke activiteiten’, aldus de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 3, p. 30-31). Volledigheidshalve merk ik op dat de onlosmakelijkheid sinds 25 april 2013 niet (meer) geldt ten aanzien van een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het planologische regime (art. 2.1 lid 1 onderdeel c Wabo; zie daarover A.G.A. Nijmeijer in zijn annotatie bij ABRvS 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2986, AB 2013/206). 3. Het begrip ‘onlosmakelijke activiteit’ is niet in het wetsvoorstel Omgevingswet opgenomen, zodat de jurisprudentie over dit onderwerp na de inwerkingtreding van de Omgevingswet relevantie zal verliezen. Volgens de regering zijn in het wetsvoorstel meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning toegevoegd waardoor het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen groter wordt. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke activiteiten bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden. Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet, aldus de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 3, paragraaf 4.2). In de literatuur is daarop kritisch gereageerd (onder andere R. Uylenburg, ‘De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld’, M en R 2014/123; S. Hillegers en T.E.P.A. Lam, ‘(G)een integrale afweging op vergunningniveau’, M en R 2014/127). Ik sluit me aan bij die kritiek. Zo heb ik de indruk dat men in de praktijk inmiddels aardig overweg kan met de figuur van de

 

54  

onlosmakelijke samenhang. Uylenburg merkt mijns inziens terecht op dat we in de wetgeving lastigere concepten hebben gehad waarmee men in de praktijk goed mee heeft leren leven. Door het loslaten van de onlosmakelijke samenhang ontstaat het risico dat er, zoals Hillegers en Lam terecht stellen, minder vaak integrale omgevingsvergunningen zullen worden aangevraagd. Daarnaast zal het onder de Omgevingswet vaker dan nu voorkomen dat een handeling wordt verricht terwijl voor die handeling niet alle vereiste omgevingsvergunningen zijn aangevraagd en verleend. Als zo'n situatie leidt tot handhavend optreden kunnen, er complicaties ontstaan. Bijvoorbeeld als blijkt dat die vergunning niet kan worden verleend. Kortom: ook ik betwijfel of het verstandig is om de onlosmakelijke samenhang los te laten.

 

55  

AB 2015/65: Omgevingsvergunning voor afwijken bestemmingsplan. Geen uitzondering op terugwerkende kracht vernietiging bestemmingsplan. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 21 januari 2015 Magistraten: Mrs. B.J. van Ettekoven, F.C.M.A. Michiels, J.W. van de Gronden Zaaknr: 201311011/1/A4 Noot: A.G.A. Nijmeijer Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2015:92, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 21‑01‑2015 Wetingang: Art. 2.1 lid 1 onder c, 2.12 lid 1 onder a, onder 1 Wabo; art. 8:72 lid 2 Awb Brondocument: ABRvS, 21-01-2015, nr 201311011/1/A4 Essentie Omgevingsvergunning voor afwijken bestemmingsplan. Geen uitzondering op terugwerkende kracht vernietiging bestemmingsplan. Samenvatting Ingevolge artikel 8:72, tweede lid, van de Awb brengt de vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee. Ten aanzien van de gevolgen van de vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor op basis daarvan verleende bouwvergunningen heeft de Afdeling op deze hoofdregel in de uitspraak van 21 december 1999 in zaak nr. H01.99.0245 (AB 2000/78) een uitzondering geformuleerd, waarbij onder meer in de uitspraken van de Afdeling van 12 januari 2011 in zaak nr. 201005699/1/H1 en 24 februari 2011 in zaak nr. 201008057/3/R3 is aangesloten. Uit deze jurisprudentie volgt dat indien het besluit op bezwaar inzake de bouwvergunning onder vigeur van het nieuwe bestemmingsplan is genomen, omdat dat plan ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking was, de bestuursrechter in beroep en hoger beroep bij de toetsing van het besluit op bezwaar dient uit te gaan van het nieuwe plan, ook indien dat plan na het nemen van het besluit op bezwaar is vernietigd. Deze zogenoemde Tegelen-jurisprudentie ziet op het geval dat het nieuwe, na het besluit op bezwaar vernietigde, bestemmingsplan de desbetreffende activiteit toestond, zodat het bevoegd gezag deze activiteit op grond van dat bestemmingsplan niet kon tegengaan. In dat geval rechtvaardigt de rechtszekerheid van de aanvrager van de vergunning de in deze jurisprudentie gemaakte uitzondering op de in artikel 8:72 lid 2 van de Awb vervatte hoofdregel. Indien het vernietigde bestemmingsplan de desbetreffende activiteit echter niet toestond, maar daarvoor — zoals hier — een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig was, strekt de rechtszekerheid van de aanvrager naar het oordeel van de Afdeling niet zover dat ook in dat geval een uitzondering gemaakt moet worden op die hoofdregel.

 

56  

Partij(en) Uitspraak op de hoger beroepen van 1. appellant 1, te Ospel, gemeente Nederweert, 2. het college van burgemeester en wethouders van Nederweert, tegen de uitspraak van de Rechtbank Limburg van 29 november 2013 in zaak nr. 13/836 in het geding tussen: wederpartij A., en B., te Nederweert-Eind, gemeente Nederweert, wederpartij C., te Ospel, gemeente Nederweert (hierna tezamen en in enkelvoud: wederpartij), en het college. Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 21 augustus 2012 heeft het college aan appellant 1 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning op het perceel locatie-a te Ospel, gemeente Nederweert (hierna: de woning). Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het college het door wederpartij daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 november 2013 heeft de rechtbank het door wederpartij daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 januari 2013 vernietigd en het besluit van 21 augustus 2012 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen red.). Tegen deze uitspraak hebben appellant 1 en het college hoger beroep ingesteld. Wederpartij heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2014, waar appellant 1, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, het college, vertegenwoordigd door mr. M. Lucassen en ir. E. van der Linden, en wederpartij, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Overwegingen 1. Ter zitting heeft appellant 1 zijn grond over het relativiteitsvereiste ingetrokken. 2. In 1994 is appellant 1 opgehouden met het exploiteren van een varkenshouderij op het perceel locatie-a en heeft hij de tot deze varkenshouderij behorende bedrijfsgebouwen verkocht aan wederpartij, die een varkenshouderij exploiteert op het perceel locatie-b. De inrichting waartoe de woning tot 1994 behoorde is op dat moment samengevoegd met de inrichting op het perceel locatie-b. Appellant 1 is in de woning blijven wonen. Appellant 1 heeft een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de woning in strijd met het bestemmingsplan aangevraagd, omdat hij de woning wil verkopen aan een derde. 3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.

 

57  

4. Ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar van 29 januari 2013 ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert’, zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert 1e herziening’, rust op het perceel locatie-a de bestemming ‘Agrarisch’ met de functieaanduiding ‘intensieve veehouderij’ en ‘bedrijfswoning’. Ingevolge artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder i, van de planregels wordt tot een met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden en opstallen anders dan het toegestane gebruik op grond van het bepaalde in lid 3.1, meer in het bijzonder het gebruik van de binnen hetzelfde bouwvlak van een veehouderij gelegen agrarische bedrijfswoning als burgerwoning. Dit verbod geldt niet voor bewoningssituaties die reeds op 1 september 2007 bestaand waren dan wel voor situaties waarvoor na 1 september 2007 een persoonsgebonden beschikking is verleend. Ingevolge lid 3.6.1, aanhef en onder f, kan het college ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 3.5, onder i, en toestaan dat de agrarische bedrijfswoning wordt gebruikt voor bewoning door burgers, onder de voorwaarden dat: 1. de bewoning is aangevangen na 1 september 2007; 2. de woning geen onevenredige milieubelemmeringen ondervindt op de aspecten geluid, trilling, fijn stof of verkeer; 3. er mag geen (extra) hinder of belemmering worden veroorzaakt voor omliggende bedrijven. 5. Bij uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 in zaak nr. 201206438/1/R1 is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert 1e herziening’ onder meer vernietigd voor zover het artikel 3, lid 3.5, onder i, en lid 3.6.1, onder f, van de planregels betreft. 6. Appellant 1 en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 29 januari 2013 en herroeping van het besluit van 21 augustus 2012. Zij stellen dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval van de in artikel 8:72, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde hoofdregel dat de vernietiging van een besluit de vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit met zich meebrengt, moet worden afgeweken. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen appellant 1 en het college naar de zogenoemde Tegelenjurisprudentie. 6.1. Vast staat dat het gebruik van de woning, waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd, als burgerwoning in strijd is met artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder i, van de planregels. Het college heeft met toepassing van artikel 3, lid 3.6.1, aanhef en onder f, van de planregels een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het in lid 3.5, aanhef en onder i, neergelegde verbod. 6.2. Ingevolge artikel 8:72, tweede lid, van de Awb brengt de vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee. Ten aanzien van de gevolgen van de vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor op basis daarvan verleende bouwvergunningen heeft de Afdeling op deze hoofdregel in de uitspraak van 21 december 1999 in zaak nr. H01.99.0245 (AB 2000/78) een uitzondering geformuleerd, waarbij onder meer in de uitspraken van de Afdeling van 12 januari 2011 in zaak nr. 201005699/1/H1 en 24 februari 2011 in zaak nr. 201008057/3/R3 is aangesloten. Uit deze jurisprudentie volgt dat indien het besluit op bezwaar inzake de bouwvergunning onder vigeur van het nieuwe bestemmingsplan is genomen, omdat dat plan ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking was, de bestuursrechter in beroep en hoger beroep bij de toetsing van het besluit op bezwaar

 

58  

dient uit te gaan van het nieuwe plan, ook indien dat plan na het nemen van het besluit op bezwaar is vernietigd. Deze zogenoemde Tegelen-jurisprudentie ziet op het geval dat het nieuwe, na het besluit op bezwaar vernietigde, bestemmingsplan de desbetreffende activiteit toestond, zodat het bevoegd gezag deze activiteit op grond van dat bestemmingsplan niet kon tegengaan. In dat geval rechtvaardigt de rechtszekerheid van de aanvrager van de vergunning de in deze jurisprudentie gemaakte uitzondering op de in artikel 8:72, tweede lid, van de Awb vervatte hoofdregel. Indien het vernietigde bestemmingsplan de desbetreffende activiteit echter niet toestond, maar daarvoor — zoals hier — een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig was, strekt de rechtszekerheid van de aanvrager naar het oordeel van de Afdeling niet zover dat ook in dat geval een uitzondering gemaakt moet worden op die hoofdregel. De rechtbank heeft dit dan ook terecht niet gedaan. 6.3. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank het besluit van 29 januari 2013 terecht vernietigd. Zij is echter ten onrechte overgegaan tot het zelf voorziend herroepen van het besluit van 21 augustus 2012. Het uitsluitend herroepen van dat besluit, zonder het nemen van een vervangend besluit op de aanvraag van appellant 1 om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, is in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Bovendien bestaat voor herroeping van een primair besluit — en het nemen van een vervangend besluit — slechts aanleiding als geen grond bestaat om het primaire besluit bij het besluit op bezwaar, zo nodig met een gewijzigde motivering, te handhaven. Het was in dit geval aan het college om na de vernietiging van het besluit van 29 januari 2013 in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar te beoordelen of de aan appellant 1 verleende omgevingsvergunning, eventueel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, kon worden gehandhaafd. De rechtbank had dan ook moeten volstaan met vernietiging van het besluit van 29 januari 2013. 7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 21 augustus 2012 is herroepen en is bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 januari 2013. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van wederpartij. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De Afdeling ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het besluit van 21 augustus 2012 te schorsen tot zes weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar. 8. Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de door wederpartij in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college gemaakte proceskosten. 9. Met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb zal de Afdeling bepalen dat het in hoger beroep door appellant 1 betaalde griffierecht door de griffier wordt terugbetaald. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de hoger beroepen gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 november 2013 in zaak nr. 13/836, voor zover daarbij het besluit van 21 augustus 2012 is herroepen en is bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 januari 2013;

 

59  

III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Nederweert op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; V. bepaalt dat tegen dit nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VI. schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert van 21 augustus 2012, kenmerk OV 20110109, tot zes weken na de dag van bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar; VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nederweert tot vergoeding van bij wederpartij A. en wederpartij B. en wederpartij C. in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen; VIII. bepaalt dat de griffier het door appellant 1 voor de behandeling van zijn hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 239 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) aan hem terugbetaalt. Noot Auteur: A.G.A. Nijmeijer 1. De ‘Tegelen-jurisprudentie’ (ABRvS 21 december 1999, nr. H01.99.0245, AB 2000/78) heeft onder vigeur van de Wro en de Wabo haar relevantie behouden, zo is bekend (o.a. ABRvS 12 januari 2011, nr. 201005699/1/H1 en ABRvS 24 februari 2011, nr. 201008057/3/R3). In de onderhavige zaak is ‘Tegelen’ door verweerder in het geding gebracht om een omgevingsvergunning die was verleend voor het gebruik van een woning als burgerwoning in strijd met een agrarische bestemming, in rechte overeind te houden. Het bestemmingsplan zoals dat luidde ten tijde van de beslissing op bezwaar bevatte namelijk ten behoeve van een dergelijk gebruik een ‘binnenplanse’ afwijkingsbevoegdheid (zie art. 3.6 lid 1 onder c Wro), maar ten tijde van het tegen die beslissing op bezwaar ingestelde beroep was de desbetreffende bestemmingsplanregel vernietigd. Rechtsvraag in het onderhavige hoger beroep: 1) moest de rechtbank in eerste aanleg conform ‘Tegelen’ uitgaan van de ten tijde van de beslissing op bezwaar geldende, maar nadien vernietigde bestemmingsplanregel of 2) moest conform de hoofdregel worden uitgegaan van de terugwerkende kracht van de vernietiging van de bestemmingsplanregel zodat (achteraf bezien) ten tijde van de beslissing op bezwaar geen bevoegdheid tot binnenplans afwijken bestond? De Afdeling oordeelt dat optie 2) de juiste is en beperkt aldus de juridische betekenis van de uitspraak Tegelen tot de omgevingsvergunningsprocedure voor bouwen (art. 2.1 lid 1 onder a Wabo). Gelet op het limitatief-imperatieve stelsel dat ingevolge art. 2.10 lid 1 Wabo in die procedure geldt, is voor het oordeel van de Afdeling veel te zeggen. Volledigheidshalve merk ik op dat ‘Tegelen’ mijns inziens ook relevant is voor omgevingsvergunningen als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder b Wabo; in dat geval geldt het bestemmingsplan immers op basis van art. 2.11 Wabo evenzeer als een imperatieve toetsingsgrond (zie ook punt 2 van mijn noot onder ABRvS 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7544, AB 2006/114). Bij een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder c Wabo, ontbreekt dat imperatieve karakter van het bestemmingsplan; het betreft juist een discretionaire bevoegdheid (zie o.a. ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3234, AB 2015/6). Bovendien gaat het in een zaak als de onderhavige om een in het bestemmingsplan geattribueerde bevoegdheid. Zodra de desbetreffende bestemmingsplanregel is

 

60  

vernietigd, is de conclusie dat de geattribueerde bevoegdheid nimmer heeft bestaan. In dat opzicht sluit de in casu door de Afdeling gekozen lijn aan bij ABRvS 30 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7172 (BR 2006/70) waaruit met betrekking tot het bestaan van een bevoegdheid tot het vaststellen van een uitwerkingsplan volgt, dat de uitzondering die in ‘Tegelen’ is gemaakt, de terugwerkende kracht van een vernietiging, ook niet opgaat. 2. In eerste aanleg heeft de rechtbank niet volstaan met een vernietiging van de beslissing op bezwaar maar is tevens het primaire besluit herroepen zonder een vervangend besluit te nemen. Dat verdraagt zich niet met art. 7:11 Awb. Belangrijker is de overweging van de Afdeling dat in casu met een vernietiging van de beslissing op bezwaar had moeten worden volstaan. Kort gezegd: de uiteenlopende belangen die in het kader van een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingspan (art. 2.1 lid 1 onder c Wabo) een rol kunnen spelen, maken dat een weging van die belangen aan het bestuursorgaan moet worden gelaten bij de nieuwe te nemen beslissing op bezwaar. Immers, die beslissing zou in beginsel kunnen luiden dat het gebruik (burgerwoning) in strijd met de agrarische bestemming wordt toegestaan, zij het dan uiteraard niet met toepassing van de vernietigde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid maar met toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a sub 3 van de Wabo (omgevingsvergunning met een goede ruimtelijke onderbouwing). Uiteraard moet dan wel in plaats van de reguliere voorbereidingsprocedure de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Uit o.a. ABRvS 6 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9548 (AB 2010/299) volgt dat een beslissing op bezwaar mag worden ‘uitgesteld’ opdat alsnog afdeling 3.4 van de Awb kan worden gevolgd alvorens in bezwaar een nieuw besluit wordt genomen. 3. In het verlengde van het voorgaande verdient ook ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:240 vermelding. In die zaak ging het om een gefaseerde verlening van een omgevingsvergunning (art. 2.5 Wabo) voor activiteiten als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder a en onder c Wabo (uitbreiding van een veehouderij). De beschikking tweede fase — ten behoeve van gebruik in strijd met het bestemmingsplan — was niet verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid maar op basis van de buitenplanse als bedoeld in art. 2.12 lid 1 onder a, sub 3 Wabo. Het ten tijde van de beslissing op de aanvraag tweede fase geldende bestemmingsplan, was ten tijde van het beroep in eerste aanleg echter vernietigd. Ook in dat geval is de uitzondering van ‘Tegelen’ volgens de Afdeling niet aan de orde, zodat in hoger beroep wordt geoordeeld dat aan de beschikking tweede fase een motiveringsgebrek kleeft. Een dwingende afhankelijkheid tussen de beslissing op de aanvraag en het vernietigde bestemmingsplan is er — anders dan in Tegelen of de hierboven afgedrukte uitspraak — bij de toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a, sub 3 Wabo echter niet: of voor een bouwplan in een concreet geval wordt afgeweken van het geldende bestemmingsplan, kan immers op zichzelf en los van dat bestemmingsplan worden beslist en ruimtelijk worden onderbouwd. Volgens mij zou dat de reden moeten zijn om de in ‘Tegelen’ gemaakte uitzondering op het bepaalde in art. 8:72 lid 2 Awb, niet van toepassing te achten. Zeker in een geval als aan de orde in de uitspraak van 4 februari 2015, moet er naar mijn idee echter wel ruimte zijn voor de bestuursrechter om de zaak na vernietiging niet terug te leggen op het bord van het bestuursorgaan (bijvoorbeeld door de rechtsgevolgen in stand te laten). Voor de hand ligt immers dat het bevoegd gezag ter zitting aangeeft dat men het bouwplan juridisch wil faciliteren en daarom inhoudelijk bij het op basis van art. 2.12 lid 1, onder a, sub 3 Wabo genomen besluit blijft.

 

61  

AB 2015/91: Bestemmingsplan. Maatlat duurzame veehouderij is niet ruimtelijk relevant. Verwijzing in bestemmingsplanregel onrechtmatig. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 21 januari 2015 Magistraten: Mrs. D.A.C. Slump, M.A.A. Mondt-Schouten, J. Kramer Zaaknr: 201308140/1/R3 Noot: A.G.A. Nijmeijer Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2015:84, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 21‑01‑2015 Wetingang: Art. 3.1 lid 1 Wro Brondocument: ABRvS, 21-01-2015, nr 201308140/1/R3 Essentie Bestemmingsplan. Maatlat duurzame veehouderij is niet ruimtelijk relevant. Verwijzing in bestemmingsplanregel onrechtmatig. Samenvatting Op pagina 57 van de plantoelichting staat dat iedere ontwikkeling zoveel mogelijk duurzaam moet zijn. Dit heeft betrekking op aspecten in de bedrijfsvoering ten aanzien van dierenwelzijn, gebruik van antibiotica, maar ook energiegebruik. In het bestemmingsplan is hiertoe een verwijzing opgenomen naar de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV), waarmee dergelijke aspecten bij de ontwikkeling worden gewaarborgd, zo staat in de plantoelichting. In de MDV worden vanuit het oogpunt van duurzaamheid eisen gesteld aan stallen voor het houden van diverse soorten vee. Een stal die voldoet aan de criteria van de MDV heeft een lagere milieubelasting dan een stal die niet daaraan voldoet. Ook kan een veehouder die een stal bouwt die voldoet aan de criteria van de MDV in aanmerking komen voor fiscale voordelen. In de MDV worden gedetailleerde eisen gesteld ten aanzien van de volgende aspecten: ammoniakemissie, bedrijf en omgeving, brandveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, energie en fijnstof. Appellant 1A en appellant 1B stellen terecht dat de voorwaarden die in de MDV worden gesteld ook betrekking hebben op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn, zoals, bij wijze van voorbeeld, de voorwaarden ten aanzien van het energieverbruik en de omgevingsgerichtheid zoals daarin omschreven. Daarnaast bestaat de MDV uit een zeer groot aantal, zeer gedetailleerde voorwaarden waaraan stallen moeten voldoen. De MDV leent zich daarom niet voor de door de raad gekozen toepassing via een wijzigingsvoorwaarde. Gelet op het voorgaande is artikel 10, lid 10.6.11, onder j, van de planregels in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: 1. appellant 1A en appellant 1B, te gemeente Reusel-De Mierden,

 

62  

2. appellant 2, te gemeente Hilvarenbeek, 3. appellant 3 (de commanditaire vennootschap), te gemeente Reusel-De Mierden, 4. appellant 4 (de maatschap), waarvan de maten zijn maat A. en maat B., te gemeente Reusel-De Mierden, appellanten, en de raad van de gemeente Reusel-De Mierden, verweerder. Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 9 juli 2013 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2009, herziening fase 1A’ vastgesteld. Tegen dit besluit hebben appellant 1A en appellant 1B, appellant 2, appellant 3 en appellant 4 beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2014, waar appellant 1A en appellant 1B, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, appellant 2, appellant 3, beide vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, appellant 4, vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, en de raad, vertegenwoordigd door M. Hartgerink en M.A. Koopman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Overwegingen 1. Het plan voorziet in wijzigingen van de planregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2009’, onder meer van de planregels die betrekking hebben op de ontwikkelingsmogelijkheden van intensieve veehouderijen. 2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van appellant 1A en appellant 1B Intrekking 3. Appellant 1A en appellant 1B hebben hun beroepsgronden ten aanzien van de wijzigingsvoorwaarden over landschappelijke inpassing en waterneutraal bouwen die zijn opgenomen in artikel 10, lid 10.6.11, onder h en i, sub 4, van de planregels, ingetrokken. Noodzaak 4. Appellant 1A en appellant 1B betogen dat in artikel 10, lid 10.2.1, aanhef en onder e, van de planregels ten onrechte is voorzien in een beperking van de bestaande bouwrechten van intensieve veehouderijen en dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 10, lid 10.6.11, van de planregels voor het uitbreiden van de bebouwing van intensieve veehouderijen onnodig beperkend is. Het plan voorziet volgens hen met deze planregeling in een

 

63  

zogenoemd 'slot op de muur' voor intensieve veehouderijen. Zij stellen dat de raad deze beperkingen uitsluitend motiveert met de stelling dat de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) daartoe noopt. Deze motivering achten zij onvoldoende draagkrachtig. In de planregels kan immers worden voorzien in een koppeling met de Nbw. Verder wijzen zij erop dat de voorwaarden voor het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 10, lid 10.6.11, van de planregels ook betrekking hebben op andere aspecten dan de Nbw. 4.1. De raad acht het noodzakelijk om intensieve veehouderijen geen bouwmogelijkheden bij recht te bieden, omdat uit het milieueffectrapport ‘MER bestemmingsplan Buitengebied 2009, herziening fase 1A’ van Arcadis van 8 april 2013 (hierna: het MER), waarvan een passende beoordeling deel uitmaakt, volgt dat bij nabijgelegen Natura 2000-gebieden sprake is van een overbelaste situatie vanwege de stikstofdepositie. Een toename van de stikstofdepositie, bijvoorbeeld door een uitbreiding van een intensieve veehouderij, kan leiden tot significante effecten op een aantal voor verzuring gevoelige habitats in ten minste één van de Natura 2000-gebieden, wat niet is toegestaan op grond van de Nbw. Daarnaast stelt de raad dat sprake is van een overbelaste geursituatie binnen het plangebied, dat de geuremissie van de veehouderijen in het plangebied in de periode 2008-2012 is toegenomen en dat de achtergrondbelasting hoger is dan in 2008. Om te kunnen toetsen of een uitbreiding van een intensieve veehouderij niet zal leiden tot een verdere verslechtering van de kwaliteit van de omgeving, heeft de raad de uitbreidingsmogelijkheid van intensieve veehouderijen afhankelijk gesteld van een wijzigingsbevoegdheid. 4.2. Appellant 1A en appellant 1B exploiteren een intensieve veehouderij op de percelen locatie-1A te [plaats] en locatie-1B te [plaats]. Aan deze percelen zijn in het geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied 2009’ de bestemming ‘Bedrijf — Agrarisch’ en de aanduidingen ‘intensieve veehouderij’ toegekend. Ingevolge artikel 1, onder 1.7, van de planregels van dat plan, gelezen in samenhang met de planregels van het voorliggende plan, wordt onder duurzame locatie intensieve veehouderij verstaan: een bestaand agrarisch bouwblok met een zodanige ligging dat de beoogde uitbreiding van intensieve veehouderijbebouwing zowel vanuit milieuoogpunt, in het bijzonder wat betreft ammoniak, geur, fijnstof en gezondheid van mensen, als vanuit ruimtelijk oogpunt, in bijzonder wat betreft natuur, landschap en cultuurhistorie, aanvaardbaar is. Ingevolge artikel 10, lid 10.1, zijn de op de plankaart voor ‘Bedrijf — Agrarisch’ aangewezen gronden bestemd voor: a. grondgebonden agrarische bedrijven met bijbehorende voorzieningen, met dien verstande dat: a1. ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ op de plankaart tevens intensieve veehouderijen zijn toegestaan; (…). Ingevolge artikel 10, lid 10.2.1, gelden voor het bouwen van bouwwerken in het algemeen de volgende bepalingen: (…); b. Het bestemmingsvlak mag volledig worden bebouwd, (…); (…); e. In afwijking van het bepaalde onder b is ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’, intensieve veehouderijbebouwing uitsluitend toegestaan tot maximaal de bestaande oppervlakte, als opgenomen in de bijlage ‘Bestaande intensieve veehouderijbebouwing’ (Bijlage 3), waarbij herbouw ter plaatse van de bestaande intensieve veehouderijbebouwing tot deze omvang is toegestaan. In bijlage 3 is voor het perceel locatie 1A een oppervlakte van 8.626 m² opgenomen en voor het perceel locatie 1B een oppervlakte van 4.725 m².

 

64  

Ingevolge artikel 10, lid 10.6.11, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd deze bestemming te wijzigen, teneinde ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ vergroting van de oppervlakte van de bestaande intensieve veehouderijbebouwing, als opgenomen in de bijlage ‘Bestaande intensieve veehouderijbebouwing’, en van de bestaande goot- en bouwhoogte toe te staan, indien voldaan wordt aan de volgende voorwaarden: a. er dient sprake te zijn van een volwaardig agrarisch bedrijf; b. de uitbreiding is noodzakelijk uit een oogpunt van doelmatige agrarische bedrijfsvoering en/of -ontwikkeling; c. advies kan worden gevraagd aan een agrarisch deskundige over het bepaalde onder a en b; d. voldaan wordt aan de bouwregels voor bedrijfsgebouwen als opgenomen in lid 10.2.2; e. binnen gebouwen mag ten hoogste één bouwlaag gebruikt worden voor het houden van dieren, met uitzondering van volière- en scharrelstallen voor legkippen waar ten hoogste twee bouwlagen gebruikt mogen worden; f. vergroting van de oppervlakte is uitsluitend toegestaan op een duurzame locatie intensieve veehouderij; g. deze wijziging kan niet worden toegepast voor bestemmingsvlakken, die zijn gelegen binnen de aanduiding ‘extensiveringsgebied’ op de ‘zoneringskaart reconstructie’; h. er dient sprake te zijn van een zorgvuldige landschappelijke inpassing van de bedrijfsbebouwing op basis van een door de gemeente goedgekeurd erfbeplantingsplan, waarbij de oppervlakte van de inpassing minimaal 10% van de oppervlakte van het bestemmingsvlak dient te bedragen; i. de milieu-planologische haalbaarheid van het initiatief dient te worden aangetoond. Hierbij dient tenminste te worden voldaan aan navolgende voorwaarden: 1. er wordt voldaan aan de vastgestelde normen uit de gemeentelijke geurverordening; 2. de achtergrondbelasting mag niet meer dan 10 ou/m³ bedragen; bij een hogere achtergrondbelasting wordt een geurbelastingreducerende maatregel toegepast, waarbij de 50%-regeling uit artikel 3, lid 4, van de Wet geurhinder en veehouderij van overeenkomstige toepassing is en moet hieraan worden voldaan; 3. er mag geen toename van de stikstofemissie plaatsvinden; 4. er dient minimaal waterneutraal te worden gebouwd; j. de nieuwe stallen voldoen minimaal aan de voorwaarden uit het certificeringsysteem Maatlat Duurzame Veehouderij, waarbij wordt gestreefd naar een energie neutrale ontwikkeling; k. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de in geding zijnde belangen, waaronder die van omwonenden en omliggende (agrarische) bedrijven; l. de in de bestemmingsomschrijving en de bestemmingsomschrijving van de aangrenzende bestemming(en) ‘Agrarisch’, ‘Agrarisch met waarden — Landschapswaarden 1’, ‘Agrarisch met waarden — Landschapswaarden 2’, ‘Agrarisch met waarden — Landschaps- en Natuurwaarden 1’, ‘Agrarisch met waarden — Landschaps-

 

65  

en Natuurwaarden 2’, ‘Bos’ en/of ‘Natuur’ omschreven waarden mogen niet onevenredig worden aangetast. (…) Maatlat Duurzame Veehouderij (hierna: MDV) 7. Appellant 1A en appellant 1B kunnen zich niet verenigen met de wijzigingsvoorwaarde in artikel 10, lid 10.6.11, onder j, van de planregels, dat nieuwe stallen moeten voldoen aan de voorwaarden uit het certificeringsysteem MDV. Zij betogen dat de wetgever in sectorale regelgeving, zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, reeds heeft voorzien in een exclusief en uitputtend toetsingskader voor diverse milieuaspecten waaraan een uitbreiding van een intensieve veehouderij moet voldoen. Zij betogen dat de raad niet bevoegd is om in aanvulling daarop verdergaande eisen te stellen in een bestemmingsplan. Zij wijzen erop dat dit kan leiden tot de situatie dat een uitbreiding aan de sectorale regelgeving voldoet en leidt tot een verbetering, maar niet voldoet aan de verdergaande eisen die de MDV die daaraan stelt, waardoor de uitbreiding alsnog geen doorgang kan vinden. Bovendien is ten aanzien van het stellen van eisen voor dierenwelzijn niet de raad, maar de staatssecretaris van Economische Zaken bevoegd. Appellant 1A en appellant 1B betogen voorts dat een aantal niet ruimtelijk relevante voorwaarden in de MDV zijn opgenomen. Zij voeren verder aan dat de ontwikkelaar van de MDV eigen definities hanteert van diverse begrippen die in de planregels voorkomen. Het is onduidelijk hoe de verschillende definities zich tot elkaar verhouden. appellant 1A en appellant 1B wijzen er ook op dat het provinciebestuur van Noord-Brabant een beoordelingskader voor intensieve veehouderijen ontwikkelt en stellen dat de MDV daarmee mogelijk zal conflicteren. 7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de MDV op objectieve wijze kan worden toegepast om de duurzaamheid van een uitbreiding van een intensieve veehouderij te toetsen. Hierdoor kan volgens de raad een verbetering van het woon- en leefklimaat van omwonenden worden bewerkstelligd. 7.2. Op pagina 57 van de plantoelichting staat dat iedere ontwikkeling zoveel mogelijk duurzaam moet zijn. Dit heeft betrekking op aspecten in de bedrijfsvoering ten aanzien van dierenwelzijn, gebruik van antibiotica, maar ook energiegebruik. In het bestemmingsplan is hiertoe een verwijzing opgenomen naar de MDV, waarmee dergelijke aspecten bij de ontwikkeling worden gewaarborgd, zo staat in de plantoelichting. 7.3. In de MDV worden vanuit het oogpunt van duurzaamheid eisen gesteld aan stallen voor het houden van diverse soorten vee. Een stal die voldoet aan de criteria van de MDV heeft een lagere milieubelasting dan een stal die niet daaraan voldoet. Ook kan een veehouder die een stal bouwt die voldoet aan de criteria van de MDV in aanmerking komen voor fiscale voordelen. In de MDV worden gedetailleerde eisen gesteld ten aanzien van de volgende aspecten: ammoniakemissie, bedrijf en omgeving, brandveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, energie en fijnstof. 7.4. Appellant 1A en appellant 1B stellen terecht dat de voorwaarden die in de MDV worden gesteld ook betrekking hebben op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn, zoals, bij wijze van voorbeeld, de voorwaarden ten aanzien van het energieverbruik en de omgevingsgerichtheid zoals daarin omschreven. Daarnaast bestaat de MDV uit een zeer groot aantal, zeer gedetailleerde voorwaarden waaraan stallen moeten voldoen. De MDV leent zich daarom niet voor de door de raad gekozen toepassing via een wijzigingsvoorwaarde. Gelet op het voorgaande is artikel 10, lid 10.6.11, onder j, van de planregels in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het betoog slaagt. (…) Proceskosten

 

66  

19. De raad dient ten aanzien van appellant 1A en appellant 1B op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellant 2, appellant 3 en appellant 4 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid appellant 1A en appellant 1B gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Reusel-De Mierden van 9 juli 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2009, herziening fase 1A’ voor zover het betreft artikel 10, lid 10.6, onder 10.6.11, onder j, van de planregels; III. draagt de raad van de gemeente Reusel-de Mierden op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het onder II genoemde planonderdeel wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl; IV. verklaart de beroepen van appellant 2, de commanditaire vennootschap appellant 3 en de maatschap appellant 4, waarvan de maten zijn maat A. en maat B., ongegrond; V. veroordeelt de raad van de gemeente Reusel-de Mierden tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid appellant 1A en appellant 1B in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander; VI. gelast dat de raad van de gemeente Reusel-de Mierden aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid appellant 1A en appellant 1B het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander. Noot Auteur: A.G.A. Nijmeijer 1. Bovenstaande uitspraak is voor publicatie aanzienlijk ingekort. De volledige uitspraak bevat onder meer rechtsoverwegingen over stikstofdepositie, passende beoordeling en het omgaan met bestaande bebouwing, maar het gaat mij in deze noot om de reikwijdte van art. 3.1 lid 1 Wro. Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ in die bepaling is ruim, maar niet grenzeloos. Bovenstaande uitspraak maakt duidelijk dat bijvoorbeeld het aspect dierenwelzijn ruimtelijke relevantie mist en derhalve niet door middel van bestemmingsplanregels kan worden genormeerd. Dat het maatschappelijk gezien een belangrijk onderwerp betreft, is voor de reikwijdte van art. 3.1 lid 1 Wro niet maatgevend. De mate van detail van een bestemmingsplanregel, waar de Afdeling in r.o. 7.4 aan refereert, is dat evenmin. Waarom het detailniveau volgens de Afdeling wel van belang is bij het vaststellen van wijzigingsregels als bedoeld in art. 3.6 lid 1 onder b Wro, ontgaat mij overigens. 2. De afgedrukte uitspraak heeft ook betekenis voor de bovengemeentelijke ruimtelijke ordening. Om precies te zijn: de reikwijdte van inpassingsplannen (art. 3.26 Wro en art. 3.28 Wro) en de bovengemeentelijk instrumenten die de Wro bevat om de inhoud van bestemmingsplannen dwingend te bepalen, zoals art. 4.1 en art. 4.3 van de Wro (algemene regels provincie en Rijk). Inpassingsplannen moeten inhoudelijk voldoen aan art. 3.1 lid 1 Wro. Daarmee is de relevantie van bovenstaande uitspraak gegeven. In

 

67  

relatie tot de algemene regels denk ik met name aan PS van Noord-Brabant die in hun algemene regels als bedoeld in art. 4.1 Wro (Verordening ruimte 2014) onder meer het bevorderen van ‘zorgvuldige veehouderij’ beogen (zie art. 6.3 lid 2, art. 7.3 lid 2 en art. 34 van de verordening). In art. 1.96 van de verordening is bepaald dat onder zorgvuldige veehouderij moet worden verstaan: ‘veehouderij die door het treffen van maatregelen, onder andere gericht op landschap, het verder sluiten van kringlopen op lokaal niveau, emissiebeperking en gezondheid voor mens en dier, ruimtelijk en maatschappelijk optimaal is ingepast in zijn omgeving.’ Bovenstaande uitspraak leidt tot de conclusie dat in ieder geval zaken die betrekking hebben op de gezondheid van dieren en de maatschappelijke optimale inpassing van activiteiten (wat dat dan ook moge zijn), niet binnen de reikwijdte van art. 3.1 lid 1 Wro vallen. Naar mijn idee zijn de desbetreffende onderdelen van de Verordening ruimte 2014, voor zover die zijn gericht tot de gemeentelijke planvaststeller, onverbindend. Deze onderdelen kunnen immers nooit in een bestemmingsplan worden opgenomen. Dat strookt niet met de verplichting die in het tweede lid van art. 4.1 Wro op de gemeentelijke planwetgever wordt gelegd. Hij kan mijns inziens niet door een provinciale wetgever worden verplicht om een bestemmingsplan vast te stellen dat in strijd is met een wet in formele zin (art. 3.1 lid 1 Wro). Voor zover in de Verordening ruimte 2014 sprake is van rechtstreeks werkende regels als bedoeld in het derde lid van art. 4.1 Wro (zie art. 34 van de verordening), zijn ook die regels mijns inziens in strijd met het recht. Dergelijke regels lopen naar hun aard vooruit op de vaststelling van algemene regels als bedoeld in het eerste lid van art. 4.1 Wro. Het kan niet zo zijn dat een grondgebruiker met verplichtingen wordt opgezadeld, waarvan rechtens vast staat dat deze niet in bestemmingsplanregels mogen worden vertaald. 3. Het vorenstaande geldt mijns inziens onverkort ten aanzien van door het Rijk vast te stellen algemene regels als bedoeld in art. 4.3 Wro.

 

68  

ABRS 18 december 2014, TBR 2015/28 (beheersverordening in plaats van bestemmingsplan mogelijk?) ECLI:NL:RVS:2014:4651 Instantie Raad van State Datum uitspraak 18-12-2014 Datum publicatie 24-12-2014 Zaaknummer 201311575/1/R4 Rechtsgebieden Bestuursrecht Bijzondere kenmerken Eerste aanleg - meervoudig Inhoudsindicatie Bij besluit van 19 april 2012 heeft de raad onder meer de aanvraag van de Wijkvereniging om een bestemmingsplan vast te stellen voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost afgewezen. Vindplaatsen Rechtspraak.nl A.G.A. Nijmeijer annotatie in TBR 2015/28 Uitspraak 201311575/1/R4. Datum uitspraak: 18 december 2014 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de vereniging Wijkvereniging Benoordenhout, gevestigd te Den Haag, appellante, en de raad van de gemeente Den Haag, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 19 april 2012 heeft de raad onder meer de aanvraag van de Wijkvereniging om een bestemmingsplan vast te stellen voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost afgewezen.

 

69  

Bij besluit van 30 mei 2013 heeft de raad het door de Wijkvereniging hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de Wijkvereniging beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag. De rechtbank heeft het beroep naar de Afdeling doorgezonden. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Wijkvereniging heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2014, waar de Wijkvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], mr. C. Buter-de Haas en mr. J.P. de Savornin Lohman, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks en drs. M. Houtman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Overwegingen 1. Bij nadere memorie heeft de Wijkvereniging haar beroepsgrond dat ten opzichte van een bestemmingsplan een beheersverordening onvoldoende waarborgen biedt wat afwijken daarvan bij een omgevingsvergunning betreft, ingetrokken. 2. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht. 3. Bij brief van 8 juli 2011 heeft de Wijkvereniging de raad verzocht om niet slechts voor het zuidwestelijke gedeelte van de wijk Benoordenhout, maar ook voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost een bestemmingsplan vast te stellen in plaats van een beheersverordening voor dat gebied. Bij het besluit van 19 april 2012 heeft de raad de beheersverordening Benoordenhout Noord-Oost vastgesteld en de aanvraag van de Wijkvereniging afgewezen. De raad heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij er de voorkeur aan geeft een op beheer gerichte regeling toe te passen aangezien Benoordenhout Noord-Oost voor het overgrote deel uit een uitontwikkelde woonwijk en groen bestaat, en de Wijkvereniging geen ruimtelijke ontwikkelingen naar voren heeft gebracht op grond waarvan een bestemmingsplan is vereist. De initiatieven die de Wijkvereniging heeft genoemd vallen binnen het deel van het Benoordenhout waarvoor een bestemmingsplan in voorbereiding is. Bij het besluit van 30 mei 2013 heeft de raad de bezwaren van de Wijkvereniging overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften afgewezen. 4. De Wijkvereniging kan zich niet verenigen met de afwijzing van haar aanvraag om voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost een bestemmingsplan vast te stellen. Zij betoogt dat de raad bij de afwijzing van haar aanvraag heeft miskend dat niet is voldaan aan de in artikel 3.38, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gestelde voorwaarde voor het vaststellen van een beheersverordening, dat het moet gaan om een gebied waarin geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Daarbij gaat de raad er volgens haar ten onrechte van uit dat hij de keuze om geen bestemmingsplan, maar een beheersverordening op te stellen kan bepalen aan de hand van de handreiking "Beheersverordening Wro" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, gedateerd september 2011 (hierna: de VNG-handreiking).

 

70  

Volgens de Wijkvereniging heeft de raad zijn conclusie dat er geen ruimtelijke ontwikkeling is ten onrechte gebaseerd op beleidsstukken die niet specifiek op deze wijk zien. Voorts wijst zij op ontwikkelingen ter plaatse van het Willem Royaardsplein, alsmede ontwikkelingen ter plaatse van het Internationaal Strafhof die in de toekomst parkeeroverlast kunnen veroorzaken in het gebied Benoordenhout Noord-Oost. Ten slotte is volgens de Wijkvereniging de ruimtelijke samenhang van de wijk Benoordenhout niet meer verzekerd, nu voor een ander deel van de wijk het bestemmingsplan "Benoordenhout" is vastgesteld, terwijl voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost een beheersverordening geldt. 4.1. De raad stelt dat geen bestemmingsplan is vastgesteld, omdat de keuze voor een beheersverordening voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost aansluit bij de afwezigheid van ruimtelijke ontwikkelingen in dit gebied. Benoordenhout Noord-Oost is volgens de raad een uitontwikkelde woonwijk. De raad stelt onder verwijzing naar het Regionaal Structuurplan Haaglanden 2020, de Haagse Woonvisie 2020 en overig gemeentelijk, provinciaal en rijksbeleid dat er in de periode van de beheersverordening geen ontwikkelingen voor dit gebied zijn voorzien. Met betrekking tot de plannen voor het Willem Royaardsplein stelt de raad dat dit onderhoud en herinrichting betreft, hetgeen in de beheersverordering past. De raad stelt dat de verdeling van de wijk Benoordenhout in gebieden waarvoor bestemmingsplannen en een beheersverordening gelden niet zal afdoen aan de ruimtelijke samenhang en kwaliteit van de wijk. Voor de beheersverordening is volgens de raad voldoende onderzoek gedaan naar de omgevingsaspecten. De raad ziet derhalve niet in dat de weigering om een plan vast te stellen ten koste zal gaan van de ruimtelijke samenhang en kwaliteit van de wijk als geheel. 4.2. Ingevolge artikel 3.38, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad, onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. 4.3. Het beroep richt zich tegen de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen. De afwijzing van de aanvraag steunt op de keuze van de raad om voor het gebied een beheersverordening vast te stellen, hetgeen betekent dat hij voor dit gebied geen ruimtelijke ontwikkelingen voorziet. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb staat tegen een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geen beroep bij de bestuursrechter open. Slechts voor de beoordeling van de motivering van de afwijzing van de aanvraag is van belang of de raad er van mocht uitgaan dat naast de mogelijkheid tot het vaststellen van een bestemmingplan tevens de mogelijkheid bestond om een beheersverordening vast te stellen. 4.4. Voor zover de Wijkvereniging betoogt dat in het gebied ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien en de raad gelet op artikel 3.38, eerste lid, van de Wro voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost derhalve geen beheersverordening kon vaststellen, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28916, nr. 26) volgt dat het instrument van de beheersverordening is bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling als uitgangspunt dient en dat ten opzichte van dit gebruik geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, die niet reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan.

 

71  

4.5. De Afdeling overweegt dat de raad voorziene ruimtelijke ontwikkelingen onder meer kan herleiden uit gemeentelijk, provinciaal of rijksbeleid. Daarbij is van belang of er beleidsdocumenten zijn waaruit volgt dat voor het desbetreffende gebied ontwikkelingen wenselijk worden geacht en voorzien. Hetgeen in de VNG-handreiking wordt vermeld, strookt hiermee. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in zoverre geen gebruik heeft mogen maken van de VNG-handreiking ter beoordeling van de keuze tussen een bestemmingsplan en een beheersverordening. 4.6. De raad heeft onder meer aan de hand van beleidsstukken, die ook zien op het gebied waarop de aanvraag van de Wijkvereniging alsmede de beheersverordening betrekking hebben, aannemelijk gemaakt dat er geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied zijn voorzien. Ten aanzien van het Willem Royaardsplein is ter zitting komen vast te staan dat de bestaande situatie als zodanig is geregeld en dat van concrete plannen tot modernisering van het winkelcentrum en de omliggende horeca ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was. Ten aanzien van het betoog dat de ontwikkelingen ter plaatse van het Internationaal Strafhof in de toekomst parkeeroverlast kunnen veroorzaken in Benoordenhout NoordOost, overweegt de Afdeling dat dit ontwikkelingen zijn buiten het gebied waarop de aanvraag van de Wijkvereniging betrekking heeft en niet aannemelijk is geworden dat deze ontwikkelingen zullen leiden tot nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen binnen dit gebied. In hetgeen de Wijkvereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat in het gebied geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien. 4.7. Ten aanzien van het betoog van de Wijkvereniging dat de ruimtelijke samenhang van de wijk Benoordenhout niet meer is verzekerd, doordat voor een ander deel van de wijk het bestemmingsplan "Benoordenhout" is vastgesteld, terwijl voor het gebied Benoordenhout Noord-Oost een beheersverordening geldt, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van een zodanige samenhang tussen het gebied Benoordenhout NoordOost en andere delen van die wijk dat de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het bestreden besluit niet in redelijkheid zo heeft kunnen nemen als hij heeft gedaan. 5. Gelet op het voorgaande geeft hetgeen de Wijkvereniging heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen bestemmingsplan vast te stellen. 6. Het beroep is ongegrond. 7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier. w.g. Koeman w.g. Kuipers voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2014

 

72  

AB 2015/83: Bestemmingsplan. Geluidverkaveling is ruimtelijk relevant en kan in de planregels worden vastgelegd. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 4 februari 2015 Magistraten: Mrs. M.G.J. Parkins-de Vin, E. Helder, G. van der Wiel Zaaknr: 201308203/1/R3 Noot: R. Benhadi Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2015:237, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 04‑02‑2015 Wetingang: Art. 3.1 Wro; art. 40, 41, 163, 164 Wet geluidhinder Brondocument: ABRvS, 04-02-2015, nr 201308203/1/R3 Essentie Bestemmingsplan. Geluidverkaveling is ruimtelijk relevant en kan in de planregels worden vastgelegd. Samenvatting Door de zogenoemde statische verwijzing in (…) de planregels naar het geluidverdeelplan dat onderdeel is van het zonebeheerplan zoals opgenomen in bijlage 3 van het bestemmingsplan, maakt de inhoud van dit geluidverdeelplan deel uit van het bestemmingsplan. De Afdeling is van oordeel dat de bestreden planregeling, gelet op het doel hiervan, een ruimtelijk relevant karakter heeft. Met het geluidverdeelplan wordt immers beoogd een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein, en daarmee een doelmatig grondgebruik, te waarborgen. Dit doel kan niet worden bereikt door het stellen van geluidgrenswaarden aan individuele inrichtingen bij de verlening van vergunningen. In dit verband is van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201008546/1/M1 heeft overwogen dat in de Wet milieubeheer niet is bepaald, noch daaruit kan worden afgeleid, dat een omgevingsvergunningaanvraag mede moet worden getoetst aan een krachtens artikel 164 van de Wet geluidhinder vastgesteld zonebeheerplan. Nu gelet hierop de verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein niet in het kader van de vergunningverlening is gewaarborgd, heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om een verdeling van de beschikbare geluidruimte in het bestemmingsplan te waarborgen. Anders dan Betoncentrale Papendrecht betoogt staat artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), noch de milieuwet- en regelgeving, gelet op het voorgaande, er aan in de weg dat het geluidverdeelplan in het bestemmingsplan wordt opgenomen.

 

73  

Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: 1. Appellante 1, te Papendrecht, 2. Betoncentrale Papendrecht B.V., te Papendrecht, appellanten, en de raad van de gemeente Papendrecht, verweerder. Uitspraak Procesverloop Bij besluit van 13 juni 2013, kenmerk 036/2013, heeft de raad het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Oosteind’ vastgesteld. Tegen dit besluit hebben appellante 1 en Betoncentrale Papendrecht beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Betoncentrale Papendrecht heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2014, waar appellante 1, vertegenwoordigd door ir. J.R. Kraaijeveld van Hemert, bijgestaan door ing. R.P.M. Jansen, Betoncentrale Papendrecht, vertegenwoordigd door D.C. de Heer, bijgestaan door mr. J. Wildschut, en de raad, vertegenwoordigd door R. Boot, werkzaam bij de gemeente, C.W.M. Berendsen, werkzaam bij het Juridisch Kenniscentrum Drechtsteden, en D.P. Nelemans, werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, zijn verschenen. Overwegingen 1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. 2. Het betreft een bestemmingsplan voor het bedrijventerrein Oosteind te Papendrecht, dat een industrieterrein is in de zin van artikel 1 van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). In het plan is onder meer de geluidzone ingevolge artikel 40 van de Wgh gewijzigd. Daarnaast is als bijlage bij het bestemmingsplan een zonebeheerplan met als onderdeel een geluidverdeelplan vastgesteld. Geluidverdeelplan 3. Appellante 1 en Betoncentrale Papendrecht richten zich tegen artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en onder a, en lid 4.4.1 van de planregels. In deze artikelonderdelen wordt een koppeling gelegd met het geluidverdeelplan als onderdeel van het zonebeheerplan zoals opgenomen in bijlage 3 bij het bestemmingsplan. Betoncentrale Papendrecht betoogt dat de vaststelling van een geluidbeheerplan in strijd is met het systeem van de Wgh, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). Hiertoe voert Betoncentrale Papendrecht aan dat de planregeling ten onrechte milieunormen bevat, hetgeen het exclusieve terrein van de milieuwet- en regelgeving is. Verder is volgens appellante 1 en Betoncentrale Papendrecht het geluidverdeelplan in strijd met de rechtszekerheid, nu voor de vraag of de bestaande vergunde geluidruimte juist is opgenomen en de vraag welke geluidruimte aan een kavel is toegekend, het digitale model dat in het geluidverdeelplan wordt genoemd, het zonebewakingsmodel,

 

74  

dient te worden geraadpleegd. Volgens appellante 1 en Betoncentrale Papendrecht is het zonebewakingsmodel ten onrechte niet vastgesteld als onderdeel van het bestemmingsplan en is dit model gelet daarop niet raadpleegbaar, zodat hieraan geen bindende werking toekomt. Daarnaast stelt Betoncentrale Papendrecht dat voor de bepaling van de geluidruimte aanvullende berekeningen nodig zijn, nu het zonebewakingsmodel geen emissie- en immissienormen bevat. Voorts vindt tussentijdse toetsing of een bedrijf binnen de geluidruimte past, plaats in het toetsingsmodel dat een kopie is van het zonebewakingsmodel. In deze kopie worden bedrijfsmutaties opgenomen, zodat de kopie de actuele akoestische situatie bevat en gelet hierop meerdere versies van het zonebeheerplan naast elkaar bestaan. Appellante 1 stelt daarnaast dat het zonebeheerplan niet geldt voor nieuwe inrichtingen die zich op het bedrijventerrein willen vestigen en onder de werking van het Activiteitenbesluit vallen. Volgens appellante 1 en Betoncentrale Papendrecht is bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid gelet op de gebrekkige inzichtelijkheid niet kenbaar in hoeverre het geluidverdeelplan is gewijzigd en welk geluidverdeelplan geldt. 3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan tot doel heeft de beschikbare geluidruimte evenwichtig te verdelen over de aanwezige en mogelijk nieuw te vestigen bedrijven om een doelmatig gebruik van het industrieterrein te waarborgen. Hiermee wordt voorts voorkomen dat gelet op het aspect geluid een hogere milieucategorie aan de percelen zou moeten worden toegekend, waardoor een aantal bedrijven alleen door middel van een maatbestemming zou kunnen worden bestemd. In het zonebeheerplan en in het akoestisch onderzoek wordt voldoende duidelijk omschreven welke versie van het zonebewakingsmodel aan de geluidverdeling ten grondslag ligt. In dat model is de vergunde geluidruimte van een bedrijf en de geluidruimte per kavel opgenomen, hetgeen desgewenst kan worden ingezien bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid. Nu dit een softwareprogramma betreft, is het niet mogelijk het zonebewakingsmodel als onderdeel van een bestemmingsplan vast te stellen. Volgens de raad zijn de planregels die op het geluidverdeelplan zien niet in strijd met de rechtszekerheid en is met de koppeling in het bestemmingsplan verzekerd dat het geluidverdeelplan bindende werking voor eenieder heeft. Voor wijziging en/of actualisering van het geluidverdeelplan dient het bestemmingsplan met het bijbehorende zonebeheerplan te worden gewijzigd. 3.2. Ingevolge artikel 1 van de Wgh wordt onder industrieterrein verstaan: terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken. Ingevolge artikel 40 wordt, indien bij de vaststelling van een bestemmingsplan aan gronden een zodanige bestemming wordt gegeven dat daardoor een industrieterrein ontstaat, daarbij tevens een rond het betrokken terrein gelegen zone vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Ingevolge artikel 163, eerste lid, zorgen burgemeester en wethouders van de gemeente waarin een industrieterrein geheel of in hoofdzaak is gelegen ervoor dat er voldoende informatie beschikbaar is over de geluidruimte binnen de zone. Ingevolge artikel 164 kan ter vervulling van de in artikel 163 bedoelde taak een zonebeheerplan worden opgesteld. 3.3. Ingevolge artikel 4, lid 4.3.1, van de planregels gelden met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken de volgende regels: a. bedrijven ter plaatse van de aanduiding ‘gezoneerd industrieterrein’ zijn uitsluitend toegestaan voor zover zij niet meer geluid produceren dan aan hen is toegekend op basis van het geluidverdeelplan dat onderdeel is van het zonebeheerplan zoals opgenomen in bijlage 3;

 

75  

(…). Ingevolge lid 4.4.1 kan het bevoegd gezag bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.3.1, onder a, en bedrijven toestaan indien zij niet meer geluid produceren dan aan hen is toegekend op basis van een geactualiseerde versie van het geluidverdeelplan dat onderdeel is van het zonebeheerplan. 3.4. In hoofdstuk 1 van het zonebeheerplan, dat als bijlage 3 is opgenomen bij de plantoelichting, is vermeld dat de hoeveelheid te vergunnen geluid voor het industrieterrein "Oosteind" beperkt is. Voor een duurzame invulling en optimaal gebruik van het terrein is het noodzakelijk om zorgvuldig met het uitgeven van geluidruimte en de verdeling ervan om te gaan. Het zonebeheerplan geeft daar invulling aan, zo staat in dat hoofdstuk. Voorts is het zonebeheerplan wat het aspect geluid betreft een vervangend instrument voor de gebruikelijke indeling van bedrijvigheid in milieucategorieën. Volgens het geluidverdeelplan, opgenomen in hoofdstuk 3 van het zonebeheerplan, worden hierin de huidige bedrijvigheid en de te verwachten ontwikkelingen vertaald in een geluidverdeling voor het gehele gezoneerde industrieterrein. Een goede verdeling maakt het mogelijk om enerzijds veel activiteiten en geluid toe te staan en anderzijds de omgeving te beschermen tegen teveel industrielawaai. De verdeling van de geluidruimte en de beschikbare geluidreserveringen zijn beschreven in het door de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid opgestelde rapport ‘Akoestisch onderzoek Industrieterrein Oosteind t.b.v. het bestemmingsplan Bedrijventerrein Oosteind, te Papendrecht, 2013’ van 12 april 2013. Bij dit onderzoek behoort een zonebewakingsmodel dat bestaat uit een Geomilieu rekenmodel met daarin de toegekende geluidruimte per bedrijfslocatie en diverse reserveringsbronnen. Bij het opstellen van het geluidverdeelplan is uitgegaan van de huidige vergunde geluidruimte van de bestaande bedrijven, zoals vastgelegd in het zonebewakingsmodel ‘ZBM Oosteind 2013 GM-v2.13’, peildatum april 2013. Uitgangspunt bij de geluidverdeling is dat alle bedrijven hun huidige vergunde geluidruimte behouden. Voor bedrijven die onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit vallen, is een norm van 50 dB(A) op 50 m van de inrichting gehanteerd. Voor bedrijven aan de rand van het industrieterrein is daarnaast rekening gehouden met de maatwerkvoorschriften. Met deze verdeling is volgens de raad verzekerd dat er geen overschrijding van de geluidnorm op de grens van de geluidzone zal plaatsvinden en evenzeer dat vastgestelde hogere waarden voor woningen niet zullen worden overschreden. De beschikbare geluidruimte wordt afgeleid van de immissiewaarden, de deelbijdrage die geleverd mag worden op de bepalende zone- en MTG-punten (Maximaal Toelaatbare Grenswaarden). De zonebeheerder bepaalt aan welke punten wordt getoetst. In paragraaf 3.3 van het geluidverdeelplan is voorts opgenomen dat uit het akoestisch onderzoek is gebleken dat enige geluidruimte beschikbaar is. De reserveringen zijn als indicatieve emissiegetallen in een tabel weergegeven, waarbij een verdeling is gemaakt over vier gebieden, te weten Kooyhaven, Johannahaven, kade Kooyhaven en centraal IT Ketelhaven. De reserveringen zijn opgenomen om de op het bedrijventerrein gevestigde bedrijven meer flexibiliteit te kunnen bieden zonder dat daardoor de maximale toetswaarden worden overschreden. 3.5. Door de zogenoemde statische verwijzing in artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en onder a, van de planregels naar het geluidverdeelplan dat onderdeel is van het zonebeheerplan zoals opgenomen in bijlage 3 van het bestemmingsplan, maakt de inhoud van dit geluidverdeelplan deel uit van het bestemmingsplan. De Afdeling is van oordeel dat de bestreden planregeling, gelet op het doel hiervan, een ruimtelijk relevant karakter heeft. Met het geluidverdeelplan wordt immers beoogd een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein, en daarmee een doelmatig grondgebruik, te waarborgen. Dit doel kan niet worden bereikt door het stellen van geluidgrenswaarden aan individuele inrichtingen bij de verlening van vergunningen. In dit verband is van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201008546/1/M1 heeft overwogen dat in de Wet

 

76  

milieubeheer niet is bepaald, noch daaruit kan worden afgeleid, dat een omgevingsvergunningaanvraag mede moet worden getoetst aan een krachtens artikel 164 van de Wet geluidhinder vastgesteld zonebeheerplan. Nu gelet hierop de verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein niet in het kader van de vergunningverlening is gewaarborgd, heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om een verdeling van de beschikbare geluidruimte in het bestemmingsplan te waarborgen. Anders dan Betoncentrale Papendrecht betoogt staat artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), noch de milieuwet- en regelgeving, gelet op het voorgaande, er aan in de weg dat het geluidverdeelplan in het bestemmingsplan wordt opgenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 21-22) volgt dat de redactie van artikel 3.1 van de Wro het mogelijk maakt een relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu. 3.6. De Afdeling acht het evenwel in strijd met de rechtszekerheid dat de door de raad vastgestelde normen voor de verdeling van de geluidruimte niet zijn af te leiden uit het bestemmingsplan, zoals dat elektronisch beschikbaar wordt gesteld via www.ruimtelijkeplannen.nl, welk bestemmingsplan bestaat uit de planverbeelding, planregels en in dit geval het geluidverdeelplan. Gelet hierop is onvoldoende inzichtelijk welke geluidruimte in het bestemmingsplan aan de gronden binnen het gezoneerde industrieterrein is toegekend en is niet controleerbaar of dit is gebaseerd op de huidige vergunde geluidruimte van de aldaar gevestigde bedrijven. De Afdeling is van oordeel dat de kaarten die zijn opgenomen in de bijlagen 3a, 3b en 4 bij het akoestisch onderzoek, dat aan het zonebewakingsmodel ten grondslag ligt, deze duidelijkheid evenmin bieden. Deze kaarten laten niet een verdeling van de geluidruimte per bedrijfslocatie zien, maar tonen de cumulatieve geluidbelasting. De thans door de raad gekozen plansystematiek, waarin voor het kennisnemen van de in het plan opgenomen verdeling van de geluidruimte een bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid beschikbaar gesteld digitaal rekenmodel kan worden ingezien of kan worden opgevraagd, moet met het oog op de rechtszekerheid ontoereikend worden geacht. Voorts moet naar het oordeel van de Afdeling vanuit een oogpunt van rechtszekerheid in de genoemde onderdelen van het bestemmingsplan bindend zijn vastgelegd welk rekenmodel en, voor zover van toepassing, welke versie daarvan, wordt gebruikt om te berekenen of aan de geluidnormering in de planregels wordt voldaan. In dat kader is voorts niet aanvaardbaar dat pas bij een aanvraag om uitbreiding van een bedrijf door de zonebeheerder wordt bepaald op welke zone- en MTG-punten de bijdrage aan de immissiewaarden dient te worden getoetst. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van Betoncentrale Papendrecht en appellante 1 dat de wijze waarop in het plan de geluidruimte is verdeeld onvoldoende controleerbaar is. Het besluit is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling dat het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid op zichzelf wel aanvaardbaar kan zijn dat bedrijven vanwege de behoefte aan specifieke akoestische expertise een deskundige moeten inschakelen om vast te kunnen stellen in hoeverre de eerder aan hen vergunde geluidruimte wordt gerespecteerd in het bestemmingsplan. 3.7. Wat betreft het betoog dat een wijziging van het geluidverdeelplan bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid gelet op de gebrekkige inzichtelijkheid niet kenbaar is en daarnaast niet duidelijk is welk geluidverdeelplan geldt, overweegt de Afdeling als volgt. In het zonebeheerplan, dat met uitzondering van het hierin opgenomen geluidverdeelplan geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, is opgenomen dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om het geluidverdeelplan te wijzigen in het geval geen geluidreservering beschikbaar is voor de desbetreffende locatie. Hierbij zal de geluidruimte voor een elders gelegen perceel dienen te worden verlaagd, hetgeen in een vergunning of een maatwerkschrift dient te worden vastgelegd. Pas daarna kan op basis van een geactualiseerde versie van het geluidverdeelplan een

 

77  

vergunning worden verleend of een maatwerkvoorschrift worden vastgesteld. In het plan en het daartoe behorende geluidverdeelplan is evenwel alleen een bevoegdheid opgenomen voor het bevoegd gezag om bij omgevingsvergunning af te wijken van het in het bestemmingsplan vastgestelde geluidverdeelplan en geen bevoegdheid om het geluidverdeelplan, dat onderdeel is van het bestemmingsplan, door middel van een wijziging te actualiseren. De Afdeling is gelet daarop van oordeel dat, nu uit de afwijkingsbevoegdheid volgt dat een omgevingsvergunning kan worden verleend in het geval een bedrijf bij uitbreiding niet meer geluid zal gaan produceren dan aan hem is toegekend op basis van een geactualiseerde versie van het geluidverdeelplan, onduidelijk is waaraan bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid wordt getoetst. Het besluit is ook in zoverre in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Het betoog slaagt. 3.8. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden over het geluidverdeelplan en artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en onder a, en lid 4.4.1 van de planregels geen bespreking. 4. In hetgeen Betoncentrale Papendrecht en appellante 1 hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en onder a, en lid 4.4.1 van de planregels is genomen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De raad heeft bij de vaststelling van het plan voor een systematiek gekozen waarbij vanwege de regulering van het geluid door middel van een zonebeheerplan, het aspect geluid niet is meegewogen bij het toekennen van een milieucategorie en gelet daarop veelal een lagere milieucategorie aan de percelen is toegekend. Gelet hierop hangt artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en onder a, en lid 4.4.1 van de planregels dusdanig samen met de rest van het plan dat het gehele plan voor vernietiging in aanmerking komt. Hoewel gelet hierop een beoordeling van de niet onder 3.8 vermelde beroepsgronden ook achterwege kan blijven, ziet de Afdeling in dit geval om proceseconomische redenen aanleiding deze beroepsgronden niettemin te beoordelen. Overige gronden van appellante 1 5. Het beroep van appellante 1 richt zich voorts tegen het plandeel met de bestemming ‘Bedrijventerrein’ aan de Rietgorsweg 11 te Papendrecht. Daartoe voert zij aan dat haar bouwvlak ten onrechte is verkleind ten opzichte van het voorheen geldende plan, omdat in dit plan een strook grond aan de westzijde van het perceel langs de Kooyhaven met een oppervlakte van 8.250 m² buiten het bouwvlak valt. Volgens appellante 1 zal hierdoor de waarde van haar perceel dalen. Appellante 1 betoogt voorts dat ten onrechte ter plaatse van het gedeelte van haar perceel met de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’ slechts een maximale bouwhoogte van 10 m is toegestaan, terwijl op het overige gedeelte van het bouwvlak, waar thans onder meer de productieruimten staan, een maximale bouwhoogte van 20 m is toegestaan. Vanuit landschappelijk oogpunt bestaat hiertoe geen noodzaak, nu dit louter een industriële omgeving is. Volgens appellante 1 zijn voormelde beperkingen in bouwmogelijkheden onvoldoende gemotiveerd. Voorts wordt hiermee niet voldaan aan het uitgangspunt in de plantoelichting en is de stedenbouwkundige visie die uitgaat van verzachting langs de randen niet op beleid van de raad gebaseerd. 5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat aan de toegekende bouwvlakken en opgenomen bouwhoogtes een stedenbouwkundige visie ten grondslag ligt die uitgaat van verzachting langs de randen, ook gelet op de woonbebouwing in de Visschersbuurt. Nu appellante 1 geen concrete bouwplannen heeft, bestaat thans geen aanleiding om af te wijken van deze visie. Voorts kende het voorheen geldende bestemmingsplan ook een differentiatie in bouwhoogtes.

 

78  

5.2. Het perceel heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein’. Aan het gedeelte van het perceel waaraan de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’ is toegekend, is voorts de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m) = 10’ toegekend. Aan het overige gedeelte van het bouwvlak is de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m) = 20’ toegekend. Ingevolge artikel 4, lid 4.2, van de planregels mogen op de voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden gebouwen, overkappingen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd en gelden de volgende regels: a. de gebouwen en overkappingen worden binnen het bouwvlak gebouwd; b. per bedrijf mag ten hoogste 80% van het totale grondoppervlak worden bebouwd tenzij anders aangegeven op de verbeelding; c. de bouwhoogte van gebouwen bedraagt ten hoogste de ter plaatse van de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m)’ aangegeven bouwhoogte; (…) 5.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Industrieterrein Oosteind, na 1e herziening’ was de bestemming ‘Bedrijven’ en de aanduidingen ‘III’ en ‘IV’ aan het perceel toegekend. Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van dat plan zijn de gronden met de bestemming ‘Bedrijven’, op de kaart voorzien van de aanduidingen ‘I’, ‘II’, ‘III’ en ‘IV’ bestemd voor gebouwen en bouwwerken die geen gebouwen zijn, ten dienste van de bedrijven als genoemd in de categorieën 1 t/m 4 van de bij deze voorschriften behorende en als zodanig gewaarmerkte ‘Staat van inrichtingen’ (…). Ingevolge het vijfde lid mogen op de in het eerste lid bedoelde gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding ‘III’ slechts bouwwerken worden gebouwd met inachtneming van de op de kaart en hierna aangegeven aanwijzingen: a. van deze gronden mag per bedrijf ten hoogste 80% van het totale grondoppervlak mits aaneengesloten gelegen worden bebouwd, waarbij een bouwvolume van 8 m³ per m² van het totale aaneengesloten grondoppervlak niet mag worden overschreden; b. de hoogte der bouwwerken mag ten hoogste 10 m bedragen, (…); (…) Ingevolge het zesde lid mogen op de in het eerste lid bedoelde gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding ‘IV’ slechts bouwwerken worden gebouwd met inachtneming van de op de kaart en hierna aangegeven aanwijzingen: a. van deze gronden mag per bedrijf ten hoogste 80% van het totale grondoppervlak mits aaneengesloten gelegen worden bebouwd, waarbij een bouwvolume van 8 m³ per m² van het totale aaneengesloten grondoppervlak niet mag worden overschreden; b. de hoogte der bouwwerken mag ten hoogste 10 m bedragen; (…) 5.4. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dat appellante 1 andere bouwmogelijkheden had op grond van het voorheen geldende plan, maakt derhalve niet dat de raad die bouwmogelijkheden zonder meer had dienen op te nemen in het plan. Zowel in het voorheen geldende plan als in dit plan is opgenomen dat per bedrijf ten hoogste 80% van het totale grondoppervlak mag worden bebouwd. In het voorheen geldende plan was geen bouwvlak opgenomen. In het voorliggende plan is een bouwvlak opgenomen, waarbij de strook grond aan de westzijde van het perceel langs de

 

79  

Kooyhaven met een oppervlakte van ongeveer 8.250 m² buiten het bouwvlak valt. Niet in geschil is dat de bestaande bebouwing op het perceel binnen het bouwvlak ligt. Aan de zuidoostzijde van het perceel zijn thans ruimere bouwmogelijkheden opgenomen dan in het voorheen geldende plan, nu aan een gedeelte waaraan in dat plan de bestemming ‘Haven’ was toegekend, thans ook de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met een bouwvlak is toegekend. Bij het opnemen van het bouwvlak en de maximale bouwhoogte heeft de raad onder meer rekening gehouden met de omliggende woonbebouwing en hierbij tot uitgangspunt genomen dat de randen van het industrieterrein moeten worden verzacht. Uit de ‘Visie op Bedrijventerrein Oosteind, Ruimte voor bedrijven, ruimte voor kwaliteit’ van september 2006 volgt, anders dan appellante 1 stelt, niet dat slechts de noordrand van bedrijventerrein Oosteind dient te worden verzacht, maar dat deze stedenbouwkundige inpassing voor het gehele bedrijventerrein geldt. De raad heeft aan dit belang in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van appellante 1 bij het handhaven van de in het vorige plan opgenomen bouwmogelijkheden op de strook grond aan de westzijde van het perceel. De raad heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat appellante 1 die eerdere bouwmogelijkheden niet heeft benut en dat zij ook met dit plan nog over bouwmogelijkheden beschikt. Bovendien stond het voorheen geldende plan ter plaatse van het gedeelte van het perceel met de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’ bij recht ook geen bouwhoogte van 20 m toe, zodat de bouwmogelijkheden in zoverre niet zijn beperkt in dit plan. Voorts is niet gebleken dat appellante 1 ten tijde van het bestreden besluit concrete bouwplannen had. Voor zover appellante 1 betoogt dat niet wordt voldaan aan het uitgangspunt in de plantoelichting dat de omgeving van de Johannahaven bestemd is voor grootschalige, bij voorkeur watergebonden bedrijvigheid, met bijbehorende overslag van goederen, overweegt de Afdeling dat het feit dat het bouwvlak van appellante 1 niet aan het water grenst en dat voor een gedeelte van het perceel een bouwhoogte van maximaal 10 m geldt, niet betekent dat het plan dergelijke bedrijvigheid ter plaatse van haar perceel niet mogelijk maakt. Het betoog faalt. 5.5. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het perceel van appellante 1 betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Het betoog faalt. 6. Appellante 1 betoogt dat ten onrechte geen bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan op het water dat grenst aan de westzijde van haar perceel. Gelet hierop is bedrijfsmatig handelen op het water aan de kade uitgesloten. Hiertoe dient de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijventerrein — 3’, die aan de strook grond aan de westzijde van het perceel is toegekend, te worden toegekend. De nabijgelegen woningen liggen op een afstand van meer dan 50 m en dit is een gemengd gebied met wonen en werken. 6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de Johannahaven bedrijfsactiviteiten tot maximaal categorie 4.1 zijn toegestaan, hetgeen voor het bedrijf passend is. Het toekennen van een aanduiding met een hogere milieucategorie aan de doorgang naar de Kooyhaven is niet mogelijk, gelet op de nabijgelegen woningen. Voorts kan het toestaan van meer bedrijvigheid ter plaatse de bereikbaarheid van de Kooyhaven aantasten. 6.2. Aan het bestreden gedeelte van de haven die de toegang naar de Kooyhaven vormt zijn de bestemming ‘Water’ en de aanduiding ‘haven’ toegekend. Aan de Johannahaven zijn de bestemming ‘Water’ en de aanduidingen ‘haven’, ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’, ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’ en ‘bedrijf tot en met categorie 4.1’ toegekend. Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn de voor ‘Water’ aangewezen gronden bestemd voor: a.

 

80  

water ten behoeve van de waterhuishouding; b. verkeer te water; (…); e. ter plaatse van de aanduiding ‘haven’: bedrijfsmatige havengebonden activiteiten op en in het water; (…); g. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’: bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘gezoneerd industrieterrein’; h. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’: bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘gezoneerd industrieterrein’; i. ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 4.1’: bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 4.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘gezoneerd industrieterrein’; (…) 6.3. In het betreffende gedeelte van de haven zijn bedrijfsmatige havengebonden activiteiten op en in het water toegestaan. Voorts is verkeer te water toegestaan. Wat betreft het betoog dat ten onrechte niet mogelijk is gemaakt om onder meer activiteiten voor de scheepsbouw en montage op het water te verrichten, overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat deze activiteiten in de Johannahaven plaatsvinden en als zodanig in het plan zijn toegestaan. Niet is gebleken dat een concreet voornemen bestaat om deze activiteiten ook ter plaatse van de toegang naar de Kooyhaven te verrichten. Bovendien is dit gedeelte van de haven niet in eigendom bij appellante 1. Gelet op het voorgaande en op de nabijgelegen woningen heeft de raad in redelijkheid kunnen volstaan met de toegekende aanduidingen aan het water dat de doorgang naar de Kooyhaven vormt. Het betoog faalt. Overige gronden van Betoncentrale Papendrecht 7. Het beroep van Betoncentrale Papendrecht richt zich voorts tegen het plandeel met de bestemming ‘Bedrijventerrein’ aan de Nanengat 15 te Papendrecht. Daartoe voert zij aan dat de in de planregels opgenomen maximale bouwhoogte van 3 m voor opvoerbanden en 12 m voor grondstoffensilo's niet overeenkomt met de bestaande legale situatie. 7.1. Het perceel heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein’. Voorts is aan een groot gedeelte van het perceel de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m) = 11’ toegekend en aan een klein gedeelte van het perceel de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m) = 21’ toegekend. Ingevolge artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder c, van de planregels bedraagt de bouwhoogte van gebouwen ten hoogste de ter plaatse van de aanduiding ‘maximale bouwhoogte (m)’ aangegeven bouwhoogte. Ingevolge artikel 13, lid 13.2.3, mag de maximaal toelaatbare goothoogte en/of bouwhoogte van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tenzij in hoofdstuk 2 of de overige regels anders is bepaald, ten hoogste bedragen: — van silo's: 12 m; — van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde: 3 m. 7.2. De raad stelt zich op het standpunt dat naar aanleiding van de zienswijze is beoogd de bouwhoogte voor de grondstoffensilo's en de opvoerbanden op het perceel in het plan aan te passen, hetgeen abusievelijk niet juist in het plan is opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat hieruit volgt dat de raad heeft beoogd om de legale bebouwing op het

 

81  

perceel van Betoncentrale Papendrecht als zodanig te bestemmen, maar dat de raad ten onrechte geen overeenkomstige regeling ter plaatse van dat perceel in het plan heeft opgenomen. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt. 8. Betoncentrale Papendrecht betoogt dat onvoldoende is onderzocht wat de gevolgen zijn van de wijziging van het gezoneerde industrieterrein, waardoor een aantal woningen niet langer op het gezoneerde industrieterrein ligt. Volgens haar is niet duidelijk in hoeverre het maximaal geluidniveau ter plaatse van deze woningen zal worden overschreden en zal dit gelet daarop tot beperking van bedrijfsmogelijkheden leiden. Hierbij wordt gesteld dat bijvoorbeeld uit indicatieve berekeningen volgt dat het maximaal geluidniveau vanwege Betoncentrale Papendrecht ter plaatse van de woning aan de Visschersbuurt 3 in de nachtperiode 62 dB(A) zal bedragen. Nu niet gelijktijdig met de vaststelling van het plan een wijziging van de geluidvoorschriften voor het maximaal geluidniveau van de omliggende inrichtingen heeft plaatsgevonden, is onduidelijk of dit toelaatbaar zal worden geacht en welke geluidruimte voor Betoncentrale Papendrecht beschikbaar is. 8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit indicatieve berekeningen volgt dat het maximaal geluidniveau ter plaatse van de woning aan de Visschersbuurt 3 vanwege Betoncentrale Papendrecht zowel in de dagperiode als in de nachtperiode maximaal 65 dB(A) zal bedragen. In de milieuvergunning van Betoncentrale Papendrecht is deze woning niet als maatgevende woning voor geluid opgenomen. Nu volgens de Handreiking Industrielawaai en Vergunningverlening (hierna: Handreiking) een maximaal geluidniveau van 65 dB(A) aanvaardbaar is, kan in de toekomst een geluidvoorschrift met deze geluidnorm worden opgenomen. 8.2. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad de woningen aan de Visschersbuurt 3-13, 17, 21, 27 en 29 onttrokken aan het gezoneerde industrieterrein Oosteind door het wijzigen van de grens van het gezoneerde industrieterrein. Deze woningen zijn daardoor zowel in de geluidzone ‘Industrie de Staart’ als in de geluidzone ‘Industrie Oosteind’ komen te liggen. De raad heeft terecht gesteld dat door het onttrekken van de woningen aan de Visschersbuurt aan het gezoneerde industrieterrein een verdergaande akoestische bescherming wordt toegekend aan deze woningen. Omdat de woningen aan de Visschersbuurt nu binnen de geluidzone van het industrieterrein liggen, zal de geluidbelasting van de bedrijven die naast deze woningen zijn gesitueerd, anders dan voorheen, betrokken worden bij de voor die woningen geldende maximaal toelaatbare waarde. Wat het maximaal geluidniveau betreft ter plaatse van de woningen aan de Visschersbuurt overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat de geluidbelasting bij deze woningen, nu deze voorheen op het gezoneerde industrieterrein lagen, niet bepalend is geweest voor het verlenen van de milieuvergunning voor Betoncentrale Papendrecht. De raad stelt dat bij het verlenen van een gewijzigde omgevingsvergunning voor de activiteit milieu kan worden aangesloten bij de Handreiking. Hieruit volgt dat het maximaal geluidniveau ter plaatse van geluidgevoelige objecten gelegen buiten het industrieterrein niet meer mag bedragen dan de in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar aangemerkte geluidgrenswaarden van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Het vergunnen van maximale geluidsniveaus hoger dan de grenswaarden dient in de considerans van de vergunning te worden gemotiveerd. Voor de nachtperiode wordt daarbij aanbevolen dat maximale geluidsniveaus tot 65 dB(A) kunnen worden vergund. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat gelet daarop de huidige bedrijfsactiviteiten van Betoncentrale Papendrecht niet zullen worden belemmerd door het onttrekken van de woningen aan de Visschersbuurt aan het gezoneerde industrieterrein, hetgeen door Betoncentrale Papendrecht is erkend. Voorts heeft de raad gesteld dat ook voor uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten voldoende geluidruimte bestaat. Daargelaten of ook bij uitbreiding van het bedrijf het maximale geluidniveau ter plaatse van de woningen aan de Visschersbuurt 65 dB(A) zal kunnen bedragen, is niet gebleken dat concrete plannen

 

82  

voor uitbreiding bestaan. In hetgeen Betoncentrale Papendrecht heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van het onttrekken van de woningen aan het gezoneerde industrieterrein voor de bedrijfsvoering van Betoncentrale Papendrecht. Het betoog faalt. Opdracht en proceskosten 9. De Afdeling ziet, mede gelet op de omstandigheid dat het gehele plan wordt vernietigd en de daarmee samenhangende eventuele belangen van derden, geen aanleiding gevolg te geven aan het verzoek van de raad om met toepassing van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de raad in de gelegenheid te stellen het gebrek dat geen regeling is opgenomen met betrekking tot de bouwhoogte van de transportbanden en grondstoffensilo's op het perceel Nanengat 15, te herstellen. De Afdeling ziet wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. 10. De raad dient ten aanzien van Betoncentrale Papendrecht op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De kosten die Betoncentrale Papendrecht heeft opgegeven voor het reizen anders dan met het openbaar vervoer, komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat niet is gemotiveerd waarom het reizen met het openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is. Bij het vaststellen van de gemaakte reiskosten gaat de Afdeling daarom uit van het tevens door Betoncentrale Papendrecht opgegeven dichtstbijgelegen treinstation, te weten Dordrecht Stadspolders. Ten aanzien van het verzoek van Betoncentrale Papendrecht om de raad te veroordelen in de kosten van uittreksels uit openbare registers overweegt de Afdeling dat Betoncentrale Papendrecht de opgave van deze kosten niet heeft gespecificeerd en onderbouwd. Het verzoek om proceskostenveroordeling wordt daarom in zoverre afgewezen. Van proceskosten van appellante 1 is niet gebleken. Voor zover appellante 1 heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor het opstellen van een deskundigenrapport overweegt de Afdeling dat nu geen deskundigenrapport is overgelegd en het beroepschrift niet als zodanig kan worden aangemerkt, er in zoverre geen sprake is van kosten die voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Bovendien is geen sprake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, zodat ook gelet daarop de kosten voor het opstellen van het beroepschrift en de gestelde hiermee verband houdende kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de beroepen gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Papendrecht van 13 juni 2013, kenmerk 036/2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Oosteind’; III. draagt de raad van de gemeente Papendrecht op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen; IV. veroordeelt de raad van de gemeente Papendrecht tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Betoncentrale Papendrecht B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €

 

83  

1.009,99 (zegge: duizendnegen euro en negenennegentig cent), waarvan € 974 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V. gelast dat de raad van de gemeente Papendrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 318 (zegge: driehonderdachttien euro) voor appellante 1 en € 318 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Betoncentrale Papendrecht B.V. vergoedt. Noot Auteur: R. Benhadi* 1. In bovenstaande uitspraken heeft de Afdeling beslist dat het mogelijk is een geluidverkaveling in een bestemmingsplan op te nemen, waarbij de geluidruimte per perceel juridisch bindend wordt vastgelegd in de planregels. In het verleden zijn verschillende bestemmingsplannen, waarin een (vorm van) geluidverkaveling was opgenomen, de Afdeling gepasseerd en is daarmee (impliciet) de in de planregels opgenomen geluidverkaveling geaccepteerd (zie onder andere ABRvS 9 april 2014, 201203768/1/R3, ABRvS 10 oktober 2012, 201110717/1/R4 en ABRvS 26 november 2014, 201307322/1/R4). In die uitspraken is echter niet ingegaan op de verhouding tussen geluidverkaveling in een bestemmingsplan enerzijds en artikel 3.1 lid 1 van de Wro en de (relevante) milieuwet- en regelgeving anderzijds. In de hiervoor opgenomen uitspraak inzake het bestemmingsplan Bedrijventerrein Oosteind gaat de Afdeling voor het eerst expliciet in op deze verhouding. In deze annotatie staat deze uitspraak centraal. 2. Industrieterreinen die de vestiging van grote lawaaimakers (dat zijn inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, zie artikel 2.1 lid 3 gelezen in samenhang met bijlage I, onderdeel D bij het Besluit omgevingsrecht) toelaten, moeten gezoneerd worden. In het bestemmingsplan dient dan een rond het betrokken industrieterrein gelegen zone te worden vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan (artikel 40 gelezen in samenhang met artikel 1 van de Wet geluidhinder). Daarmee verplicht de Wet geluidhinder uitsluitend tot het vastleggen van de buitengrenzen van de geluidzone, de zogenaamde 50 dB(A)-contour. Deze 50 dB(A)-contour moet bij de beslissing omtrent de omgevingsvergunningverlening milieu in acht worden genomen (artikel 2.14 lid 1 aanhef, onder c sub 2 van de Wabo). Vreemd genoeg is in de Wet geluidhinder geen regeling opgenomen voor de wijze waarop de binnen de geluidzone beschikbare geluidruimte moet worden verdeeld over de bedrijvigheid op het industrieterrein. Een regeling hiervoor kan niet gemist worden omdat vergunningverlening op gezoneerde industrieterreinen, in tegenstelling tot niet gezoneerde industrieterreinen, is gebaseerd op de cumulatieve geluidbijdrage van alle aanwezige bedrijven. Geluidruimte die door het ene bedrijf al wordt gebruikt, kan niet meer door een ander bedrijf worden gebruikt (A. Krikke en J.S. Haakmeester, ‘Redactioneel artikel’, JM 2012/903). Uit de praktijk zijn voorbeelden bekend waarin een industrieterrein fysiek nog wel ruimte biedt voor (nieuwe) bedrijvigheid, maar waar de geluidruimte reeds is opgesoupeerd door een beperkt aantal inrichtingen. Gevolg hiervan is dat niet optimaal gebruik gemaakt kan worden van de fysiek beschikbare en voor bedrijvigheid bestemde gronden op een industrieterrein. 3. Bij de herziening van de Wet geluidhinder in 2007 is in artikel 163 en 164 van de Wet geluidhinder voor burgemeester en wethouders de bevoegdheid geïntroduceerd om een zonebeheerplan vast te stellen, waarmee de geluidruimte op gezoneerde industrieterreinen geregistreerd en beheerd kon worden (zie hierover uitgebreider C.A.H. van de Sanden, ‘Wonderpil of placebo? Het zonebeheerplan in de nieuwe Wet geluidhinder’, TO 2008/1). Gemeenten grepen het zonebeheerplan aan om individuele vergunningaanvragen (milieu) daaraan te toetsen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 november 2011 (zaaknr. 201008546/1/M1) hier een stokje voor gestoken en —

 

84  

kort samengevat — overwogen dat een aanvraag om omgevingsvergunning milieu niet getoetst kan worden aan een zonebeheerplan vanwege het ontbreken van een uitdrukkelijke wettelijke grondslag die in die toetsing voorziet. Daarmee kwam vast te staan dat de Wet geluidhinder noch de Wabo mogelijkheden bood om de geluidruimte op een gezoneerd industrieterrein te verdelen. Verschillende gemeenten kozen er vervolgens voor om de verdeling van geluidruimte via de band van het bestemmingsplan te reguleren. Met het vastleggen van de geluidruimte wordt gestreefd naar een efficiënte verdeling van de geluidruimte en daarmee tot een doelmatig grondgebruik. In de planregels (en verbeelding) werd dan een juridisch bindende geluidverkaveling (bestaande uit geluidsemissie en -immissienormen) vastgelegd, waarbij op perceelsniveau werd vastgelegd welke geluidsemissie ter plaatse is toegestaan. Deze geluidsemissie wordt doorgaans afgeleid van een aantal immissiepunten op de zonegrens en/of woningen met een vastgesteld maximaal toelaatbare geluidsbelasting, de zogenaamde MTG-punten). Het was onduidelijk of de Afdeling een dergelijke plansystematiek aanvaardbaar zou achten omdat (1) de gedachte was dat rechtstreeks bindende milieunormen in beginsel niet thuishoren in het bestemmingsplan en (2) onduidelijk was in hoeverre de Wet geluidhinder en de Wabo ruimte lieten om aanvullend op die wetgeving de geluidruimte via het bestemmingsplan te reguleren. De Afdeling geeft in de hiervoor opgenomen uitspraak, waarin een bestemmingsplan met een geluidverkaveling centraal stond, duidelijkheid hierover. 4. De systematiek van het bestemmingsplan Bedrijventerrein Oosteind was, voor zover ik uit de uitspraak kan afleiden, als volgt. Het bestemmingsplan voorziet in de wijziging van de geluidzone (artikel 41 van de Wet geluidhinder). Daarnaast is als bijlage bij het bestemmingsplan een zonebeheerplan met als onderdeel een geluidverdeelplan vastgesteld. Het geluidverdeelplan vermeldt dat het als doel heeft om de beschikbare geluidruimte op het industrieterrein evenwichtig te verdelen over de aanwezige en mogelijk nieuw te vestigen bedrijven, teneinde een doelmatig gebruik van het industrieterrein te waarborgen. De planregels bevatten een statische verwijzing naar het geluidverdeelplan, zodat daarmee wordt geborgd dat het geluidverdeelplan een juridisch normerende betekenis heeft. De aan een perceel toegekende geluidruimte is niet opgenomen in het geluidverdeelplan. Daarvoor moest een akoestisch rapport en een Geomilieu rekenmodel (softwareprogramma), dat voor dat doel is opgesteld, worden geraadpleegd. Het rekenmodel was niet als bijlage bij het bestemmingsplan opgenomen, maar kon bij de Omgevingsdienst worden ingezien of opgevraagd. 5. De Afdeling stelt in de hierboven opgenomen uitspraak vast dat de Wet geluidhinder, de Wabo noch het Activiteitenbesluit een regeling kennen om de beschikbare geluidruimte te verdelen. Deze verdeling kan, zoals ik hiervoor al signaleerde, niet via de band van de vergunningverlening en/of het stellen van maatwerkvoorschriften (voor inrichtingen waarop het Activiteitenbesluit van toepassing is) worden bereikt. Ook niet als op grond van artikel 163 en 164 van de Wet geluidhinder een zonebeheerplan is vastgesteld. De Afdeling verwijst hierbij naar de reeds hiervoor aangehaalde uitspraak van 2 november 2011 (zaaknr. 201008546/1/M1). In de literatuur is eerder bepleit dat het in artikel 67 van de Wet geluidhinder geregelde geluidreductieplan mogelijk gebruikt kon worden als alternatief voor het zonebeheerplan en een in een bestemmingsplan op te nemen geluidverkaveling (zie C.A.H. van de Sanden, ‘Van placebo naar nieuwe wonderpil? Toetsing van vergunningaanvragen aan het zonebeheerplan’, TO 2012/2). Met de vaststelling van de Afdeling dat de Wet geluidhinder geen mogelijkheden biedt om de geluidruimte te verdelen, staat tevens vast dat het geluidreductieplan niet gebruikt kan worden als verdeelinstrument. Gelet op het feit dat een verdeling van de geluidruimte niet via de relevante milieuwet- en regelgeving geborgd kon worden en een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein ruimtelijk relevant is, omdat daarmee een doelmatig grondgebruik wordt bereikt, heeft de gemeenteraad in redelijkheid kunnen besluiten om een verdeling van de beschikbare geluidruimte in het bestemmingsplan te waarborgen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de parlementaire geschiedenis bij artikel 3.1 lid 1 van de Wro volgt, dat de redactie van

 

85  

artikel 3.1 van de Wro het mogelijk maakt om een relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein milieu (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 2122). In de door de Afdeling aangehaalde passage uit de parlementaire geschiedenis wordt door de regering opgemerkt dat het denkbaar is dat in bestemmingsplannen wettelijke (milieu)kwaliteitsnormen kunnen worden opgenomen, die op grond van de wet of de jurisprudentie (vrijwel) volledig bindend zijn en aan de hand waarvan de toelaatbaarheid van bepaalde vormen van gebruik van de grond en/of bouwwerken kon worden getoetst. 6. Hoewel de door de wetgever beoogde verruimde reikwijdte van artikel 3.1 lid 1 van de Wro reeds eerder in de literatuur is gesignaleerd, werden hierbij de nodige vraagtekens geplaatst (zie hierover Boeve en Koeman, ‘Milieukwaliteitsnormen in het bestemmingsplan onder de nieuwe Wro’, M&R 2005, p. 415 e.v.). De Afdeling lijkt in de hierboven opgenomen uitspraak, in navolging van de regering, een ruime invulling van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ voor te staan. De aangestipte relatie tussen, zoals de Afdeling dat aanduidt, de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein milieu, zien we overigens ook terug in het wetsvoorstel voor de Omgevingswet. Het wetsvoorstel voorziet namelijk in de mogelijkheid om milieunormen voor bijvoorbeeld geluid en geur in de vorm van omgevingswaarden in het omgevingsplan vast te leggen (zie hierover Kamerstukken II 33 962, nr. 3, p. 98). 7. Ondanks dat de Afdeling overweegt dat een geluidverkaveling in een bestemmingsplan kan worden opgenomen, gaat het bestemmingsplan in dit geval (om verschillende redenen) onderuit. De Afdeling overweegt (onder meer) dat de door de gemeenteraad vastgestelde normen voor de geluidverdeling niet zijn af te leiden uit het bestemmingsplan (in casu de planregels, de planverbeelding en het als bijlage bij de planregels opgenomen geluidverdeelplan) zoals deze worden gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl. Kortom, een verwijzing in de planregels naar een rekenmodel dat een normatieve functie beoogt, is alleen mogelijk als dat stuk onderdeel uitmaakt van de juridisch bindende onderdelen van het bestemmingsplan, waarbij nog als aanvullende voorwaarde geldt dat uit de planregels moet blijken welk rekenmodel en, voor zover relevant, welke versie daarvan wordt gebruikt (r.o. 3.6). Overigens gaat de Afdeling niet in op de stelling van de gemeenteraad dat het zonebewakingsmodel een softwareprogramma betreft en om die reden niet als onderdeel van het bestemmingsplan kan worden vastgesteld. Echter, uit de overwegingen van de Afdeling mag afgeleid worden dat stukken (waaronder ik ook softwareprogramma’s schaar) die geen onderdeel kunnen uitmaken van de juridisch bindende onderdelen van het bestemmingsplan, evenmin dus een normerende functie kunnen hebben. Dit oordeel van de Afdeling ligt in lijn met haar uitspraak van 2 januari 2002 waarin werd overwogen dat een beeldkwaliteitsplan waarnaar in de planvoorschriften werd verwezen en die niet de (wettelijk geregelde) bestemmingsplanprocedure had doorlopen geen onderdeel uitmaakte van het bestemmingsplan. Aan het beeldkwaliteitsplan kwam in dat geval geen normatieve functie toe (zie ABRvS januari 2002, AB 2002/91, zie ook ABRvS 26 maart 2014, zaaknr. 201306426/1/R1, TBR 2014/101). Nog afgezien van de vraag of de Afdeling een statische verwijzing naar een digitaal rekenmodel zou accepteren, staat vast dat het te hanteren rekenmodel en de te gebruiken versie daarvan niet verankerd waren in de planregels. Om deze reden was niet duidelijk welk rekenmodel het betrof. 8. Per 1 november 2014 is het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: ‘Bro’) gewijzigd. Bij die gelegenheid is artikel 3.1.2 van het Bro aangevuld met de bepaling dat een bestemmingsplan regels kan bevatten ‘waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels’. In de literatuur is erop gewezen dat artikel 3.1.2 van het Bro een ruime reikwijdte kan hebben (zie hierover uitgebreider S. Hillegers, T.E.P.A. Lam en A.G.A. Nijmeijer, ‘De verruiming van het vergunningvrij bouwen, de introductie van de mantelzorgwoning en andere wijzigingen in Bor en Bro’, TBR 2014/179). Als wordt uitgegaan van een ruime reikwijdte van artikel 3.1.2 van het Bro, dan rijst de vraag of de gemeenteraad in de planregels had

 

86  

kunnen volstaan met een verwijzing naar een nader door burgemeester en wethouders in een beleidsregel uit te werken rekenmodel. Ik meen dat dat niet kan. Het rekenmodel geeft duidelijkheid over de verdeling van de geluidruimte over de verschillende percelen op het industrieterrein en heeft geen betrekking op de uitleg van een in de planregels ‘aangegeven bevoegdheid’. Bovendien beoogt het rekenmodel om de geluidruimte voor de verschillende percelen juridisch bindend vast te leggen. 9. Tenslotte merk ik op dat het opnemen van een geluidverkaveling in de planregels uitsluitend mogelijk is, indien tenminste de bestaande vergunde geluidruimte wordt gerespecteerd. Hierbij moet niet alleen acht worden geslagen op verleende omgevingsvergunningen (milieu), maar ook op de geluidruimte die inrichtingen toekomt op grond van het Activiteitenbesluit (zie ook de hiervoor onder AB 2015/82 opgenomen uitspraak). Als het gaat om inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen, dan moet uitgegaan worden van de geluidruimte die bestaande inrichtingen op het industrieterrein op grond van het Activiteitenbesluit toekomt (Vz. ABRvS 17 november 2005, zaaknr. 200508711/1, M en R 2006/51), tenzij maatwerkvoorschriften zijn gesteld waarin een lagere geluidruimte is vastgesteld (ABRvS 5 februari 2014, zaaknr. 201112690/1/A4). In dat geval is het maatwerkvoorschrift maatgevend.

 

87  

TBR 2015/27 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 15-10-2014 No. 201306557/2/R6, ECLI:NL:RVS:2014:3672 (Ladder van duurzame verstedelijking Utrecht) Mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman Bro : art. 3.1.6. lid 2, Ladder voor duurzame verstedelijking, onderscheid bebouwd en onbebouwd bestaand stedelijk gebied, beleidsambities, betekenis Handreiking ladder voor duurzame verstedelijking, culturele voorzieningen: Met gastnoot J.C. van Oosten1, Red. Overwegingen 1. De Afdeling heeft in 16.4 en 16.5 van de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 16 mei 2013 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is vastgesteld, wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels. Zij heeft hiertoe overwogen dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ als evenemententerrein. Voorts heeft de Afdeling in 17.3 en 17.4 van de tussenuitspraak overwogen dat in de plantoelichting niet wordt ingegaan op de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen en dat de raad evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) anderszins is betrokken bij het vaststellen van het plan, zodat het bestreden besluit, wat betreft het plandeel met de bestemming ‘Gemengd’, is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. 2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van FGH Bank gegrond. Het besluit van 16 mei 2013 dient te worden vernietigd, wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels en wat betreft het plandeel met de bestemming ‘Gemengd’. 3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van overwegingen 16.4 en 16.5, alsnog de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ voor evenementen te onderzoeken en op grond van de uitkomsten van dat onderzoek toereikend te motiveren waarom een zodanig gebruik niet zal leiden tot een onaanvaardbaar kantoorklimaat, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. Tevens heeft de Afdeling de raad opgedragen om, met inachtneming van overwegingen 17.3 en 17.4, alsnog de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen inzichtelijk te maken, dan wel het besluit te wijzigen door het vaststellen van een andere planregeling. 4. Bij brief van 13 mei 2014 heeft de raad te kennen gegeven dat het gebrek ten aanzien van het gebruik van de gronden met de bestemming ‘Groen’ voor evenementen niet wordt hersteld en dat hij geen bezwaar heeft tegen een vernietiging van het bestreden besluit in zoverre. De raad heeft bij deze brief verder ter voldoening aan de opdracht van de Afdeling een nadere onderbouwing gegeven van de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen aan de hand van het stappenplan van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad stelt zich daarbij op het standpunt dat uit het rapport ‘Verkenning kwantitatieve en kwalitatieve woningbehoefte provincie Utrecht’

 

88  

van ABF Research van februari 2011 (hierna: Rapport woningbehoefte) volgt dat de provincie Utrecht te kampen heeft met een aanmerkelijk woningtekort en dat het tekort blijft toenemen in de periode tot 2040. Het provinciaal tekort bestaat voor bijna 60% uit het tekort van het stadsgewest Utrecht en de oorzaak van de groei van het tekort ligt in de sterke groei van het aantal huishoudens in het stadsgewest Utrecht en de lagere groei van de woningvoorraad. De raad wijst er verder op dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht bij brief van 28 mei 2013 heeft bevestigd dat de in het plan voorziene woningen passen binnen de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013 - 2028 en de Provinciale Ruimtelijke Verordening Utrecht. Het plan voorziet volgens de raad dan ook in een actuele regionale behoefte aan woningen door herontwikkeling van een locatie in de binnenstad. Wat betreft de actuele regionale behoefte aan de culturele voorzieningen heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 toegelicht dat een kwantitatieve onderbouwing niet kan worden gegeven. Dit laat volgens de raad onverlet dat die behoefte bestaat, gelet op de bevolkingsgroei van de regio en de stad Utrecht in het bijzonder en de bestaande beleidsambities van de gemeente ten aanzien van de ontwikkeling van en het aanbod aan culturele voorzieningen. Wat het zorgvuldig ruimtegebruik betreft heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 uiteengezet dat het Smakkelaarsveld bestaande openbare ruimte binnen bestaand stedelijk gebied is en deel uitmaakt van het stationsgebied van Utrecht. Het plangebied ligt direct naast de treinsporen van en naar OV terminal Utrecht Centraal en is in de huidige situatie voor een groot deel in gebruik voor de ontsluiting van de OV terminal - busbanen. Met het oog op een zorgvuldig gebruik van de beschikbare ruimte voorziet het plan alleen op de gronden waar nu de busbanen liggen in de ontwikkeling van vastgoed. In lijn met het Structuurplan Stationsgebied voorziet het plan voor het overige in inpassing van de HOV-verbindingen, verbreding van de Leidsche Rijn en in de aanleg van een groene verblijfsplek. Met de herontwikkeling van het stationsgebied, waarvan het plangebied deel uitmaakt, wordt onder meer voorzien in het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid van dit gebied. 5. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden bestemd voor: a. culturele voorzieningen tot een maximaal oppervlak van 18.800 m² brutovloeroppervlak (bvo); b. wonen, tot een maximaal oppervlak van 22.000 m² (bvo); […]. 6. FGH Bank betoogt dat de raad nog steeds niet inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Zij voert hiertoe aan dat het Rapport woningbehoefte gedateerd is, zodat de raad daarop geen beroep kan doen voor het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte. Zo is niet duidelijk of bij het berekenen van de behoefte rekening is gehouden met de meest actuele planvoorraad aan woningen en met bestaande leegstand. Verder betoogt FGH Bank dat de omstandigheid dat in regionaal verband behoefte bestaat aan woningen niet betekent dat behoefte bestaat aan de voorziene appartementen op het Smakkelaarsveld. FGH Bank betoogt ook dat, voor zover het plan voorziet in een actuele regionale behoefte, de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het nagenoeg onbebouwde Smakkelaarsveld een geschikte locatie is voor de beoogde ontwikkeling en waarom deze niet elders binnen bestaande gebouwen binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Aldus is volgens FGH Bank niet voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro. 6.1. In het Rapport woningbehoefte staat dat de woningvoorraad in de provincie Utrecht tussen 2010 en 2025 groeit met 11 procent. De gemiddelde groei van het aantal huishoudens in dezelfde periode bedraagt 16 procent. Volgens het provinciale bouwprogramma bedraagt het woningtekort in de provincie in 2025 in absolute zin 46.417. Op grond van het ‘Bestuur Regio Utrecht-programma’ (hierna: BRU-programma) bedraagt in 2025 het woningtekort in de provincie 42.654. Het provinciale tekort bestaat voor bijna 60 procent uit het tekort in het stadsgewest Utrecht. Volgens het provinciale

 

89  

bouwprogramma bedraagt het tekort in 2025 in het stadsgewest 26.962 woningen. Het BRU-programma gaat uit van een tekort van 24.520 woningen in 2025. Het berekende woningtekort betreft het verschil tussen de gewenste woningvoorraad en de (bestaande) woningvoorraad. Bij het berekenen van de gewenste woningvoorraad wordt rekening gehouden met onder meer demografische ontwikkelingen en de gevolgen van binnenlandse migratie. De (bestaande) woningvoorraad betreft het nettoresultaat van nieuwbouw en sloop, aldus het Rapport woningbehoefte. 6.2. Het plan voorziet niet in een concreet aantal woningen, maar in een maximaal bvo van 22.000 m². Het concrete bouwprogramma staat niet vast, maar de raad gaat uit van ongeveer 250 appartementen, waarvan een groot deel starterswoningen. 6.3. FGH Bank heeft de prognose uit het Rapport woningbehoefte niet bestreden. De twee bouwprogramma’s leiden tot een ietwat afwijkende prognose, maar ook indien het meer behoudende BRU-programma wordt gehanteerd, bedraagt het tekort in het stadsgewest Utrecht in 2025, ruim 24.000 woningen. De Afdeling volgt FGH Bank niet in haar stelling dat de in het Rapport woningbehoefte opgenomen gegevens zodanig verouderd zijn dat de raad dit rapport niet aan het plan ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat FGH Bank niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de periode na de opstelling van het rapport in 2011 in regionaal verband planologische besluiten zijn genomen, die tot gevolg hebben dat het geprognosticeerde tekort van ruim 24.000 woningen in 2025 inmiddels geheel is ingelopen. FGH Bank heeft niet gewezen op besluiten, genomen na 2011, die voorzien in al dan niet grootschalige regionale woningbouwprojecten. Evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat de woningleegstand in het stadsgewest Utrecht dermate omvangrijk is, dat geen behoefte zou bestaan aan de ongeveer 250 appartementen waarin het plan voorziet. Wat betreft het betoog van FGH Bank dat een eventuele regionale behoefte nog niet betekent dat behoefte bestaat aan appartementen op de locatie Smakkelaarsveld, overweegt de Afdeling dat het plangebied een locatie betreft in het centrum van Utrecht, op loopafstand van het station en andere voorzieningen. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor leegstand op die locatie niet behoeft te worden gevreesd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad alsnog de actuele regionale behoefte aan de voorziene appartementen inzichtelijk heeft gemaakt. 6.4. Niet in geschil is dat het Smakkelaarsveld bestaand stedelijk gebied betreft. Uit artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro, gelezen in samenhang met het bepaald in sub c, volgt dat, indien blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, bezien moet worden of hierin - bij voorkeur - binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 50) blijkt dat onder ‘transformatie’ wordt verstaan ‘verandering van de functie of bebouwing van het stedelijk gebied’. Anders dan FGH Bank betoogt, dwingt het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, er derhalve niet toe dat voor nieuwe woningen eerst bestaande gebouwen binnen stedelijke gebied moeten worden hergebruikt of vervangen. Het betoog faalt. 7. FGH Bank betoogt dat de raad evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft voor de onderbouwing van de actuele regionale behoefte enkel een beroep gedaan op de ambities van de gemeente als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten. Nu een concrete behoefteraming ontbreekt, is een verwijzing naar beleid onvoldoende, aldus FGH Bank. 7.1. De raad heeft geen cijfermatige onderbouwing gegeven van de regionale behoefte aan de toevoeging van 18.800 m² aan culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft gewezen op de ambities van de gemeente en de regio, als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten, om te investeren in de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwantiteit van het culturele aanbod. De Afdeling is van oordeel dat de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling in een geval, waarin, zoals in het onderhavige, wordt

 

90  

voorzien in een niet geringe toevoeging van culturele voorzieningen, niet inzichtelijk wordt gemaakt met een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. De raad dient de behoefte van het extra ruimtebeslag vanwege het plan te verantwoorden. De conclusie dat de ruimtelijke reservering ten behoeve van de voorziene stedelijke ontwikkeling verantwoord is, kan alleen worden getrokken aan de hand van gegevens over de ontwikkeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. De behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. De raad heeft weliswaar gewezen op het objectieve - en niet weersproken - gegeven dat het aantal inwoners van Utrecht toeneemt van 322.000 in 2013 naar 370.000 in 2022, maar de Afdeling acht dit niet voldoende. De Afdeling is van oordeel dat meer specifiek onderzoek naar de behoefte in beginsel mogelijk is, te meer nu het plan tevens commerciële voorzieningen mogelijk maakt, gelet op de omstandigheid dat het begrip ‘culturele voorzieningen’ in artikel 1, lid 1.30, van de planregels gedefinieerd wordt als: ‘voorzieningen gericht op kunst, ontspanning, vrijetijdsbesteding en vermaak, zoals theaters, bioscopen, musea, ateliers en muziekcentra’. Wat betreft het betoog van de raad dat in de ‘Handreiking, Ladder voor duurzame verstedelijking’ van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 november 2013 (hierna: Handreiking) volgt dat de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk onderbouwd kan worden aan de hand van cijfermatige gegevens over behoefte en aanbod en dat daarom vooral betekenis toekomt aan de gegevens over de demografische ontwikkeling, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten de vraag welke betekenis aan de Handreiking toegekend dient te worden bij de uitleg van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, volgt daaruit niet dat gericht onderzoek naar de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk of niet mogelijk is. Wat betreft het in beeld brengen van het aanbod staat in de Handreiking dat bij de argumentatie van de behoefte rekening dient te worden gehouden met de capaciteit in plannen en met ontwikkelingen die op korte termijn tot een aanvullend aanbod leiden. Ook dient gemotiveerd te worden, in geval er leegstand in de regio aanwezig is, waarom het initiatief toch nodig is. Voor zover de geprognosticeerde demografische groei al de conclusie rechtvaardigt dat de vraag aan culturele voorzieningen toeneemt met minimaal 18.800 m², laat dit onverlet dat de raad geen inzicht heeft geboden in de bestaande capaciteit, waaronder begrepen de bestaande leegstand. In dit verband wijst de Afdeling op de omstandigheid dat het plan, wat betreft de culturele voorzieningen, primair is vastgesteld met het oog op de verhuizing van de centrale bibliotheek en Artplex naar het Smakkelaarsveld. Vast staat dat de raad na het vaststellen van het plan op 13 januari 2014 heeft besloten om onderzoek te verrichten naar de huisvesting van deze culturele voorzieningen op bestaande locaties die leeg staan of naar verwachting binnen afzienbare tijd leeg komen te staan in de binnenstad en dat in zoverre de verhuizing van de bibliotheek en Artplex naar het Smakkelaarsveld in beginsel niet langer aan de orde is. Hieruit volgt dat, ook indien een toename van de vraag wordt aangenomen, niet zonder meer vaststaat dat het extra ruimtebeslag, waarin het plan voorziet, noodzakelijk is om deze toename te faciliteren. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene culturele voorzieningen. Gelet hierop behoeft hetgeen FGH Bank verder naar voren heeft gebracht over de wijze waarop de raad gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling ten aanzien van de voorziene culturele voorzieningen, geen bespreking. 8. FGH Bank betoogt dat het plan, wat betreft het voorziene multifunctionele gebouw, niet uitvoerbaar is. Zij verwijst hiertoe naar het besluit van de raad van 13 januari 2014, genomen naar aanleiding van de ‘Quickscan Bibliotheek en Artplex’ van 10 januari 2014, en naar een door de raad, in zijn vergadering van 3 juli 2014, aangenomen motie, waarin het college van burgemeester en wethouders is verzocht om ‘de optie park als verblijfsgebied als voorkeursscenario uit te werken voor het Smakkelaarsveld’. Daarmee is de realisatie van een gebouw, en aldus ook van appartementen, op het Smakkelaarsveld van de baan, aldus FGH Bank.

 

91  

8.1. Het amendement van 13 januari 2014 - voor zover hierin het college van burgemeester en wethouders wordt opgedragen onderzoek te verrichten naar alternatieve locaties voor de huisvesting van de centrale bibliotheek en Artplex heeft dit meer het karakter van een motie - heeft betrekking op een raadsvoorstel van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot de gemeentelijke financiering van het multifunctionele gebouw op het Smakkelaarsveld. De raad heeft ter zitting toegelicht dat dit besluit tot gevolg heeft dat het oorspronkelijke concept voor het Smakkelaarsveld, de zogeheten ‘Bieb++’, in deze vorm geen doorgang zal vinden. Dat laat onverlet dat een invulling met appartementen nog steeds mogelijk is. Hierbij is volgens de raad van belang dat tijdens de raadsvergadering van 13 januari 2014 een motie is ingediend waarbij het college van burgemeester en wethouders is opgedragen ‘de inrichting van het Smakkelaarsveld zonder gebouw uit te werken’. Deze motie is door de raad verworpen. Voor de realisatie van de appartementen is de financiële deelname van de gemeente niet noodzakelijk. De raad heeft in dit verband gewezen op een brief van 7 april 2014, waarin een vastgoedontwikkelaar zich bereid heeft verklaard om, gezamenlijk met andere marktpartijen, de locatie Smakkelaarsveld te ontwikkelen wat betreft de voorziene appartementen. Deze ontwikkelaar heeft een concreet plan ingediend voor de realisatie van studentenwoningen en huur- en koopappartementen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het amendement van 13 januari 2014 niet tot gevolg heeft dat het plan niet uitvoerbaar is wat betreft de voorziene appartementen. Wat de motie van 3 juli 2014 betreft, waarin het college van burgemeester en wethouders is verzocht een bepaalde optie uit te werken, stelt de Afdeling vast dat, wat er ook zij van de precieze strekking van deze motie, waarover partijen van mening verschillen, de raad in zijn vergadering van 3 juli 2014 of nadien niet heeft besloten terug te komen op het bestreden besluit tot vaststelling van het plan. Indien de raad na het vaststellen van het plan alsnog tot de conclusie was gekomen dat bebouwing van het Smakkelaarsveld inmiddels als een ongewenste ruimtelijke ontwikkeling moet worden beschouwd, dan had hij een besluit kunnen nemen dat verder strekt dan enkel een verzoek aan het college van burgemeester en wethouders om onderzoek te verrichten naar een andere planologische invulling van het gebied. 9. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming ‘Gemengd’, met uitzondering van artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels. 10. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. 11. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. (Enz., enz., Red.) Noot Inleiding 1. Hierboven staat de einduitspraak op het beroep van FGH Bank N.V. (FGH) tegen het besluit van de gemeenteraad van Utrecht tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Smakkelaarsveld, Binnenstad’. Het bestemmingsplan voorziet onder meer in de oprichting van een multifunctioneel gebouw met daarin 22.000 m2 aan woningen en 18.800 m2 aan culturele voorzieningen. Het plan is wat de culturele voorzieningen betreft primair vastgesteld met het oog op de verhuizing van de centrale bibliotheek en bioscoop Artplex naar het Smakkelaarsveld. Bij uitspraak van 29 januari 2014 (No.

 

92  

201306557/1/R6) droeg de Afdeling de gemeenteraad op om - voor zover voor deze annotatie relevant - de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen inzichtelijk te maken en daarbij het stappenplan van de ladder van duurzame verstedelijking als vastgelegd in artikel 3.1.6 lid 2 Bro toe te passen. Deze noot grijp ik aan om nog enkele aspecten met betrekking tot de ladder te bespreken. Verantwoording aan de ladder, onderscheid tussen bebouwd en onbebouwd bestaand stedelijk gebied? 2. De gemeenteraad slaagt in het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte aan de in het bestemmingsplan opgenomen woningbouw. Kortheidshalve verwijs ik naar r.o. 4 en 6 - 6.3. Aan trede 1 (artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder a Bro) is hiermee voldaan. Wat trede 2 (artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b Bro) betreft, betoogt FGH dat voor nieuwe woningen eerst bestaande gebouwen binnen het stedelijke gebied moeten worden hergebruikt of vervangen. De Afdeling heeft vergelijkbare stellingen al eerder verworpen. In haar uitspraak van 19 februari 2014, 201306688/1/R6, r.o. 10.3, overweegt de Afdeling: ‘Het plangebied is een voormalige school- en bedrijfslocatie. Voor de supermarkt en de woningen die het plan mogelijk maakt, worden derhalve beschikbare gronden in bestaand stedelijk gebied benut door herstructurering. Anders dan [appellant sub 3] betoogt, volgt uit artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, niet dat voor nieuwe detailhandel bestaande winkelpanden moeten worden hergebruikt. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro is vastgesteld.’ 3. In bovenstaande uitspraak volstaat de Afdeling niet met de enkele overweging dat artikel 3.1.6 lid 2 onder b Bro niet vergt dat voor nieuwe woningen eerst bestaande gebouwen binnen het stedelijke gebied moeten hergebruikt. Op grond van voornoemde bepaling wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Onder verwijzing naar de nota van toelichting (Stb. 2012, 388, p. 50, noot 2) overweegt de Afdeling dat onder ‘transformatie’ moet worden verstaan ‘verandering van de functie of bebouwing van het stedelijk gebied’ en vervolgt met ‘Anders dan FGH Bank betoogt, dwingt het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, er derhalve niet toe dat voor nieuwe woningen eerst bestaande gebouwen binnen stedelijk[…] gebied moeten worden hergebruikt of vervangen.’. Onder het bestaand stedelijk gebied wordt verstaan: ‘bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur’ (artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder h Bro). Artikel 3.1.6 lid 2 onder b Bro vergt slechts dat wordt beschreven in hoeverre in de actuele regionale behoefte kan worden voorzien binnen het bestaand stedelijke gebied. Trede 2 bevat geen voorkeursvolgorde in de zin dat eerst wordt beschreven in hoeverre gebruik kan worden gemaakt van het bebouwde bestaande stedelijke gebied en vervolgens, indien dat niet kan, in hoeverre transformatie van het onbebouwde bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden. Voldoende is dat wordt beschreven in hoeverre de nieuwe stedelijke ontwikkeling, waaraan een regionale behoefte bestaat, kan worden gerealiseerd binnen het bestaande - bebouwde en onbebouwde - stedelijk gebied. 4. Hoewel voor de verantwoording aan trede 2 geen voorkeursvolgorde tussen bebouwd en onbebouwd stedelijk gebied bestaat, is leegstand vanzelfsprekend wel een belangrijk element dat bij verantwoording aan de eerste twee treden moet worden betrokken. Bij trede 1 moet dat gebeuren, omdat bij de beoordeling van de actuele regionale behoefte die behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod, in welk aanbod ook leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen zijn vervat (Stb. 2012, 388, p. 50). Bij trede 2 moet dat omdat bezien moet worden of leegstaande

 

93  

verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien (Stb. 2012, 388, p. 50). Ladder schrijft geen materiële uitkomst voor 5. Dat overigens de ladder niet een bepaalde materiële uitkomst voorschrijft (waar FGH op aan lijkt te sturen, namelijk dat eerst bebouwd stedelijk gebied moet worden benut alvorens onbebouwd stedelijk gebied mag worden benut), volgt al uit de nota van toelichting. Zo staat in Stb. 2012, 388, p. 34: ‘Deze stappen zijn geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen.’ Ook de Afdeling heeft diverse malen overwogen: ‘De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.’ (ABRvS 23 april 2014, No. 201304503/1/R1, r.o. 11.2, zie ook ABRvS 2 juni 2014, No. 201401648/1/R1 en 201401648/2/R1, r.o. 7.3, ABRvS 5 november 2014, No. 201304240/1/R1, r.o. 8.5, ABRvS 10 december 2014, No. 201311709/1/R6, r.o. 5.4 en ABRvS 17 december 2014, No. 201310245/1/R4, r.o. 5.5). Beleidsambities onvoldoende om actuele regionale behoefte mee aan te tonen 6. Wat betreft de actuele regionale behoefte aan de culturele voorzieningen heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 toegelicht dat een kwantitatieve onderbouwing niet kan worden gegeven. Dit laat volgens de raad onverlet dat die behoefte bestaat, gelet op de bevolkingsgroei van de regio en de stad Utrecht in het bijzonder en de bestaande beleidsambities van de gemeente ten aanzien van de ontwikkeling van en het aanbod aan culturele voorzieningen. FGH betoogt dat de raad voor de onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan de culturele voorzieningen enkel een beroep heeft gedaan op de ambities van de gemeente als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten. Ten onrechte ontbreekt een concrete behoefteraming. 7. In r.o. 7.1 staat dat de gemeenteraad geen cijfermatige onderbouwing heeft gegeven van de regionale behoefte aan de toevoeging van 18.800 m2 aan culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft gewezen op de ambities van de gemeente en de regio als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten, om te investeren in de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwantiteit van het culturele aanbod. De Afdeling gaat hier niet in mee en overweegt dat de behoefte aan de onderhavige stedelijke ontwikkeling niet inzichtelijk wordt gemaakt met een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. De gemeenteraad dient de behoefte van het extra ruimtebeslag vanwege het plan te verantwoorden. ‘De conclusie dat de ruimtelijke reservering ten behoeve van de voorziene stedelijke ontwikkeling verantwoord is, kan alleen worden getrokken aan de hand van gegevens over de ontwikkeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. De behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod.’ Dat enkel beleidsambities onvoldoende zijn om een actuele regionale behoefte mee aan te tonen, volgt ook uit ABRvS 1 oktober 2014, No. 201308301/3/R6, r.o. 6.1, AB 2015/12 m.nt. T. Lam. Dat ligt natuurlijk ook wel voor de hand, want nietkwantitatief onderbouwde ruimtelijke beleidsambities vormen juist een belangrijke reden voor de invoering van artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Betekenis Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking

 

94  

8. De Afdeling laat in het midden het belang dat aan de Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking (de Handreiking) , uitgegeven door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (de eerste versie komt uit oktober 2012, de huidige - tweede versie is gedateerd op 2 november 2013), moet worden gehecht. 9. De Afdeling overweegt terzake: ‘Wat betreft het betoog van de raad dat [uit] de ‘Handreiking, Ladder voor duurzame verstedelijking’ van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 november 2013 (hierna: Handreiking) volgt dat de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk onderbouwd kan worden aan de hand van cijfermatige gegevens over behoefte en aanbod en dat daarom vooral betekenis toekomt aan de gegevens over de demografische ontwikkeling, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten de vraag welke betekenis aan de Handreiking toegekend dient te worden bij de uitleg van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, volgt daaruit niet dat gericht onderzoek naar de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk of niet mogelijk is.’ 10. De wijze waarop de Afdeling belang hecht aan dergelijke buitenwettelijke handreikingen en notities varieert. Zo hecht de Afdeling sinds jaar en dag belang aan de VNG-brochure Bedrijven in milieuzonering bij de beoordeling van de aanwezigheid van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening bij het beoordelen van de aanvaardbaarheid van geluidhinder vanwege een inrichting. Dat geldt weer niet voor het Handboek van de Europese Commissie voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn bij de interpretatie van de Dienstenrichtlijn (ABRvS 25 juni 2014, No. 201307133/1/A1, r.o. 3.2, TBR 2014/133, m.nt. J.C. van Oosten (noot 1) en I.L. Haverkate (noot 2), maar wel voor het ‘ Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC ’ van de Europese Commissie’, bij de interpreatie van artikel 5 en 9 lid 1 Vogelrichtlijn (ABRvS 8 februari 2012, No. 201100875/1/R2, r.o. 2.33.5, JM 2012/53 m.nt. J.M.I.J. Zijlmans en S.M. van Velsen). 11. Onduidelijk is op dit moment dus nog in hoeverre de Afdeling bij toepassing van de ladder belang hecht aan de Handreiking. Overigens zouden er mijns inziens weinig bezwaren tegen zijn geweest om de inhoud van de versie van de Handreiking van oktober 2012 op te nemen in de nota van toelichting. Culturele voorzieningen en leisure en de ladder 12. In het hiervoor aangehaalde citaat uit de uitspraak over de rol van de Handreiking overweegt de Afdeling dat uit de Handreiking (in ieder geval) niet volgt dat gericht onderzoek naar de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk of niet mogelijk is. 13. Mijn ervaring is dat voor het aantonen van een actuele regionale behoefte aan woningbouw, kantoren en detailhandel meer handvatten bestaan dan voor het aantonen van een actuele regionale behoefte aan culturele voorzieningen, of meer nog, aan ‘leisure’ (bijvoorbeeld een combinatie van indoorspeeltuinen, ‘glow’-golf, lasergame, bioscoop, bowling en (computer)speelhallen). Een belangrijk element daarin is dat voor het bepalen van de actuele regionale vraag naar leisure (hoewel dat natuurlijk ook wel geldt voor de eerste functies) de aard en de kwaliteit van de programmering en met name het ondernemerschap van de betrokken exploitant in hoge mate bepalend is voor de mate waarin er behoefte bestaat aan de betrokken functie, mede in relatie tot het bestaande aanbod. Meer dan bij traditionele stedelijke voorzieningen als woningbouw, kantoren en detailhandel, schept nieuw aanbod aan vernieuwende grootschalige leisure zijn eigen vraag, zo is mijn ervaring. Het ondernemerschap is bij dergelijke functies een relevante factor voor de verantwoording aan trede 1 van de ladder, terwijl kan worden afgevraagd hoeveel ruimte de centrale norm van de goede ruimtelijke ordening daarvoor biedt. J.C. van Oosten

 

95  

BR 2015/20: Functiewijziging binnen bestaande bebouwing geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 10 december 2014 Magistraten: Mrs E. Helder, D.J.C. van den Broek en F.D. van Heijningen Zaaknr: 201310814/1/R1 Noot: H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker1. Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:4421, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 10‑12‑2014 Brondocument: ABRvS, 10-12-2014, nr. 201310814/1/R1 Essentie Functiewijziging binnen bestaande bebouwing geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro Samenvatting Het betoog van Lunchroom Deli en andere dat het plan in zoverre in strijd is met artikel 3.1.6 lid 2 Bro, omdat is voorzien in een functiewijziging binnen de bestaande bebouwing, kan niet slagen. In deze situatie is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, aangezien de bebouwing reeds aanwezig is en er geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Van belang daarbij is dat het plan naar het oordeel van de Afdeling slechts is gericht op een verruiming van de gebruiksmogelijkheden. De plantoelichting behoefde derhalve voor de plandelen met de bestemming “Centrum” en “Gemengd” niet te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Het betoog faalt. Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: 1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Bussum, 2. Lunchroom Deli en andere, alle gevestigd te Bussum, 3. [appellante sub 3], gevestigd te Bussum, 4. [appellanten], beiden wonend te Bussum, en de raad van de gemeente Bussum, verweerder.

 

96  

Uitspraak (…) Overwegingen (…) Het beroep van Lunchroom Deli en andere 12. Lunchroom Deli en andere zijn alle horecaondernemers die zijn gevestigd in het plangebied. Zij richten zich tegen de verruiming van horeca-activiteiten, voor zover de horecacategorieën 1 en 2 binnen de bestemmingen “Centrum” en “Gemengd” algemeen worden toegestaan. Lunchroom Deli en andere betogen dat geen behoefte bestaat aan nieuwe horeca en voeren aan dat recent onderzoek naar de behoefte aan uitbreiding van de horecasector ontbreekt. De raad heeft zich derhalve bij de vaststelling van het plan gebaseerd op onjuiste en verouderde informatie. Lunchroom Deli en andere wijzen hierbij op de in bijlage 5 van het plan gevoegde “Inventarisatie Horecabedrijven”, die volgens hen onvolledig en onjuist is. Lunchroom Deli en andere voeren voorts aan dat het plan in zoverre in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro. 12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een levendig en vitaal centrum wordt nagestreefd. Aangezien hij de aanwezigheid van voldoende horeca daarvoor van wezenlijk belang acht, heeft hij om deze reden besloten om de horecacategorieën 1 en 2 vrij toe te staan binnen het kernwinkelgebied en de aanloopstraten. In het plan wordt geen maximumstelstel meer gehanteerd, maar is de vestiging van nieuwe horeca in beginsel toegestaan, met dien verstande dat wel getoetst wordt aan het plan en aan het horecavestigingsbeleid, dat is neergelegd in de nota “Horecabeleid Bussum 2013-2018” (hierna: de horecanota), die is vastgesteld op 11 december 2012. In de planregels is een verwijzing naar dit beleid opgenomen. Bij de toetsing wordt onder meer beoordeeld of het toestaan van een nieuwe vestiging niet leidt tot overconcentratie of anderszins ontoelaatbaar is. Omdat hij verruiming van de horeca wenselijk acht voor de toekomstbestendigheid van het centrum van Bussum, heeft de raad bij de vaststelling van het plan het algemeen belang bij uitbreiding van de horeca laten prevaleren boven het individuele belang van de horecaexploitanten. Uit de horecanota volgt dat een uitbreiding van de horeca voorziet in een actuele regionale behoefte, aldus de raad. 12.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn de gronden met de bestemming “Centrum” bestemd voor horecabedrijven uit ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten, uitsluitend op de begane grond. Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder c, zijn de voor “Gemengd” aangewezen gronden bestemd voor horecabedrijven uit ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten, uitsluitend op de begane grond. Ingevolge bijlage 2 bij de planregels, de Staat van Horeca-activiteiten, is horecacategorie 1 centrumwinkelgebied ondersteunende horeca, geen hinder veroorzakend. Dit betreffen aan de detailhandel verwante bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend en daardoor geen hinder voor omwonenden veroorzaken, te weten een automatiek, broodjeszaak, cafetaria, croissanterie, lunchroom, ijssalon, koffiebar/tearoom en een traiteur. Ingevolge deze bijlage is horecacategorie 2 voor het centrumgebied neutrale horeca, nauwelijks hinder veroorzakend. Dit betreffen bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van maaltijden) en daardoor nauwelijks hinder voor omwonenden veroorzaken, te weten een bistro en een restaurant. 12.3. Uit de stukken blijkt dat de gemeente Bussum sinds 2007 bezig is met een verbetering van de kwaliteit en de leefbaarheid van het centrum. Hiertoe zijn eerst de Gebiedsvisie (2012) en daarna het Centrumplan (2013) opgesteld, waarbij onder meer gebruik is gemaakt van participatieronden, thematische werkgroepen en een klankbordgroep teneinde het toekomstige beleid voor het centrumgebied vorm te geven. Het

 

97  

bestemmingsplan vormt de uitwerking van deze beleidsdocumenten. De plantoelichting vermeldt dat de ambities uit de Gebiedsvisie en het Centrumplan wat horeca betreft een beleidswijziging vormen ten opzichte van het eerdere horecabeleid. Deze beleidswijziging, die is vervat in de in december 2012 vastgestelde horecanota, houdt in dat meer horecabestemmingen in categorie 1 en 2 in het centrum moeten worden toegevoegd, teneinde de attractiviteit en leefbaarheid van het kernwinkelgebied en de aanloopstraten te bevorderen. Deze uitgangspunten zijn overgenomen in het plan. 12.4. Over het door Lunchroom Deli en andere genoemde behoefteonderzoek uit 2007/2008 heeft de raad te kennen gegeven dat dit onderzoek ten grondslag lag aan de voorheen geldende beleidsnota “Horecabeleid 2009-2013”. Het horecabeleid is echter inmiddels herzien, waardoor het genoemde behoefteonderzoek volgens de raad geen rol heeft gespeeld bij de vaststelling van het plan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich bij de vaststelling van het plan heeft gebaseerd op verouderde gegevens. Over de “Inventarisatie Horecabedrijven” heeft de raad te kennen gegeven dat dit een indicatieve lijst is die vooral bedoeld was ter inventarisatie van de zwaardere horeca en niet als uitputtend overzicht. De lijst is gedurende de procedure meermaals aangepast en geactualiseerd en heeft niet als grondslag gediend voor de afweging van de behoefte aan aanvullende horeca. In de nota zienswijzen staat met betrekking tot dit punt dat de lijst waar nodig zal worden aangevuld en geactualiseerd naar aanleiding van de door Lunchroom Deli en andere gemaakte opmerkingen. Gelet op het indicatieve karakter ziet de Afdeling in een mogelijk onjuiste weergave van de aanwezige horecagelegenheden derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich heeft gebaseerd op onjuiste of onvolledige informatie. 12.5. Over de behoefte heeft de raad ter zitting toegelicht dat de toegestane uitbreiding van horeca met name voortkomt uit het beleid om de attractiviteit en levendigheid van het centrum te verhogen. Dit beleid bleek bij de voorbereiding van het plan op een breed draagvlak te rekenen en is ingegeven vanuit het oogpunt van flexibiliteit en de wens om meer mogelijkheden te bieden voor een andere invulling van panden die thans in gebruik of bestemd zijn voor detailhandel. Met het loslaten van het maximumstelsel van horecabedrijven en het algemeen toestaan van de horecacategorieën 1 en 2 binnen het centrumgebied kan volgens de raad de aantrekkingskracht van de aanloopstraten verbeterd worden. De raad heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat horecacategorieën 1 en 2 zich wegens hun ruimtelijke uitstraling goed verdragen met de andere reeds aanwezige functies in het centrumgebied, hetgeen niet onredelijk te achten is. Het rapport ‘Een acht voor Bussum-Centrum’ van 10 december 2007, opgesteld door Ecorys Nederland B.V., dat een visie voor de ontwikkelingsmogelijkheden voor Bussum bevat, vermeldt dat relatief weinig horeca in Bussum aanwezig is en dat er kansen liggen in het toevoegen van (dag)horeca, bijvoorbeeld in de vorm van restaurants, lunchrooms, café’s en terrassen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een uitbreiding van horeca voorziet in een behoefte, die door deskundigen bevestigd wordt. De raad heeft daarbij in redelijkheid geen groter gewicht hoeven toekennen aan het belang van Lunchroom Deli en andere bij behoud van het maximumstelsel voor horecabedrijven. Uit de uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2 vloeit verder voort dat de Wro er niet toe strekt om bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Daarvan is in onderhavige situatie geen sprake, nu horeca in de categorieën 1 en 2 niet tot de eerste levensbehoeften gerekend wordt. Het betoog faalt. 12.6. Het betoog van Lunchroom Deli en andere dat het plan in zoverre in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat is voorzien in een functiewijziging binnen de

 

98  

bestaande bebouwing, kan niet slagen. In deze situatie is geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, aangezien de bebouwing reeds aanwezig is en er geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Van belang daarbij is dat het plan naar het oordeel van de Afdeling slechts is gericht op een verruiming van de gebruiksmogelijkheden. De plantoelichting behoefde derhalve voor de plandelen met de bestemming “Centrum” en “Gemengd” niet te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het betoog faalt. 12.7. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om de horecacategorieën 1 en 2 binnen de bestemmingen “Centrum” en “Gemengd” algemeen toe te staan. (…) Beslissing: De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de beroepen van [appellante sub 3] en [appellanten] niet-ontvankelijk; II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] en Lunchroom Deli en andere ongegrond. Noot Auteur: H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker1. 1. Sinds de invoering van de duurzame verstedelijkingsladder speelt de vraag wanneer nu precies sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro. Over de uitleg van het begrip nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro is al het nodige geschreven. Wij verwijzen onder meer naar de annotaties bij ABRvS 6 augustus 2014, nr. 201307039/1/R3, BR 2014/113 en ABRvS 6 augustus 2014, nr. 201206568/1/R1, BR 2014/114. In deze annotaties waren onder meer de vragen aan de orde of een functiewijziging, zonder dat deze gepaard gaat met nieuwbouw, dan wel het wederom opnemen van ontwikkelingen die al in een voorheen geldend bestemmingsplan waren voorzien, maar nog niet zijn gerealiseerd, zijn aan te merken als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro. 2. Na die annotaties zijn er nieuwe uitspraken van de Afdeling verschenen, waardoor weer meer is uitgekristalliseerd wanneer wel en wanneer niet aan de duurzame verstedelijkingsladder behoeft te worden getoetst. De voorliggende uitspraak is daar een voorbeeld van. Het desbetreffende bestemmingsplan voorziet in een verruiming van horeca-activiteiten binnen het plangebied in die zin dat de horecacategorieën 1 en 2 binnen de bestemmingen “Centrum” en “Gemengd” algemeen worden toegestaan. Bestaande horecaondernemers betoogden dat recent onderzoek naar de behoefte aan uitbreiding van de horecasector ontbreekt en dat het plan in zoverre in strijd is met art. 3.1.6 lid 2 Bro. De Afdeling oordeelt onomwonden dat bij een functiewijziging binnen de bestaande bebouwing geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, aangezien de bebouwing reeds aanwezig is en er geen nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt. Kortom, maatgevend lijkt te zijn of de nieuwe ontwikkeling voorziet in nieuwe bebouwing (of verharding; zie ABRvS 2 juni 2014, nr. 201401648/1/R2). 3. Hoewel de voorliggende uitspraak betrekking heeft op verruiming van het toegestane horecagebruik, gaan wij ervan uit, gelet op de algemene formulering van de overwegingen, dat elke verruiming van gebruiksmogelijkheden binnen bestaande bebouwing, waaronder ook de verruiming van detailhandelsmogelijkheden, geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is in de zin van het Bro. Wij vinden voor dit standpunt steun in de Afdelingsuitspraak van 19 november 2014, nr. 201306885/1/R1, waarin de Afdeling, naar aanleiding van het betoog van appellante dat het plan ten onrechte voorziet in een uitbreiding van detailhandel in dagelijkse goederen en niet is voldaan aan art. 3.1.6 lid 2 Bro, overweegt dat vaststaat dat de in het plan bij recht voorziene bebouwing reeds is gerealiseerd, zodat het plan niet leidt tot nieuw ruimtebeslag.

 

99  

4. Met Rozeboom (zie zijn noot bij ABRvS 6 augustus 2014, nr. 201307039/1/R3, BR 2014/113) kan worden afgevraagd hoe het oordeel dat een verruiming van detailhandelsmogelijkheden zonder dat in nieuwe bouwmogelijkheden wordt voorzien, geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is in de zin van het Bro, zich verhoudt met de aangenomen motie van De Rouwe. Daarin is de regering verzocht de ladder voor duurzame verstedelijking aan te passen, zodat gemeenten bij iedere ontwikkeling van winkelmeters met lokale en interlokale effecten beschrijven op welke wijze rekening is gehouden met het tegengaan van winkelleegstand en niet de voorkeur is gegeven aan herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden (Kamerstukken II 2011/12, 32660, nr. 37). Kennelijk oordeelt de Afdeling dat met “iedere ontwikkeling van winkelmeters” het bouwen van nieuwe winkels wordt bedoeld, hetgeen ons, gelet op het doel van de duurzame verstedelijkingsladder – zorgvuldig ruimtegebruik – ook wel weer logisch voorkomt. 5. Het niet van toepassing zijn van de duurzame verstedelijkingsladder laat naar onze mening overigens onverlet dat ook uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niettemin zal moeten worden aangetoond dat er wel (enige) behoefte bestaat aan de desbetreffende verruiming van de gebruiksmogelijkheden (zie ook r.o. 12.5 van de voorliggende uitspraak). Bij het verruimen van detailhandelsmogelijkheden zal daarbij naar onze mening tevens rekening moeten worden gehouden met (het voorkomen van) leegstand (zie ook r.o. 13.6 van de eerdergenoemde Afdelingsuitspraak van 19 november 2014). Zoals gezegd lijkt het strikte kader van artikel 3.1.6 lid 2 Bro in dat geval echter niet van toepassing. 6. Ook bij het wederom opnemen van ontwikkelingen die al in een voorheen geldend bestemmingsplan waren voorzien, maar nog niet zijn gerealiseerd, lijkt voor het antwoord op de vraag of die ontwikkelingen al dan niet als een nieuwe stedelijke ontwikkeling zijn aan te merken, maatgevend te zijn of die ontwikkelingen voorzien in nieuwe bebouwing. Zo oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 16 april 2014, nr. 201308833/1/R3, dat het wederom mogelijk maken van een nog niet gerealiseerde supermarkt in een bestaand winkelcentrum, waarbij niet in aanvullende bebouwing wordt voorzien, niet kan worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daarentegen oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 5 november 2014, nr. 201304240/1/R1, dat de omstandigheid dat het eerdere besluit c.q. het eerder vastgestelde bestemmingsplan reeds voorzag in een supermarkt, niet maakt dat niet wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro. De Afdeling achtte daarbij van belang dat de supermarkt ten tijde van het nieuwe besluit nog niet was opgericht/gebouwd op grond van het eerder vastgestelde bestemmingsplan en bovendien het eerder vastgestelde bestemmingsplan nog niet onherroepelijk was. Zie in die zin ook ABRvS 10 december 2014, nr. 201311709/1/R6. 7. Hoewel in laatstgenoemde twee uitspraken het eerdere plan nog niet onherroepelijk was, lijkt dat niet af te doen aan de conclusie dat als sprake is van bouwmogelijkheden die in een eerder plan zaten maar nog niet zijn benut, de ontwikkeling wel wordt aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Als sprake is van onbenutte gebruiksmogelijkheden – maar het gebouw staat er al – dan wordt het wederom opnemen van die gebruiksmogelijkheden kennelijk niet aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van art. 3.1.6. lid 2 Bro. Daarbij merken wij op dat de Afdeling het feit dat in de desbetreffende uitspraken het eerdere plan nog niet onherroepelijk is, hetgeen altijd het geval zal zijn bij wijzigings-/art. 6:19 Awb-besluiten, naar onze mening slechts als een aanvullend en niet als een doorslaggevend argument heeft beschouwd. Kortom, naar onze mening kan ook bij het wederom opnemen van ontwikkelingen die al in een voorheen – onherroepelijk – bestemmingsplan waren voorzien, maar nog niet zijn gerealiseerd, sprake zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro, ingeval daarmee wordt voorzien in nieuwe bebouwing. Volledigheidshalve merken wij hierbij nog op dat het daarbij wel dient te

 

100  

gaan om bebouwing van enige omvang (zie onder meer ABRvS 5 maart 2014, nr. 201303469/1/R3, en ABRvS 23 april 2014, nr. 201306183/1/R3). 8. Overigens, ingeval sprake is van het wederom opnemen van bouwmogelijkheden die al in een voorheen geldend bestemmingsplan waren voorzien, maar nog niet zijn gerealiseerd, is er blijkens de Afdelingsuitspraak van 24 december 2014, nr. 201303578/1/R4, kennelijk wel sprake van bestaand stedelijk gebied en kunnen, voor wat betreft de toetsing aan trede 2, de planologische mogelijkheden waarvan nog geen gebruik is gemaakt als leegstaande verstedelijkingsruimte worden aangemerkt. Het is nog afwachten of dit een vaste lijn van de Afdeling wordt.

 

101  

ABRvS 201306630/5/R3, 4 februari 2015 (Plattelandswoning) Essentie: De luchtkwaliteit bij een voormalige agrarische bedrijfswoning moet worden beoordeeld aan de hand van de luchtkwaliteitseisen, als die woning door een derde mag worden bewoond. Het gaat om zogenoemde plattelandswoningen die geen binding hebben met het agrarische bedrijf waarbij de woning staat. Een plattelandswoning is geen arbeidsplaats, als de bewoner geen binding heeft met het agrarische bedrijf. Dit betekent dat het bevoegd gezag bij besluiten met mogelijke gevolgen voor de luchtkwaliteit bij die plattelandswoning, rekening moet houden met de luchtkwaliteitseisen. Toetsingskader: Wet milieubeheer, artikel 5.6 lid 2; Richtlijn 2008/50/EG Betreft: Besluit van gemeente Weert (raad) tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2011". Relevante overwegingen: 6. Aan het perceel [locatie 2] is in het plan de aanduiding "specifieke vorm van wonen - voormalige agrarische bedrijfswoning" toegekend. Op dit perceel staat een woning die in eigendom toebehoort aan [belanghebbende] en door haar wordt bewoond. Zij heeft geen bindingen met de inrichting van [appellante]. Zoals hiervoor overwogen onder 3.2 is de Richtlijn geïmplementeerd in titel 5.2 van de Wet milieubeheer en bijlage 2 bij die wet. […] In beginsel dient de luchtkwaliteit in alle agglomeraties en zones beoordeeld te worden. Ingevolge artikel 5.19, tweede lid, onder b, vindt geen beoordeling plaats op terreinen waarop een of meer inrichtingen zijn gelegen, waar bepalingen betreffende gezondheid en veiligheid op arbeidsplaatsen als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van toepassing zijn. De vraag is of het perceel [locatie 2], waarop de woning van [belanghebbende] staat, valt onder deze uitzondering op het uitgangspunt dat de luchtkwaliteit op iedere plaats beoordeeld dient te worden. Vooropgesteld dient te worden dat artikel 1.1a van de Wabo een bepaling betreft die ziet op de omvang van een inrichting voor de toepassing van die wet en de daarop rustende bepalingen. Dat een bedrijfswoning, zoals in dit geval, op grond van het bestemmingsplan door een derde bewoond mag worden en daarom voor de toepassing van de Wabo en de daarop rustende bepalingen wordt beschouwd als onderdeel van die inrichting, staat los van de vraag of ingevolge artikel 5.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer de luchtkwaliteit ter plaatse van het perceel waarop die woning staat al dan niet moet worden beoordeeld. Naar het oordeel van de Afdeling kan het perceel waarop een voormalige agrarische bedrijfswoning staat die door een derde mag worden bewoond, niet worden aangemerkt als een terrein waarop een of meer inrichtingen zijn gelegen, waar bepalingen betreffende gezondheid en veiligheid op arbeidsplaatsen als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van toepassing zijn. Een dergelijk perceel kan immers niet worden aangemerkt als een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Een dergelijke plaats is in artikel 2 van de Richtlijn 89/654/EEG van de Raad van 30 november 1989 gedefinieerd als elke plaats die bestemd is als locatie voor werkplekken in gebouwen van de onderneming en/of inrichting, met inbegrip van elke andere plaats op het terrein van de onderneming en/of inrichting waartoe de werknemer in het kader van zijn werk toegang heeft. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat bij de eventuele verlening van een omgevingsvergunning voor de inrichting van [appellante] die gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, die luchtkwaliteit niet

 

102  

beoordeeld zal hoeven te worden ter plaatse van het perceel [locatie 2] en dat de toekenning van de bestreden aanduiding daarom geen gevolgen zal hebben voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de inrichting. Aan het vorenstaande doet niet af dat in de Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen) (Kamerstukken II, 2011-12, 33 078, nr. 3, p. 5) is vermeld dat als een voormalige bedrijfswoning in juridisch-planologisch opzicht nog deel uitmaakt van het bijbehorende bedrijf, deze voormalige bedrijfswoning niet wordt beschermd tegen de emissie van fijn stof vanuit dat "eigen" bedrijf. Daarmee wordt het bepaalde in artikel 5.19, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer immers miskend. Gelet op het vorenstaande heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom, gelet op de belangen van [appellante], de toekenning van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - voormalige agrarische bedrijfswoning" aan het perceel [locatie 2] strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Datum uitspraak: 4 februari 2015 Zaaknummer: 201306630/5/R3 Vindplaats: www.raadvanstate.nl

 

103  

BR 2015/8: Mondeling aangezegde last onder dwangsom geen besluit Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 15 oktober 2014 Magistraten: Mrs. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, G.M.H. Hoogvliet en D.J.C. van den Broek Zaaknr: 201311735/1/A1 Noot: I.M. van der Heijden1. Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:3698, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 15‑10‑2014 Wetingang: (art. 5:31 lid 2 en art. 5:32 Awb) Brondocument: ABRvS, 15-10-2014, nr. 201311735/1/A1 Essentie Mondeling aangezegde last onder dwangsom geen besluit Samenvatting Mondeling opgelegde last onder dwangsom is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het geen schriftelijke, maar een mondelinge beslissing is. De bepalingen die van toepassing zijn op een last onder bestuursdwang, gelden niet onverkort voor een last onder dwangsom. Er is pas sprake van een besluit bij het op schrift stellen van de last onder dwangsom. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant] tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 18 november 2013 in zaken nrs. 13/985 en 13/986 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Groningen. Uitspraak (…) Procesverloop Op 6 augustus 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 mondeling gelast de werkzaamheden in en aan het pand op het perceel [locatie] (hierna: het pand) te staken en gestaakt te houden en het pand niet te (laten) betreden totdat een gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf het aanwezige asbest op basis van de uitkomsten van een asbestinventarisatierapport heeft verwijderd en het perceel is vrijgegeven. Op 7 augustus 2012 heeft het college voormelde last op schrift gesteld en aan [appellant] overhandigd.

 

104  

Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college besloten tot invordering van de dwangsom. Bij besluit van 29 juli 2013 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellant] tegen de invordering van 7 augustus 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 november 2013 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. (…) Overwegingen 1. Op 6 augustus 2012 om ongeveer 13:30 uur hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat een niet-gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf dakplaten met daarin vermoedelijk asbest van het pand verwijderde zonder dat daarvan een melding aan het college was gedaan. Tevens hebben de toezichthouders geconstateerd dat een deel van het materiaal van het dak waarin vermoedelijk asbest was verwerkt in kleine stukken was verspreid over het perceel. Naar aanleiding hiervan hebben de toezichthouders om gezondheidsrisico’s te vermijden het perceel verzegeld door een asbestlint te spannen. Daarbij hebben de toezichthouders [appellant], voor zover thans van belang, mondeling de hiervoor vermelde last opgelegd. Op 6 augustus 2012 om ongeveer 17:30 uur hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de verzegeling was verbroken en [appellant] en andere personen het perceel hadden betreden. 2. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het besluit op bezwaar van 29 juli 2013 ziet op de ongegrondverklaring van het gemaakte bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 7 augustus 2012 en niet op het eerder op die dag genomen besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Voorts heeft de voorzieningenrechter overwogen dat uit het e-mailbericht van [appellant] van 25 oktober 2012 niet is gebleken dat hij heeft beoogd tegen de last bezwaar te maken en dat, ook als dat wel het geval zou zijn geweest, het bezwaar niet-ontvankelijk zou zijn geweest vanwege overschrijding van de bij de wet daarvoor gestelde termijn. 3. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft besloten tot invordering van de dwangsom. Voorts betoogt hij dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de last neergelegd in de brief van 7 augustus 2012 niet in rechte onaantastbaar is geworden. 3.1. De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat [appellant] tegen het besluit van 7 augustus 2012, waarbij de last onder dwangsom op schrift is gesteld, geen bezwaar heeft gemaakt. Anders dan [appellant] stelt, staat dit besluit derhalve in rechte vast. De voorzieningenrechter heeft echter niet onderkend dat geen dwangsom is verbeurd. Op 6 augustus 2012 is [appellant] mondeling gelast de activiteiten te staken zoals hiervoor in het procesverloop omschreven. Bij afzonderlijke besluiten van 7 augustus 2012 heeft het college deze last op schrift gesteld en de dwangsom ingevorderd. De dwangsom is volgens het college verbeurd omdat [appellant] op 6 augustus 2012 na oplegging van de last daaraan niet heeft voldaan. De op 6 augustus 2012 opgelegde mondelinge last is echter geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het geen schriftelijke maar een mondelinge beslissing is. Het standpunt van het college dat uit artikel 5:32 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, volgt dat het college vanwege de spoedeisende situatie ter plekke een mondelinge last onder dwangsom kon opleggen, wordt niet gevolgd. Dat het college ingevolge artikel 5:32 van de Awb in plaats van een last onder bestuursdwang een last onder dwangsom kan opleggen, maakt niet dat de wettelijke bepalingen die van toepassing zijn op een last onder bestuursdwang ook onverkort gelden voor een last onder dwangsom.

 

105  

Eerst bij besluit van 7 augustus 2012 is derhalve een last onder dwangsom opgelegd. De rechtbank heeft miskend dat geen dwangsom kan worden verbeurd voordat de last is opgelegd. Nu geen dwangsom is verbeurd, was het college niet bevoegd de invorderingsbeschikking te nemen. Het betoog slaagt. (Enz., enz., red.) Noot Auteur: I.M. van der Heijden1. 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, is ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen aan de overtreder, zoveel bepaalt artikel 5:32 Awb. Toezichthouders van de gemeente Groningen, en met hen burgemeester en wethouders van deze stad, meenden hieraan te ontlenen dat álle bepalingen over het opleggen van een last onder bestuursdwang van overeenkomstige toepassing zijn, dus dat het ook mogelijk was om een last onder dwangsom mondeling op te leggen. Dat is echter niet de strekking van artikel 5:32 Awb. Deze bepaling vormt niet meer dan een algemene bevoegdheidsgrondslag. Waar een bijzondere wet de bevoegdheid schept tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, in dit geval artikel 125 Gemeentewet, maakt artikel 5:32 Awb dat het bestuursorgaan in kwestie in plaats daarvan ook een last onder dwangsom mag opleggen. 2. In dit geval achtten de toezichthouders zich bevoegd om mondeling een last onder dwangsom op te leggen, zodra men constateerde dat een niet-gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf dakplaten met daarin vermoedelijk asbest verwijderde, zonder dat daarvan melding was gedaan. Bovendien lag een deel van dat materiaal in kleine stukken verspreid over het perceel. Daarmee ontstonden grote risico’s op de verspreiding van asbestdeeltjes door de lucht, waarvan bekend mag worden verondersteld dat daardoor ernstige gezondheidsschade kan optreden. De toezichthouders hebben dan ook adequaat gehandeld door het perceel in kwestie terstond te verzegelen. 3. Waar de toezichthouders de mist in gingen, is dat zij niét kozen voor het mondeling aanzeggen van spoedeisende bestuursdwang, maar kennelijk verklaarden dat een last onder dwangsom werd opgelegd. Een ongelukkige verspreking. Die bevoegdheid konden de toezichthouders namelijk niet ontlenen aan de artikelen 5:31 lid 2 en 5:32 Awb. De mondelinge beslissing was daarom niet gericht op rechtsgevolg en dus geen besluit. Toen de toezichthouders nog diezelfde middag constateerden dat de verzegeling was verbroken en het perceel was betreden, was daarom geen sprake van een overtreding van de last. Die was namelijk pas opgelegd op het moment dat de last op schrift was gesteld. Met het verbreken van de verzegeling en het betreden van het perceel was dus nog geen dwangsom verbeurd, zodat het desbetreffende invorderingsbesluit sneuvelt. 4. De Afdeling bepaalde al eerder dat een urgente situatie of onomkeerbare gevolgen kunnen nopen tot het opleggen van bestuursdwang (vgl. ABRvS 5 augustus 2009, nr. 200808093/1/H1, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4622). De Vereniging van Nederlandse Gemeenten adviseert dan ook om geen last onder dwangsom op te leggen als sprake is van een levensbedreigende of risicovolle situatie, aldus haar brochure “Handhaving door en voor gemeenten, een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk” (p. 160). In die gevallen komt het bevoegd gezag dus niét de keuzevrijheid toe die artikel 5:32 Awb in beginsel biedt. Volgens Van Buuren e.a. verzet het belang dat door deze bepaling wordt beschermd, zich dan tegen het opleggen van een last onder dwangsom (Bestuursdwang en dwangsom 2011, p. 42-65). 5. De keuzevrijheid van artikel 5:32 Awb ontbreekt dus evenzeer voor de mogelijkheid om de last mondeling aan te zeggen. Alleen een last onder bestuursdwang die mondeling is opgelegd, wordt immers als een besluit aangemerkt; een mondeling opgelegde last onder dwangsom niét. Een last onder dwangsom is dus pas daadwerkelijk opgelegd als ‘ie op de gebruikelijke wijze op schrift is gesteld en bekend is gemaakt.

 

106  

AB 2015/117: Planschade, normaal maatschappelijk risico. Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 24 december 2014 Magistraten: Mrs. Th.G. Drupsteen, C. Kranenburg, E.A. Minderhoud Zaaknr: 201402826/1/A2 Noot: T.E.P.A. Lam Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2014:4668, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 24‑12‑2014 Wetingang: Art. 6.1 Wro Brondocument: ABRvS, 24-12-2014, nr. 201402826/1/A2 Essentie Planschade, normaal maatschappelijk risico. Samenvatting Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. 201303708/1/A2), betekent de omstandigheid dat een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt niet per definitie dat de gevolgen van die ontwikkeling volledig onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is in relatie tot de waarde van de onroerende zaken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in dit geval in het licht van voormelde omstandigheden de omvang van het schadebedrag niet onevenredig is. Partij(en) Uitspraak op het hoger beroep van appellant A, appellant B en appellante C (hierna: appellant A en anderen), allen te Lisse, tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 25 februari 2014 in zaak nr. 13/4770 in het geding tussen: Centrumplan Lisse B.V. (hierna: Centrumplan Lisse), en het college van burgemeester en wethouders van Lisse. Uitspraak Procesverloop Bij onderscheiden besluiten van 28 augustus 2012 heeft het college aan appellant A en anderen een tegemoetkoming in planschade toegekend. Bij besluit van 29 april 2013 heeft het college het door Centrumplan Lisse daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 25 februari 2014 heeft de rechtbank het door Centrumplan Lisse daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de besluiten van 28 augustus 2012 herroepen, de verzoeken van appellant A en anderen om een

 

107  

tegemoetkoming in planschade afgewezen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 april 2013. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak hebben appellant A en anderen hoger beroep ingesteld. Het college en Centrumplan Lisse hebben verweerschriften ingediend. Het college heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2014, waar appellant A en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. van Iersel, juridisch adviseur te Zeist, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.K. Koorneef en M.A.M. Randsdorp, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Centrumplan Lisse, vertegenwoordigd door F.M. Brinkman-Marks en mr. G.A. de Jong, werkzaam bij adviesbureau Kraan & De Jong te Den Haag, als belanghebbende gehoord. Overwegingen 1. Ingevolge artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak als bedoeld in het eerste lid. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. 2. Appellant A en anderen zijn eigenaren van onderscheidenlijk de onroerende zaken locatie-a, locatie-b en locatie-c te Lisse. Op 13 augustus 2010 is het bestemmingsplan “’t Nieuwe Havenkwartier eerste fase” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in werking getreden, op grond waarvan tegenover de onroerende zaken van appellant A en anderen de bouw van acht eengezinswoningen met garage op een voormalig parkeerterrein mogelijk is gemaakt. Centrumplan Lisse, uitvoerder van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen vergoedingen van planschade voor haar rekening te nemen. Appellant A en anderen hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade, bestaande uit waardevermindering van hun onroerende zaken, die zij stellen te hebben geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Het college heeft aan de toewijzing van die verzoeken en de handhaving daarvan in bezwaar adviezen van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van juli 2012, nader aangevuld bij adviezen van 4 december 2012 en 26 maart 2013, ten grondslag gelegd. 3. De SAOZ heeft in het nadere advies van 26 maart 2013 ten aanzien van het normale maatschappelijke risico uiteengezet dat appellant A en anderen in beginsel rekening dienden te houden met de kans dat de planologische situatie kon gaan wijzigen, maar dat, mede gelet op de Centrumvisie Lisse 2002, herontwikkeling van het parkeerterrein tot woningbouw niet direct in de lijn der verwachtingen lag. Er passen meer ontwikkelingsmogelijkheden in de ruimtelijke structuur van de omgeving, waaronder invulling als stedelijke groene ruimte dan wel handhaving of versterking van de parkeerfunctie. De vraag of de herontwikkeling past in het gemeentelijke planologische beleid is volgens de SAOZ in dit geval slechts beperkt van belang, omdat dat beleid specifiek voor het bouwplan van de acht woningen is geformuleerd. Verder wordt de woningbouw op relatief korte afstand en vol in het zicht van de onroerende zaken van

 

108  

appellant A en anderen geprojecteerd. Ten slotte bedraagt de getaxeerde schade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan ongeveer 4,5 tot 5 procent van de waarde van de onroerende zaken onmiddellijk vóór inwerkingtreding van dat plan, hetgeen als betrekkelijk zware schade is te kwalificeren, aldus de SAOZ. Gelet op deze bevindingen acht de SAOZ een korting van 25 procent op het schadebedrag in verband met het normale maatschappelijke risico redelijk. De verplichte toepassing van het in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro neergelegde forfait van 2 procent van de waarde van de onroerende zaken voorafgaand aan de schade komt in dit geval evenwel neer op een korting van ruim 40 procent van het schadebedrag. Derhalve is het schadebedrag al meer dan voldoende gematigd op grond van die bepaling en bestaat geen aanleiding voor een verdere matiging op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, aldus de SAOZ. 4. De rechtbank heeft overwogen dat de adviezen van de SAOZ, voor zover deze zien op de gemaakte planvergelijking tussen het nieuwe bestemmingsplan en het daarvoor vigerende bestemmingsplan ‘Centrum 1986’ en op de omvang van de planschade, niet onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of anderszins gebrekkig zijn. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de vastgestelde planschade geheel binnen het normale maatschappelijke risico valt. De adviezen van de SAOZ, waarin wordt geconcludeerd tot een matiging van de tegemoetkomingen in planschade met 2 procent van de waarde van de onroerende zaken direct voorafgaand aan het nieuwe bestemmingsplan, kunnen op dat punt geen stand houden, aldus de rechtbank. Zij heeft het besluit van 29 april 2013 vernietigd wegens strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wro en zelf voorziend de verzoeken van appellant A en anderen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. 5. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de geleden planschade geheel binnen het normale maatschappelijke risico valt. Appellant A en anderen betogen in dat verband dat de rechtbank zich onvoldoende terughoudend heeft opgesteld bij het beoordelen van de adviezen van de SAOZ en niet heeft gemotiveerd waarom het college zich niet op die adviezen mocht baseren. Bovendien heeft de rechtbank het begrip ‘normaal maatschappelijk risico’ onjuist uitgelegd dan wel daaraan in dit geval een te beperkte invulling gegeven. Verder is de rechtbank van een kennelijke onjuistheid uitgegaan ten aanzien van de inhoud van de Centrumvisie Lisse 2002, aldus appellant A en anderen. 5.1. Appellant A en anderen hebben het betoog dat de rechtbank bij haar oordeel over het normale maatschappelijke risico ten onrechte het provinciale beleid heeft betrokken, ter zitting ingetrokken. 5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Gelet op overweging 4 van haar uitspraak, heeft de rechtbank het voorgaande onderkend. Anders dan appellant A en anderen aanvoeren, heeft zij het begrip ‘normaal maatschappelijk risico’ dan ook niet onjuist uitgelegd.

 

109  

5.3. Appellant A en anderen voeren terecht aan dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten motiveren. Anders dan appellant A en anderen aanvoeren, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank gelet op het navolgende op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het college de vaststelling van het normale maatschappelijke risico onder verwijzing naar het advies van de SAOZ niet naar behoren heeft gemotiveerd. 5.4. De rechtbank is aan de hand van de door Centrumplan Lisse aangevoerde gronden, zoals uiteengezet in de door haar overgelegde rapportages van Kraan & De Jong, terecht tot het oordeel gekomen dat de bouw van de acht eengezinswoningen met garage als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken, waarmee appellant A en anderen rekening hadden kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hoewel appellant A en anderen met juistheid aanvoeren dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in de Centrumvisie Lisse 2002 niet letterlijk de bouw van de acht woningen met garage wordt vermeld, blijkt uit die visie dat de desbetreffende locatie deel uitmaakt van het centrumgebied van Lisse, deze locatie als inbreidingslocatie werd beschouwd en voor deze locatie verschillende mogelijkheden, waaronder woningbouw, bestonden. Zoals de rechtbank verder terecht heeft overwogen, was ook het provinciaal beleid, zoals neergelegd in het Streekplan Zuid-Holland West 2003 en de Woonvisie Zuid-Holland 2005, gericht op inbreiding van woningbouw in stedelijke en dorpse centra. De rechtbank heeft voorts terecht van belang geacht dat de ontwikkeling van de acht eengezinswoningen met garage binnen de bestaande stedenbouwkundige structuur van de direct omliggende woonobjecten past en dat de afstand van deze woningen tot de onroerende zaken van appellant A en anderen niet zodanig kort is dat dit niet meer als een normale ontwikkeling valt te kenschetsen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. 201303708/1/A2), betekent de omstandigheid dat een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt niet per definitie dat de gevolgen van die ontwikkeling volledig onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is in relatie tot de waarde van de onroerende zaken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in dit geval in het licht van voormelde omstandigheden de omvang van het schadebedrag niet onevenredig is. 5.5. Gezien het voorgaande, faalt het betoog. 6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot Auteur: T.E.P.A. Lam 1. In bovenstaande uitspraak heeft de Afdeling een korting tot 5% van de waarde van de woning op de peildatum op de getaxeerde planschadevergoeding vanwege het normaal maatschappelijk risico aanvaarbaar geacht. 2. Het gaat om een verzoek van vier woningeigenaren om tegemoetkoming in planschade die zij stellen te lijden als gevolg van een bestemmingsplan dat de bouw van acht

 

110  

eengezinswoningen met garage op een voormalig parkeerterrein mogelijk maakt. Burgemeester en wethouders hebben de SAOZ om advies gevraagd. Aan de uitspraak van de rechtbank ontleen ik dat de SAOZ de planschade in één geval heeft gecijferd op een bedrag van € 7.000 en in de drie andere gevallen op € 15.000, wat neerkomt op 4,55 tot 4,965% (in de uitspraak van de Afdeling afgerond op 4,5 tot 5%) van de waarde van de betreffende woningen. Op basis van de omstandigheden van het geval heeft de SAOZ een korting van 25% op het schadebedrag in verband met het normale maatschappelijke risico redelijk geacht. Op grond van artikel 6.2 lid 2 van de Wro bedraagt de korting vanwege het normale maatschappelijk risico in ieder geval 2% van de waarde van de woning onmiddellijk voor het ontstaan van de schade. De wettelijke regeling laat derhalve ruimte om op basis van de omstandigheden van het geval vanwege het normale maatschappelijk risico meer dan 2% van de waarde van de woning op de peildatum te korten. In bovenstaande casus komt de toepassing van de 2%-regel neer op een korting van ruim 40% van het schadebedrag. De SAOZ heeft geen aanleiding gezien voor een verdere matiging. Burgemeester en wethouders hebben het advies van de SAOZ aan hun besluit ten grondslag gelegd. De projectontwikkelaar met wie de gemeente een planschadeverhaalsovereenkomst heeft gesloten, kan zich niet verenigen met het besluit van burgemeester en wethouders en stelt eerst bezwaar en daarna beroep in. Zij voert onder meer aan dat de planschade volledig binnen het normale maatschappelijk risico valt. De rechtbank geeft de projectontwikkelaar gelijk. Degenen die om planschade hebben verzocht, stellen beroep in bij de Afdeling. 3. Appellanten betogen dat de rechtbank onvoldoende terughoudendheid betracht heeft bij de toetsing van het deskundig oordeel van de SAOZ. H.P. Wiersema heeft in zijn annotatie onder ABRvS 15 oktober 2014, AB 2015/51 (zie voor de uitspraak ook ECLI:NL:RVS:2014:3715) aandacht besteed aan de wijze waarop de bestuursrechter een deskundigenoordeel zou moeten toetsen (terughoudend of niet). Onder sub 4 van zijn noot werpt Wiersema de vraag op in hoeverre een deskundig oordeel over de toepassing van het normale maatschappelijk risico terughoudend getoetst zou moeten worden. In bovenstaande uitspraak (die Wiersema overigens ook in zijn noot vermeldt) toetst de Afdeling het deskundigenadvies voor wat betreft de beoordeling van het normale maatschappelijk risico via de band van het motiveringsvereiste zonder terughoudendheid. Dat lijkt mij juist, omdat de beoordeling van het normale maatschappelijk risico in dit geval (evenals de beoordeling van de voorzienbaarheid die in de uitspraak van 15 oktober 2014 aan de orde was) geen specialistische kennis of ervaring vereist waarover slechts een deskundige, zoals de SAOZ, beschikt. 4. In 2012 heeft de Afdeling nader invulling gegeven aan het criterium van het normale maatschappelijk risico van artikel 6.2 van de Wro (zie ABRvS 29 februari 2012, AB 2013/78, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254. Zie uitgebreid J.W. van Zundert, ‘Ontwikkelingen in het planschaderecht’, BR 2014/99, paragraaf 6). Volgens de Afdeling moet de vraag of planschade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normale maatschappelijke risico behoort, beantwoord worden met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Ook in bovenstaande uitspraak staat dit criterium centraal (zie r.o. 5.2). In zoverre brengt de uitspraak niets nieuws.

 

111  

5. Op grond van het hiervoor aangehaalde criterium komt onder meer betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is in relatie tot de waarde van de onroerende zaken. In eerdere uitspraken heeft de Afdeling kortingen van 3% (ABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:875) en 3,75% (ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:201) aanvaardbaar geacht. In het nadeelcompensatierecht heeft de Afdeling zelf in de zaak voorziend en onder verwijzing naar het wettelijk forfait van artikel 6.2 van de Wro de drempel op 5% van de waarde van de onroerende zaak bepaald (zie ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1198, BR 2014/73). In bovenstaande uitspraak aanvaardt de Afdeling ook in het planschaderecht een korting van 5% van de waarde van de woning op de peildatum. Of de Afdeling door middel van deze uitspraken de bovengrens heeft aangegeven, kan niet met zekerheid worden gezegd.

 

112