HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH

Gedeputeerde Staten

STATENNOTITIE

PS2006-689

Aan de leden van Provinciale Staten HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH

Meer bereiken met onderhoud HHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHHH

Beknopte samenvatting. In deze notitie wordt de huidige sturingsfilosofie op beheer en onderhoud van wegen en fietspaden in provinciaal beheer beschreven. Tevens wordt een beschrijving gegeven van trends en ontwikkelingen in beheer en onderhoud maar ook van ontwikkelingen ten aanzien van het gebruik. In het licht hiervan worden de contouren van een nieuwe eigentijdse sturingsfilosofie geschetst. Samengevat biedt deze notitie de volgende overwegingen en toekomstkaders. Overwegingen 1. Tot op heden benaderen wij het wegbeheer en wegonderhoud vooral vanuit technische eisen en de technische levensduur van de weg. 2. Hoewel de middelen beschikbaar voor het beheer en onderhoud van ons wegen- en fietspadennet relatief laag zijn in verhouding tot landelijke normen, is de kwaliteit van de wegen en fietspaden in provinciaal Gelders beheer over het algemeen ‘redelijk’. Vanwege aangescherpte normen en vanwege voortschrijdende ontwikkelingen waarover u in deze notitie leest, zal het benodigde budget voor het totale beheer en onderhoud in de toekomst verder moeten groeien. 3. Waar het vroeger ging om de beschikbaarheid van de weg gaat het nu vooral om de beschikbaarheid van de doorstromingscapaciteit in relatie tot de functie van de weg. De nieuwe visie op mobiliteit is vooral ingegeven door de groei van de automobiliteit. Deze veranderingen moeten een plaats krijgen in de sturingsfilosofie op beheer en onderhoud van provinciale wegen en fietspaden. Toekomstkaders 1. Onze toekomstige sturingsfilosofie op beheer en onderhoud incorporeert naast de technische aspecten als technische staat en levensduur ook de volgende aspecten: • de functie van de weg in relatie tot economische en ruimtelijke ontwikkelingen; • de functie in het netwerk; • het gebruik van de weg; • de directe omgeving van de weg. 2. De toekomstige sturingsfilosofie resulteert in een gevarieerd kwaliteitsbeeld van de onderhoudstoestand van de Gelderse wegen boven een zeker minimum. 3. Basis voor de ratio achter de sturingsfilosofie is de hele levensloop van de verbinding (aanleg, gebruik en beheer en onderhoud) bestaande uit het geheel van elementen van de weg (de verharding, de berm, de belijning, verlichting, verkeerslichten etc.) tegen de achtergrond van het belang van de verbinding. 4. Implementeren van innovaties op het gebied van beheer en onderhoud maar ook op het gebied van contractvormen en financieringswijzen.

Inlichtingen bij mw. N.M.C. Groot-Braaksma, tel. (026) 359 84 46 e-mail [email protected]

Graag treden wij in overleg over de nieuwe visie op sturing van beheer en onderhoud. ===== Inhoudsopgave notitie 1. 2. 3. 4. 5.

Inleiding Beheer en onderhoud nu Trends en ontwikkelingen Evaluatie en beoordeling Samenvatting

Aan de leden van Provinciale Staten 1.

INLEIDING

In deze notitie gaan wij in op de wijze waarop op de budgetten ten behoeve van beheer en onderhoud van de provinciale wegen en fietspaden in Gelderland wordt gestuurd. Deze notitie is u vorig jaar toegezegd naar aanleiding van de bespreking in de Commissie Verkeer en Water van de Rekening 2004. De sturingsfilosofie op beheer en onderhoud van wegen is aan het veranderen als gevolg van een aantal ontwikkelingen. Bij de prioritering van de uitvoering staat de ‘gebruiker van de weg’ steeds meer centraal. De technische staat van de weg is niet meer alleen de basis voor de prioriteitstelling. Voor de uitvoering (tijdstip en ontwerp) is de beschikbaarheid van de weg belangrijker geworden. Ook andere ontwikkelingen vragen om een herijking van de sturingsfilosofie. Denk daarbij aan de wens om verkeersstromen beter te geleiden met behulp van moderne technieken, de ontwikkeling van Beter Bereikbaar-projecten en incidentmanagement. Maar ook de omgeving van de weg, leefomgevingsaspecten, de intensievere samenwerking met andere wegbeheerders en veiligheidseisen die Arbowet en -regelgeving aan werken aan de weg stellen, zijn bij die herijking van belang. Leeswijzer Voordat de hoofdstukindeling van deze notitie wordt toegelicht, geven we een kleine uitleg over de omkaderde tekstvelden in deze notitie. De notitie kan ook zonder deze velden goed gelezen worden. De tekstvelden dienen een beter begrip van sommige termen. Het eerste veld betreft een toelichting op de rol van de provincie als wegbeheerder. Toelichting De provincie als wegbeheerder De provincie Gelderland is met 1.200 kilometer rijweg en eenzelfde lengte aan fietspaden en parallelwegen de grootste provinciale wegbeheerder in Nederland. Het is de wettelijke taak van de provincie de wegen te onderhouden. Deze taak is vastgelegd in de Wegenwet, artikel 15. Wettelijk gezien gelden geen specifieke kwaliteitseisen voor de weg. De aansprakelijkheid van de wegbeheerder is neergelegd in het Burgerlijk Wetboek, artikel 6:174. Dit betekent dat een wegbeheerder de weg zodanig moet inrichten dat het verkeer waarvoor de weg opengesteld is, zonder gevaar gebruik kan maken van die weg. Een goed beheer en onderhoud is dus cruciaal.

2

Hoofdstuk twee geeft aan hoe het beheer en onderhoud van provinciale wegen en fietspaden nu plaatsvindt. Hier wordt ook de financiële context van beheer en onderhoud geschetst. Hoofdstuk drie licht de verwachtingen toe die burgers en weggebruikers aan wegen en fietspaden stellen, de trends die zich voordoen in de benadering van het vraagstuk van doorstroming en bereikbaarheid en de huidige en voorziene technologische ontwikkelingen. Hoofdstuk vier evalueert de impact van deze ontwikkelingen. Hoofdstuk vijf betreft een samenvatting van de geschetste visie op het toekomstige wegbeheer. 2.

BEHEER EN ONDERHOUD NU

In dit hoofdstuk volgt een overzicht van de huidige praktijk van wegbeheer en wegonderhoud. Activiteiten beheer en onderhoud Van oudsher heeft de provincie wegen in beheer. De provincie heeft hierdoor de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de weg aan de functie voldoet. Daar hoort ook onderhoud bij. Het onderhoud is gericht op specifieke onderdelen van het wegennet, zoals het onderhoud van asfalt, bomen, bruggen en verkeerslichten. Toelichting Wegbeheer Wegbeheer houdt niet alleen onderhoud in maar gaat ook over de volgende diensten: • ontheffingen en vergunningen verlenen aan derden om het wegennet te gebruiken; • ongevallen en schades afhandelen op het wegennet; • het wegennet en de fietspaden inspecteren en vervolgacties in gang zetten; • gladheid bestrijden tijdens winters weer. Wegonderhoud Wegonderhoud betekent groot onderhoud en vervanging (= instandhouding) en klein onderhoud van: • wegverhardingen en fietspadverhardingen; • civiele kunstwerken (bruggen, viaducten, tunnels, duikers); • verkeerslichten; • groen (bomen, bermen, bermsloten, faunavoorzieningen); • openbare verlichting; • halteplaatsen en voorzieningen bij haltes; • verkeersborden en bewegwijzering. Beheer en onderhoud vooral vanuit technische eisen De afzonderlijke onderdelen van de weg (groen, verkeerslichten, asfalt, bruggen, etc.) worden vooral vanuit technische eisen onderhouden. Hierbij gelden voor al onze provinciale wegen dezelfde onderhoudseisen. Ook bedrijfseconomische levensduur leidend voor planning Naast de technische invalshoek vindt onderhoud ook plaats vanuit een bedrijfseconomische invalshoek. De levensduur van wegverhardingen bepaalt wanneer groot onderhoud aan onder meer de toplaag van asfalt wordt uitgevoerd om te voorkomen dat de onderliggende, kostbare wegconstructie moet worden vervangen. Voor de berekeningen van het tijdstip waarop

3

onderhoud vanuit de levensduur noodzakelijk is, gebruikt de provincie het model van het 1 Kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte (CROW ). In het volgende kader is een voorbeeld beschreven van de huidige werkwijze bij de planning bij beheer en onderhoud. Het betreft een onderhoudsproject op de N786 in de kom van Loenen. Op pagina 15 treft u hetzelfde voorbeeld van de N786 aan vanuit de visie die we op het toekomstige beheer en onderhoud hebben. Illustratie Sturingswijze tot op heden: op technische criteria en levensduur Met een praktijkvoorbeeld wordt aangegeven welke stappen zich voordoen tussen het moment waarop een project voor groot onderhoud wordt geïdentificeerd en de uitvoering van onderhoud. 1. In 2004 wordt vastgesteld dat groot onderhoud noodzakelijk is aan circa twee kilometer wegasfalt bij de bebouwde kom Loenen op de N786. Vaststelling gebeurt aan de hand van meetgegevens van de weg en visuele inspecties. De gemiddelde levensduur van het asfalt op het totale wegennet is 15 jaar. 2. Nu is er ook aanleiding om te zien of er sprake is van een overschrijding van wettelijke geluidsnormen in Loenen en om vast te stellen of er middelen beschikbaar zijn van het Leefomgevingsoffensief. 3. Daarnaast is er nu aanleiding om te kijken of de N786, die bij Loenen de Veluwe doorkruist, een belemmering vormt voor fauna en te kijken of er middelen beschikbaar zijn van het Leefomgevingsoffensief. 4. Nu is ten derde ook het moment om te kijken of er op de N786 nieuwe wegmarkering en nieuwe maximale snelheidslimiet wenselijk is volgens het uitgangspunt van Duurzaam Veilig. Door het koppelen van al deze aspecten wordt het groot onderhoud in 2007 gepland. Het groot onderhoud vindt plaats in combinatie met onderhoud aan het naastliggende fietspad, de aanleg van faunavoorzieningen, realisering van een stil wegdek en een inrichting volgens het principe van Duurzaam Veilig. Op pagina 14 is ditzelfde voorbeeld te lezen, maar dan vanuit onze toekomstvisie. Het beheer overstijgt vaker eigen beheergebied Het wegbeheer houdt niet op bij de grenzen van het eigen beheergebied. De provincie werkt meer dan voorheen met andere wegbeheerders samen aan voorzieningen ter voorkoming van files, bijvoorbeeld in de Beter Bereikbaar-projecten. Ook werkt de provincie met derden samen aan het zo snel mogelijk afhandelen van calamiteiten, bijvoorbeeld op de Pleijroute. Het medeverantwoordelijk zijn voor de doorstroming in een gebied is voor de wegbeheerder een uitbreiding van het ‘traditionele’ wegbeheer. Sturing op getrapte wijze In het kort vindt de huidige manier van sturing op beheer en onderhoud door uw Staten op ‘getrapte wijze’ plaats: 1. via het minimale kwaliteitsniveau van wegen op basis van kaders van CROW, waar in het PVVP-2 naar wordt verwezen;

1

Het acroniem CROW is vanwege de bekendheid blijven bestaan maar wordt niet meer gebruikt. Het Kennisplatform heette vroeger het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de grond-, water en Wegenbouw en verkeerstechniek. Het CROW-model waarnaar wordt verwezen betreft het Beheerkostenmodel Openbare Ruimte (herzien in 2004) van CROW.

4

2. binnen het budget dat uw Staten met de Programmabegroting beschikbaar stellen; 3. door de vaststelling van de Dynamische Beleidsagenda (DBA); 4. wij stellen het Programma ‘Werken aan Duurzame Mobiliteit (WADM)’ vast, als uitwerking van de DBA en binnen de door u in de Programmabegroting vastgestelde budgetten. Wij sturen op een ‘integrale aanpak’ van alle omvangrijke wegwerkzaamheden die de provincie initieert en uitvoert. Deze aanpak heeft te maken met het principe van ‘werk met werk’ maken waardoor: • de burger (omwonende en weggebruiker) zo min mogelijk last heeft van de werkzaamheden; • kosten voor bijvoorbeeld wegafzettingen en overhead niet dubbel worden gemaakt; • procedures zoals inspraak en besluitvorming niet dubbel plaatsvinden. Toelichting DBA stuurt werken aan provinciale wegen Beleidsaccenten voor het werk aan provinciale wegen zijn opgenomen in de tweejaarlijkse (beleidsbijstellende) Dynamische Beleidsagenda behorend bij het PVVP-2. In de DBA geven wij als provincie samen met andere wegbeheerders, vervoerders, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven invulling aan het mobiliteitsbeleid voor de komende twee jaar. Binnen het kader van de DBA stellen wij jaarlijks een programma op: Werken aan Duurzame Mobiliteit. Dit programma bestaat uit drie onderdelen: • Mobiliteit en Openbaar Vervoer (MO); • Bereikbaarheid en Infrastructuur (BI); • Instandhouding Infrastructuur (II).

Financiële context Het huidige jaarlijkse budget voor beheer en onderhoud bedraagt ruim € 38 miljoen. Ten opzichte van het jaar 2001 - waarin aan uw Staten eerder over beheer en onderhoud is gerapporteerd in de nota de Juiste Balans - is dit een groei van € 8 miljoen.

Ontwikkeling budget onderhoud wegen 2001-2007 45.000 Apparaatskosten

40.000

x € 1000,-

35.000 30.000

Prog. kosten incl. baten

25.000 20.000

Totaal budget BOW

15.000 10.000

Budget cf. voorstel de juiste balans oorspr. 2001

5.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

jaartal 5

Financiële context in relatie tot kwaliteit wegennet Met het huidige budget van ruim € 38 miljoen hebben wij als doel om de kwaliteit van onze wegen op peil te houden op 80% van het laagste kwaliteitsniveau dat CROW onderscheidt. Toelichting Berekening beheerbudget met model CROW Met het Beheerkostenmodel Openbare Ruimte (BKOR) van het Kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte (CROW) wordt een indicatie gegeven van het gewenste beheerbudget. In het BKOR-model worden vier verschillende niveaus onderscheiden, op basis van landelijke kostennormen. Uitgangspunt bij alle onderhoudsniveaus is dat er geen achterstallig onderhoud ontstaat. Kosten voor eventueel achterstallig onderhoud worden in het model niet meegenomen. Het model geeft de gemiddeld jaarlijks benodigde budgetten weer, inclusief (voorzieningen voor) meerjarig onderhoud. De systematiek van het BKOR-model is gebaseerd op enquêtes onder wegbeheerders over de frequenties van onderhoudsmaatregelen en de kosten hiervan. De wegbeheerders die zijn geënquêteerd zijn zeer divers: gemeenten, waterschappen, provincies en Rijkswaterstaat. De beheerde wegennetten zijn eveneens zeer divers. Uiteraard is getracht een en ander zodanig te systematiseren, dat iedere wegbeheerder zijn eigen net kan waarderen volgens de methodiek.

Wij constateren op basis van de Bestuursrapportage dat het niveau van de wegverhardingen gemiddeld als ‘redelijk’ kan worden beoordeeld. De kwaliteit van de wegverhardingen is het meest essentieel in de beleving en waardering van provinciale wegen door weggebruikers. De toekenning van extra budget door uw Staten en de kwaliteitsimpuls van de Europese Unie (EU) in het kader van stille wegdekken hebben in 2005 tot gevolg gehad dat de staat van onderhoud licht is verbeterd. Bij de EU-middelen ging het om een eenmalige impuls voor ‘stille wegdekken’. Deze middelen zijn ingezet in combinatie met onderhoudsprojecten.

goed matig slecht

indicator 2004

indicator 2005

69% 22% 9%

71% 21% 8%

Bron: Bestuursrapportage 2006 Deel van het netwerk (km) dat voldoet aan kwaliteitseisen van onderhoud (gemiddeld over alle rijbanen en fietspaden)

Uit een recent gehouden benchmark (2005) komt de provincie Gelderland naar voren als een wegbeheerder die een goede prijs-prestatieverhouding levert in relatie tot een aantal andere provincies en Rijkswaterstaat. Deze benchmark zegt niets over de staat van onderhoud van het provinciaal wegennet maar geeft een indicatie van het rendement van onze investeringen. Dit jaar hebben wij aan Ecorys (voormalig NEI) gevraagd om het beschikbare budget voor wegbeheer op objectieve wijze te toetsen aan het gewenste budget volgens de normen van CROW. Tot nu toe zijn wij, op basis van onderzoeken in het jaar 2000, uitgegaan van een niveau van 80% van het laagste CROW-niveau. Het CROW-model berekent op basis van kengetallen een gewenst budget. Ecorys gaat uit van een totaalbeeld van de weg en de daarvoor benodigde middelen, niet uitsluitend voor wegverhardingen. Ecorys doet geen uitspraak over de actuele kwaliteit van beheerde objecten. Het onderzoek van Ecorys wijst uit dat de provincie op dit moment jaarlijks een substantieel lager budget inzet voor beheer en onderhoud dan nodig is om een minimale kwaliteit en veiligheid te garanderen. Als we uitkomst van het onderzoek van Ecorys vertalen naar de provinciale

6

budgetten zou dit betekenen dat het jaarlijks beschikbare budget voor beheer en onderhoud circa 60% bedraagt van het benodigde budget volgens het laagste CROW-niveau. Bij investeringen onder het laagste CROW-niveau is volgens Ecorys sprake van kapitaalvernietiging: uitstel van noodzakelijk onderhoud en gevolgschade leiden dan tot duurdere reparaties en kunnen de verkeersveiligheid in het gedrang laten komen. De uitkomst van het onderzoek van Ecorys wijkt significant af van eerdere berekeningen. Dit is deels te verklaren door aanpassingen van het rekenmodel. Maar ook het beeld dat wij hebben van het Gelderse wegennet sluit niet aan bij de uitkomsten van het rapport. Mogelijk wordt dit veroorzaakt doordat de verharding, als het meest zichtbare en essentiële element van de weg, te veel ons beeld bepaalt. Maar het kan ook betekenen dat de vervolgschade van een te lage investering pas later zichtbaar wordt. Om dit duidelijk te krijgen is nader onderzoek nodig. Bij de uitkomst van het recente onderzoek realiseren wij ons dat de nieuwe visie op mobiliteit, zoals vastgelegd in de Nota Mobiliteit en onder meer is ingegeven door de groei van mobiliteit en ontwikkelingen om deze mobiliteit zo goed mogelijk te faciliteren, sterk van invloed is op het beheer en onderhoud van de provinciale infrastructuur. Deze ontwikkeling is beter afgestemd op maatschappelijke en economische factoren maar werkt wel kostenverhogend voor het beheer en onderhoud. Zo wordt de prioritering van onderhoudsmaatregelen meer en meer ingegeven door de doorstroming van het verkeer, waarbij in toenemende mate informatie- en communicatietechnologie wordt ingezet bij het managen van verkeerstromen. Ook maatregelen om de leefomgeving zo veel als mogelijk te ontzien en om negatieve effecten van mobiliteit te compenseren werken kostenverhogend. Zo blijkt uit onderzoeken bij Rijkswaterstaat dat de (jaarlijkse) onderhoudskosten als gevolg van de aanleg van ‘stil asfalt’ sterk toenemen. Uit provinciaal onderzoek blijkt dat de kosten als gevolg hiervan met 15 – 30% toenemen. Ook het gebruik van nieuwe wegverhardingen, bedoeld om de verkeersveiligheid te verhogen, brengt hogere kosten voor aanleg en onderhoud met zich mee. Daarnaast zijn de eisen voor ‘veilig werken aan de weg’, mede in relatie tot de toegenomen mobiliteit, sterk kostenverhogend. Onderzoek geeft aan dat het niet eenvoudig is om kwalitatief een eenduidig beeld te krijgen van de onderhoudstoestand van de totale infrastructuur en daarmee van de benodigde budgetten om deze infrastructuur in stand te houden. Wij willen daarom in de komende maanden een kwaliteitsvisie uitwerken hoe wij met de beschikbare middelen komen tot een aanvaardbaar niveau van onderhoud. Hierbij kijken we naar de levenscyclus van een verbinding (aanleg, gebruik en onderhoud) maar ook naar innovatieve vormen van duurzaam en onderhoudsarm bouwen, naar andere contractvormen, gedifferentieerd onderhoud en naar nieuwe financieringsmethodieken. De aanpak van ‘assetmanagement’ (of vormen van deze wijze van werken) biedt mogelijkheden om investeringsafwegingen in samenhang te maken en om nader over (beoogde) resultaten en effecten te rapporteren. In de op te stellen kwaliteitsvisie nemen wij ook gegevens op over civieltechnische kunstwerken (bruggen, viaducten, tunnels), groenvoorzieningen, verkeerslichten, verlichting, etc. Met name op het gebied van civieltechnische kunstwerken zien wij op dit moment achterstanden ontstaan, gegeven het beschikbare budget. In 2005 heeft de provincie een ‘quick scan’ laten uitvoeren (visuele inspectie) naar de 406 meest complexe civieltechnische kunstwerken om inzicht te krijgen in de maatregelen voor meerjarig onderhoud. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat 4% van de kunstwerken als slecht en 69% als matig moet worden beoordeeld. Het rapport van Ecorys (2006), getiteld ‘Toetsing beheer- en onderhoudsbudget wegen’, leggen wij voor u ter inzage in de bibliotheek: kamer H 2.11.

7

Onderhoud in cijfers Verloop kwaliteit wegverhardingen en fietspaden: Verloop kwaliteit rijbanen

90

80

80

80

70

70

70

60

60

50

50

40

40

60

60

40

50 40 30

Kwaliteit (%)

90

Lengte (km)

Kwaliteit (%)

80

100

100

100 90

20

20

30

30

20

20

0

10 0

10

10

2000

2001

2002

2003

2004

2005

0

0 2000

Jaar

2001

2002

2003 Jaar

% slecht

Lengte (km)

100

Verloop kwaliteit fietspaden/par. wegen

2004

2005 % slecht

% matig

% matig

% goed

% goed

uitgevoerd onderhoud

uitgevoerd onderhoud

N.b. in 2004 een extra stimulans met EU-middelen voor stille wegdekken in combinatie met onderhoud.

3.

TRENDS EN ONTWIKKELINGEN

Bij de voorziene groei van de mobiliteit zijn nieuwe wegen niet de enige oplossing. In het PVVP2 is gekozen voor de trits ‘voorkomen, benutten, beprijzen en bouwen’. Er is bovendien meer aandacht voor de leefomgeving van burgers, bijvoorbeeld als het gaat om eisen aan luchtkwaliteit en geluidbeperking. Technisch gezien is steeds meer mogelijk om de doorstroming van verkeer te managen. Ook vanuit de maatschappij worden meer en andere eisen gesteld. Burgers, vervoerders, OVbedrijven, het bedrijfsleven en instellingen mengen zich in toenemende mate in het verkeer- en vervoerbeleid. Zo adviseert de Rekenkamer Oost-Nederland om de samenleving meer en tijdig te betrekken bij besluitvormingsprocessen en om meer gebruik te maken van interactieve beleidsvorming. Het bovenstaande leidt tot nieuwe verwachtingen over wat mogelijk en wenselijk is, ook bij weggebruikers. Voortvloeiend uit deze maatschappelijke ontwikkelingen heeft het werkterrein van verkeer en vervoer de laatste jaren nieuwe ervaringen opgedaan met nieuwe instrumenten. Deze instrumenten kunnen als volgt worden getypeerd: 1. meer samenwerking met andere organisaties; 2. verder kijken dan de weg lang is; 3. als wegbeheerder op hoofdlijnen sturen; 4. nieuwe (ICT-)technieken; 5. assetmanagement. Met voorbeelden uit de praktijk van verkeer en vervoer lichten we deze instrumenten toe.

8

Ad 1 - Meer samenwerking met andere organisaties Gedurende de laatste jaren is meer samenwerking en overleg ontstaan over de aanpak van mobiliteitsknelpunten tussen wegbeheerders onderling en tussen de provincie en andere organisaties. Allereerst werkt de provincie bij de totstandkoming van diverse beleids- en uitvoeringsplannen meer samen met andere wegbeheerders, vervoerders, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Dit gebeurt bij het opstellen van het PVVP-2, de tweejaarlijkse Dynamische Beleidsagenda van het PVVP-2 en uitwerking in Regionale Actieprogramma’s (RAPs). Een tweede voorbeeld van meer samenwerking vormen de drie Beter Bereikbaar-projecten. Hier hebben de wegbeheerders, Rijkswaterstaat, de provincie en gemeenten, samen een prioritering van het wegennet gemaakt. Uitgangspunt is dat het verkeer op wegen met de hoogste prioriteit blijft doorstromen. De Beter Bereikbaar-projecten betreffen investeringen in het wegennet van een regio, voor het oplossen en het voorkomen van stremmingen door gelijktijdige wegwerkzaamheden. Ten derde werkt de provincie sinds 2006 samen met hulpdiensten, andere wegbeheerders en private organisaties aan de afhandeling van ongevallen. Incidentmanagement omvat maatregelen die beogen de weg zo snel mogelijk na een incident voor het verkeer vrij te maken; een en ander met inachtneming van de verkeersveiligheid, de behartiging van belangen van mogelijke slachtoffers en de beheersing van ontstane schade. Met name op de Pleijroute wordt incidentmanagement toegepast, in aanvulling op de A12, A50 en A15 (‘ruit Arnhem’). Illustratie Verkeersmanagement en inframanagement bij BBKAN! In Beter Bereikbaar Knooppunt Arnhem-Nijmegen (BBKAN!) wordt het verkeer in beweging gehouden zodat de regio bereikbaar blijft. Dit gebeurt door de inzet van verkeers- en inframanagement, communicatie en afstemming van werkzaamheden. De functies van verkeersen inframanager zijn hierbij van belang. De functie van verkeersmanager is nu belegd bij Rijkswaterstaat. De functie van inframanager wordt op korte termijn bij de provincie belegd. De rol van verkeersmanager is het behartigen van het weggebruikerbelang door het bieden van een vlotte, veilige doorstroming en betrouwbare reistijden. Het gaat daarbij primair om het managen van autoverkeer op het gezamenlijk gedefinieerde regionale netwerk. Het totale netwerkbelang prevaleert boven het individuele wegbelang. De inframanager lost knelpunten in de infrastructuur op en draagt zorg voor minimale verkeershinder. Hierdoor ontstaat een hogere beschikbaarheid van het wegennet, een goede kwaliteit (lees ook veiligheid) van het wegennet en acceptabele, betrouwbare reistijden.

Ad 2 - Verder kijken dan de weg lang is Bij de aanpak van mobiliteitsknelpunten kijken we niet alleen meer naar de weg. Onlangs is in de Netwerkanalyse Gelderland in beeld gebracht welke kiemen (oorzaken) van congestie zich buiten het wegennet voordoen. Deze kiemen vormen de oorzaak van knelpunten in het verkeersnetwerk die de bereikbaarheid beperken. Als deze kiemen worden aangepakt, komt dit de bereikbaarheid van het wegennetwerk ten goede. Ad 3 – Als wegbeheerder op hoofdlijnen sturen Er wordt in de provincie Gelderland momenteel ervaring opgedaan met andere contractvormen. Zo lopen er vier contracten waar het onderhoud voor een langere periode is aanbesteed via een

9

2

Design, Construct en Maintain (DCM)-contract. Hiermee ligt het onderhoud voor een deel bij een andere partij dan de wegbeheerder. Het uitbesteden van onderhoud zorgt voor een meest optimale balans tussen investeren en exploiteren. Met ‘maintain’ wordt de levenscyclus van een wegvak zo veel mogelijk in ogenschouw genomen. Om in de toekomst optimaal het wegbeheer aan te sturen, is het belangrijk dat DCM-contracten niet te versnipperd plaatsvinden. Twee aspecten die in overweging worden genomen, zijn: • behoort het wegstuk tot een netwerk waar de provincie met derden samenwerkt aan een betere bereikbaarheid? • wordt het sturen op goede doorstroming in een gebied bemoeilijkt wanneer een deel van het onderhoud langdurig wordt uitbesteed? Als het antwoord op deze vragen ‘ja’ luidt, zullen wij extra aandacht besteden aan een goede afstemming tussen onderhoudspartijen. Immers, de provincie wil de bereikbaarheid en doorstroming van wegen optimaal beïnvloeden. Ad 4 - Nieuwe (ICT-)technieken In het wegonderhoud worden sinds enige tijd nieuwe technieken toegepast die het mogelijk maken om ook andere doelen te dienen: die van bereikbaarheid, veiligheid en leefomgeving. Denk aan: 3 • LED -verlichting; • stille wegdekken; • de verkeersmanagementcentrale; • groene golf voor verkeer bij verkeerslichten. Illustraties LED-verlichting LED-verlichting wordt gebruikt in verkeerslichten en verlichting in natuurgebieden. LEDverlichting werkt op een laag voltage en is daardoor energiezuinig. Met een levensduur van soms honderdduizend branduren hoeven LED’s niet zo snel vervangen te worden. Nadeel is dat de LED-verlichting drie- tot tienmaal duurder in aankoop is dan andere verlichtingsbronnen. Een LED-verlichting levert op dit moment geen besparing in financiële zin op. LED betekent wel een besparing van energie en een verbetering van doorstroming en verkeersveiligheid omdat de lampen gemiddeld eens per tien jaar worden vervangen in plaats van gemiddeld eens per jaar. Stille wegdekken Sinds enkele jaren legt de provincie ‘stille wegdekken’ aan voor het reduceren van geluid in natuurgebieden en bebouwde kommen. Op verschillende trajecten is de laatste jaren een geluidsreductie bereikt van drie à vier dB(A). Dit komt overeen met een geluidsreductie bij een halvering van de verkeersintensiteit. De toepassing van een geluidsreducerende deklaag betekent een stijging van de structurele 2 onderhoudskosten met € 0,50 per m deklaag. Deze stijging wordt veroorzaakt door een kortere levensduur (grofweg de helft) dan een conventionele deklaag en door extra kosten als gevolg van andere reiniging-, strooi- en uitvoeringsmethodes.

2 U bent eerder dit jaar geïnformeerd over de stand van zaken van verschillende contractvormen waar de provincie op dit moment ervaring mee opdoet, middels de notitie ‘Contracten bij de bouw van infrastructuur’ (PS2006-90). 3 LED: light emitting diode (= lichtgevend elektronisch element)

10

Verkeersmanagementcentrale De verkeersmanagementcentrale voor verkeerslichten helpt de wegbeheerder om verkeerslichten dynamisch en op afstand te beïnvloeden. In geval van omleidingsroutes of calamiteiten kunnen de verkeerslichten (tijdelijk) op een andere manier ingesteld worden. De centrale kan dergelijke prioriteitstellingen op dynamische wijze faciliteren. Hiermee is de verkeersmanagementcentrale cruciaal bij de uitvoering van Beter Bereikbaar-projecten. De kwaliteitscentrale voor verkeerslichten geeft informatie over hoeveelheden en soorten verkeer op kruisingen. Hiermee wordt bijvoorbeeld de doorstroming op een aantal volgende kruisingen geëvalueerd. Ook gegevens over de stiptheid van het openbaar vervoer zijn met de kwaliteitscentrale zichtbaar te maken. ‘Groene golf’ Een ‘groene golf’ wil zeggen dat het verkeer op meerdere kruispunten aaneengesloten door groen licht kan rijden. Een ‘groene golf’ worden soms gerealiseerd op kruispunten bij op- en afritten van autosnelwegen. Daarnaast wordt de groene golf voor specifieke doelgroepen op maat gesneden: openbaar vervoer, hulpverleningsvoertuigen of vrachtverkeer. In verkeerslichten worden dan detectiemechanismen aangebracht. Effect van de ‘groene golf’ is allereerst een betere doorstroming. Daarnaast ontstaat een betere luchtkwaliteit. Mede door de Beter Bereikbaar projecten komen steeds meer ‘groene golven’ in de provincie tot stand, steeds vaker in samenwerking met andere wegbeheerders. Rond Apeldoorn wordt in 2007 een ‘groene golf’ geïnstalleerd op een samenhangend stelsel van tien verkeerslichten. Een kenmerk van deze innovaties is dat deze een hogere investering vergen, maar hiervoor een hogere kwaliteit leveren. Deze hogere kwaliteit bestaat bij veel innovaties uit een combinatie van een hogere gebruikerswaarde, minder omgevingshinder, een langere levensduur en/of lagere beheer- en onderhoudskosten. Daarnaast wordt ook het instrument van ‘beprijzen’ mogelijk met alle nieuwe ICT-technieken die momenteel voor handen zijn. Ad 5 - Assetmanagement Sinds eind jaren 90 is assetmanagement als instrument in opkomst, ontleend aan de financiële sector. De Wereldbank heeft er een rapport aan gewijd, evenals PIARC – de ‘Wereldorganisatie voor wegen’. Assetmanagement is een benadering om zowel technische als bedrijfseconomische gegevens te structureren. Deze benadering biedt daarnaast de mogelijkheid om de relatie tussen inzet van middelen en doelstellingen / resultaten transparanter te maken. Toelichting Assetmanagement: een aanpak, geen systeem Assetmanagement richt zich op het maken van een raamwerk waarbinnen huidige systemen of waar nodig nieuwe systemen kunnen worden ondergebracht om de samenhang tussen onderdelen van het beheer beter te benutten. Kortom, assetmanagement behelst niet de aanschaf van een softwaresysteem, maar een geïntegreerde aanpak voor het beheer van informatiestromen in een organisatie. Het hoofddoel van assetmanagement is om met betere informatie over het hele wegennet meer aansluiting te zoeken bij de diverse nieuwe verwachtingen van de wegbeheerder en doelgericht te bepalen waar het geld voor wegen en wegbeheer het meest efficiënt besteed wordt. Hierdoor kan de provincie zich meer richten op de effectiviteit van het gevoerde beheer van een asset in relatie tot de functie van die asset. Een asset is een weg of wegvak.

11

Assetmanagement dient in de eerste plaats het optimaliseren van het beheer door een gestructureerde vastlegging van alle voor het beheer relevante informatie (registratie eigenschappen en bijzonderheden per object, registratie klachten, resultaten van metingen en observaties, registratie ongevallen, registratie uitgevoerd of ingeroosterd onderhoud etc). Door deze vastlegging is te analyseren welk type onderhoud in welke context het meest effectief is of welk onderhoud gecombineerd kan worden met andere werken. Bijvoorbeeld het gelijktijdig uitvoeren van onderhoud van openbare verlichting met onderhoud aan asfalt, het vernieuwen van markering met klein onderhoud aan wegverharding. Of het maken van slimme combinaties met externe gebeurtenissen, zoals manifestaties, zodat een versperde weg wordt benut voor onderhoud. In tweede instantie legt assetmanagement de basis voor een effectieve communicatie en verantwoording. Er kunnen snel rapportages worden gemaakt ter verantwoording van het bestede budget of een gewenst extra (project)budget. Bovendien levert assetmanagement de mogelijkheid om snel en adequaat te reageren op maatschappelijke discussies en vragen door snel gegevens op te vragen en alternatieve scenario’s uit te werken. Assetmanagement kan de communicatie met burgers over beheerde objecten ondersteunen. Klachten, ideeën en opmerkingen kunnen worden geregistreerd en op verschillende aspecten worden geanalyseerd. Ook informatie naar de burger toe kan worden geoptimaliseerd. Tot slot is assetmanagement een hulpmiddel in de bewijsplicht bij het aansprakelijk stellen van aannemers om schade te verhalen, of, waar functionele eisen gesteld worden, in het bepalen van de restwaarde van een constructie. Hetzelfde geldt voor de afhandeling van aansprakelijkheidsstellingen door burgers.

Sinds 2004 is er een onafhankelijk kenniscentrum voor assetmanagement in Nederland: het Asset Management Control Centre (www.amccentre.nl). Hier worden allerlei praktische toepassingen uitgewerkt. Assetmanagement wordt inmiddels in de energiesector toegepast, bijvoorbeeld bij Essent en Shell. Het Havenbedrijf Rotterdam voert momenteel een proefproject uit. Het Havenbedrijf is ook wegbeheerder. Daarnaast voert RWS in samenwerking met de Highways Agency in Engeland in 2006 een proefproject uit in de regio Den Haag-Rotterdam. In 2005 heeft de provincie van een bureaustudie over assetmanagement van Twynstra Gudde geleerd dat we ons wegennet niet langer moeten beschouwen als technische onderdelen op de weg (markering, bomen, asfalt) maar als geografisch gezien logische stukken weg met een bepaald economisch belang, een mobiliteitswaarde en waarde voor de leefomgeving. Een ‘asset’ in ons wegennet is bijvoorbeeld een weg die twee grote steden verbindt of een aaneengesloten weg door een specifiek natuurgebied. Een tweede leerpunt is dat de maatschappelijke aspecten van beheer en onderhoud in overweging moeten worden genomen bij het maken van keuzes over aanleg en onderhoud van wegen. Omgevingsoverlast is bijvoorbeeld maatschappelijk ongewenst. De provincie zou deze factoren nog meer kunnen betrekken bij de prioriteitstelling van wegbeheer en wegonderhoud. Samenvattende conclusie Voortschrijdende ontwikkelingen in de maatschappij (mobiliteit, leefomgeving, burger, techniek) hebben recent geleid tot nieuwe manieren om het mobiliteitsvraagstuk te benaderen. In de afgelopen jaren zijn in het werkveld van verkeer en vervoer dan ook allerlei nieuwe instrumenten toegepast. In dit hoofdstuk zijn enkele voorbeelden gegeven. Deze maken duidelijk dat er ook ten aanzien van het (toekomstige) beheer en onderhoud nieuwe verwachtingen zijn.

12

De aanpak van assetmanagement biedt mogelijkheden om deze aspecten nader en in samenhang te beschouwen en operationeel te maken. 4.

EVALUATIE EN BEOORDELING

De provincie Gelderland komt in diverse benchmarks (recent weer in 2005) naar voren als een wegbeheerder die een goede prijs-prestatieverhouding levert. De kwaliteit van de wegen en fietspaden is over het algemeen ‘redelijk’. Toch zijn de beschikbare middelen voor het beheer en onderhoud van ons wegen- en fietspadennet op dit moment relatief laag in verhouding tot landelijke normen. Vanwege aangescherpte normen en diverse voortschrijdende ontwikkelingen neemt het benodigde budget voor het totale beheer en onderhoud in de toekomst toe. In het voorgaande hebben wij beschreven met welke ontwikkelingen wij rekening moeten houden. Een groeiende mobiliteit, meer eisen aan de doorstroming en bereikbaarheid, hogere wettelijke eisen aan de leefomgeving, meer verwachtingen van instellingen en burgers (als aanwonende en als weggebruiker) hebben geleid tot de ontwikkeling van nieuwe instrumenten in het werkveld van verkeer en vervoer. Als gevolg hiervan moeten deze ontwikkelingen ook een plaats krijgen in de sturingsfilosofie op beheer en onderhoud van onze wegen. Wij constateren dat de laatste jaren verschuivingen qua denken en doen hebben plaatsgehad. Kenmerkend zijn: • kennis over de samenhang van mobiliteitsknelpunten en achterliggende oorzaken in afzonderlijke gebieden in Gelderland; • het besef dat de provincie haar rol van wegbeheerder ten dienste moet stellen van de beschikbaarheid van de weg voor gebruikers; het doel is niet uitsluitend de kwaliteit van de verhardingen maar de manier waarop de weg daarna gebruikt kan worden; • de wetenschap dat het zinvol is om met andere wegbeheerders in een regio aan resultaten te werken en dat dit in sommige gevallen niet meer een vrijblijvende maar een meer geïnstitutionaliseerde samenwerking betekent; • het (deels nog) zoeken naar manieren om een vertaalslag te maken tussen de doelstellingen van bereikbaarheid, veiligheid en leefomgeving en het prioriteren van wegonderhoud; • het inzicht dat middelen in principe verschillend per regio of per ‘asset’ worden ingezet met als doel het vergroten van het rendement van onderhoud; • het inzicht dat het gewenste onderhoudsniveau - ten behoeve van gebruik en veiligheid nader per regio en per wegtype moet worden geoperationaliseerd om de effectiviteit van middelen te kunnen toetsen. Als we het beheer en onderhoud willen laten aansluiten bij de nieuwe ontwikkelingen en verwachtingen, dan wordt het groot onderhoud van een weg in de toekomst anders gepland. Dit betekent het volgende voor de aansturing: • niet alleen de staat van stukken weg maar ook de verbindingen worden leidend; • niet alleen technische kwaliteiten en de levensduur van de weg maar ook de manier waarop de weg in de meest brede zin door burgers gebruikt en ervaren wordt, zijn de basis voor prioritering van onderhoud; • niet altijd dezelfde onderhoudskwaliteit nastreven maar variëren naarmate er andere doelen voor en functies van verbindingen aan de orde zijn. Dit betekent dat de kwaliteit van sommige wegen bewust iets meer kan zijn ten opzichte van de kwaliteit van andere wegen. Voorwaarde is dat keuzes die hier gemaakt worden, transparant zijn; • niet vaker dan ééns per vijf jaar aan een wegtraject ‘sleutelen’. Diverse omvangrijke projecten die nu nog gescheiden van elkaar plaatsvinden, worden vaker tot één project gebundeld; • maar ook implementeren van innovatieve vormen van duurzaam, onderhoudsarm bouwen, andere contractvormen, gedifferentieerd onderhoud en andere financieringsmethodieken.

13

Daarbij wordt de hele levenscyclus van een wegtraject (aanleg, gebruik en onderhoud van een stuk weg) idealiter in samenhang met elkaar bekeken bij afwegingen over waar, wanneer, welke activiteiten plaatsvinden. Laten we het voorbeeld van hoofdstuk twee (de huidige manier van sturen op beheer en onderhoud, pagina 5) nu vertalen naar deze toekomstvisie. Illustratie Toekomstige sturingswijze: gericht op bereikbaarheid en leefomgeving In 2020 wordt het groot onderhoud van circa 20 kilometer wegasfalt voorbereid tussen Loenen en Apeldoorn op de N786. De volgende stappen zijn relevant om uiteindelijk te beslissen over de invulling van het groot onderhoud aan de weg. 1. Het mobiliteitseffect van de weg voor de regio monitoren: voldoet de weg aan de functie om de doorstroming optimaal te bevorderen? 2. De overlast van de weg op leefomgeving bepalen: geluid, lucht en fauna. Worden er normen overschreden? 3. Als een van beide negatief uitvalt, valt het besluit om maatregelen te nemen en vindt een meting plaats van de technische conditie van het asfalt ten behoeve van (groot) onderhoud. 4. Ook de levenscycli van andere zaken op en bij de weg beoordelen: markeringen, verlichting, verkeerslichten, etc. en oordelen welk onderhoud meteen ook kan worden ingepland; 5. Aan de hand van verwachtingen over de ontwikkeling van de mobiliteit op de N786 en ontwikkeling van het openbaar vervoer (de weg is onderdeel van een groter netwerk) kiezen we ervoor om asfalt met een levensduur van 15 jaar aan te leggen of juist een constructie met een kortere of langere levensduur. Ook de duurzaamheid van het onderhoud van de andere voorzieningen op de weg wordt op die manier bepaald. Op pagina 4 is ditzelfde voorbeeld te lezen, maar dan vanuit de werkwijze tot op heden. Consequenties van toekomstvisie Deze visie op de toekomstige aanpak van wegbeheer en wegonderhoud heeft consequenties voor de financiering van onderhoud. Budgetten voor de uitvoering van de Dynamische Beleidsagenda (bij het PVVP-2) worden meer geïntegreerd ingezet, mits helder beschreven welke effecten bereikt worden. Daarnaast betekent dit dat het onderhoud op zichzelf soms duurder kan zijn. Het bedoelde effect is immers een grotere ‘winst’ in het beheer en de beschikbaarheid van het wegennet. De maatschappelijke overlast van mobiliteit die nu met andere programma’s wordt gecompenseerd (bijvoorbeeld het Leefomgevingsoffensief en het Programma Lucht) wordt op deze wijze beperkt. Met behulp van assetmanagement (of vormen daarvan) wordt transparant welke gevolgen de middelenbesteding specifiek heeft voor welk deel van het wegennet, zodat doelgericht bepaald wordt waar het geld voor wegen het meest efficiënt besteed wordt. De komende tijd gaan we door met het uitwerken van deze aanpak. Daarnaast specificeren we de komende tijd een afwegingskader waarmee we wegenprojecten in de toekomst transparanter kunnen prioriteren. Hierbij is niet alleen het wegonderhoud zelf aan de orde, maar ook maatregelen die het wegennet in meest brede zin versterken: het herinrichten van wegen, het aanleggen van rond- en parallelwegen, het uitbreiden van het netwerk van openbaar vervoer en fietspaden. De effectiviteit van een breed scala van maatregelen wordt in verband gebracht met de functies die wegverbindingen in Gelderland hebben. Een ‘pilot’ moet ons in staat stellen dit afwegingskader te toetsen op bruikbaarheid.

14

5.

SAMENVATTING

Deze notitie, kort samengevat: 1. Tot op heden benaderen wij het wegbeheer en wegonderhoud vooral vanuit technische eisen en de levensduur van de weg. 2. Hoewel de middelen beschikbaar voor het beheer en onderhoud van ons wegen- en fietspadennet relatief laag zijn in verhouding tot landelijke normen, is de kwaliteit van de wegen en fietspaden in provinciaal Gelders beheer over het algemeen ‘redelijk’. Vanwege aangescherpte normen en vanwege voortschrijdende ontwikkelingen waarover u in deze notitie leest, zal het benodigde budget voor het totale beheer en onderhoud in de toekomst verder moeten groeien. 3. De groei van mobiliteit, de wens om onze leefomgeving te beschermen en de participatie van burgers en instellingen in publieke zaken maken het noodzakelijk om nieuwe instrumenten in te zetten om de mobiliteit te sturen en te beïnvloeden. Deze leggen ook hoge verwachtingen neer bij het beheer en onderhoud. De huidige sturing op beheer en onderhoud kan de nieuwe verwachtingen niet waarmaken. 4. Onze toekomstvisie op beheer en onderhoud die wij de komende tijd uitwerken, houdt op hoofdlijnen het volgende in: • wegverbindingen en de functie van de weg als leidende criteria voor onderhoud; • in onderhoudsmaatregelen en kwaliteit van de weg variëren naarmate er andere doelen en functies van verbindingen aan de orde zijn; • de kwaliteitsvisie voor onderhoud is sturend voor de inzet van middelen. Beheer en onderhoud meer richten op de toekomst De financiële consequenties van onze toekomstvisie zijn te prematuur om nu te onderbouwen. We streven kort gezegd naar het verleggen van accenten: ‘weg van techniek’ en op weg naar bereikbaarheid als leidend element voor ons onderhoud. Om deze visie uit te werken en effecten transparant te maken, werken we een afwegingskader uit dat we in een proefproject toetsen. Dit afwegingskader dient beslissingen over weginvesteringen in de meest brede zin te ondersteunen. Hierbij kijken we naar de levenscyclus van een verbinding (aanleg, gebruik en onderhoud) maar ook naar innovatie, vormen van duurzaam, onderhoudsarm bouwen, naar andere contractvormen, gedifferentieerd onderhoud en naar nieuwe financieringsmethodieken. De aanpak van ‘assetmanagement’ (of vormen van deze wijze van werken) biedt mogelijkheden om investeringsafwegingen in samenhang te maken en om nader over (beoogde) resultaten en effecten te rapporteren. In het kader van de Voorjaarsnota 2007 komen wij met een beleidskader voor een nieuwe aanpak voor onderhoud en leggen we nieuwe accenten voor de Begroting 2008. Medio 2007 leggen wij u op basis van de uitkomsten van de pilot Assetmanagement concrete voorstellen voor om de beheerkwaliteit en de daarmee samenhangende verkeersveiligheid ‘toekomstvast’ te garanderen en maatregelen te prioriteren. Deze voorstellen zijn input voor de begrotingsvoorstellen voor 2008.

15

Graag treden wij met u in overleg om de nieuwe visie op sturing van beheer en onderhoud richting te geven. Arnhem, 12 september 2006 – nr. 2006-017344 Gedeputeerde Staten van Gelderland C.G.A. Cornielje - Commissaris van de Koningin H.M.D. Brouwer - secretaris +++++

coll. tt code: SIS_3956.DOC/ yv

16