Gemeente Stadskanaal Raadsbrief 2014
De gemeenteraad van de gemeente Stadskanaal T.a.v. mevrouw mr. A.M. Sijperda, waarnemend griffier Postbus 140 9500 AC STADSKANAAL
12 februari 2015
drs. M. Krips RA 088-288 2944
3113912030-201515963MK/mh
Raadsbrief 2014 Geachte leden van de gemeenteraad, Deze raadsbrief is voor u een nieuwe vorm van rapportering door de accountant. Deze vorm van rapportering vinden wij bij uitstek geschikt voor de raad, rekening houdend met diens kaderstellende en controlerende rol. De brief gaat dan ook met name in op (de beheersing van) risico’s in de gemeente. De raad wil immers weten waar zich binnen uw gemeente risico’s voordoen en wat de mogelijke impact is van die risico’s. Het college is verantwoordelijk voor een goede risicobeheersing en financiële beheersing. U als toezichthouder wilt weten dat er op de juiste wijze vorm is gegeven aan financiële risicobeheersing. In deze raadsbrief informeren wij u vanuit de invalshoek van de informatievoorziening en de daarmee samenhangende processen. De diepgang van onze controlewerkzaamheden 2014 moet mede gezien worden in de huidige context van het accountantsberoep. Zoals bekend heeft de toezichthouder, de Autoriteit Financiële Marken (hierna: AFM), maar ook de eigen beroepsgroep, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (hierna: NBA), zich het afgelopen jaar kritisch uitgelaten over de kwaliteit van de door de accountants uitgevoerde werkzaamheden. Die kritiek nemen wij serieus, wat betekent dat onze werkzaamheden in sommige gevallen worden aangescherpt en in andere gevallen een andere invalshoek krijgen. Voor de controle 2014 betekent dit onder andere dat wij kritisch kijken naar de wijze waarop de gemeente Stadskanaal: -
haar frauderisico’s analyseert;
-
haar werkwijzen formaliseert in procedurebeschrijvingen, en
-
voor belangrijke interne controles duidelijk vastlegt hoe deze controles precies werken en wat hiermee bereikt wordt of welk risico hiermee wordt afgedekt (aan de hand van de vragen: wie, wat, waarmee, wanneer, met welk doel?).
Blad 3 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh In deze raadsbrief brengen we tevens een aantal actuele en daarom relevante onderwerpen onder uw aandacht:
Drie decentralisaties in het sociaal domein (zorg, jeugd en participatie).
Wet Markt en Overheid.
Vennootschapsbelasting.
Interne frauderisicoanalyse.
Tot het geven van een nadere toelichting op deze rapportage zijn wij graag bereid. Met vriendelijke groet, Deloitte Accountants B.V.
drs. H. Kuperus RA c.c. college van burgemeester en wethouders
Blad 4 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh
Inhoud
1.
2.
Uitkomsten beoordeling processen
5
1.1 Inleiding 1.2 Uitkomsten processen
5 6
Bestuurlijk relevante aandachtspunten
2.1 Drie decentralisaties in het sociaal domein (zorg, jeugd en participatie) 2.2 Wet Markt en Overheid 2.3 Vennootschapsbelasting 2.4 Actualiteiten btw 2.5 Interne frauderisicoanalyse Bijlage 1: Opdracht en reikwijdte controle
10
10 13 14 15 17 18
Blad 5 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh
1.
Uitkomsten beoordeling processen
1.1 Inleiding In deze paragraaf is een samenvatting opgenomen van onze bevindingen die voortvloeien uit de interim-controle 2014. Interim-controle Onze werkzaamheden hebben bestaan uit het houden van interviews met sleutelfunctionarissen en het beoordelen van de interne beheersingsmaatregelen die uw gemeente zelf uitvoert. In onderliggende raadsbrief is een aantal aanbevelingen opgenomen. Zoals uit paragraaf 1.2 blijkt, zijn er geen processen die extra aandacht op korte termijn behoeven. De aanbevelingen die we hebben gedaan, zijn waardevol voor het verder verbeteren van de interne beheersingsomgeving van de gemeente Stadskanaal. Ze hoeven echter niet te leiden tot belangrijke wijzigingen in onze controle-aanpak of in de bedrijfsvoering van uw gemeente. Ons overall beeld van de interne beheersing, voor zover wij deze beoordelen in het licht van de jaarrekeningcontrole, is dus positief, maar wel met een aantal aandachtspunten voor de gemeente. We hanteren wel, als gevolg van de ontwikkelingen in het accountantsberoep, een andere aanpak met betrekking tot de werkzaamheden die zijn verricht door de interne controlefunctionaris. We zijn namelijk kritischer als het gaat om:
het beoordelen van de kwaliteit van de uitgevoerde werkzaamheden. De werkzaamheden dienen, meer dan voorheen, gericht te zijn op het testen van de werking van de interne beheersing, en minder op het uitvoeren van deelwaarnemingen.
De vakbekwaamheid van de interne controlefunctionaris.
De onafhankelijke positie die de interne controlefunctionaris heeft, met als doel ervoor te zorgen dat hij een objectief oordeel kan vormen.
Het gevolg is dat wij minder snel en minder uitgebreid gebruik mogen maken van de werkzaamheden die zijn verricht door de interne controlefunctionaris. Voordat we hiervan gebruikmaken, zullen we, meer dan voorheen, zijn werk reviewen en soms overdoen. Daarnaast geldt dat we, mede naar aanleiding van externe reviews, kritischer kijken naar de inrichting van de interne beheersingsmaatregelen binnen de processen. Zo besteden we bijvoorbeeld meer aandacht aan de inrichting van de functiescheiding in het geautomatiseerde systeem. Het logische gevolg is dat we norm her en der wat hebben aangescherpt en tevens dat we nieuwe te rapporteren bevindingen hebben, in vergelijking met voorgaande jaren. In een aantal gevallen heeft dit ook gevolgen voor de kwalificatie van de processen.
Blad 6 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh
1.2 Uitkomsten processen 1.2.1 Kader De interim-controle is onderdeel van de jaarrekeningcontrole We hebben de interim-controle bij de gemeente Stadskanaal uitgevoerd. Deze interim-controle past in het dynamiseren van de jaarrekeningcontrole, zodat straks, in het voorjaar van 2015, relatief snel de jaarrekening kan worden gecontroleerd. Onderstaand schema geeft dat weer:
Einde boekjaar Bespreken actualiteiten en Audit Plan
Uitvoeren tussentijdse controle
Bespreken bevindingen, actualiteiten en specifieke jaarissues
Bespreken bevindingen uit jaarrekeningcontrole en concept accountantsverslag
Uitvoeren jaareinde controle
Interne beheersing en verbijzonderde interne controle Goede werkafspraken, uniformiteit in werkwijzen, een heldere taak- en bevoegdhedenstructuur en richtlijnen dragen bij aan een goede sturing en beheersing van de werkprocessen. Binnen de gemeente Stadskanaal is een van de primaire processen gescheiden functie belegd, die de verbijzonderde interne controle uitvoert. Dit betekent dat de gemeente extra belang hecht aan een afzonderlijke toets op de naleving van de interne beheersingsmaatregelen. Een goede interne beheersing geeft u grip op het realiseren van uw strategische doelstellingen. Binnen onze controle wegen wij af waar het nuttig en efficiënt is om te steunen op de door uw gemeente benoemde controls en uitgevoerde controles. Voor controls waarop wij willen steunen, testen wij de juiste werking hiervan gedurende het jaar.
Blad 7 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh Norm processen Zoals u inmiddels van ons gewend bent, beoordelen we de processen van de gemeente aan de hand van een norm. Deze norm is bepaald op grond van de eisen die aan de processen gesteld dienen te worden vanuit het startpunt van een goede bedrijfsvoering. Daarmee is de norm samengesteld uit eisen die de gemeente zelf stelt en eisen die wij als accountant aan de opzet, het bestaan en de werking van de processen stellen. Deze norm hebben we vertaald in de vraag: “wat verwachten wij aan te treffen?” We kiezen ervoor om uitsluitend bevindingen te rapporteren die leiden tot aanbevelingen. Indien we geen aanbevelingen rapporteren, voldoet het proces aan de door ons beschreven norm.
1.2.2 Uitkomsten In de onderstaande diagrammen is een samenvattend overzicht opgenomen van de uitkomsten van onze controle.
Proces
Managementinformatie
Verbijzonderde interne controle Belastingen
Grondexploitaties
Inkoop, aanbesteden en betalen Personele kosten
Uitkeringen, werk en inkomen Uitkeringen WMO
Subsidies
Theater Geert Teis
Status 2014
Status 2013
Blad 8 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh De kwalificatie van een proces vindt plaats door middel van kleuren. De kleur geeft een indicatie van de effectiviteit van de onderzochte beheersmaatregelen. De betekenis van de kleuren is als volgt: Proces is adequaat georganiseerd Proces behoeft extra aandacht op lange termijn/in ontwikkeling Proces behoeft extra aandacht op korte termijn/urgent
Al eerder is genoemd dat bepaalde processen in kwalificatie achteruitgegaan zijn, als gevolg van een aanscherping van de norm. Deze achteruitgang heeft dus niet te maken met een gewijzigde/verslechterde situatie bij de gemeente Stadskanaal, maar met aangescherpte regelgeving op dit gebied. Hieronder gaan we nog even specifiek in op ons oordeel over de verbijzonderde interne controle.
1.2.3 Verbijzonderde interne controle In 2014 is de interpretatie van de regelgeving rondom het positioneren en functioneren van de “Internal Audit Function” aangescherpt. Deze ontwikkelingen zijn te plaatsen in het kader van een toename van de eisen die het maatschappelijk verkeer (bijvoorbeeld de rijksoverheid en toezichthouders) stelt aan de kwaliteit van de verantwoording. De verzwaring van de eisen vanuit het maatschappelijk verkeer vraagt om een verdere doorontwikkeling van de interne controlefunctie en van de interne beheersing in brede zin. Concreet: we mogen, op grond van genoemde recente ontwikkelingen, als accountant gebruikmaken van de werkzaamheden van de verbijzonderde interne controle, indien de interne controlefunctie aan de volgende eisen voldoet: Objectiviteit De voor de verbijzonderde interne controle is ondergebracht bij een van de lijn onafhankelijke afdeling of functionaris, met een rechtstreekse lijn naar de gemeentesecretaris/het college. Deskundigheid De voor de verbijzonderde interne controle verantwoordelijke persoon is deskundig op het gebied van interne controles. Deze deskundigheid wordt bijvoorbeeld gewaarborgd door middel van het volgen van (externe) cursussen. Er is sprake van een kwaliteitsreview binnen de gemeente op de uitvoering van de verbijzonderde interne controle. Daarnaast dient de interne controle en/of de kwaliteitsreview te worden uitgevoerd door iemand die aantoonbaar voldoende deskundig is, bijvoorbeeld een Register Accountant (RA). Professionele oordeelsvorming Er is sprake van professionele oordeelsvorming, doordat er gebruik wordt gemaakt van werkplanningen en werkprogramma’s. Communicatie met de accountant Er is sprake van frequent contact tussen de interne controlefunctionaris en de accountant. De te hanteren controleaanpak wordt met ons afgestemd.
Blad 9 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh Binnen de gemeente Stadskanaal is sprake van een interne controlefunctie die niet bij een van de lijn onafhankelijke functionaris is ondergebracht. Aan de aangescherpte eis met betrekking tot de kwaliteitsreview is (nog) niet voldaan. Om het kennisniveau op peil te houden, is het volgen van periodieke cursussen, zeker op het gebied van EU aanbesteden, noodzakelijk. Op (nog) niet al deze punten wordt door de gemeente Stadskanaal voldaan aan de genoemde eisen. Het gevolg is dat wij niet meer ten volle kunnen steunen op de uitgevoerde werkzaamheden van de interne controlefunctionaris. Wel blijven wij gebruikmaken van de uitkomsten van zijn werkzaamheden. Het verschil in deze aanpak betreft een verschil in de omvang van de door ons te verrichten controles op het werk van de interne controlefunctionaris. Afgezien van onze beoordeling van de kwalificatie van de positie en de kwaliteit van de interne controle(functionaris), hebben wij nog een inhoudelijke opmerking over de uitgevoerde interne controlewerkzaamheden. Tijdens de interim-controle 2014 bleek dat de controle op het EU aanbesteden nog niet was gestart. Wij willen benadrukken, in het licht van uw en onze bevindingen hieromtrent in eerdere jaren, dat de controle op EU aanbesteden eerder in het jaar opgestart dient te worden, zodat eventuele bevindingen hieruit tijdiger kunnen worden gesignaleerd en het proces van aanbesteden, waar nodig, kan worden aangepast.
Blad 10 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh
2.
Bestuurlijk relevante aandachtspunten
In dit hoofdstuk is informatie opgenomen over diverse bestuurlijke aandachtspunten die tijdens de interim-controle aan de orde zijn geweest en waarover wij u graag willen informeren. In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende zaken:
2.1 Drie decentralisaties in het sociaal domein (zorg, jeugd en participatie)
2.2 Wet Markt en Overheid
2.3 Vennootschapsbelasting
2.4 Actualiteiten btw
2.5 Interne frauderisicoanalyse
2.6 Informatiebeveiliging (IT)
2.1 Drie decentralisaties in het sociaal domein (zorg, jeugd en participatie) Algemeen Met ingang van 1 januari 2015 is uw gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet op de Jeugdzorg, de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) en een deel van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De decentralisatie van deze regelingen naar gemeenten zorgt voor grote veranderingen binnen het sociale domein voor alle betrokken partijen, zoals gemeenten, zorgaanbieders en inwoners. Tevens gaan de decentralisaties gepaard met een (forse) taakstelling voor de gemeenten. Dit alles stelt gemeenten daarom voor de uitdaging het sociale domein opnieuw in te richten, met scherpe budgetten. Voor gemeenten ontstaan er meer en andere relaties met partijen, is sprake van nieuwe en complexe taken, nemen de (financiële) risico’s en daarmee de druk op goed toezicht toe, et cetera. Van gemeenten wordt op het gebied van de drie decentralisaties een integrale aanpak verwacht, onder het motto: ‘1 gezin, 1 plan, 1 regisseur’. Het leggen van verbanden tussen de AWBZ/Wmo, jeugdzorg en participatie is daarbij van essentieel belang, om op een zo efficiënt mogelijke wijze de juiste zorg en ondersteuning te kunnen verlenen, tegen een zo laag mogelijke prijs. Een majeure transitie vanaf 2015 Met ingang van 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet op de jeugdzorg, de Participatiewet en de (nieuwe) Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015. Deze nieuwe taken dienen door de gemeente te worden uitgevoerd met forse kortingen op de tot voor kort beschikbare budgetten. Veel op dit terrein is onzeker (bijvoorbeeld een goed inzicht in de huidige doelgroep) wat maakt dat deze nieuwe taken ook zorgen voor grote financiële risico’s. De omvang en complexiteit van de veranderingen in het sociaal domein maakt dit voor gemeenten een majeure transitie. Vele actoren binnen gemeenten werken aan deze transitie, ieder vanuit zijn of haar perspectief. De voorbereidingen op de decentralisaties gaan tevens gepaard met vragen en risico’s bij gemeenten. Het is zaak dat de gemeenten deze risico’s goed in beeld brengen, hiervoor adequate beheersmaatregelen treffen en de voortgang hiervan adequaat en frequent monitoren.
Blad 11 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh De invoering van de decentralisaties is door de gemeente Stadskanaal tijdig opgepakt. Er is (met alle onzekerheden die er op dit moment nog zijn) in kaart gebracht welke budgetten de gemeente krijgt. Oftewel: er is zicht op de effecten op de begroting 2015. Van Rijkswege worden de budgetten de komende jaren verlaagd. Wil de gemeente Stadskanaal geen tekorten krijgen, dan is het noodzakelijk hiervoor maatregelen te treffen. Of deze voorgenomen maatregelen het gewenste effect zullen hebben, is nu nog onduidelijk en daarin schuilt een financieel risico voor de gemeente Stadskanaal. Wij adviseren om (zeker in de beginjaren) de ontwikkelingen van de budgetten frequent, bijvoorbeeld maandelijks, te monitoren. Decentralisaties en samenwerking met anderen In 2012 hebben de 23 Groninger gemeenten en de provincie Groningen besloten het ingrijpende veranderproces in het kader van de stelselwijziging zorg voor jeugd gezamenlijk voor te bereiden en uit te voeren. Deze uitvoering wordt belegd bij het daarvoor opgerichte Regionaal Inkoopcentrum Groninger Gemeenten (RIGG). Het RIGG is de inkooporganisatie die in opdracht van het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Publieke Gezondheid en Zorg (GR PG&Z) de inkoop van Jeugdhulp uitvoert. De deelnemende gemeenten hebben het bestuur van de GR daartoe gemandateerd. Het RIGG zal voor 2015 alle vormen van jeugdhulp inkopen. De financiering van deze capaciteit wordt op basis van onderlinge solidariteit verrekend. De uitvoering van de jeugdhulp in de eigen gemeente, de basisondersteuning, de uitvoering en administratie van de zorgtoewijzingen en de uitvoering van het PGB-beleid blijven de verantwoordelijkheid van de individuele gemeenten. Voor de inkoop van de zorg voor beschermd wonen, begeleiding maatschappelijke opvang/vrouwenopvang en inloop GGZ wordt deelgenomen aan een gemeenschappelijke regeling met de 23 Groninger gemeenten, in de vorm van een centrumregeling met de gemeente Groningen. Ook deze regeling wordt op basis van onderlinge solidariteit verrekend. Voor de inkoop van WMO-zorg zijn afspraken gemaakt met in totaal 22 gemeenten, over het contractmanagement (inkoop en financiële afhandeling), dat zal worden uitgevoerd door de gemeente Groningen. De risico's binnen deze inkoop zijn beperkt, door alleen herverdeling van budget binnen het totaalbudget toe te staan. Bij al deze samenwerkafspraken valt op dat er momenteel nog geen afspraken zijn gemaakt over de wijze waarop deze gemeenschappelijke regelingen straks verantwoording afleggen en hoe is gewaarborgd dat de gemeente Stadskanaal tijdig beschikt over juiste en gecertificeerde verantwoordingsinformatie. Om te voorkomen dat er voor 2015 geen goedkeurende controleverklaring verstrekt kan worden, dienen sluitende afspraken te worden gemaakt met de partijen waarmee wordt samengewerkt.
Blad 12 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh Decentralisaties en interne beheersing Wij geven u alvast een eerste beeld van enkele zaken die vanuit de interne beheersing en het accountantsperspectief van belang zijn met het oog op het opstel- en controleproces van de jaarrekening 2015. Deze aandachtspunten zijn hieronder opgenomen en daarbij is tevens aangegeven in hoeverre dit al geregeld is. Een aantal onderwerpen is gedeeltelijk geregeld. De zaken die echter hetgeen nog geregeld moeten worden zijn veelal geen significante zaken.
Onderwerp/aandachtspunt
Toereikende interne beheersing en rapportering zodat de in- en externe controle effectief en efficiënt kan worden uitgevoerd. Hoe zijn de interne beheersingsmaatregelen inzake rechtmatigheid binnen de gemeente ingericht? Zijn de
Status
verordeningen vertaald naar het normenkader? Zijn de wetten meegenomen in het interne controleplan? Is er voldoende inzicht in de doelgroep, welke cliënten heeft de gemeente?
O
Zijn er heldere financiële kaders en zijn de consequenties voor het
O
meerjarenperspectief en de risicoparagraaf bekend? Aanbesteden of uitbesteden? Hoe heeft de gemeente de taken inzake de decentralisaties ingericht? Zelf uitvoeren of uitbesteden? Zijn alle contracten
O
aanbesteed? Heeft de gemeente alle noodzakelijke contracten aanbesteed? Iedere gemeente maakt tariefberekeningen op basis waarvan het contract wordt aanbesteed; zijn er nog aparte tariefafspraken gemaakt? Wie wordt de budgethouder en welke controles worden op binnenkomende facturen verricht (o.b.v. het contract)? Hoe is de planning en inhoud van de verantwoording van externe partijen aan de gemeente ingericht? Zorgaanbieders en centrumgemeenten/gemeenschappelijke regelingen vragen de gemeenten soms om op basis van een voorschotsysteem te werken. De gemeente betaalt dan vooraf een voorschot en de zorgverlener/zorgregisseur rekent dan achteraf met de gemeente af. Vanuit het oogpunt van rechtmatigheid kan er geen materieel deel van het zorgbudget als lasten in de programmarekening staan, zonder dat de gemeente hiervan heeft kunnen vaststellen dat de bestedingen rechtmatig zijn.
Blad 13 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh Onderwerp/aandachtspunt
Auditinstructies aan uitvoerders bij uitbesteding. Rechtmatige besteding is een belangrijk aandachtspunt voor de controle. De gemeente kan enerzijds zelf zorg
Status
inkopen of anders de taak uitbesteden aan een gemandateerde entiteit, zoals een gemeenschappelijke regeling. Een belangrijk aspect hierbij is het vaststellen van de prestatielevering. Hoe stelt de gemeente vast dat de gefactureerde zorg overeenkomt met de volgens de indicatie ingekochte zorg én de feitelijk geleverde zorg?
Hoe is de beveiliging van persoonsgegevens binnen en buiten de gemeente geregeld? Voor de gemeente is het bij uitbesteding van taken belangrijk dat zij met de uitvoerder
O
toereikende afspraken maakt over de beveiliging van de persoonsgegevens waar de uitvoerder mee gaat werken.
2.2 Wet Markt en Overheid Het doel van de Wet Markt en Overheid (hierna: Wet M en O) is oneerlijke concurrentie door overheidsorganisaties met marktpartijen te voorkomen en zo een gelijkwaardig speelveld in de markt te creëren. De Wet M en O is met ingang van 1 juli 2012 onder andere van toepassing voor gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. Sinds 1 juli 2014 is de vrijstelling voor de reeds per 1 juli 2012 bestaande activiteiten vervallen. Gemeenten en gemeenschappelijke regelingen worden in de wet overheidsorganisaties genoemd. Aangezien de vrijstelling inmiddels vervallen is, brengen wij deze wet nogmaals onder uw aandacht, om onbewuste overtreding ervan te voorkomen. Indien uw gemeente in concurrentie treedt met marktpartijen (dus producten of diensten aanbiedt die ook door andere marktpartijen worden aangeboden), wordt dit in de Wet M en O als economische activiteit geduid. Praktijkvoorbeelden van economische activiteiten die door gemeenten worden aangeboden, zijn:
Kopen, verkopen en verpachten van gronden.
Verhuur van woningen en vastgoed.
Exploitatie van sportvoorzieningen (zwembad).
Culturele voorzieningen.
Cursussen brandweer voor derden.
Dienstverlening burgerzaken (pasfoto, kopiëren).
Als er sprake is van economische activiteiten, dan moeten op basis van de Wet M en O de integrale kosten van deze producten en diensten worden doorberekend aan de afnemers. Dit betreft dus niet alleen de direct gerelateerde kosten van de dienst, maar ook doorbelasting van personeelskosten, huisvestingskosten, et cetera.
Blad 14 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh In de Wet M en O is de bepaling opgenomen dat organisaties een inventarisatie moeten maken van de producten en diensten die kwalificeren als economische activiteiten. Vervolgens moeten zij een analyse opstellen met betrekking tot het aanbieden van producten en diensten in concurrentie met marktpartijen. Hierbij dienen zij tevens in kaart te brengen welke activiteiten de gemeente uitvoert voor het algemeen belang. Indien er sprake is van algemeen belang, is de Wet M en O niet van toepassing. Het is aan de gemeenteraad om vast te stellen welke activiteiten de gemeente verricht voor het algemeen belang, welke derhalve als activiteiten van algemeen belang zijn aangemerkt. Voor de activiteiten die aangemerkt zijn als economische activiteiten en dus niet in het kader van het algemeen belang worden uitgevoerd, dient uw gemeente (onder andere) een integrale kostprijsberekening op te stellen, die aansluit bij de bepalingen die zijn opgenomen in de Wet M en O. Samengevat zijn de volgende bepalingen uit de Wet M en O van belang:
De Wet M en O betreft externe regelgeving die al van kracht is. De gemeente dient deze wet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid en dient de naleving ervan (= rechtmatigheid) te toetsen.
Het is van belang dat de gemeente analyseert of activiteiten als economische activiteiten of als activiteiten in het algemeen kwalificeren. De gemeenteraad dient vervolgens het overzicht met de activiteiten in het algemeen belang vast te stellen. Dit kan ook nog plaatsvinden na 1 juli 2014, voor zover er geen bezwaren van ondernemers bekend zijn.
Het niet naleven van de bepalingen uit de Wet M en O valt op basis van de kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV onder de categorie niet-financiële rechtmatigheid. Bij het niet naleven van de wet is er dus sprake van een formele rechtmatigheidsfout.
De Autoriteit Consument & Markt heeft de handreiking “Als ambtenaren ondernemers worden” opgesteld, met praktijkvoorbeelden en nadere informatie. Wij adviseren u hiervan kennis te nemen.
De gemeente Stadskanaal heeft haar economische activiteiten reeds geïnventariseerd en naar aanleiding van deze inventarisatie diverse acties uitgevoerd. Overigens hebben wij tijdens onze interim-controle geen werkzaamheden uitgevoerd om te beoordelen of de door de gemeente uitgevoerde inventarisatie de activiteiten van de gemeente volledig weergeeft.
2.3 Vennootschapsbelasting Op Prinsjesdag 2014 is de ‘Wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen’ aan de Tweede Kamer aangeboden. Deze wet moet er toe leiden dat er tussen overheidsondernemingen en commerciële ondernemingen een - in fiscaal opzicht - gelijk speelveld ontstaat. Het is de bedoeling dat deze wet per 1 januari 2015 wordt aangenomen en in werking treedt per 1 januari 2016. De hoofdregel wordt dat overheidsondernemingen belastingplichtig worden indien en voor zover zij een onderneming drijven. Hiermee wordt de afbakening van de belastingplicht gelijk aan het systeem dat nu al geldt voor de ‘gewone’ stichtingen en verenigingen. B.V.‘s, N.V.‘s en coöperaties die volledig in handen zijn van een of meer publiekrechtelijke rechtspersonen (privaatrechtelijke overheidslichamen) worden in beginsel integraal belastingplichtig. Daarnaast worden enkele objectieve vrijstellingen ingevoerd, waarmee (een deel van) de winst die op basis van de hoofdregel in de belastingheffing zou worden betrokken, mogelijk alsnog wordt vrijgesteld. Op basis van het vorenstaande zijn in eerste instantie met name twee vraagstukken zeer relevant, te weten: het begrip ‘onderneming’ en de reikwijdte van de vrijstellingen.
Blad 15 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh Onderneming Van een onderneming in fiscale zin is sprake als er met een organisatie van arbeid en kapitaal met een winststreven wordt deelgenomen aan het economische verkeer. Als er doorlopend overschotten worden behaald, is sprake van een winststreven. Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat het fiscale winstbegrip afwijkt van het voor commerciële doeleinden gehanteerde winstbegrip. Er is ook sprake van een winststreven als (in potentie) in concurrentie wordt getreden met ondernemingen van bijvoorbeeld natuurlijke personen, B.V.’s en N.V.’s. Structureel verlieslatende activiteiten - vanuit fiscaal perspectief bezien - vormen geen onderneming in fiscale zin. Vrijstellingen Voor zowel de publiekrechtelijke rechtspersonen die een onderneming drijven als voor privaatrechtelijke overheidslichamen kunnen in de nieuwe wet specifieke vrijstellingen gelden. Deze vrijstellingen stellen de winst vrij die wordt behaald met: •
interne activiteiten binnen het publiekrechtelijke lichaam;
•
activiteiten die kwalificeren als quasi-inbesteding;
•
activiteiten die kwalificeren als de uitoefening van een overheidstaak of een publiekrechtelijke bevoegdheid; en
•
activiteiten die worden verricht in het kader van een kwalificerend samenwerkingsverband
En nu? Het vervallen van de vrijstelling voor de vennootschapsbelasting per 1 januari 2016 kan gevolgen hebben voor (de financiële positie van) uw organisatie. Het college heeft aangegeven dat u, in samenwerking met een aantal gemeenten, inmiddels afspraken heeft gemaakt met een externe fiscalist, om de gevolgen van de invoering van de vennootschapsbelasting voor uw gemeente te onderzoeken.
2.4 Actualiteiten btw De belangrijkste actualiteiten op het gebied van btw hebben betrekking op de drie decentralisaties en op het gelegenheid geven tot sportbeoefening. Deze twee onderwerpen worden hierna verder toegelicht. Drie decentralisaties in het sociale domein Zoals reeds vermeld, zijn met ingang van 1 januari 2015 de drie decentralisaties een feit. De gemeente krijgt er taken bij op het gebied van de jeugdzorg, de Wmo en de participatiewet. Zo krijgt de gemeente de regie over alle vormen van jeugdhulp. Verder wordt de gemeente – met uitzondering van persoonlijke verzorging – verantwoordelijk voor de maatschappelijke ondersteuning van haar inwoners. Ten slotte wordt de gemeente verantwoordelijk voor de uitkeringsverstrekking aan en re-integratie van jonggehandicapten en voor het aanbieden van beschut werk aan diegenen die geen regulier werk kunnen verrichten. Fiscale aspecten De invoering van deze regelgeving leidt onder meer tot het uitvoeren van nieuwe activiteiten door de gemeente, het inkopen van nieuwe dienstverlening bij derden en het aangaan van nieuwe samenwerkingen. De gemeente gaat nieuwe contracten aan en dient haar financiële administratie hierop in te richten c.q. aan te passen. Hierbij dient de gemeente alert te zijn op de fiscale aspecten hiervan. Deze fiscale aspecten betreffen vooralsnog btw en loonheffing, maar vanaf 1 januari 2016 speelt ook de vennootschapsbelasting hierbij een rol (zie paragraaf 2.2.3).
Blad 16 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh Btw Met betrekking tot de btw zijn de belangrijkste aandachtspunten of er bij het inkopen van prestaties btw betaald moet worden en zo ja, of de gemeente die btw volledig via de Belastingdienst kan terugontvangen. Op dit moment is voorzien dat de meeste zorgactiviteiten op het gebied van jeugdzorg en Wmo zijn vrijgesteld. Bij het afnemen van prestaties via een samenwerking met andere gemeenten kunnen onder omstandigheden ook andere prestaties zijn vrijgesteld van btw. Vooralsnog lijkt het uitgangspunt van het Ministerie van Financiën dat de regierol tot btwcompensatie leidt en dat de uitvoering van met name jeugdzorg en Wmo door de gemeente zelf niet tot btwcompensatie leidt. De gemeente dient de inrichting van de btw-administratie hierop aan te passen. Ook dient de gemeente haar mengpercentage voor het btw-compensatiefonds te herijken. Loonheffingen Vraagstukken op het gebied van loonheffing spelen met name bij het aangaan van samenwerkingen met andere partijen. Hierbij speelt niet alleen de vraag welke partij de inhoudingsplicht heeft, maar ook onder welke cao het personeel zal vallen, welke pensioenregeling van toepassing zal worden en wat de sectorindeling zal zijn voor het sectorfonds. De uitkomst hiervan is ook leidend voor de verplichtingen uit de Wet Normering Topinkomens (WNT). Bij het inlenen van personeel heeft de gemeente de mogelijkheid om zich te beschermen tegen de zogenoemde inlenersaansprakelijkheid. Gelegenheid geven tot sportbeoefening Op dit moment maken de meeste gemeenten gebruik van de mogelijkheid om sportaccommodaties btw-belast te exploiteren. In een aantal gevallen treedt de gemeente zelf op als exploitant. In andere gevallen verloopt de exploitatie via een derde. Als voldaan is aan de regels voor het gelegenheid geven tot sportbeoefening, draagt de exploitant 6% btw over zijn opbrengsten af en heeft hij daartegenover recht op – veelal 21% – btw-aftrek op investerings- en exploitatiekosten. Bij exploitatie door een derde heeft de gemeente als eigenaar ook recht op btwaftrek als zij de sportaccommodatie met btw aan de exploitant verhuurt. De voorwaarden voor de toepassing van het gelegenheid geven tot sportbeoefening zijn onlangs op enkele punten gewijzigd. Wij adviseren exploitanten na te gaan of zij nog voldoen aan de gewijzigde voorwaarden. Voor zover nodig adviseren wij exploitanten de rolverdeling met de gebruikers hierop aan te passen, dan wel (bij twijfel) voor een (nieuwe) afstemming met de Belastingdienst te kiezen. Als een exploitant niet voldoet aan de nieuwe voorwaarden, kan dit in voorkomende gevallen ook leiden tot (gedeeltelijke) terugbetaling van investerings-btw (herziening) door de gemeente. Een andere ontwikkeling ten aanzien van de exploitatie van sportaccommodaties is de mogelijke uitbreiding van de sportvrijstelling. Het Ministerie van Financiën onderzoekt op dit moment of een uitbreiding van de sportvrijstelling nodig is, naar aanleiding van Europese rechtspraak. Een mogelijke wetswijziging zou medio 2015 kunnen plaatsvinden en kan tot gevolg hebben dat niet-commerciële exploitaties van sportaccommodaties onder een btwvrijstelling gaan vallen. Voor sportaccommodaties waarvoor de herzieningstermijn nog niet is verstreken, kan dit tot een gedeeltelijke terugbetaling van in aftrek gebrachte investerings-btw leiden. Wij adviseren u het mogelijke btwnadeel alvast in kaart te brengen.
Blad 17 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh
2.5 Interne frauderisicoanalyse Vanwege de ontwikkelingen in het accountantsberoep die het gevolg zijn van de onderzoeken naar de kwaliteit van de accountantscontroles, heeft een aantal onderwerpen een verhoogde aandacht gekregen. Eén van deze onderwerpen betreft de interne frauderisicoanalyse van een organisatie als onderdeel van haar eigen kwaliteitsbeheersing. Het beheersen van kwaliteit is uitsluitend mogelijk indien vooraf ook inzicht wordt verkregen in en bewustwording is gecreëerd omtrent díe gebieden die gevoelig zijn voor bewuste manipulatie, oftewel fraude. Het onderkennen van dergelijke risico’s is een startpunt om díe interne beheersingsmaatregelen te kunnen invoeren, die het risico op fraude zoveel als mogelijk beperken. De interne frauderisicoanalyse geeft dus nadere richting aan de wijze waarop de organisatie haar eigen interne beheersingsomgeving heeft ingericht. Overigens zeggen we daarmee niet dat de interne beheersingsomgeving zoals die bij de gemeente Stadskanaal is opgezet in de huidige vorm niet voldoende is om de frauderisico’s te kunnen afdekken. Wel raden we u aan om een interne frauderisicoanalyse op papier te zetten, waarbij op bestuursniveau is nagedacht over mogelijke risicogebieden en indien reeds aanwezig, de bijbehorende interne beheersingsmaatregelen.
Blad 18 12 februari 2015 3113912030-201514985-MK/mh
Bijlage 1: Opdracht en reikwijdte controle Opdracht Deloitte heeft de opdracht gekregen de jaarrekening 2014 van uw organisatie te controleren. Als onderdeel van deze opdracht hebben wij de interim-controle uitgevoerd. Deze controle is met name gericht op het verkrijgen van inzicht in en het toetsen van de maatregelen van administratieve organisatie en interne controle, voor zover deze relevant zijn voor de controle van de jaarrekening. Wij hanteren voor de controle van de jaarrekening een risicogerichte benadering. Dit houdt in dat wij samen met u de risico’s inventariseren die kunnen leiden tot materiële fouten in de jaarrekening. Daarbij houden wij niet alleen rekening met de omvang in euro’s, maar ook met kwalitatieve aspecten. Door deze benadering krijgen wij een goed beeld van uw organisatie en zijn wij in staat u te adviseren over dat wat u voor uw organisatie belangrijk vindt.
Reikwijdte controle Het doel van deze controle is dat wij een oordeel over de jaarrekening geven. De controle omvat het in overweging nemen van de interne beheersing die relevant is voor het opstellen van de jaarrekening, gericht op het opzetten van controlewerkzaamheden die in de omstandigheden passend zijn, maar die niet gericht zijn op het tot uitdrukking brengen van een oordeel over de werking van de interne beheersing.
