ONDERZOEK HERSTRUCTURERING PARKWIJK GEMEENTE STADSKANAAL

ONDERZOEK HERSTRUCTURERING PARKWIJK GEMEENTE STADSKANAAL

DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE

DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander Rekenkamercommissie vormt via een personele unie de rekenkamercommissie(s) van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Stadskanaal, Veendam en Winschoten Begin 2005 zijn de betreffende personen door de vier raden benoemd als rekenkamercommissie De Ommelander Rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris).

2


INHOUDSOPGAVE

INHOUDSOPGAVE

A. 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 2. 3. 4.

Nota van aanbevelingen Inleiding Aanleiding voor het onderzoek Onderzoeksvragen Uitvoering van het onderzoek Samenspel rekenkamercommissie en raad Belangrijkste conclusies Aanbevelingen Tot slot

B. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 6.1 6.2

Eindrapport 7 Inleiding Doel van het onderzoek Aanpak Voornaamste conclusies Actuele ontwikkelingen Beantwoording van de onderzoeksvragen Welke bestuurlijke besluitvormingsprocessen zijn doorlopen? Welke (beleids)doelstellingen zijn door de Raad benoemd en welke voortgang is geboekt ten aanzien van de realisatie? Op welke momenten is de Raad met welke informatie geïnformeerd en was dat voldoende? Welke risico’s waren en zijn er en hoe zijn deze in beeld gebracht en gecommuniceerd aan de Raad? Zijn voldoende maatregelen genomen om de risico’s te beperken?

6.3 6.4

3

4 5 6

C.

Reactie van het College van B&W

8

D.

Nawoord rekenkamercommissie

11


3

INLEIDING

1

INLEIDING 1.1 Aanleiding voor het onderzoek In april 2005 heeft de Ommelander Rekenkamer haar eerste onderzoek uitgevoerd voor de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Stadskanaal, Veendam en Winschoten. Voor iedere gemeente was daarbij een praktijkcasus geselecteerd om beter zicht te krijgen op de met het grondbeleid samenhangende (deel)-processen. Voor de gemeente Stadskanaal was dit het project ‘Hofjes Beatrixstraat’. De voor het kunnen uitwerken van deze casus beschikbare informatie was ten tijde van het onderzoek onvoldoende om te komen tot een volwaardig oordeel. Voor de voortgang en afronding van het onderzoek is destijds een andere case geselecteerd, te weten het project ‘LTS Musselkanaal’. De Ommelander Rekenkamer heeft daarbij wel aangegeven de volledige informatie met betrekking tot de case ‘Hofjes Beatrixstraat’ alsnog van het College te willen ontvangen om op een later tijdstip deze case uit te kunnen werken. Uiteindelijk heeft de rekenkamer ervoor gekozen de oorspronkelijk geselecteerde case uit te breiden naar een onderzoek naar het complete herstructureringsplan Parkwijk, waarbinnen de ‘Hofjes Beatrixstraat’ is gelegen. In deze rapportage treft u de uitkomsten van ons onderzoek aan. 1.2 Onderzoeksvragen Centrale vragen die daarbij worden gesteld voor zowel het plan Parkwijk als voor de Hofjes Beatrixstraat zijn: 1. Welke bestuurlijke besluitvormingsprocessen zijn doorlopen? 2. Welke beleidsdoelstellingen zijn door de Raad benoemd en welke voortgang is geboekt ten aanzien van de realisatie? 3. Op welke momenten is de Raad met welke informatie geïnformeerd en was dit voldoende? 4. Welke risico’s waren en zijn er en hoe zijn deze in beeld gebracht en gecommuniceerd aan de Raad? Zijn voldoende maatregelen genomen om de risico’s te beperken? 1.3 Uitvoering van het onderzoek Reeds eerder hebben wij uw Raad gemeld problemen te ondervinden bij de uitwerking en afronding van het onderzoek. Ondanks verschillende toezeggingen om informatie te verstrekken, hebben wij lange tijd onvoldoende documenten en informatie ontvangen om tot een voldragen onderzoek te komen. Deze situatie is mede ingegeven door enkele personele wisselingen, alsmede een tekort schietende archivering. Evenzo hebben we moeten constateren, dat, ondanks toezeggingen door het College aan uw Raad, de informatieverstrekking aan ons c.q. de onderzoekers (DHV) slechts mondjesmaat op gang kwam. Een deel van de gevraagde informatie bleek uiteindelijk niet aanwezig te zijn, zonder dat ons dat expliciet is meegedeeld. Voorts werden afspraken met (ambtelijke) functionarissen frequent afgezegd, wat de vlotte voortgang ook niet ten goede kwam. Pas vanaf dit voorjaar kwam er weer ‘schot’ in de informatieverstrekking (zowel schriftelijk als mondeling), resulterend in bijgevoegde onderzoeksnotitie van DHV. Al met al heeft dit onderzoek de rekenkamer onnodig veel tijd gekost, welke we liever besteed hadden aan de uitvoering van andere onderzoeken. Het onderzoek is als gemeld uitgevoerd door DHV Ruimte en Mobiliteit B.V. te Amersfoort. De Ommelander Rekenkamer is van mening dat de onderzoekers een beknopte en heldere notitie (in de bijlage opgenomen) hebben afgeleverd. Het geeft inzicht in het bestuurlijke en ambtelijke proces en de wijze van verantwoording. De conclusies uit de nota onderschrijven wij volledig. In deze nota van aanbeveling zullen wij de bevindingen en conclusies van de onderzoekers in samengevatte vorm weergeven en voorzien van onze aanbevelingen. 1.4 Samenspel rekenkamercommissie en raad Het gehele proces overziend, zijn wij van mening dat het samenspel tussen uw Raad en rekenkamercommissie in dit specifieke geval beter had gemoeten en gekund. De aansturing vanuit onze rekenkamercommissie had op onderdelen beter gekund. Wij hadden achteraf gezien het College v.w.b. de informatievoorziening eerder een finale deadline moeten aangeven. Evenzo had uw Raad actiever het College kunnen en moeten bevragen over de voortgang van de gedane toezeggingen door het College. Met de afronding van dit onderzoek hebben wij vertrouwen dat het samenspel tussen uw raad, het College en onze rekenkamercommissie zodanig verbeterd kan worden, dat wij onze rol (nog) beter in kunnen vullen. ONDERZOEK HERSTRUCTURERING PARKWIJK GEMEENTE STADSKANAAL

3

BELANGRIJKSTE CONCLUSIES

2

BELANGRIJKSTE CONCLUSIES Informatievoorziening Raad onvoldoende De informatievoorziening aan de Raad is vooral gericht geweest op de voortgang van het project, waarbij geen (samenhangende) financiële informatie is gegeven over de stand van zaken en de te verwachten (financiële) uitkomsten. Projectadministratie ontoereikend De gemeente kent pas sinds enkele jaren een projectadministratie. Tot die tijd moesten voor inzichten in de projecten extracomptabel overzichten worden gegenereerd. Registratie van uitgaven en inkomsten vindt verder plaats op projectniveau (in casu Parkwijk), waardoor inzicht in deelprojecten feitelijk ontbreekt. Reden hiervoor is dat voor de herstructurering Parkwijk één krediet is aangevraagd. Geen tussentijdse monitoring van verplichtingen en prognoses Voor een goede tussentijdse (financiële) verantwoording van projecten dient inzicht te bestaan in aangegane verplichtingen en prognoses van te verwachten uitgaven en inkomsten. Dit inzicht bestaat tussentijds niet, waardoor de monitoring van projecten onvoldoende is. Pas bij voorjaarsnota 2007 is een dergelijke inventarisatie gemaakt. Verantwoordelijkheden lijn- en projectorganisatie niet helder De uitwerking van de herstructurering van Parkwijk is in een projectorganisatie vormgegeven. Binnen deze projectorganisatie heeft een (neerwaartse) bijstelling van de kostenraming plaatsgevonden, zonder dat de Raad hierin gekend is. Wij achten dit in het kader van het budgetrecht van de Raad een niet gewenste situatie. Relatie oorspronkelijk krediet en uitgaven onvoldoende helder Met de tussentijdse bijstelling (door de projectorganisatie) van de kosten is de relatie met het oorspronkelijke krediet uit 2001 (door uw raad vastgesteld) niet helder. Daarmee is ook het verband tussen de gedane uitgaven en het door uw Raad vastgestelde krediet moeilijker te leggen.

4


AANBEVELINGEN

3

AANBEVELINGEN Op grond van het onderzoek geven wij de Raad van de gemeente Stadskanaal in overweging het volgende aan het College op te dragen: 1 De informatievoorziening aan de Raad voor grote en meerjarige projecten te verbeteren. De huidige verantwoordingsrapportages (voor- en najaarsrapportage en de jaarrekening) dienen aangevuld te worden met een doorkijk naar de te verwachten uitkomsten op basis van een inschatting van nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten; 2 Binnen genoemde rapportages een risicoparagraaf op te nemen. Bij deze risicoparagraaf dient een risico-inschatting voor in elk geval alle complexen en projecten van bijvoorbeeld meer dan € 250.000 te worden gemaakt ten aanzien van - kosten van bouw- en woonrijpmaken; - vertraging in de gronduitgifte; - hogere of lagere grondopbrengsten; - projectspecifieke kosten en opbrengsten waarvan de kosten nog niet zijn begroot of zijn ingeschat. Op grond van deze risicoaanduiding kan tevens een (globale) benadering worden gemaakt van de minimaal aan te houden reserve voor risico’s; 3 De archivering dient zodanig te zijn, dat relevante projectinformatie op eenduidige wijze beschikbaar kan worden gesteld en niet afhankelijk is van de beschikbaarheid van individuele functionarissen; 4 Waar mogelijk dient ook informatie over beoogde maatschappelijke effecten te worden opgenomen. Zo kan tussentijds (bijvoorbeeld bij de jaarrekening) informatie verstrekt worden over zaken als de diversiteit in de bevolkingssamenstelling in een specifieke wijk en het aantal voor senioren geschikte woningen (beoogde doelstellingen bij de herstructurering van Parkwijk); 5 In de kredietramingen standaard rekening te houden met een stelpost onvoorzien; 6 De projectadministratie zodanig in te richten dat op deelprojectniveau de uitgaven en inkomsten in relatie tot de samenhangende kredieten kunnen worden gevolgd en verantwoord; 7 Heldere spelregels ter vaststelling aan uw Raad voor te leggen over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen een projectorganisatie (al dan niet met derde partijen), de lijnorganisatie en de bestuurlijke organisatie (College en Raad); 8 In het verlengde hiervan dient de rol van een projectleider zodanig zijn te gedefinieerd, dat duidelijk is welke bevoegdheden deze heeft ten aanzien van inhoud en bewaking van het project en dat aan deze bevoegdheden ook daadwerkelijk invulling wordt gegeven.


5

TOT SLOT

4

TOT SLOT Samenvattend is ons oordeel dat het beheer van projecten op onderdelen duidelijk verbetering behoeft. Met de voorjaarsrapportage 2007 zijn aanzetten gegeven, die in opzet een duidelijke verbetering betreffen. Met onze aanbevelingen willen wij een bijdrage leveren aan de verdere uitbouw van grote en veelal risicovolle meerjarige projecten binnen de gemeente Stadskanaal.

6



7


DHV RUIMTE EN MOBILITEIT B.V.

Eind rapp ort

Casus 'Herstructureringsplan Parkwijk' gemeente Stadskanaal G e m e en t e S t a ds k a n aa l

Juni 2007 Drs. Ing. Noor Bouwens Ir. Theo Ram

DHV Ruimte en Mobiliteit B.V. is onderdeel van de DHV Groep, een advies- en ingenieursbureau dat wereldwijd actief is en kantoren heeft in Europa, Afrika, Azië en Noord-Amerika. Het hoofdkantoor is gevestigd in Nederland. Handelsregister Amersfoort nr. 31034767. Het kwaliteitssysteem van DHV Ruimte en Mobiliteit B.V. is gecertificeerd volgens ISO 9001.


1

INLEIDING

In april 2005 heeft de Ommelander Rekenkamer haar eerste onderzoek uitgevoerd voor de gemeenten HoogezandSappemeer, Stadskanaal, Veendam en Winschoten. Het onderzoek, ‘Doorgronden van het gemeentelijk grondbeleid’, had tot doel meer inzicht te verkrijgen in de vormgeving en uitvoering van het grondbeleid en te komen tot verbeteropties en best practices per gemeente. Volgens een gemeenschappelijk vastgesteld kader is het grondbeleid voor deze gemeenten onderzocht en is hier per gemeente over gerapporteerd. Voor iedere gemeente is daarbij een praktijkcasus geselecteerd om beter zicht te krijgen op de met het grondbeleid samenhangende (deel)-processen. Voor de gemeente Stadskanaal was dit het project ‘Hofjes Beatrixstraat’. De voor het kunnen uitwerken van deze casus beschikbare informatie was ten tijde van het onderzoek ‘Doorgronden van het gemeentelijk grondbeleid’ onvoldoende om te komen tot een volwaardig oordeel. Voor de voortgang en afronding van het onderzoek is destijds een andere case geselecteerd, te weten het project ‘LTS Musselkanaal’. De Ommelander Rekenkamer heeft daarbij wel aangegeven de volledige informatie met betrekking tot de case ‘Hofjes Beatrixstraat’ alsnog van het College te willen ontvangen om op een later tijdstip deze case uit te kunnen werken. Uiteindelijk heeft de rekenkamer ervoor gekozen de oorspronkelijk geselecteerde case uit te breiden naar een onderzoek naar het complete herstructureringsplan Parkwijk, waarbinnen de ‘Hofjes Beatrixstraat’ is gelegen. Dit memo geeft de bevindingen weer van dit onderzoek.

2

DOEL VAN HET ONDERZOEK

Zoals aangegeven hangt de casus ‘Herstructureringsplan Parkwijk’ samen met het uitgevoerde onderzoek ‘Doorgronden van het gemeentelijk grondbeleid’, maar heeft het daarnaast ook een eigen status voor wat betreft haar omvang en diepgang. Dit betekent dat de case nadrukkelijk in verband wordt gebracht met de kaders en resultaten van het eerder uitgevoerde onderzoek, maar dat het onderzoek verder gaat dan de analyse van de casus zoals toen gehanteerd. Het doel van dit onderzoek kan daarom als volgt worden geformuleerd: Het analyseren van het herstructureringsplan Parkwijk, met als specifiek aandachtsgebied ‘Hofjes Beatrixstraat’, ten einde inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de gemeente Stadskanaal in de praktijk inhoudelijk (beleid, doelen, risico’s etc.) en procesmatig (besluitvormingsprocessen) omgaat met haar grondbeleid in de ruimste zin des woords. De daarbij gehanteerde definitie van grondbeleid is: ‘het direct en indirect, met inzet van financiële en juridische instrumenten, bijdragen aan een evenwichtige en duurzame ruimtelijke ontwikkeling’. Onderkend wordt daarbij dat Hofjes Beatrixstraat als onderdeel van het herstructureringsplan Parkwijk als zodanig een herstructureringsproject is, waar niet alle (deel-)processen van grondbeleid op van toepassing zijn. Waar van belang voor de conclusies is hier rekening mee gehouden. Centrale vragen die daarbij worden gesteld voor zowel het plan Parkwijk als voor de Hofjes Beatrixstraat zijn: 1. Welke bestuurlijke besluitvormingsprocessen zijn doorlopen? 2. Welke beleidsdoelstellingen zijn door de Raad benoemd en welke voortgang is geboekt ten aanzien van de realisatie? 3. Op welke momenten is de Raad met welke informatie geïnformeerd en was dit voldoende? 4. Welke risico’s waren en zijn er en hoe zijn deze in beeld gebracht en gecommuniceerd aan de Raad? Zijn voldoende maatregelen genomen om de risico’s te beperken?

-2-


3

AANPAK

Het onderzoek naar de casus Parkwijk heeft plaatsgevonden op basis van documentenstudie en interviews. Het onderzoek heeft een lange doorlooptijd gehad. De vele personele wisselingen gecombineerd met een slechte toegankelijkheid van de dossiers waren de belangrijkste oorzaken voor het feit dat informatie slechts gefaseerd beschikbaar kwam en dat het vaak niet mogelijk was een samenhang te ontdekken tussen de diverse uiteindelijk beschikbaar gestelde documenten.

4

VOORNAAMSTE CONCLUSIES

Op basis van de tijdens de documentenstudie en interviews verzamelde gegevens en bevindingen zijn de volgende conclusies getrokken ten aanzien van de casus Parkwijk. Conclusie 1: De Raad is vanaf 2001 beperkt geïnformeerd over de voortgang van project Parkwijk. Op basis van de verzamelde informatie (documentatie, interviews, RIS) concluderen wij dat de Raad beperkt is geïnformeerd over de voortgang van het project Parkwijk. In 2001 heeft de Raad het ‘Wijkplan Parkwijk’ vastgesteld (27 oktober 2001) inclusief een globale raming van de kosten zonder gespecificeerde onderbouwing. Tot en met 2003 wordt de Raad vrijwel niet geïnformeerd over de voortgang van het herstructureringsplan Parkwijk. Intern wordt dit beargumenteerd doordat betreffende het gemeentelijke deel feitelijk niet of nauwelijks sprake was van enige voortgang. Ook al is deze constatering op zich juist, gelet op aard en omvang van het project was een uitgebreidere informatievoorziening wel op zijn plaats geweest. Vanaf 2004 wordt de Raad via Voortgangsrapportages geïnformeerd. Doel van de Voortgangsrapportages was voor de deelprojecten aan te geven of deze volgens planning verlopen en waarom dit eventueel niet het geval is. In de voortgangsrapportage is geen informatie opgenomen ten aanzien van de kosten (onder de paragraaf financiën staat ‘n.v.t.’ vermeld), eventuele bijsturingen en consequenties daarvan en mogelijke veranderende risico-inschattingen. Verder zijn de aanpassingen in de kostenraming op 27 januari 2005 niet vastgesteld door de Raad, maar door de stuurgroep, overigens wel binnen de totale financiële kaders die de Raad daarvoor had gesteld (zie ook paragraaf ‘Bijstelling kostenraming 2005’ onder conclusie 3) . Conclusie 2: ·De Raad heeft met de vaststelling van het Wijkplan Parkwijk duidelijke beleidsdoelstellingen vastgelegd. Inzicht in de voortgang ten aanzien van deze doelstellingen kan niet gegeven worden aangezien hier niet op wordt gemonitord. Verder is ten tijde van het uitbrengen van deze rapportage het project Parkwijk nog in uitvoering waardoor effecten nog niet volledig vastgesteld kunnen worden. Hoofddoelstelling van het Wijkplan Parkwijk is het behouden van de kwaliteiten en een perspectief bieden voor het oplossen van enkele specifieke problemen. Daarbij zijn de volgende (fysieke) subdoelstellingen benoemd:  voorkomen achteruitgang leefbaarheid;  een kwaliteitssprong in de woningvoorraad en de woonomgeving maken;  diversiteit in de bevolkingssamenstelling handhaven;  toevoeging van een aantal voor senioren en gezinnen geschikte woningen. De voortgangsrapportages geven aan in hoeverre de deelprojecten binnen Parkwijk zijn uitgevoerd, maar geven niet aan in hoeverre dit bijdraagt aan de geformuleerde doelstellingen en welke inzet van financiële middelen hiermee gemoeid was. Voor sommige van deze doelstellingen was dit op zich logisch, omdat deze pas over langere tijd gemeten kunnen worden (vooral de eerste twee doelstellingen). Wel had tussentijds informatie verstrekt kunnen worden over de diversiteit in de bevolkingssamenstelling en het aantal voor senioren geschikte woningen.

-3-


Conclusie 3: Met betrekking tot het plan Parkwijk kan worden geconstateerd dat de financiële monitoring ontoereikend is geweest en dat de samenhangende financiële risico’s onvoldoende zijn gemonitord en in beeld gebracht.. Startsituatie Bij de vaststelling van het Wijkplan Parkwijk, bij raadsbesluit van 27 oktober 2001, is de volgende globale financiële onderbouwing als bijlage opgenomen: Fysieke kosten (raming 2001)

€ 8.029.777,=

Dekking uit “overige beleidsdoeleinden”

€ 1.952.094,=

Dekking uit “herstructureringsgelden”

€

136.134,=

Dekking uit “meerjarenraming structuurplan 2010”

€

133.865,=

Dekking uit “structureel ISV-budget” (gespreid)

€

529.100,=

TOTALE DEKKING

€ 2.751.194,=

Niet gedekt (o.b.v. raadsbesluit 27-10-2001)

€ 5.278.583,=

Kostenraming (2001) De raming van de fysieke kosten (€ 8.029.777,=) is zeer minimaal en globaal onderbouwd. Er is geen rekening gehouden met een stelpost voor onvoorziene kosten en er is geen rekening gehouden met mogelijke baten uit grondverkopen, welke op dat moment overigens ook niet waren voorzien. Bovendien is geen aandacht geschonken aan mogelijke (financiële) risico’s gedurende de ontwikkeling van het project, terwijl er een investering van ruim acht miljoen euro mee is gemoeid. Uit de gevoerde gesprekken bleek dat er voor een risicoparagraaf geen aanleiding werd gezien, omdat de gemeente geen grote risico’s voorzag gelet op de aard van het project (grotendeels civieltechnische werken). Ook bij een inschatting dat het risico beperkt is, achten wij een risicoparagraaf van belang. Voorts was ten tijde van het raadsbesluit nog niet voorzien in volledige dekking van het plan, wat naar onze mening ook risico’s met zich meebrengt. Tenslotte is niet helder hoe verder wordt omgegaan met het ten tijde van het raadsbesluit uit 2001 nog niet gedekte deel van het totale krediet van ruim € 5,2 miljoen. Kostenverantwoording De administratie is niet zodanig ingericht dat de uitgaven en inkomsten van het project op eenduidige wijze hieruit zijn te destilleren. Zodoende kon en kan ook voor het herstructureringsplan Parkwijk niet op eenduidige wijze uit de financiële administratie worden herleid wat de uitgaven en inkomsten in relatie tot het beschikbare krediet waren. Extracomptabel, dus buiten de financiële administratie om, worden wel overzichten vervaardigd van de uitgaven en inkomsten van het project. De aansluiting met de financiële administratie is echter niet eenvoudig te leggen, mede omdat diverse deelprojecten van Parkwijk niet afzonderlijk worden gevolgd maar in totalen worden geregistreerd. Basis voor de informatievoorziening aan de Raad via bijvoorbeeld voor- en najaarsrapportage zijn voornoemde extracomptabele overzichten. Deze zijn gebaseerd op de uitgaven en inkomsten van het totale project per peildatum; een aanvulling voor aangegane verplichtingen dan wel een prognose voor nog te verrichten uitgaven en inkomsten vindt niet plaats. Het project is daarmee tussentijds onvoldoende financieel gevolgd en gemonitord. Dekkingsmiddelen Naast het ontbreken van een adequaat en eenduidig inzicht in de kosten is ook de relatie met de samenhangende dekkingsmiddelen niet transparant. Alleen de dekking uit het ISV-budget (gedurende 11 jaar jaarlijks € 48.100) is te volgen, de inzet van de overige dekkingsmiddelen is niet direct en op eenduidige wijze uit de administratie te destilleren.

-4-


De budgetruimte in het kader van ISV wordt jaarlijks wel gevolgd en vermeld in de jaarrekening. Verleende kredieten Omdat de inrichtingskosten voor “Hofjes Beatrixstraat” niet in de oorspronkelijke ramingen waren opgenomen, is voor “Hofjes Beatrixstraat” in 2004 bij de voorjaarsnota een kredietaanvraag bij de Raad gedaan voor € 358.000. Omdat uit de administratie geen eenduidige relatie is te leggen tussen uitgaven en inkomsten op deelprojectniveau kon tussentijds ook geen adequate kredietbewaking plaatsvinden. Pas bij afsluiting van het totale project is vast te stellen of en in hoeverre de uitgaven daadwerkelijk passen binnen de budgettaire kaders van de Raad Bijstelling kostenraming (2005) De raming van de totale kosten is in 2005 door de stuurgroep bijgesteld c.q. verlaagd van ruim € 8 miljoen tot ruim € 3 miljoen. Hoe deze bijstelling tot stand is gekomen en wat de verschillen zijn tussen de oorspronkelijke raming bij het raadsbesluit uit 2001 en de bijgestelde raming uit 2005 is onduidelijk. Ook intern was niet aan te geven wat aan deze bijstelling ten grondslag heeft gelegen. Daarmee ontbreekt derhalve een helder toetsingskader voor de daarna gedane uitgaven. Ook is onduidelijk in hoeverre het hier alleen gaat om bijstelling van de in 2001 nog ongedekte lasten (€ 5.278.583,=) of om de totale lasten (€ 8.029.777,=). Voorts is slechts indirect met de Raad gecommuniceerd over de kostenbijstelling, namelijk door het melden van het feit dat de stuurgroep de raming van de kosten heeft bijgesteld. Onderdelen uit de oorspronkelijke raming zijn niet meer meegenomen, maar of hiervoor andere dekking is of dat deze plannen vervallen zijn, is onduidelijk. Ook de relatie met de eerder in het Raadsvoorstel uit 2001 genoemde dekkingsmiddelen was uit de beschikbaar gestelde informatie niet te destilleren. Deelproject “Hofjes Beatrixstraat Omdat de ”Hofjes Beatrixstraat” niet waren voorzien in de oorspronkelijke planvorming moest als gesteld een apart krediet worden aangevraagd ten bedrage van circa € 358.000. In het wijkplan Parkwijk is geen exploitatieovereenkomst opgesteld, waarin de voorwaarden voor grondruil worden geregeld. Reden hiervan is dat er vanuit wordt gegaan dat de ruilingen van gronden elkaar grotendeels zouden compenseren c.q. dat de overdracht tegen een symbolische prijs plaats zou vinden. In het deelproject “Hofjes Beatrixstraat” zijn echter uiteindelijk ook een aantal gemeentelijke volkstuintjes in het plan betrokken, waardoor het genoemde uitgangspunt van (grotendeels) budgettaire neutraliteit niet meer opging. Daarom is in dit deelproject, op basis van onderhandelingen, uiteindelijk gekomen tot verkoop tegen sociale grondprijzen. Uiteindelijk werd er gebouwd, voordat de grondtransacties waren gerealiseerd. Strikt formeel heeft Wooncom hiermee gebouwd op grond die op dat moment nog eigendom is van de gemeente. Convenant met Wooncom Het ten tijde van de planvorming rondom het herstructureringsplan Parkwijk met Wooncom opgestelde convenant had als uitgangspunt dat de kosten van het (her)inrichten van de openbare ruimte voor de gemeente zijn. In het convenant is dit verwoord als ‘de gemeente neemt alle fysieke kosten voor het openbare gebied op zich, tenzij deze direct ten gunste komen van de nieuw te realiseren woningen’. Daarbij is niet altijd even duidelijk geweest welke grond bij de woningen hoort en welke bij het openbaar gebied. Bij de latere toevoeging aan de bestaande herstructureringsplannen van de Hofjes Beatrixstraat bleek deze onduidelijkheid voor de gemeente niet voordelig uit te pakken. Voor de toevoeging van de Hofjes Beatrixstraat heeft de gemeente mede hierdoor uiteindelijk het grootste deel van de kosten voor eigen rekening moeten nemen (als gemeld rond € 358.000).

-5-


Verder waren er geen duidelijke afspraken over hoeveel % van de openbare ruimte door de woningbouwcorporaties zouden worden ontwikkeld. Omdat dit onderscheid in de praktijk niet helder is te maken, heeft de gemeente nauwelijks mogelijkheden genoemde kosten door te berekenen aan Wooncom. Ook over grondtransacties zijn onduidelijke afspraken gemaakt. Gesteld wordt bijvoorbeeld dat grondruil over het gehele wijkplan om niet kan geschieden. Een gedetailleerdere onderbouwing van dit uitgangspunt ontbreekt. Wel wordt expliciet bepaald dat indien Wooncom woningen gaat realiseren op gemeentelijke gronden, overdracht hiervan plaatsvindt tegen € 10.000,= per woning. Overigens is, lopende dit onderzoek, een nieuw convenant met de woningcorporaties afgesloten, waarin is afgesproken dat de corporaties (waaronder Wooncom) ook bijdragen in de kosten van de openbare ruimte.

5

ACTUELE ONTWIKKELINGEN

Ten tijde van het afronden van deze notitie was door het College een inventarisatie van de lopende projecten opgesteld met daarin de stand van zaken en de geprognosticeerde resultaten. De uitkomsten van deze inventarisatie zijn weergegeven in een “financiële paragraaf wijk- en dorpsontwikkeling” als onderdeel van de voorjaarsnota. Voor de Parkwijk zijn hierin totale investeringen van € 2.538.000,= meegenomen. Voor alle projecten gezamenlijk wordt een tekort gepresenteerd van € 640.700,= op een totaal investeringsvolume van € 11.814.100. Wij hebben de totstandkoming hiervan niet nader beoordeeld, omdat dit verder ging dan de onderzoeksvraag. Wel is het een goede ontwikkeling dat de Raad op transparante wijze wordt geïnformeerd over de stand van de projecten, de resultaten en de risico’s.

6

BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN

6.1

Welke bestuurlijke besluitvormingsprocessen zijn doorlopen?

Gedurende het project lopen besluitvormingsprocessen via de lijn (besluitvorming door de Raad) en via de projectorganisatie (in casu de stuurgroep) niet consistent. Feitelijk moeten de uitgaven die in het kader van het herstructureringsproject zijn gedaan worden getoetst aan het Raadsbesluit uit 2001. Omdat de relatie tussen de uitgaven en dit krediet, mede door de kredietaanpassing in 2005, niet helder is, kan hierover geen concrete uitspraak worden gedaan. Ook is onduidelijk op basis waarvan intern budgetten zijn aangevraagd. Het besluit van de stuurgroep tot verlaging en bijstelling van kosten en project is verder niet expliciet geaccordeerd door de Raad. Tenslotte wordt tussentijds geen analyse gemaakt aan de hand van bijvoorbeeld lopende verlichtingen en nog te verrichten uitgaven en inkomsten. De financiële bewaking en monitoring van het project was daarmee onvoldoende. 6.2

Welke (beleids)doelstellingen zijn door de Raad benoemd en welke voortgang is geboekt ten aanzien van de realisatie?

De (beleids)doelstellingen zoals geformuleerd in het Wijkplan Parkwijk zijn bij raadsbesluit vastgesteld. Het betreft doelen zoals onder meer: diversiteit handhaven in bevolkingssamenstelling, verbetering kwaliteit woningen, toevoeging aantal voor senioren geschikte woningen, toevoegen aantal voor gezinnen geschikte woningen. Tussentijds wordt niet gerapporteerd over de realisatie van deze doelstellingen. De voortgangsrapportages brengen alleen de voortgang ten aanzien van bouw en sloop van woningen in relatie tot de planning in beeld. Tussentijds had wel informatie kunnen worden verstrekt over de diversiteit in de bevolkingssamenstelling en het aantal voor senioren geschikte woningen.

-6-


6.3

Op welke momenten is de Raad met welke informatie geïnformeerd en was dat voldoende?

Pas vanaf 2004 wordt de Raad nader geïnformeerd via voortgangsrapportages, waarin zoals aangegeven alleen over de voortgang wordt gerapporteerd in relatie tot de planning en niet over de financiële stand van zaken dan wel de mate van realisatie van beleidsdoelstellingen. De Raad kreeg via de voor- en najaarsnota’s alleen zicht op de tot dat moment gemaakte kosten en opbrengsten. Een analyse aan de hand van verplichtingen alsmede nog te maken kosten en opbrengsten werd als gesteld niet gemaakt. De Raad is daarmee onvoldoende geïnformeerd.

6.4

Welke risico’s waren en zijn er en hoe zijn deze in beeld gebracht en gecommuniceerd aan de Raad? Zijn voldoende maatregelen genomen om de risico’s te beperken?

De risico’s inzake de uitvoering van het herstructureringsproject Parkwijk zijn vooraf niet in kaart gebracht in bijvoorbeeld een risicoparagraaf omdat de risico’s als beperkt werden ingeschat. Ons inziens is een risicoanalyse bij projecten van een dergelijke omvang altijd noodzakelijk, met minimaal een onderbouwing van de stelling dat de risico’s verwaarloosbaar zijn. Daarbij dient bedacht te worden, dat ten tijde van de kredietaanvraag voor een groot deel van het project (rond € 5 miljoen) nog dekking moest worden gevonden. Verder is niet zichtbaar welke maatregelen worden getroffen en wordt tijdens het project niet gerapporteerd over de risico's. De risico’s van alle projecten (waaronder Parkwijk) zijn pas bij de voorjaarsnota 2007 nader in beeld gebracht.

-7-

‘REACTIE VAN HET COLLEGE VAN B&W’

8



9


9


10


NAWOORD VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE

NAWOORD VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE De Rekenkamercommissie heeft kennisgenomen van de reactie van het College van B&W op het onderzoeksrapport naar de Herstructurering Parkwijk, waarvoor onze dank. Op een aantal zaken willen we hieronder kort reageren. Casus in relatie tot grondbeleid Het College merkt op de casus niet representatief te vinden voor de inhoudelijke en procesmatige gang van zaken met betrekking tot grondbeleid. De casus is tijdens het in 2005 uitgevoerde onderzoek naar het grondbeleid door de ambtelijke organisatie van de gemeente zelf aangedragen als mogelijke casus voor het grondbeleid. Destijds gaf het College ook aan de casus niet representatief te vinden. Bij het ontbreken van nadere informatie hebben wij dit standpunt toen niet kunnen verifiëren. Naderhand, met het gefaseerd verkrijgen van informatie, werd duidelijk dat niet alle (deel)processen van het grondbeleid integraal op deze casus van toepassing waren. Wij hebben, als ook verwoord in onze notitie, hiermee rekening gehouden met het opstellen van onze conclusies en aanbevelingen. Financiële monitoring i.r.t. krediet Omdat uit ons onderzoek niet helder werd op welke wijze c.q. op welke onderdelen de oorspronkelijke kredietraming in 2005 is bijgesteld en ook in de gevoerde gesprekken met zowel portefeuillehouder als controller deze duidelijkheid niet kon worden verschaft, is naar onze mening sprake van een enigszins diffuus geheel. Een project van een dergelijke omvang met tevens een fors deel ‘ongedekt’ krediet had naar onze mening een steviger financiële monitoring vereist. Inrichting financiële administratie Onderdeel van onze bevindingen is dat gedurende de eerste jaren van het project geen zogenaamde geïntegreerde projectadministratie werd gevoerd, die één op één aansloot op de financiële administratie. Een en ander impliceerde dat overzichten van de (financiële) stand van zaken extracomptabel werden opgesteld. Wat wij derhalve hebben willen aangeven is, dat niet direct uit de administratie de uitgaven en inkomsten van het project gehaald kunnen worden. Hiervoor moet eerst een extra slag (extracomptabel) worden gemaakt. De twee overzichten die wij op 17 januari 2007 hebben ontvangen en waarnaar het College verwijst, betreffen eveneens extracomptabele overzichten. Deze overzichten geven overigens alleen aan welk krediet is goedgekeurd door de raad. Zeker bij projecten van een omvang als onderhavige achten wij vorenstaande situatie minder wenselijk. Naar wij hebben begrepen is inmiddels overigens wel een projectadministratie aangeschaft. Bewaking deelkredieten De in onze notitie opgenomen zin: ‘Omdat uit de administratie geen eenduidige relatie is te leggen tussen uitgaven en inkomsten op deelprojectniveau kon tussentijds ook geen adequate kredietbewaking plaatsvinden’, heeft betrekking op de deelprojecten binnen plan Parkwijk. Omdat deze zijn vervat in één krediet, werden deze deelprojecten niet afzonderlijk geregistreerd. Hofjes Beatrixstraat was oorspronkelijk niet in het plan Parkwijk opgenomen. Dit project is later toegevoegd met een apart krediet waar dientengevolge wel een aparte administratie voor gevoerd is. Risicobeheer Bij een kostenraming van ruim € 8 miljoen en een ‘ongedekt deel’ van € 5 miljoen achten wij de risico’s hoog. Deze zijn, zoals ook door het College verwoord, incidenteel wel aan de orde gesteld met de Raad, maar naar onze mening op onvoldoende samenhangende wijze. De onzekerheid omtrent de inzet van c.q. beschikbaarheid van de ISV-middelen had ook aanleiding moeten zijn om binnen de geëigende planning- en controlmomenten (waaronder de voortgangsrapportages) een stevige financiële paragraaf op te nemen met een voortschrijdend inzicht van de risico’s inzake het niet gedekte deel van het krediet. De overige opmerkingen van het College kunnen beschouwd worden als input voor de discussie in de Raad.


11

UITGANSPUNTEN ONDERZOEKSPROGRAMA 2007

Gemeente Stadskanaal Raadhuisplein 1 9501 SZ Stadskanaal Postbus 140 T (0599) 63 16 31 F (0599) 62 07 44 [email protected] www.stadskanaal.nl

Ommelander Rekenkamer Postbus 155 9470 AD Zuidlaren T (050) 589 33 32 F (050) 589 33 31 [email protected] www.ommelanderrekenkamer.nl


12

ONDERZOEK HERSTRUCTURERING PARKWIJK GEMEENTE STADSKANAAL

Recommend Documents