Verantwoord inkopen
Onderzoek naar de uitvoering van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkameronderzoek Gemeente Stadskanaal 31 oktober 2013
Rekenkamercommissie Gemeente Stadskanaal 31 oktober 2013
Rekenkamercommissie Dhr. H. Haan
voorzitter Rekenkamercommissie Stadskanaal
Mevr. R.H.L. Broens
secretaris Rekenkamercommissie Stadskanaal
Mevr. G. Paas Broekman Mevr. A. Kranenborg Dhr. R. Plieger Dhr. K. Pals
1
SAMENVATTING De rekenkamercommissie heeft een onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid uitgevoerd. Dit onderwerp stond reeds enkele jaren op de groslijst van de commissie. In het overleg met de fractievoorzitters op 16 maart 2011 is het onderwerp als onderzoekwaardig getypeerd. Ook de inhoud van de verslagen van bevindingen van de accountant met betrekking tot de controle van de jaarrekeningen 2009 en 2010 gaf alle aanleiding een onderzoek te starten. In dit onderzoek staat de volgende vraagstelling centraal:
In hoeverre voert de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uit? Door middel van dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie inzicht verkregen in de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid en de wijze waarop informatieverstrekking hieromtrent plaatsvindt. Op basis van de conclusies uit zestien deelvragen (hoofdstuk 4), gebaseerd op het gehanteerde normenkader, blijkt dat er 3 deelvragen voldoen aan de norm, 9 deels voldoen en 4 niet voldoen aan de norm. Op grond hiervan heeft de commissie geconstateerd dat de bestuursorganen van de gemeente onvoldoende grip en zicht hebben op de uitvoering van de inkoop en aanbestedingen binnen de gemeentelijke organisatie. Dit kan leiden tot onvoldoende grip en zicht op de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van inkoop en aanbestedingen. De gemeente leeft hiermee niet alleen het eigen gemeentelijk inkoopbeleid onvoldoende na, maar ook de vigerende nationale en Europese wet- en regelgeving met als mogelijk gevolg het ontstaan van ongewenste risico’s. Een effect van de geconstateerde situatie is dat de gemeente onnodige risico’s loopt op het gebied van doelmatige besteding van publieke middelen en het handhaven van eerlijke concurrentie in de markt (rechtmatigheid). Ondanks dat over 2009 en 2010 de goedkeurende accountantsverklaringen zijn afgegeven loopt de gemeente, op basis van hetgeen in dit onderzoek is geconstateerd, het risico op het in de nabije toekomst niet verkrijgen van een goedkeurende accountverklaring. Dit in verband met het overschrijden van de tolerantiegrenzen veroorzaakt door onrechtmatige aanbestedingen. Het effect hiervan is altijd imagoschade (gemeente heeft uitgaven publieke middelen/inkoop niet op orde). Ook kan dit leiden tot het niet of niet tijdig aanleveren van de verplichte informatie aan toezichthouder(s), met alle gevolgen van dien.
2
Deze constatering met betrekking tot de uitvoering van de inkoopfunctie door de gemeente baart de rekenkamercommissie zorgen. Wij adviseren u dan ook om direct over te gaan tot verbeteracties voor zowel de (her)formulering van het inkoopbeleid als de uitvoering en naleving daarvan (zoals de inkoopaanpak, de inrichting van het contractbeheer en de werkwijze van de inkoopverantwoordelijken). Tevens dient de informatievoorziening aan de gemeenteraad verbeterd te worden om het noodzakelijke toezicht op de voortgang van inkoopprofessionalisering te kunnen voeren. Wij zijn van mening dat dit advies ook snel kan worden opgepakt omdat er binnen de gemeentelijke organisatie, mede als gevolg van de eerder genoemde accountantsverklaringen en dit rekenkameronderzoek, er reeds op managementniveau en bij verschillende medewerkers het besef is ontstaan dat er zaken verbeterd moeten worden. Wij zijn verheugd dat in dit kader al diverse verbeteringen zijn doorgevoerd en op andere punten acties zijn uitgezet of worden voorbereid. Voor de snelle lezer volgen hieronder de belangrijkste aanbevelingen; deze zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 4: -
Actualiseer het Inkoop- en aanbestedingsbeleid, maak daarbij gebruik van toetsbare formuleringen en laat het Inkoop- en aanbestedingsbeleid aansluiten op het gemeentelijk beleid.
-
Voer jaarlijks een inkoopanalyse uit, zodat adequaat inzicht in de inkoopuitgaven ontstaat.
-
Stel gerichte inkoopactiviteiten en inkoopstrategieën op naar aanleiding van de inkoopanalyse.
-
Neem een drempelbedrag op in het Inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarboven een informatieplicht geldt naar de inkoopcoördinator.
-
Stel uniforme inkoopdocumenten op ter ondersteuning van het proces.
-
Formuleer afspraken SMART en benoem een eigenaar.
-
Toets op naleving van de aanbevelingen en de gemaakte afspraken uit de inkoopjaarverslagen.
3
Inhoudsopgave SAMENVATTING .................................................................................................................................................. 2 1.
INLEIDING.................................................................................................................................................... 5
1.1 Aanleiding...................................................................................................................................................... 5 1.2 Doelstelling.................................................................................................................................................... 5 1.3 Leeswijzer...................................................................................................................................................... 5 2.
ONDERZOEKSOPZET .................................................................................................................................. 6
2.1 Vraagstelling ................................................................................................................................................. 6 2.2 Onderzoeksvragen ....................................................................................................................................... 6 2.3 Normenkader ................................................................................................................................................ 7 2.4 Methodologie ................................................................................................................................................ 7 3.
ONDERZOEKSRESULTATEN ....................................................................................................................... 9
4.
CONCLUSIES & AANBEVELINGEN........................................................................................................... 28
4.1 Conclusies en aanbevelingen op deelvragen.......................................................................................... 28 17.
BESTUURLIJKE REACTIE ....................................................................................................................... 36
18.
NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE ................................................................................................. 39
Bijlagen Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage
I II III IV V VI VII VIII
Normenkader Lijst van geïnterviewden Begrippenlijst Literatuurlijst 25 Meest relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers Dossierchecklist Analyse inkooptrajecten Toelichting op toepassing Europese drempelbedragen
4
1. INLEIDING 1.1 AANLEIDING Binnen gemeenten groeit de aandacht voor inkoop en aanbesteden. Daar zijn een aantal redenen voor te
geven
die
verband
houden
met
rechtmatig
handelen,
de
Wet
Implementatie
Rechtsbeschermingsrichtlijnen (WIRA), de nieuwe Aanbestedingswet, evenals de nieuwe Europese Richtlijn en uiteraard de toenemende druk op gemeentelijke uitgaven. De aanleiding tot het onderzoek is divers. Dat wil zeggen, de rekenkamercommissie van de Gemeente Stadskanaal heeft een onderzoek naar het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid al enige jaren op haar lijst staan. Daarnaast heeft de accountant in het rapport van bevindingen over de jaarrekeningcontrole van 2010 enkele kritische opmerkingen geplaatst over de naleving van de Europese regelgeving op het terrein van inkoop en aanbesteding. Na overleg met de fractievoorzitters, de gemeentesecretaris en op grond van de resultaten van de accountant en de inkoopverslagen over 2009 en 2010, heeft de rekenkamercommissie (op basis van vooronderzoek) een onderzoek gestart.
1.2 DOELSTELLING De doelstelling van het onderzoek is drieledig te weten: 1) Het vergroten van inzicht in (de doelen van) het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de mogelijkheden voor de raad om het beleid inhoudelijk en financieel te sturen; 2) Het geven van inzicht in de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het inkoop-
en
aanbestedingsbeleid
in
het
algemeen
en
de
verschillende
inkoop-
en
aanbestedingsfuncties in het bijzonder; 3) Het doen van bruikbare aanbevelingen met betrekking tot het voeren van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid en de informatievoorziening van het college naar de raad.
1.3 LEESWIJZER De rekenkamercommissie heeft in dit onderzoeksrapport de belangrijkste onderzoeksbevindingen en de daaruit voortvloeiende conclusies en aanbevelingen vastgelegd. Hoofdstuk 2 bevat de onderzoeksopzet. In hoofdstuk 3 staan de onderzoeksresultaten weergegeven. In hoofdstuk 4 zijn de conclusies en de aanbevelingen opgenomen. Hoofdstuk 5 en 6 betreffen respectievelijk de bestuurlijke reactie en het nawoord van de rekenkamercommissie.
5
2. ONDERZOEKSOPZET 2.1 VRAAGSTELLING De rekenkamercommissie heeft met behulp van een aantal onderzoeksvragen de benodigde kennis vergaard om een oordeel te geven op de onderstaande centrale vraagstelling.
In hoeverre voert de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uit?
2.2 ONDERZOEKSVRAGEN Aan de hand van onderstaande onderzoeksvragen is antwoord gegeven op de centrale vraagstelling en zijn tevens de beoogde doelstellingen van dit onderzoek gerealiseerd. 1. Zijn de beleidsdoelstellingen van het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd? 2. Is dit inkoop- en aanbestedingsbeleid toetsbaar, bijvoorbeeld SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geformuleerd? 3. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht en is de uitvoering voldoende georganiseerd? Worden de procedures gevolgd? 4. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd? 5. Is er adequaat inzicht in het volume dat door de gemeente wordt ingekocht en hoe dat over de verschillende inkoopsegmenten is verdeeld? 6. Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert? Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 7. Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid Europese aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert? Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 8. Worden er afspraken gemaakt over interne en externe coördinatie van de inkoop en aanbesteding? Worden hulpmiddelen hiertoe beschikbaar gesteld? 9. Bevatten de dossiers die informatie die nodig is om een verificatie van de stappen in het inkoopen aanbestedingsproces mogelijk te maken? 10. Worden het inkoop- en aanbestedingsproces en de resultaten van inkoop en aanbesteding geëvalueerd en, zo ja, vormen de conclusies vervolgens de basis voor wijziging van de beleidregels en/of de uitvoeringsvoorschriften? 11. Worden de betrokken ambtenaren op de hoogte gehouden van de wettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? 12. Wordt de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding vastgesteld? 13. Is er inzicht in de risico's die betrekking hebben op de inkoop en aanbesteding en worden deze door beheersmaatregelen afgedekt? 14. Is het beleid volgens (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten? 15. Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders daadwerkelijk tot hogere bestuurslasten?
6
16. Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd over inkoop en aanbesteding en de resultaten hiervan? a.
Is deze informatie aan de gemeenteraad toetsbaar geformuleerd (bijvoorbeeld SMART)?
b.
Is de informatievoorziening aan de raad voldoende?
2.3 NORMENKADER Om een oordeel te kunnen geven over de mate waarin de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitvoert, is een normenkader gehanteerd (zie Bijlage I). Hierbij zijn ten behoeve van de meetbaarheid van de antwoorden op de deelvragen de volgende spelregels gehanteerd. Er is rekening gehouden met de volgende aspecten: 1. De normen dienen aan te sluiten bij de vraagstelling en de vraagstelling dient geschikt te zijn voor het formuleren van toetsbare normen; 2. De normen zijn een basis voor een oordeel op een driepunts-schaal; ‘voldoet geheel aan de norm’, ‘voldoet deels aan de norm’, ‘voldoet niet aan de norm’; 3. De antwoorden op de deelvragen zijn gevolgd door een toetsende verdiepingsvraag, waarmee het antwoord onderbouwd is. Hierbij kan gedacht worden aan vragen zoals ‘Waaruit blijkt…?’, ‘Hoe is … nader ingevuld?’.
2.4 METHODOLOGIE Gedurende de periode december 2011 tot juni 2012 is dit onderzoek verricht, waarbij is uitgegaan van de regelgeving rondom de aanbestedingswet en van het gemeentelijke beleid. Dit onderzoek is omvangrijker dan de jaarlijkse accountantscontrole, waarbij op grond van de posten van de jaarrekening deelwaarnemingen worden uitgevoerd. Het referentiekader voor dit onderzoek is de uitgevoerde spendanalyse, documentstudie en interviews, waarbij ook is gekeken naar de daadwerkelijke realisatie van inkoopactiviteiten. Hierbij is gebruik gemaakt van de tijdens het onderzoek voorhanden informatie. Na laatstgenoemde datum is eind 2012/begin 2013, aan de hand van de technische reactie en nagezonden documenten, het rapport op onderdelen aangepast. De definitieve vaststelling vond plaats in de vergadering van de rekenkamercommissie van 29 mei 2013. Het onderzoek is aan de hand van de volgende zes fasen uitgevoerd:
Fase 1
Voorbereiden van het onderzoek
In deze fase is door de Rekenkamercommissie het normenkader vastgesteld. Het normenkader vormt de ‘meetlat’ waarlangs de onderzoeksresultaten van het onderzoek zijn gelegd om vervolgens conclusies en aanbevelingen te kunnen doen.
7
Fase 2
Documentstudie
In deze fase is een studie uitgevoerd naar de relevante beleidsdocumenten. In Bijlage IV is een overzicht van de bestudeerde beleidsdocumenten opgenomen.
Fase 3
Inkoopanalyse
Met behulp van alle crediteurgegevens over boekjaar 2010 is een inkoopanalyse uitgevoerd. Dat wil zeggen dat een analyse is gemaakt van de gemeentelijke uitgaven, onder andere verdeeld naar leveranciers en productgroepen. De resultaten zijn afgestemd met de inkoopcoördinator van de gemeente. Het boekjaar 2010 is geanalyseerd, omdat dit bij aanvang van het onderzoek een afgesloten en gecontroleerd boekjaar betrof. Op basis van ervaring met inkoopanalyses zijn de resultaten van de inkoopanalyse van 2010 representatief voor de gemeentelijke uitgaven over 2011. De resultaten van de inkoopanalyse zijn gebruikt als indicator voor het vervolgonderzoek naar relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers. Ook boden de resultaten handvatten voor het opstellen van gerichte interviewvragen.
Fase 4
Dossieranalyse
In deze fase zijn de 25 meest relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers beoordeeld (zie bijlage V). Ten behoeve van voldoende spreiding van productgroepen is bij de selectie een verdeling gemaakt naar diensten, leveringen en werken. Aangezien de steekproef een deelwaarneming betreft van de belangrijkste dossiers op basis van de politieke impact en de financiële factuurwaarde, zoals beschreven in de methodologie conform hoofdstuk 2 van het plan van aanpak d.d. 28 november 2011, kunnen de uitkomsten gebruikt worden om conclusies met betrekking tot rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid te onderbouwen. De dossieranalyse is uitgevoerd met behulp van een checklist (zie bijlage VI). De checklist is opgesteld op basis van de door de gemeente voorgeschreven tabbladen voor dossieropbouw.
Fase 5
Diepte-interviews
De meest relevante medewerkers voor dit onderzoek zijn geïnterviewd aan de hand van een gestructureerde vragenlijst. De vragenlijst komt voort uit het normenkader, de relevante bevindingen uit de inkoopanalyse, de dossieranalyse alsmede de documentstudie. Van elk interview is, ten behoeve van de zorgvuldigheid en de transparantie, het verslag ter verifiëring aan de betrokkene voorgelegd.
Fase 6
Rapportage
De bevindingen uit de vorige fasen zijn getoetst aan het normenkader. De bevindingen die hieruit voortvloeien zijn verwerkt in dit onderzoeksrapport.
8
3. ONDERZOEKSRESULTATEN 1. Zijn de beleidsdoelstellingen van het gem eentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd? Het
gemeentelijk
inkoop-
en
aanbestedingsbeleid
is
vastgelegd
in
het
Inkoop-
en
aanbestedingsbeleid 2011. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd in de vorm van een collegebesluit. Beleidsambities voor het uitvoeren van de gemeentelijke inkooptaken heeft de gemeente
benoemd
op
het
gebied
van
rechtmatigheid,
doelmatigheid,
objectiviteit,
kostenbesparing, transparantie en kwaliteitsverbetering. Ook zijn er beleidsdoelstellingen opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, deze hebben betrekking op: •
Bedrijfseconomische doelstellingen: hieronder wordt verstaan de procedures, selectie- en gunningcriteria die nodig zijn om een juiste prijs / kwaliteit verhouding te bereiken;
•
Organisatorische doelstellingen: hieronder wordt verstaan dat de gemeente zich opstelt als een betrokken, betrouwbare en professionele opdrachtgever zowel extern ten aanzien van leveranciers en buurgemeenten (de regio) als ook intern voor wat betreft de invulling van de inkoopfunctie binnen de gemeente;
•
Maatschappelijke doelstellingen: één van de inkoopdoelstellingen is het ondersteunen van de primaire beleidsdoelstellingen van de gemeente op de terreinen van onder meer economie, arbeidsmarktbeleid, milieu, en integriteit. Dit met de uitdrukkelijke inachtneming van de weten regelgeving die op het gebied van inkoop geldt.
De beleidskaders worden mede gevormd door de juridische kaders. Ten aanzien van de juridische kaders is in het inkoop- en aanbestedingsbeleid opgenomen dat voldaan dient te worden aan de EG richtlijnen, Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO) en Wet implementatie rechtsbeschermingsrichtlijn aanbesteden (Wira).
2. I s dit inkoop- en aanbestedingsbeleid toetsbaar, bijvoorbeeld SM ART (Specifiek, M eetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geform uleerd? Beleidskaders, beleidsambities en beleidsdoelstellingen zijn vastgelegd in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Uit de documentstudie blijkt dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet specifiek is toegeschreven op de situatie van Gemeente Stadskanaal en dat de formulering van het beleid te algemeen is. Zo is bijvoorbeeld het inkoop- en aanbestedingsbeleid op essentiële aspecten niet consequent toetsbaar geformuleerd. Een kenmerkend voorbeeld hiervan zijn de zogenaamde ‘kan’ bepalingen. Uit deze bepalingen blijkt weliswaar een wens of richting, maar blijft er keuzevrijheid bestaan. Als voorbeeld zijn hieronder twee citaten opgenomen: ‘Elk gemeentelijk organisatieonderdeel kan contact opnemen met de inkoopcoördinator om advies en ondersteuning te vragen bij inkoop en aanbesteding’.
9
‘De gemeente streeft naar een periodieke evaluatie van opdrachtnemers […]. Op basis van deze evaluaties kan de gemeente groslijsten opstellen. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen kunnen de (deel)budgethouder c.q. de kredietbeheerders hiervan gebruikmaken’.
3. A. I s het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gem eente ingericht en is de uitvoering voldoende georganiseerd? B. W orden de procedures gevolgd? Ad. A: De Gemeente Stadskanaal heeft een gecoördineerd inkoopmodel. In dit model blijft de verantwoordelijkheid voor de tactische- en operationele inkoop bij de budgethouders en kredietbeheerders. De inkoopcoördinator heeft een signalerende, coördinerende, adviserende en faciliterende taak. Functienamen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bij een inkooptraject betrokken functionarissen staan in het inkoopbeleid beschreven. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is beschreven dat elk organisatieonderdeel contact kan opnemen met de inkoopcoördinator voor advies en ondersteuning. Hieruit blijkt dat de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het doen van inkopen en aanbestedingen vrij zijn om de inkoopcoördinator te betrekken bij een inkoop of aanbesteding. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn de normen (drempelbedragen 1) voor de te hanteren aanbestedingsprocedure opgenomen. Hierbij zijn twee aspecten opvallend: Ten eerste blijkt dat het college, in verband met de mondiale economische recessie, heeft besloten de drempelbedragen in 2009 tijdelijk te verhogen. Deze verhoging zal ook voor de komende
jaren
van
kracht
zijn
als
gevolg
van
het
door
het
college
vastgestelde
aanbestedingsbeleid 2011. De grens voor het enkelvoudig onderhands aanbesteden, waarbij slechts één offerte opgevraagd hoeft te worden, ligt voor werken op € 250.000 en voor diensten en leveringen op € 150.000. Deze grenzen zijn in vergelijking tot de meeste andere gemeenten (respectievelijk € 200.000 en € 50.000) hoog tot zeer hoog. Ten
tweede,
hoewel
de
drempelbedragen
zijn
benoemd,
blijkt
uit
het
inkoop-
en
aanbestedingsbeleid niet wanneer de inkoopcoördinator verplicht ingeschakeld moet worden. Dit is echter wel opgenomen in het Inkoophandboek 2. Daarin staat het volgende vermeld:
1
Zie bijlage VIII voor een toelichting op de van toepassing zijnde drempelbedragen en ramingsregels. Tevens kan voor verdere toelichting de Gids Proportionaliteit worden geraadpleegd. De Gids Proportionaliteit geeft de visie op de wijze waarop met het begrip ‘proportionaliteit’ bij aanbestedingen moet worden omgegaan.
2
Verschil inkoopbeleid en inkoophandboek: Inkoopbeleid beschrijft de visie, de doelstellingen en de kaders van de inkooporganisatie, deze dienen in lijn te zijn met het gemeentelijk beleid. In het handboek worden de uit te voeren (interne) procedures beschreven om het inkoopbeleid te realiseren.
10
“Gezien de complexiteit en de risico’s die bestaan bij het Europees aanbesteden, wordt er altijd contact opgenomen met de inkoopcoördinator. Samen worden dan de processtappen bepaald.”
Opgemerkt
dient
dan
ook
te
worden
dat
het
Inkoophandboek
en
het
inkoop-
en
aanbestedingsbeleid op dit aspect niet goed op elkaar zijn afgestemd. Ad. B: Naar aanleiding van de dossieranalyse en de verdieping hierop door middel van de interviews is gebleken dat van de 25 dossiers er geen enkel dossier compleet was en dat er in 8 inkooptrajecten niet aantoonbaar de juiste procedure is gevolgd (zie bijlage VII). Dit is bevestigd tijdens de interviews. Gezien het onderwerp van de aanbesteding, de looptijd van de overeenkomst en de hoogte van het bedrag, hadden deze volgens een zorgvuldige aanbestedingsprocedure moeten verlopen. Anders gezegd, deze opdrachten zijn niet aantoonbaar in concurrentie vergeven. Dit lijkt in strijd met zowel eigen inkoopbeleid (interne regelgeving) als de Europese regelgeving. Tevens blijkt uit de dossiers dat het merendeel van de werkzaamheden wordt uitgevoerd op regiebasis, veelal gebaseerd op afspraken uit het verleden. Er wordt niet vooraf ingeschat wat de opdrachtwaarde wordt en er wordt onvoldoende gelet op mogelijke overschrijding van wettelijke drempelbedragen.
4. I s het inkoop- en aanbestedingsbeleid in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd? Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is voldoende vastgelegd in uitvoeringsvoorschriften. De gemeente beschikt over diverse beleidsdocumenten en uitvoeringsvoorschriften ter ondersteuning van haar inkoopfunctie. Enkele voorbeelden hiervan zijn: •
Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2011;
•
Inkoopvoorwaarden;
•
Procesbeschrijving inkoop;
•
Inkoophandboek;
•
Diverse verordeningen en besluiten, waarin bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden zijn opgenomen;
•
Tabbladen voor een uniforme dossieropbouw;
•
Interne controleplan, uitvoeringsplan interne controle;
•
Onderzoeksplan 2010-2011.
Door een recente aanpassing van het intranet zijn de documenten die de inkoopfunctie ondersteunen eenvoudig te raadplegen. Op het intranet staan de meest recente documenten. Het bijwerken van de inhoud van de documenten is een taak van de inkoopcoördinator. In de interviews is aangegeven dat de documenten nog niet zijn aangepast aan de meest actuele
11
Europese drempelbedragen 3. Deze drempelbedragen worden door de Europese Commissie om de twee jaar aangepast. Laatste aanpassing door de Europese Commissie : 1 januari 2012. Uit de interviews is gebleken dat de meeste medewerkers bekend zijn met het inkoopbeleid en de daarin opgenomen beleidsambities en doelstellingen. Documenten aanvullend op het inkoop- en aanbestedingsbeleid, zoals het Inkoophandboek, zijn niet goed bekend bij de medewerkers. Dit werd mede veroorzaakt door een beperkte vindbaarheid en raadpleegbaarheid van deze documenten. De gemeente heeft hierin reeds een stap gezet door de introductie van een nieuw intranet. Er is hierop een button voor inkoop beschikbaar waarmee deze documenten momenteel eenvoudiger te raadplegen zijn.
5. I s er adequaat inzicht in het volum e dat door de gem eente w ordt ingekocht en hoe dat over de verschillende inkoopsegm enten is verdeeld? Gebleken is dat het bestuur en de medewerkers van de gemeente geen adequaat inzicht hebben in het volume dat door de gemeente wordt ingekocht. Als onderdeel van dit onderzoek heeft het NIC in opdracht van de rekenkamercommissie daarom een uitgebreide inkoopanalyse uitgevoerd over het boekjaar 2010 om dit inzicht te verschaffen. Het totale beïnvloedbaar inkoopvolume 4 van de gemeente bedroeg in 2010 circa € 29.000.000,-. De gemeente heeft in 2010 zaken gedaan met 1.055 leveranciers 5. In figuur 1 is de top 25 productgroepen weergegeven. Het onderscheid wordt gemaakt op basis van omzet per productgroep alsmede op basis van het aantal leveranciers (crediteuren) per productgroep.
3
Het actualiseren van de drempelbedragen is gedurende de afronding van dit rapport reeds opgepakt.
4
Het beïnvloedbaar inkoopvolume is het deel van de begroting dat door inkoop op basis van potentiële marktwerking beïnvloedbaar is.
5
De inkoopanalyse is inclusief de administratie van Theater Geert Teis. Conclusies ten aanzien van de productgroep artiesten en theater, zijn derhalve ook niet getrokken.
12
Figuur 1: Top 25 productgroepen
Uit resultaten van de top 25 productgroepen blijkt dat er in een aantal productgroepen relatief veel leveranciers betrokken zijn ten opzichte van de omzet van de productgroep. Deze productgroepen kunnen interessant zijn om leveranciersreductie te bewerkstelligen. Per productgroep kan onderzocht worden in hoeverre binnen de productgroep leveranciersreductie mogelijk is. Vervolgens kan door bundeling van inkoopvolume een grotere omzet in de markt gezet worden. Dit kan leiden tot betere prijs – kwaliteitsverhoudingen. Echter dient hierbij rekening te worden gehouden met de aard van de productgroep 6 en de bestaande contractafspraken. Een ander resultaat dat uit de inkoopanalyse naar voren is gekomen, zijn de 25 grootste leveranciers op basis van omzet. De omzet per leverancier wordt vergeleken met het aantal facturen dat door deze leveranciers verstuurd is. In onderstaande figuur is de top 25 weergegeven.
6
Bijvoorbeeld de productgroepen opleidingen of hotel/restaurant/zalenverhuur kennen relatief veel leveranciers ten opzichte van de omzet, echter is dit vanwege de aard van deze productgroepen gebruikelijk.
13
Figuur 2: Top 25 leveranciers
Uit figuur 2 7 blijkt dat een aantal leveranciers in verhouding tot de omzet relatief veel facturen stuurt. Ten aanzien van deze leveranciers is optimalisatie in de facturatie wellicht mogelijk. Bijvoorbeeld: Voor een aantal productgroepen kan volume gebundeld worden om zo het leveranciersaantal te reduceren en meer synergie en inkoopvoordeel te behalen. Concreet kan gedacht
worden
aan
de
productgroepen
uitzendbureaus/interim
personeel,
advies
en
dienstverlening op het gebied van automatisering, personeelsadvies, beveiliging, en beleids- en bedrijfsorganisatieadvies. Daarnaast geven deze resultaten aanleiding tot het stellen van de volgende vragen: -
Zijn er (raam)contracten met deze leveranciers?
-
Is de oorzaak van de vele facturen omdat ze vaak worden benaderd door de gemeente?
-
Is er voldoende concurrentie gesteld?
-
Is de juiste aanbestedingsprocedure gehanteerd? Eén van de organisatorische doelstellingen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid is de bevordering van de lokale werkgelegenheid door inschakeling van het lokale bedrijfsleven. In verband met de economische recessie heeft het college in 2009 besloten de drempelbedragen tijdelijk te verhogen. De verhoogde drempelbedragen zijn tot op heden geldig. De grens voor het onderhands aanbesteden, waarbij slechts één offerte opgevraagd hoeft te worden, ligt voor diensten op € 150.000,- en voor werken op € 250.000,-. Van de leveranciers waarmee in 2010 zaken is gedaan, is circa 30% gevestigd binnen een straal van circa 30 kilometer van Stadskanaal.
7
De productgroep Dijkstra, Jansen, Bergman notarissen is met name een bijzondere groep omdat het hier grondaankopen betreft, waardoor de factuurwaarde van deze groep zich op deze wijze verhoudt ten opzichte van het aantal facturen.
14
Dit is relatief laag in verhouding tot het gemeentelijk gemiddelde van circa 55% 8. Het inkoopvolume dat bij dit aantal lokale leveranciers is besteed is circa 43% van het totale beïnvloedbare inkoopvolume. Tot slot is een ABC analyse uitgevoerd. Met een ABC analyse wordt de invloed van leveranciers op de totale inkoopomzet inzichtelijk gemaakt. Leveranciers worden ingedeeld in drie categorieën met elk een bepaalde invloed op de totale inkoopomzet. A leveranciers hebben 70% invloed op de inkoopomzet, B leveranciers 20% en C leveranciers 10%. In de ABC analyse van Gemeente Stadskanaal is te zien dat 83% van de leveranciers 9 10% van het inkoopvolume bepaalt. Er heeft in
2010
een
zeer
verspreide
inkoop
plaatsgevonden
aan
de
onderkant
van
het
leveranciersbestand. Er is sprake van een groot aantal kleine leveranciers in relatie tot de totale inkoopuitgaven van de gemeente, dit biedt kansen voor doelmatige inkoop door efficiëntere organisatie. Tabel 1: Kengetallen inkoop
Kengetallen inkoop Beïnvloedbaar inkoopvolume
€ 29.000.000
Aantal leveranciers
1.055
Aantal facturen
9.498
Aantal facturen < € 1.000
410
Percentage lokale leveranciers
30%
Inkoopvolume bij lokale leveranciers
€ 12.500.000
8
Uit een algemene benchmark van 70 gemeenten. Dit percentage heeft betrekking op de financiële opdrachtwaarde per productgroep. Als uitgangspunt is het factuuradres van de leverancier genomen. Aanbestedende diensten die in een gebied zijn gevestigd met een hoge bedrijvigheid in de regio zullen hierdoor hoger scoren dan een gemeente in een landelijk gebied. Desalniettemin is deze indicator de meest betrouwbare weergave op basis van de factuurinformatie.
9
Leveranciers met een totale omzet tussen € 2,- en € 18.000,-
15
6. I s er adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gem eente op jaarbasis uitvoert? Om w elke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De inkoopcoördinator beschikt over een incompleet overzicht van nationale en Europese aanbestedingen. Dit overzicht komt namelijk tot stand door de aanbestedingen die bij de inkoopcoördinator gemeld zijn. Aanbestedingen waarbij de inkoopcoördinator niet betrokken is geweest, zullen niet op dit overzicht voorkomen. De inkoopverantwoordelijkheid is laag in de organisatie belegd bij (deel)budgethouders en kredietbeheerders. Er zijn relatief veel (deel)budgethouders en kredietbeheerders in verhouding tot de omvang van de organisatie. De spreiding van de inkoop- en aanbestedingen binnen de organisatie is daardoor groot. Doordat de spreiding van de inkoop- en aanbestedingen groot is en de inkoopcoördinator niet bij de aanbestedingen betrokken wordt (slechts bij ca. 30 % van de meervoudig onderhands of nationale aanbestedingen), ontbreekt een adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert. Aan de andere kant worden (deel)budgethouders en kredietbeheerders niet door de inkoopcoördinator benaderd om inzicht te vergaren van de lopende en/of geplande aanbestedingen. Tevens blijkt dat het niet duidelijk is wanneer de inkoopcoördinator betrokken dient te worden bij het aanbestedingsproces. Uit de interviews komt naar voren dat de afspraak is dat de inkoopcoördinator uitsluitend bij Europese aanbestedingen geïnformeerd en betrokken wordt. Het aantal Europese aanbestedingen waarbij dit voorkomt betreft een zeer beperkt aantal, namelijk 3 tot 4 per jaar omdat de wijze waarop wordt bepaald of er wordt gekozen voor een Europees aanbestedingstraject niet of nauwelijks adequaat wordt toegepast. Uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid blijkt dat medewerkers vrij zijn om de inkoopcoördinator te benaderen. Echter in het Inkoophandboek is opgenomen dat de inkoopcoördinator verplicht betrokken moet worden bij het doen van een Europese aanbesteding.
7. I s er adequaat inzicht in de hoeveelheid Europese aanbestedingen die de gem eente op jaarbasis uitvoert? Om w elke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De beantwoording van deelvraag 6 en 7 zijn samengevoegd en hiervoor weergegeven.
8. W orden er afspraken gem aakt over interne en ex terne coördinatie van de inkoop en aanbesteding? W orden hulpm iddelen hiertoe beschikbaar gesteld? Intern Afspraken over de coördinatie van inkoop- en aanbestedingen zijn summier en globaal vastgelegd in
het
inkoop-
en
aanbestedingsbeleid.
In
het
beleid
zijn taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden beknopt en in algemene zin weergegeven. Vanwege de eerder
16
geconstateerde vrijblijvendheid in het informeren en betrekken van de inkoopcoördinator zijn de afspraken niet toetsbaar. Aanvullende afspraken met betrekking tot de coördinatie zijn opgenomen in de procesbeschrijving en in het Inkoophandboek. Het Inkoophandboek is niet of nauwelijks bekend bij budgethouders en kredietbeheerders. Met de komst van het nieuwe intranet van de gemeente kan hierin verbetering plaatsvinden. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn Europese en lokale drempelbedragen opgenomen waarmee de te hanteren marktbenaderingsvorm wordt bepaald. De gemeente maakt onderscheid in vier marktbenaderingsvormen, of wel aanbestedingsprocedures (voor een toelichting op de Europese drempelbedragen verwijzen wij u naar bijlage VIII). Deze zijn: Enkelvoudig (onderhands): de gemeente kiest één opdrachtnemer uit. Er is geen sprake van
•
concurrentie tussen mogelijke opdrachtnemers. Meervoudig (onderhands): de gemeente kiest minimaal drie opdrachtnemers uit (waaronder
•
minimaal één uit de regio), die een offerte uitbrengen. Er is dus sprake van beperkte concurrentie. Openbaar aanbesteden (met of zonder voorafgaande selectie): de gemeente plaatst nationaal
•
in de vakbladen en op de gemeentelijke website een aankondiging van een opdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle mogelijke opdrachtnemers uit Nederland en buitenland. Met voorafgaande selectie wordt uit de gegadigden een aantal potentiële opdrachtnemers geselecteerd die een offerte mogen uitbrengen. Europees aanbesteden: de gemeente plaatst op Europees niveau een aankondiging van een
•
opdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle Europese opdrachtnemers. Tabel 2: Drempelbedragen met betrekking tot marktbenaderingsvormen
Aanbestedingsvorm
Werken
Europees
Leveringen & Diensten >€ 4.845.000,00
Nationaal
€ 1.000.000,00 -< 4.845.000,00
Meervoudig (onderhands)
€ 250.000,00
Enkelvoudig (onderhands)
€ 250.000,00
-< 1.000.000,00
> € 193.000,00 € 150.000,00 -< € 193.000,00 € 150.000,00
Extern De actuele wet- en regelgeving omtrent inkoop- en aanbesteden dient door de inkoopcoördinator te worden verwerkt in het gemeentelijk inkoopbeleid en de inkoopvoorwaarden. De
gemeente
beschikt
over
inkoopvoorwaarden
die
in
2007
zijn
vastgesteld.
De
inkoopvoorwaarden zijn praktisch en duidelijk, met uitzondering van artikel 7 (aansprakelijkheid),
17
artikel 20 (ontbinding) en artikel 21 (geschillen). Deze artikelen dienen op de onderstaande aspecten geactualiseerd te worden 10. •
Artikel 17: In de Gids Proportionaliteit 11 wordt onbeperkte aansprakelijkheid disproportioneel geacht. Een contractspartij kan vragen in de overeenkomst een bepaling op te nemen, waarin zijn aansprakelijkheid wordt beperkt. Als de schade die de contractspartij kan veroorzaken veel groter is dan het honorarium of de prijs die deze ontvangt voor de uitvoering van de overeenkomst, zal de gemeente een dergelijk verzoek in de toekomst waarschijnlijk moeten honoreren.
•
Artikel 20: De gemeente moet zich ervan bewust zijn dat, ook in geval van ontbinding van een overeenkomst de contractspartij recht heeft op betaling voor leveringen, diensten of werken, voor zover deze correct, conform de overeenkomst, zijn uitgevoerd. Wel kunnen deze betalingen eventueel worden verrekend met een schadevergoeding.
•
Artikel 21: Arbitrage komt vooral voor bij aanneming van werk. Bij dienstverlening is mediation in het algemeen geschikt, tenzij er voor de vorm van dienstverlening, waarop het geschil betrekking heeft, een gespecialiseerd arbitrage-instituut bestaat, zoals dat in de bouw het geval is.
Hulpmiddelen Hulpmiddelen ter ondersteuning van de inkoop en aanbestedingen zijn in beperkte mate beschikbaar. In 2010 is Key2Inkoop geïnstalleerd. Met dit softwarepakket kan er digitaal worden besteld, waardoor tevens tegelijkertijd de financiële aangegane verplichtingen vastgelegd kunnen worden. Ook zijn er tabbladen (en checklisten) voorhanden, waarmee aanbestedingsdossiers op een uniforme wijze kunnen worden opgebouwd. Standaardmodellen voor offerteaanvragen, gunningsen afwijzingsbrieven zijn niet beschikbaar 12. Afspraken met betrekking tot het vastleggen van verplichtingen in Key2Inkoop worden nauwelijks opgevolgd. Hierdoor ontbreekt een actueel inzicht in de aangegane verplichtingen 13. Daarnaast is er het centraal archief, DIV (Document Informatie Voorziening) genaamd, hetgeen tevens ingezet
10
Het actualiseren van de Inkoopvoorwaarden is gedurende de afronding van dit rapport reeds opgepakt.
11
De Gids Proportionaliteit geeft de visie op de wijze waarop met het begrip ‘proportionaliteit’ bij aanbestedingen moet worden omgegaan. Het is een weergave van jurisprudentie en literatuur. Het document is een AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) en is in concept aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer. De Eerste Kamer behandelt de AMvB gelijktijdig met de aanbestedingswet. De AMvB zal gelijk met de wet in werking treden. 12
Er zijn wel modellen beschikbaar geweest. Deze modellen voldeden al geruime tijd niet meer. Daarnaast zijn deze modellen niet bekend bij de afdelingen. 13
Medio 2012 heeft het MT het gebruik van Key2Inkoop verplicht gesteld, behoudens de uitzonderingen opgesomd in 1.3.1 van de ‘Richtlijnen budgetbeheer gemeente Stadskanaal 2009’.
18
kan worden als een basaal contractregister, echter volgens meerdere geïnterviewden wordt DIV onvoldoende gebruikt als centraal (inkoop-)archief.
9. Bevatten de dossiers die inform atie die nodig is om een verificatie van de stappen in het inkoop- en aanbestedingsproces m ogelijk te m aken? Als aanvulling op de inkoopanalyse zijn de 25 meest relevante aanbestedingsdossiers geselecteerd (zie bijlage V). De dossiers zijn beoordeeld conform de tabbladen voor dossiervorming van de gemeente. Conform het beleid van de gemeente dienen alle inkoopdossiers centraal gearchiveerd te worden bij DIV. De dossieranalyse heeft plaatsgevonden op de uit DIV aangeleverde inkoopdossiers. Geen van de dossiers is volledig op orde. Het merendeel van deze dossiers bevat onvoldoende informatie die nodig is om een verificatie van de stappen van het inkoopproces mogelijk te maken. Zo bevat een dossier in de meeste gevallen uitsluitend een overeenkomst. Aanvullende documenten
zoals
offerteaanvragen/bestekken,
de
offertes
van
afgewezen
partijen,
gunningsbrieven of evaluaties zijn meestal niet in de dossiers opgenomen en zijn niet aan de rekenkamercommissie aangeboden. Hoewel er hulpmiddelen voorhanden zijn, waarmee de dossiers op een eenduidige wijze opgebouwd kunnen worden, is gebleken dat deze niet worden toegepast. Om inzicht te krijgen in het gehanteerde aanbestedingsproces is tijdens de interviews aandacht besteed aan 8 van de 25 geselecteerde dossiers waarover nog specifieke vragen waren. De reden hiervoor is dat alle 8 dossiers een opdrachtwaarde hadden die aanbestedingsplicht veronderstelde; er was echter onvoldoende dossierinformatie voorhanden om dit te kunnen checken (zie bijlage VII). Zodoende kon er geen juist oordeel gevormd worden of deze dossiers daadwerkelijk Europees aanbestedingsplichtig waren. Uit de interviews bleek ook dat van de 8 geselecteerde aanbestedingsdossiers, het niet aantoonbaar is dat er een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Anders gezegd, deze opdrachten werden niet aantoonbaar in concurrentie vergeven; dit is niet conform de regelgeving. De werkzaamheden worden op regiebasis uitgevoerd, veelal gebaseerd op afspraken uit het verleden. Er zijn geen overeenkomsten, maar het werk wordt verricht op basis van een jaarlijkse offerte en/of opdrachtbon, en niet op basis van een tweezijdig getekende overeenkomst. Uit de inkoopanalyse blijkt dat deze leveranciers in 2010 bedragen hebben ontvangen variërend van circa € 135.000,- tot circa € 775.000,-. Voorts is aangegeven dat de werkzaamheden in hoge mate een herhalend karakter hebben. Wanneer hiervan sprake is dienen de jaarlijkse bedragen vermenigvuldigd te worden met de looptijd van de overeenkomst, waarbij veelal uitgegaan kan worden van een looptijd van 4 jaar. In het inkoopbeleid is een paragraaf opgenomen over waardebepaling van de opdrachten. Uit de dossiers blijkt echter onvoldoende dat vooraf een inschatting gemaakt wordt van de waarde van de totale opdracht.
19
10. W orden het inkoop- en aanbestedingsproces en de resultaten van inkoop en aanbesteding geëvalueerd en, zo ja, vorm en de conclusies vervolgens de basis voor w ijziging van de beleidregels en/ of de uitvoeringsvoorschriften? In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is beschreven dat de gemeente ernaar streeft een periodieke evaluatie van opdrachtnemers uit te voeren. Conform het beleid hebben deze evaluaties
invloed
op
mogelijke
contractverlengingen,
opdrachtverstrekkingen
binnen
raamovereenkomsten, maar kunnen de evaluaties ook aanleiding zijn tot uitsluiting bij deelname aan aanbestedingen onder de drempelbedragen voor openbaar aanbesteden. Op basis van evaluaties stelt de gemeente groslijsten op. De leveranciersevaluaties vinden echter nog niet op structurele basis plaats. De inkoopcoördinator toetst de uitvoering van het inkoopbeleid aan de gemeentelijke procedures. De resultaten van de evaluatie inclusief aanbevelingen worden verwerkt in het jaarlijkse inkoopverslag. Het inkoopverslag wordt voorgelegd aan het managementteam, het college en de rekeningcommissie. Het inkoopverslag wordt verstuurd naar de rekeningcommissie, waardoor de raad ook geïnformeerd wordt. Daarnaast is een evaluatie van het inkoop- en aanbestedingsproces onderdeel van de halfjaarlijkse en jaarlijkse accountantscontrole. Er zijn een aantal opmerkingen geplaatst door de accountant in de managementletter van 2009. Deze opmerkingen worden behandeld bij de beantwoording van vraag 12. Uit de interviewgesprekken blijkt dat het team Stadsbeheer zelf (zonder inschakeling van de inkoopcoördinator) een leveranciersevaluatie voor de civieltechnische werken uitvoert. Deze evaluaties worden, samen met de werkwijze voor het aanbesteden van werken voor het volgende jaar, ter vaststelling voorgelegd aan het college. Over deze evaluaties is tussen de inkoopcoördinator en team Stadsbeheer onvoldoende afstemming. Uit het inkoopverslag van 2009 blijkt tevens dat het team Stadsbeheer de evaluatie nog niet had uitgevoerd over 2009 en dat derhalve de evaluatie van 2008 is opgenomen in het verslag van 2009. Een jaarlijkse gemeentebrede inkoopanalyse, waarmee inzicht in de totale uitgaven van de gemeente kan worden verkregen, wordt niet uitgevoerd. Door het ontbreken van een inkoopanalyse is het lastig acties ter optimalisatie van het inkoopproces te benoemen. Mogelijkheden voor bijvoorbeeld volumebundeling, leveranciersreductie evenals verbeteringen in de facturatie van leveranciers zijn hierdoor lastig te identificeren, laat staan de toets op rechtmatigheid van de uitgaven. De conclusie in het inkoopverslag van 2009 luidt dat het inkoopbeleid redelijk wordt toegepast. Er worden vier onderdelen voor verbetering voorgesteld: •
Afsluiten van overeenkomsten bij opdracht tot levering van een goed en/of dienst.
•
Informeren van de inkoopcoördinator bij het aanbesteden van opdrachten en/of diensten.
•
Ondertekenen van contracten/overeenkomsten.
•
Archivering van contracten/overeenkomsten. 20
De conclusie in het inkoopverslag van 2010 luidt ook dat het inkoopbeleid redelijk wordt toegepast, maar voor verbetering vatbaar is. In dit inkoopverslag staan de volgende conclusies en aanbevelingen: •
Het gebruik van budgetten door andere personen dan de daarvoor verantwoordelijke budgethouder.
•
Contractbeheer laten onderzoeken door de inkoopcoördinator.
•
Het opstellen van een inkoopplan voor de civieltechnische werken.
•
Onderzoeken van meervoudige aanbestedingen in verband met omzetting Wet Werk en Bijstand (Wwb) naar Wet Investeren in Jongeren (WIJ).
Uit het onderzoek blijkt dat de conclusies van de inkoopverslagen niet zijn omgezet in specifieke, meetbare en tijdgebonden activiteiten. Tevens blijkt dat er niet altijd een duidelijke eindverantwoordelijke
(eigenaar)
voor
de
voorgenomen
verbetervoorstellen
is.
Voor
aanbevelingen uit 2011 over 2010 en 2009 is geen concrete doorlooptijd afgesproken waardoor het merendeel van de beoogde verbeteringen tot op heden uitblijft. Een voorbeeld hiervan is het inrichten van een adequaat contractmanagement systeem om contracten centraal te beheren en digitaal te kunnen raadplegen. Het huidige DIV systeem wordt tot op heden onvoldoende gebruikt en voldoet volgens de inkoopcoördinator niet aan de geëigende functionaliteiten voor goed contractmanagement. In het inkoopbeleid is neergelegd dat de inkoopcoördinator verantwoordelijk is voor het gemeentebrede contractenbeheer. Ook is in het inkoopverslag
2010
een
aanbeveling
opgenomen
over
het
instellen
van
een
contractmanagement/contractbeheersysteem. Hoewel de inkoopverslagen besproken worden in het managementteam, vindt er niet of nauwelijks opvolging plaats van de gemaakte afspraken. Ten aanzien van de aanbeveling over contractmanagement en het ontbrekende contractmanagementsysteem ligt de oorzaak hiervan in het ontbreken van budget zoals is gebleken in de interviews. Een aanvullende oorzaak voor het ontbreken van een contractmanagementsysteem, is de zoektocht naar een goed functioneel systeem dat past binnen de infrastructuur binnen de gemeente 14. Over de overige aanbevelingen in het inkoopverslag over het jaar 2010 kan worden opgemerkt dat de afspraken voor opvolging tot op heden onvoldoende toetsbaar (SMART) geformuleerd zijn.
14
Er zijn acties in gang gezet met betrekking tot het instellen van een contractmanagement-systeem, er is inmiddels gekozen voor een module van Decos. Met de implementatie is gestart. Deze ontwikkeling is gedurende dit rekenkameronderzoek opgepakt.
21
11. W orden de betrokken am btenaren op de hoogte gehouden van de w ettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? In het onderzoek is aan de orde gekomen in hoeverre betrokken ambtenaren op de hoogte worden gehouden van de wettelijke regels en voorschriften, alsmede het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid. Door het nieuwe intranet van de gemeente is het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid beschikbaar en eenvoudig te raadplegen. Hierbij ligt de uitdaging nog wel in het actief wijzen op de mogelijkheden van intranet en het vinden van de inkoopgerelateerde zaken. Ook is in de interviews specifiek aandacht besteed aan het signaleren en communiceren van beleidswijzigingen. In de interviews is aangegeven dat de betrokkenen er met name zelf voor zorgen dat zij op de hoogte blijven van veranderingen in wet- en regelgeving door het lezen van vakliteratuur. Na de aanvankelijke constatering dat de drempelbedragen in het inkoopbeleid die op intranet te vinden zijn nog niet zijn aangepast aan de nieuwe drempelbedragen, heeft – tijdens het onderzoek – de actualisering plaatsgevonden. Tot slot: er is – op managementniveau – afgesproken om nieuwe medewerkers met budgetbevoegdheden of kredietbevoegdheid op de hoogte te brengen van hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van inkoop. Op basis van de interviews moet de rekenkamercommissie evenwel constateren dat hier in de praktijk niet altijd op dezelfde wijze invulling aan wordt gegeven.
12. W ordt de rechtm atigheid, de doelm atigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding vastgesteld? De rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding kan door de rekenkamercommissie slechts in beperkte mate worden vastgesteld. Hieronder volgt een toelichting op deze constatering. Rechtmatigheid Onder rechtmatigheid wordt verstaan het volgen van de van toepassing zijnde interne, dan wel externe regelgeving. In het interne controleplan 2008 is opgenomen dat het proces inkopen aan een interne controle wordt onderworpen. Conform het interne controleplan wordt de werking van het inkoopbeleid getoetst door de medewerker interne controle. De resultaten worden door deze medewerker afgestemd met de concerncontroller en de inkoopcoördinator. Minstens één keer per jaar brengt de interne controleur schriftelijk verslag uit van zijn werkzaamheden aan de concerncontroller. De uitvoering van de interne controles is neergelegd in het uitvoeringsplan. Dit document wordt jaarlijks geactualiseerd. Bij de jaarrekeningcontrole van 2008 heeft de gemeente complimenten ontvangen van de accountant over de inrichting, organisatie en vastlegging van de interne controlewerkzaamheden.
22
De interne controlemedewerker toetst de rechtmatigheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de Europese drempelbedragen. Met behulp van een deelwaarneming 15 van bedragen groter dan € 50.000,- 16 uit de financiële administratie wordt de evaluatie uitgevoerd. Getoetst wordt of er sprake is geweest van een Europese aanbesteding, wanneer dat verplicht was. De resultaten en aanbevelingen worden vastgelegd in een controlememorandum dat door de concerncontroller en het managementteam besproken wordt. Tot slot, is het inkoop en aanbestedingsproces onderdeel van de halfjaarlijkse en jaarlijkse accountantscontrole en wordt getoetst op rechtmatigheid van de aanbestedingen. Naast de uitgevoerde interne controles wordt ook bij de accountantscontrole specifiek aandacht besteed aan het inkoopproces en de rechtmatigheid van de aanbestedingen. In de managementletter van 2009 zijn bevindingen weergegeven met betrekking tot de interne beheersing rondom aanbestedingen. Over de autorisatie van inkoopfacturen is het volgende opgenomen: ‘Uit de interne controle op het inkoopproces is geconstateerd dat 3 van de 25 beoordeelde facturen niet of niet door bevoegde functionarissen in het systeem zijn geautoriseerd. Naar aanleiding hiervan is intern onderzoek verricht in hoeverre deze fouten incidenteel / structureel zijn. Hieruit bleek dat met name bij het team Stadsbeheer een aantal facturen niet is geautoriseerd door bevoegde functionarissen. Om praktische redenen worden de formele bevoegdheden om te autoriseren gedelegeerd’.
De
accountant
heeft
geconcludeerd
dat
het
autoriseren
conform
de
mandaat-
en
budgethoudersregeling plaatsvindt, maar dat het risico bestaat dat medewerkers inkoopfacturen autoriseren zonder dat zij hiervoor bevoegd zijn 17. In
de
managementletter
controlewerkzaamheden
op
van
2009
een
gestructureerde
is
aangegeven wijze
dat
de
uitgevoerde
plaatsvinden.
Daarnaast
interne is
de
dossiervorming van de interne controlewerkzaamheden ter onderbouwing van het oordeel toereikend. In het rapport van bevindingen 2009 is het volgende opgenomen: ‘De gemeente Stadskanaal heeft intern getoetst of de Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn nageleefd. Hierbij zijn over het boekjaar 2009 vooralsnog geen onrechtmatigheden geconstateerd. Overigens merken wij op dat conform voorgaande jaren de interne inkoop- en aanbestedingsregels buiten het normenkader zijn gebleven, waardoor deze regels geen onderdeel zijn geweest van het rechtmatigheidsonderzoek’.
15
De accountant heeft op basis van een interview met de interne controleur een risicoanalyse gemaakt; op grond daarvan is de deelwaarneming uitgevoerd. 16
Uitgaande van een overeenkomst voor 4 jaar, overschrijdt een crediteur het Europese drempelbedrag voor diensten en leveringen bij een jaarlijkse uitgave van € 50.000,-.
17
Na constatering van de onbevoegde goedkeuring van facturen is onmiddellijk actie ondernomen. Budgethouders hebben alsnog de betreffende facturen, die niet volgens de gereglementeerde procedure zijn afgehandeld, beoordeeld op juistheid en rechtmatigheid. Hieruit zijn geen bijzonderheden gebleken. 23
De controle op de naleving van de Europese aanbestedingsregels is een controle die na afloop van het boekjaar wordt uitgevoerd. Naar onze mening heeft het de voorkeur om beheersingsmaatregelen aan de voorkant van het proces in te richten’.
Volgens de managementletter van 2010 heeft de gemeente met betrekking tot het naleven van de mandaat- en budgethoudersregeling een stap voorwaarts gezet. In tegenstelling tot hetgeen dat tijdens de interviews is aangegeven met betrekking tot de budgethoudersregeling, stond in de managementletter van 2010 dat het proces van inkopen en betalingen goed verloopt. Er is voldoende functiescheiding aanwezig. Daarnaast dwingt het financiële pakket autorisaties van wijzigingen af, waardoor controle en autorisaties van facturen gewaarborgd zijn. In het rapport van bevindingen van 2010 is vermeld dat er in 2010 diverse aanbestedingen onterecht niet via Europese regelgeving zijn uitgevoerd. De omvang van deze aanbestedingen overschrijden de door de raad vastgestelde goedkeuringstolerantie voor het aspect rechtmatigheid niet, zodat een goedkeurende verklaring voor 2010 verstrekt is. Naast de accountantscontrole en de controle van de interne controleur wordt door de inkoopcoördinator van de gemeente een (meer inhoudelijke) controle uitgevoerd op de inkopen en aanbestedingen. De resultaten hiervan worden opgenomen in het inkoopverslag (zie boven bij deelvraag 10). Uit de inkoopanalyse blijkt voorts dat de betaalde bedragen aan tenminste 15 leveranciers de drempelbedragen voor het Europees aanbesteden hebben overschreden (>€200.000), als gevolg waarvan deze opdrachten mogelijk nationaal dan wel Europees aanbesteed hadden moeten worden (zie bijlage III Begrippenlijst). Hierbij is nog geen rekening gehouden met de wijze van berekenen van opdrachtwaarden zoals opgenomen in Bijlage VIII van dit rapport. Indien opdrachten een jaarlijkse opdrachtwaarde van € 50.000 betreffen over een periode van 4 jaar dan zou het aantal van 15 leveranciers nog stijgen. Verder wordt er voor een aanzienlijk aantal werkzaamheden geen vaste prijs afgesproken maar wordt jaarlijks hetgeen wordt uitgevoerd afgerekend op basis van regie. Als gevolg van deze werkwijze wordt niet stil gestaan bij de mate waarin de Europese aanbestedingsplicht van toepassing
is. Hoewel jaarlijks relatief grote bedragen worden betaald aan deze leveranciers,
worden de opdrachten niet aantoonbaar in concurrentie vergeven, maar zijn zij veelal gebaseerd op afspraken uit het verleden dan wel op een jaarlijkse offerte. De gemeente loopt bij deze opdrachten risico’s met betrekking tot de rechtmatigheid. Daarnaast loopt de gemeente ook rechtmatigheidrisico’s ten aanzien van de gehanteerde aanbestedingsprocedure, met name bij herhalend/op korte termijn terugkerende opdrachten in relatie tot de Europese drempelbedragen. Het is namelijk in dergelijke gevallen niet geoorloofd om opdrachten op te knippen (in jaarlijks losse opdrachten) om onder genoemde Europese drempelbedragen uit te komen. Van de 25 dossiers bleek geen enkel dossier volledig op orde. Bij 8 van de 25 beoordeelde dossiers bleek dat niet aantoonbaar aan de vereiste aanbestedingsprocedures is voldaan (zie bijlage VII). Ondanks dat de meeste trajecten in het verleden niet door de accountant in het
24
rapport zijn aangemerkt als onverantwoord, kan er, volgens de rekenkamercommissie, sprake zijn van onrechtmatigheid. Doelmatigheid Een (voorgenomen) handelswijze is doelmatig of efficiënt als de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Kort gezegd wordt hiermee de efficiëntie van een proces bedoeld. De doelmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsproces is beoordeeld met behulp van de inkoopanalyse en de interviews. Hieruit blijkt dat er in het inkoop- en aanbestedingsproces optimalisaties mogelijk zijn ter bevordering van de doelmatigheid. Voorbeelden hiervan zijn een reductie
van
leveranciers,
reductie
in
de
aantallen
facturen
en
het
afsluiten
van
raamovereenkomsten op grond waarvan afgeroepen kan worden. Met dit onderzoek is vastgesteld dat de gemeente geen adequaat jaarlijks inzicht heeft op de uitgaven. Daarnaast zijn er in dit onderzoek geen concrete aanwijzingen naar voren gekomen, uit bijvoorbeeld beleid en interviews, waaruit een vorm van gemeentelijke toetsing op doelmatigheid blijkt. Doeltreffendheid Een (voorgenomen) handelwijze is effectief of doeltreffend als de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel. In feite wordt dus het effect gemeten van een bepaalde handeling. Kort gezegd wordt hieronder verstaan de effectiviteit van een proces in termen van de mate waarin het doel bereikt is. De doeltreffendheid van de inkoop- en aanbestedingen en de procedures is niet te beoordelen vanwege de beperkte vastlegging van gesprekken, de incomplete dossiers en het ontbreken van adequaat contractmanagement. Wel is vastgesteld dat de gemeente de ambitie tot evaluatie heeft, maar dat dit momenteel niet structureel plaatsvindt. Verder is de rekenkamercommissie gebleken dat er wordt gewerkt met een zogenaamde Groslijst voor ‘Werken’ voor diverse inkoopprocessen; deze lijst bevat een vaste kring van leveranciers waarmee zaken worden gedaan. De Groslijst wordt jaarlijks vastgesteld door het College. In de interviews is opgemerkt dat er mogelijk een verschil bestaat tussen de door het College vastgestelde lijst en de uiteindelijke gunning in de dagelijkse praktijk. Daarnaast is niet inzichtelijk hoe de keuze voor leveranciers op de Groslijst daadwerkelijk tot stand is gekomen. Dit kan tot gevolg hebben dat er sprake is van onvoldoende aantoonbare concurrentiestelling waarbij gelijke kansen aan marktpartijen wordt geboden. Dit verlaagt de kans op inschakeling van de economisch meest voordelige leverancier (gunstig op zowel prijs als kwaliteit) en daarmee de realisatie van de meest doeltreffende oplossing. Hierboven is al gemeld dat de gemeente geen adequaat inzicht heeft in de jaarlijkse uitgaven. Tenslotte zijn er uit het onderzoek geen concrete aanwijzingen naar voren gekomen waaruit een vorm van gemeentelijke toetsing op doeltreffendheid blijkt.
13. I s er inzicht in de risico's die betrekking hebben op de inkoop en aanbesteding en w orden deze door beheersm aatregelen afgedekt? Zoals hiervoor beschreven worden halfjaarlijks en jaarlijks controles uitgevoerd op het proces van inkoop en aanbestedingen. De controles vinden plaats op de gemeentelijke en Europese 25
aanbestedingsprocedures en worden schriftelijk vastgelegd. Deze controles maken de risico’s voor de gemeente inzichtelijk. Ook uit interviews blijkt dat de medewerkers goed op de hoogte zijn van de mogelijke risico’s die de gemeente kan lopen wanneer niet voldaan wordt aan bijvoorbeeld Europese richtlijnen. Er zijn beheersmaatregelen aanwezig om de risico’s af te kunnen dekken. Hierbij kan in eerste instantie gedacht worden aan de beschikbaarheid van een inkoopcoördinator, het inkoop- en aanbestedingsbeleid, maar ook aan het Inkoophandboek, het jaarlijkse inkoopverslag, de besluitvorming door het MT na de evaluaties, de procesbeschrijving en de tabbladen voor de dossiervorming. De rekenkamercommissie heeft echter geconstateerd dat standaardformulieren en standaardformats, zoals brieven, rapporten en aanbestedingsdocumenten niet meer actueel zijn en nauwelijks gebruikt worden. De uitvoering van de voorgenomen acties, waartoe naar aanleiding van de controles wordt besloten, is evenwel onvoldoende. De verantwoordelijkheden voor verbeteracties
zijn niet of
onduidelijk belegd. De aanbevelingen in het inkoopverslag 2009 zijn opgepakt door een rondgang van de inkoopcoördinator in de verschillende teams. Hierbij is nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de juiste handelwijze met betrekking tot inkoop. Niet duidelijk is gemaakt wat de resultaten van deze rondgang zijn geweest. Naar aanleiding van het inkoopverslag 2010 zijn actiepunten ofwel direct opgepakt ofwel in de actielijst van het MT opgenomen. Op deze actielijst zijn o.a. een aantal acties opgenomen naar aanleiding van het controlerapport van de accountant. Het gaat hierbij om de volgende acties. -
opstellen van een inkoopplan;
-
opzetten van een contractenregister;
-
het gebruik van key2inkoop;
-
de aanbesteding van 2b diensten.
Voor de uitvoering van deze acties is ook een verantwoordelijk manager aangewezen. Daarnaast is het implementeren van een contractenregister opgenomen in de projectenlijst van de afdeling Bedrijfsbureau. Deze lijst is voorzien van o.a. de volgende onderdelen: rubriek, aanspreekpunt, overige betrokkenen, startdatum, einddatum, beoogd resultaat en stand van zaken. In de interviews is de rekenkamercommissie er evenwel op gewezen dat er tot aan die interviewdata bij geïnterviewden geen signalen zijn ontvangen waaruit blijkt dat naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen uit het inkoopverslag verbeteracties zijn ondernomen.
14. I s het beleid volgens (sub)budgethouders uitvoerbaar? W aar zitten knelpunten? In
de
interviews
is
aandacht
besteed
aan
de
uitvoerbaarheid
van het
inkoop- en
aanbestedingsbeleid. Door de geïnterviewden is aangegeven dat het huidige inkoopbeleid beperkt uitvoerbaar is. Als reden hiervoor wordt aangedragen dat de inkooporganisatie enerzijds bestaat uit centrale coördinatie en anderzijds uit decentrale inkopen. Het gevolg hiervan is dat er meer afstemming en communicatie verlangd wordt van de betrokken medewerkers. Het feit dat medewerkers vrij zijn om de inkoopcoördinator te benaderen, zorgt er daarnaast voor dat er 26
centraal geen zicht is op de inkopen en aanbestedingen. Ook de te algemene formulering van het inkoopbeleid, waardoor richting ontbreekt, beïnvloedt de uitvoerbaarheid van het inkoopbeleid negatief. Voorts zijn de volgende knelpunten voor de uitvoerbaarheid van het inkoopbeleid in de gesprekken aangegeven: slechte vastlegging van de verplichtingen in Key2Inkoop, onvoldoende SMART geformuleerde afspraken, het ontbreken van een goed werkend contractenregister en transparantie in de verantwoording voor leverancierskeuze. Tevens werden genoemd: het ontbreken van een eindverantwoordelijke en het gebrek aan sturing op gemaakte afspraken.
15. Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders daadw erkelijk tot hogere bestuurslasten 18 ? Uit het onderzoek blijkt dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid onvoldoende wordt nageleefd. In de interviews is desgevraagd aangegeven dat als het inkoop- en aanbestedingsbeleid goed word nageleefd, dit zelfs een positieve invloed zal hebben op de bestuurslasten. Door een goede uitvoering van aanbestedingen en de concurrentiestelling voor opdrachten worden eventueel aanwezige
administratieve
lasten,
volgens
geïnterviewden,
ruimschoots
terugverdiend.
Concurrentiestelling kan tevens leiden tot een betere prijs – kwaliteit verhouding.
16. Op w elke w ijze w ordt de gem eenteraad geïnform eerd over inkoop en aanbesteding en de resultaten hiervan? In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is niet expliciet benoemd wanneer en op welke wijze de raad geïnformeerd dient te worden over de inkoop en aanbestedingen. De gemeenteraad wordt, als onderdeel van de gemeentelijke planning en controlcyclus, door middel van een inkoopverslag jaarlijks geïnformeerd over de inkoop en aanbestedingen van de gemeente. Zo wordt het inkoopverslag gedeeld met de rekeningcommissie. De rekeningcommissie kan hierdoor een beeld verkrijgen over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. In het inkoopverslag worden aanbevelingen opgenomen, waarop actie kan worden ondernomen. Naast het inkoopverslag wordt de raad geïnformeerd door middel van de voor- en najaarsnota’s. In deze nota’s wordt inkoop marginaal genoemd. •
In de voorjaarsnota van 2010 wordt gesproken over inkopen van inburgeringstrajecten alsmede het aanbesteden van woonvoorzieningen in het kader van de Wmo.
•
In de decemberwijziging 2010 wordt niet gesproken over inkoop / aanbesteden.
•
In de voorjaarsnota 2011 wordt de raad geïnformeerd over het aanbesteden van collectief vervoer voor de Wmo.
18
Onder bestuurslasten wordt verstaan de kosten die de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid met zich meebrengen, zoals administratieve lasten en overhead.
27
4. CONCLUSIES & AANBEVELINGEN Uit het onderzoek naar de uitvoering van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn conclusies af te leiden die in dit hoofdstuk zijn weergegeven. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen conclusies op de deelvragen en een eindconclusie met een oordeel over de mate waarin de Gemeente Stadskanaal de inkoop rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitvoert en omgaat met informatie-uitwisseling. Hieronder zijn de conclusies opgenomen in relatie tot het vastgestelde normenkader. Bij de opgenomen aanbevelingen is er onderscheid gemaakt tussen de voor het College hoofdzakelijk relevante aanbevelingen, aangeduid met een (C), en de voor de Raad hoofdzakelijk relevante aanbevelingen, aangeduid met een (R).
4.1 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN OP DEELVRAGEN 1. Zijn de beleidsdoelstellingen van het gem eentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd? Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente is formeel vastgelegd en voldoet daarmee geheel aan de normen ten aanzien van het vastleggen van de beleidskaders, beleidsdoelstellingen en beleidsambities.
2. I s dit inkoop- en aanbestedingsbeleid toetsbaar, bijvoorbeeld SM ART (Specifiek, M eetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geform uleerd? Uit het onderzoek blijkt dat het beleid niet specifiek is toegeschreven naar de situatie van gemeente Stadskanaal en dat het beleid onvoldoende toetsbaar (SMART) geformuleerd is. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid voldoet dan ook slechts deels aan de gestelde norm. Aanbeveling I (R) Actualiseer het inkoopbeleid en stem het beter af op de situatie van gemeente Stadskanaal (duidelijk afgeleid van het eigen organisatiebeleid). Formuleer het inkoopbeleid tevens toetsbaar (SMART), waarbij uitgangspunten, richtlijnen en kaders zo helder mogelijk vastgelegd worden. Vermijd hierbij de genoemde ‘kan-bepalingen’.
3. A. I s het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gem eente ingericht en is de uitvoering voldoende georganiseerd? B. W orden de procedures gevolgd? De
inkooporganisatie
bevoegdheden
en
en
het
inkoopproces
verantwoordelijkheden
zijn zijn
beschreven. ook
De
vastgelegd
functienamen, in
het
taken,
inkoop-
en
aanbestedingsbeleid. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat ten aanzien van de inrichting en organisatie van de uitvoering van het inkoopbeleid geheel wordt voldaan aan de norm. 28
Daarnaast is de grens voor het enkelvoudig onderhands aanbesteden hoog tot zeer hoog (€ 150.00 leveringen/diensten en € 250.000 voor werken) in vergelijking tot andere gemeenten. Het gevolg hiervan is dat er beperkt concurrentie gesteld hoeft te worden, wat kan leiden tot een relatief hoge prijs voor de ingekochte producten en diensten. De verhouding tussen prijs en kwaliteit wordt hierbij niet of nauwelijks getoetst in de markt en niet benut. Wanneer echter gekeken wordt naar de naleving van het beleid en de procedures dan moet geconstateerd worden dat niet voldaan wordt aan de norm. Bij de 25 meest relevante dossiers is aangetoond dat geen enkel dossier volledig op orde is. Bij 8 dossiers was niet aantoonbaar dat opdrachten die aanbesteed hadden moeten worden, zijn aanbesteed. Dit brengt rechtmatigheidsrisico’s met zich mee voor de gemeente. Tevens blijkt uit de dossiers dat het merendeel van de werkzaamheden wordt uitgevoerd op regiebasis, veelal gebaseerd op afspraken uit het verleden. Hierdoor wordt niet vooraf ingeschat wat de opdrachtwaarde wordt, als gevolg waarvan er onvoldoende wordt gelet op mogelijke overschrijding van wettelijke drempelbedragen. Aanbeveling II (R) Heroverweeg de gestelde grens voor enkelvoudig onderhands aanbesteden. Veranker het toezicht op de naleving van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid beter in de organisatie en zorg voor een goede uitvoering hiervan (inclusief dossiervorming). De eindverantwoordelijkheid dient uitdrukkelijk bij (een lid van) het MT neergelegd te worden en het gedelegeerde toezicht zal vanuit de interne controleur en de inkoopcoördinator kunnen plaatsvinden. Leg vast dat jaarlijks gerapporteerd dient te worden over het toezicht en de naleving, bijvoorbeeld via het inkoopverslag.
4. I s het inkoop- en aanbestedingsbeleid in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd? Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd en voldoet geheel aan de norm. Diverse documenten ondersteunen het inkoop- en aanbestedingsproces, alsmede de controle ten behoeve van de rechtmatigheid daarop. De medewerkers zijn bekend met het inkoopbeleid en de raadpleegbaarheid is eenvoudig. De uitvoeringsvoorschriften, zoals opgenomen in het Inkoophandboek, zijn echter niet of nauwelijks bekend bij de medewerkers. Aanbeveling III (R+C) Verwijs in het inkoop- en aanbestedingsbeleid naar de uitvoeringsvoorschriften en voeg deze ook als bijlage toe aan het inkoop- en aanbestedingsbeleid, waardoor er één beleidsdocument met alle belangrijke voorschriften ontstaat. Breng de ondersteunende uitvoeringsvoorschriften in lijn met het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Zorg voor een tijdige actualisering, verspreiding en toelichting van de aangepaste documenten.
5. I s er adequaat inzicht in het volum e dat door de gem eente w ordt ingekocht en hoe dat over de verschillende inkoopsegm enten is verdeeld? De sterk verspreide decentrale inkoop en de vrijheid in het benaderen van de inkoopcoördinator leiden er onder andere toe dat de (leiding van de) organisatie geen adequaat inzicht heeft in het 29
inkoopvolume van de gemeente en hoe dit verdeeld is over de verschillende segmenten. Hierdoor is er ook geen adequaat inzicht in het inkoopvolume dat door de gemeente als geheel en de verschillende afdelingen wordt ingekocht. Een inkoopanalyse wordt niet periodiek uitgevoerd. Overzichten van inkoopuitgaven, alsmede een verdeling naar segmenten is niet beschikbaar. De gemeente voldoet hiermee niet aan de norm. Aanbeveling IV (C) Voer jaarlijks, na afloop van de accountantscontrole, een inkoopanalyse uit. Hiermee verkrijgt de gemeente adequaat inzicht in haar inkoopuitgaven en ontstaan er mogelijkheden voor het creëren van inkoopverbeteracties. Een inkoopanalyse kan daarnaast bijdragen aan het signaleren van risico’s met betrekking tot de rechtmatigheid van de inkoop en aanbestedingen. Aanbeveling V (C) Stel op basis van de uitgevoerde inkoopanalyse vast wat de belangrijkste inkoopdossiers zijn. Bepaal voor deze dossiers gerichte inkoopstrategieën en –activiteiten. Hierbij gaat het om dossiers die een substantieel deel van het inkoopvolume beïnvloeden. Door hierop te richten kan een hogere mate van efficiëntie worden bereikt door bijvoorbeeld onderstaande interventies: - Voor een aantal productgroepen kan volume gebundeld worden om zo het leveranciersaantal te reduceren en meer synergie en inkoopvoordeel te behalen. Concreet kan gedacht worden aan de productgroepen uitzendbureaus/interim personeel, advies en dienstverlening op het gebied van automatisering, personeelsadvies, beveiliging, en beleidsen bedrijfsorganisatieadvies. - Ook kan, indien wenselijk 19, binnen een aantal productgroepen leveranciers verzocht worden om verzamelfacturen te sturen, waardoor de factuurstroom efficiënter wordt ingericht. Concreet kan gedacht worden aan de leveranciers Sita, SHMC interim B.V., Velgsib Installatietechniek, Aannemersbedrijf Bruining B.V. en Enexis.
6. I s er adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gem eente op jaarbasis uitvoert? Om w elke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? Er is geen adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen op jaarbasis. Ten aanzien van het inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen, voldoet de gemeente niet aan de norm. Aanbeveling VI (C) Stel jaarlijks op basis van een inkoopanalyse, contractanalyse en planning van budgethouders een aanbestedingskalender op met de belangrijkste trajecten en laat de opvolging door de inkoopcoördinator toetsen en rapporteren aan het MT.
19
Het kan een bewuste keuze van de gemeente zijn om ten aanzien van sommige leveranciers geen verzamelfactuur te ontvangen.
30
7. I s er adequaat inzicht in de hoeveelheid Europese aanbestedingen die de gem eente op jaarbasis uitvoert? Om w elke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De gemeente voldoet aan deze norm. Hoewel er verbetering mogelijk is in het raadplegen, informeren en betrekken van de inkoopcoördinator bij Europese aanbestedingen. Aanbeveling VII (In aanvulling op aanbevelingen IV en VI) (R+C) Neem een drempelbedrag op in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarboven een informatieplicht naar de inkoopcoördinator geldt. Een informatieplicht bij jaarlijkse uitgaven boven de € 50.000 van Diensten en Leveringen en € 200.000 bij Werken zou een passende maatregel zijn. Neem in het beleid en de uitvoeringsregels op dat de inkoopcoördinator zowel bij openbare nationale als bij Europese aanbestedingen wordt betrokken dan wel geïnformeerd. Regel ook dat bij meervoudig onderhandse aanbestedingen de inkoopcoördinator aan de voorkant van het proces geïnformeerd wordt. Leg daarnaast vast dat de inkoopcoördinator de budgethouders bij herhaling duidelijk maakt wanneer sprake is van welke aanbestedingsprocedure.
8. W orden er afspraken gem aakt over interne en ex terne coördinatie van de inkoop en aanbesteding? W orden hulpm iddelen hiertoe beschikbaar gesteld? Over de afspraken voor interne en externe coördinatie en het ter beschikking stellen van hulpmiddelen kan geconcludeerd worden dat de gemeente deels voldoet aan de norm. Afspraken over coördinatie zijn summier vastgesteld in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Uit de interviews blijkt echter dat de budgethoudersregeling niet adequaat belegd is en uitgevoerd wordt. Hulpmiddelen zoals digitale systemen of standaardformulieren zijn niet beschikbaar. De gemeente voldoet daarom deels aan de norm. Aanbeveling VIII (C) Stel standaarddocumenten, zoals brieven, offerteaanvragen en bestekken, op ter ondersteuning van het inkoopproces en verplicht het gebruik hiervan. De gemeente treedt hiermee eenduidig naar buiten toe en de kredietbeheerders hoeven niet zelf aan de slag met het opstellen van documenten. Leg vast dat de inkoopcoördinator jaarlijks de naleving van de beleids- en uitvoeringsafspraken toetst en hierover rapporteert aan het MT. Draag de inkoopcoördinator op dat hij zorgt voor een tijdige actualisatie van beleids- en uitvoeringsdocumenten.
Aanbeveling IX Beleg Key2inkoop beter en zie toe op naleving daarvan 20.
(C)
20
Medio 2012 heeft het MT het gebruik van Key2Inkoop verplicht gesteld, behoudens de uitzonderingen opgesomd in 1.3.1 van de ‘Richtlijnen budgetbeheer gemeente Stadskanaal 2009’. 31
9. Bevatten de dossiers die inform atie die nodig is om een verificatie van de stappen in het inkoop- en aanbestedingsproces m ogelijk te m aken? Alle beoordeelde dossiers van het centrale archief zijn incompleet en bevatten onvoldoende informatie om een verificatie mogelijk te maken van de gevolgde stappen in het inkoopproces. De beschikbare checklist voor dossiervorming is niet opgenomen in de dossiers, waardoor aangenomen kan worden dat deze niet gehanteerd wordt. De gemeente voldoet op dit aspect dan ook niet aan de norm. Aanbeveling X (C) Leg in de uitvoeringsvoorschriften vast dat budgethouders, bij aanvang en vervolgens periodiek worden geïnformeerd over de gewenste methodiek voor dossiervorming. Geef hierbij duidelijk aan welke documenten in de centrale dossiers van DIV gearchiveerd dienen te worden, om zo het gehanteerde inkoopproces inzichtelijk te kunnen maken. Leg tevens vast dat de inkoopcoördinator bij zijn evaluaties de mate van dossiervorming toetst en hierover rapporteert.
10. W orden het inkoop- en aanbestedingsproces en de resultaten van inkoop en aanbesteding geëvalueerd en, zo ja, vorm en de conclusies vervolgens de basis voor w ijziging van de beleidregels en/ of de uitvoeringsvoorschriften? De rechtmatigheid en resultaten van het inkoop- en aanbestedingsproces worden geëvalueerd door middel van meerdere evaluaties. Zowel intern, door de inkoopcoördinator en de interne controleur, als extern, door de accountant. Evaluatieverslagen, waaronder het jaarlijkse inkoopverslag, zijn aanwezig. In het onderzoek is vastgesteld dat er verbeteringsmogelijkheden zijn in de opvolging van de aanbevelingen uit de inkoopverslagen. De gemeente voldoet daarmee deels aan de norm. Daarnaast is er beperkt zicht en grip op de inkoopuitgaven, waardoor adequate evaluatie ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid, en bijsturing daarop, onvoldoende plaatsvindt. Aanbeveling XI (C) Zorg ervoor dat de afspraken over de conclusies en aanbevelingen uit het inkoopverslag die het managementteam wil uitvoeren SMART worden geformuleerd en dat voor de uitvoering van acties een eindverantwoordelijke (eigenaar) wordt aangewezen. Neem minimaal de volgende onderdelen op in het inkoopverslag: 1. de belangrijkste uitkomsten voor de gemeente uit de jaarlijkse inkoopanalyse; 2. een toelichting waaruit de mate van rechtmatigheid/doelmatigheid en doeltreffendheid van inkoop blijkt; 3. status/benodigdheden van de overeengekomen verbeteracties.
11. W orden de betrokken am btenaren op de hoogte gehouden van de w ettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? De wettelijke regels en voorschriften zijn beschikbaar en eenvoudig te raadplegen. Op managementniveau is afgesproken om nieuwe medewerkers met budgetbevoegdheden of kredietbevoegdheid op de hoogte te brengen van hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het gebied van inkoop. Op basis van de interviews moet de rekenkamercommissie evenwel constateren dat hier in de praktijk niet altijd op dezelfde wijze invulling aan wordt gegeven. 32
De betrokken ambtenaren zijn op de hoogte van de belangrijkste spelregels. Echter, beleidswijzigingen worden met name gesignaleerd door de betrokken ambtenaren zelf. Dit terwijl hier een rol weggelegd is voor de inkoopcoördinator van de gemeente. De gemeente voldoet deels aan de norm. Aanbeveling XII (C) Neem in de taakomschrijving van de inkoopcoördinator en in de uitvoeringsvoorschriften op dat de inkoopcoördinator structureel en tijdig informatie over wijzigingen van zowel intern als extern gerelateerde inkooponderwerpen verstrekt en toetst of deze zijn overgekomen, bijvoorbeeld aan de hand van een periodiek informatiebericht.
12. W ordt de rechtm atigheid, de doelm atigheid en de doeltreffendheid van de inkoop en aanbesteding vastgesteld? De rechtmatigheid van de gemeentelijke inkoop- en aanbestedingen staat ter discussie wanneer gekeken wordt naar het niet doen van Europese aanbestedingen daar waar het wel nodig is. Tot op heden nam de gemeente genoegen met de uitspraak van de accountant. Uit dit onderzoek blijkt dat dit niet voldoende is en dat de gemeente risico’s loopt rechtmatigheidsproblemen te krijgen. Er worden jaarlijks (interne) controles uitgevoerd op de inkoop en aanbestedingen. Deze controles zijn onderdeel van de beleidscyclus. De organisatie en de inrichting van de interne controles is toereikend. De gemeente heeft van de accountant complimenten hierover gekregen. Ook bij de accountantscontrole wordt aandacht besteed aan het inkoop- en aanbestedingsproces. Hierover zijn een aantal opmerkingen geplaatst in de managementletters. Uit de verschillende managementletters blijkt ook een positieve ontwikkeling naar aanleiding van de bevindingen. Met dit onderzoek is vastgesteld dat de gemeente geen adequaat jaarlijks inzicht heeft in de inkoopuitgaven. Daarnaast zijn er uit het onderzoek geen concrete aanwijzingen uit bijvoorbeeld beleid en interviews waaruit de gemeentelijke toetsing op doelmatigheid en doeltreffendheid blijkt. De gemeente voldoet deels aan de norm als het gaat om het vaststellen van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Een effect van de geconstateerde situatie is dat de gemeente onnodig veel risico loopt op het gebied van doelmatige besteding van publieke middelen en het handhaven van eerlijke concurrentie in de markt (rechtmatigheid). Ondanks dat over 2009 en 2010 goedkeurende accountantsverklaringen zijn afgegeven loopt de gemeente, op basis van hetgeen in dit onderzoek is geconstateerd, het risico op het in de nabije toekomst niet verkrijgen van een goedkeurende accountantsverklaring. Dit in verband met het overschrijden van de tolerantiegrenzen veroorzaakt door onrechtmatige aanbestedingen. Het effect hiervan is imagoschade (de gemeente heeft de uitgaven publieke middelen/inkoop niet op orde). Ook kan dit leiden tot het niet of niet tijdig aanleveren van de verplichte informatie aan toezichthouder(s), dit met alle gevolgen van dien. Aanbeveling XIII (In aanvulling op aanbeveling VII) (C) Zorg ervoor dat opdrachten die op basis van regie worden uitgevoerd en waarbij de drempelbedragen overschreden zouden kunnen worden, wel rechtmatig aanbesteed worden met als neveneffect dat door concurrentiestelling een betere prijs / kwaliteit verhouding verkregen wordt. 33
Aanbeveling XIV (C) Leg vast dat de inkoopcoördinator, met behulp van een inkoopanalyse, jaarlijks zicht creëert op de inkoopuitgaven per afdeling en op productgroepenniveau. Leg tevens vast dat hij stuurt op goede centrale contractdossiervorming en het uitvoeren van contractanalyses. Geef de inkoopcoördinator de opdracht te toetsen op de naleving van het beleid en op de controle van de juiste procedures. Laat deze toets vastleggen in een rapportage aan het MT over rechtmatigheid (bv. mate van naleving regelgeving), doelmatigheid (bv. evaluatie prijzen en leveranciers beoordelen), en doeltreffendheid (bv. kwaliteit door tevredenheid interne klant/burger) van de belangrijkste inkoop processen en projecten, als onderdeel van het inkoopverslag
13. I s er inzicht in de risico's die betrekking hebben op de inkoop en aanbesteding en w orden deze door beheersm aatregelen afgedekt? Er is inzicht in de risico’s die betrekking hebben op de inkoop en aanbestedingen van de gemeente. In het Inkoophandboek zijn diverse uitvoeringsvoorschriften opgenomen, waarmee getracht wordt de risico’s te beperken. Er zijn in theorie afdoende beheersmaatregelen om deze risico’s af te dekken. Deze beheersmaatregelen worden in de praktijk slecht toegepast, waardoor de gemeente deels voldoet aan de gestelde normen. Zo is er geen inzicht in de uitgaven naar de verschillende afdelingen en segmenten, waardoor zicht op de risico’s ook ontbreekt.
Aanbeveling XV (R) Regel dat het inzicht in en het toezicht op de naleving van het gebruik van beheersmaatregelen binnen de organisatie wordt belegd. Voer jaarlijks een inkoopanalyse uit waarmee de gemeente een adequaat inzicht krijgt in haar inkoopuitgaven, in combinatie met contractanalyse en leveranciersevaluatie; dan is ook het inzicht aanwezig om risico’s te identificeren en acties uit te voeren. Gebruik daarnaast bij de uitvoering van inkoop en aanbestedingen de reeds beschikbare beheersmaatregelen, zodat de risico’s in het proces worden beperkt. Laat de inkoopcoördinator toetsen bij de evaluaties of gebruik is gemaakt van de beheersmaatregelen.
14. I s het beleid volgens (sub)budgethouders uitvoerbaar? W aar zitten knelpunten? Uit het onderzoek blijkt dat het beleid te algemeen geformuleerd is en slechts beperkt uitvoerbaar. Redenen hiervoor zijn de huidige organisatie van de inkoop, de algemeenheid van het beleid, slechte vastlegging van de verplichtingen, onvoldoende SMART geformuleerde afspraken, het ontbreken van een goed werkend contractenregister en transparantie in de verantwoording voor leverancierskeuze. Uit het onderzoek blijkt dat periodiek overleg over inkoop en de gezamenlijke mogelijkheden tussen de budgethouders niet of nauwelijks plaatsvindt. De gemeente voldoet deels aan de norm.
Aanbeveling XVI (In aanvulling op aanbeveling I) (C) Breng budgethouders periodiek bij elkaar, informeer ze beter, betrek ze vaker bij evaluaties van het beleid en de uitvoering, benoem duidelijker wat hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn in het kader van het verantwoord omgaan met publieke middelen.
34
Evalueer binnen het MT de uitvoerbaarheid van het inkoopbeleid tenminste om de 2 jaar en stel het beleid bij op basis van dit voortschrijdend inzicht.
15. Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders daadw erkelijk tot hogere bestuurslasten? Hoewel er verbeteringen mogelijk zijn ten aanzien van de uitvoerbaarheid van het inkoopbeleid, leidt het beleid niet tot hogere bestuurslasten. Ook zal er door op correcte wijze concurrentie te stellen verbetering in de verhouding prijs – kwaliteit plaats vinden, hetgeen zelfs bijdraagt aan reductie van de bestuurslasten. De precieze hoogte van de bestuurlasten in relatie tot verantwoord inkopen is onbekend bij de budgethouders. De gemeente voldoet deels aan de norm met betrekking tot de bestuurslasten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Aanbeveling XVII (C) Geef de intern controleur de opdracht om een indicatie te geven van de transactiekosten die gepaard gaan met het handhaven van adequaat inkoopproces (bv kosten tijdsbesteding aan inkoop door inkoopcoördinator/IC/kredietbewakers/MT), in relatie tot extra kosten voor reparatie en verantwoording, bij onrechtmatigheid. Laat de inkoopcoördinator daarnaast medewerkertevredenheid over inkoop en de behaalde successen in financiële als kwalitatieve zin registreren.
16. Op w elke w ijze w ordt de gem eenteraad geïnform eerd over inkoop en aanbesteding en de resultaten hiervan? De raad wordt in beperkte mate geïnformeerd door middel van de Inkoopverslagen opgesteld door de inkoopcoördinator. De informatie uit het inkoopverslag is onvoldoende toetsbaar geformuleerd. Deze verslagen worden aangeboden aan de rekeningcommissie. In de voor- en najaarsnota’s wordt niet of nauwelijks gerapporteerd over inkoop en aanbestedingen. Met name de afspraken die naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen worden gemaakt zijn onvoldoende toetsbaar geformuleerd en op naleving wordt niet gestuurd. De raad heeft hier geen zicht op. De gemeente voldoet deels aan de norm. Aanbeveling XVIII (In aanvulling op aanbeveling XII) (R+C) Zet het onderwerp rechtmatig/doelmatig/doeltreffend omgaan met publieke middelen periodiek op de agenda’s van zowel het MT en het college als de raad zodat er structureel aandacht bestaat voor het onderwerp inkoop- en aanbesteding. Zorg ervoor dat in 2014 een inkoopverslag (over het jaar 2013) wordt opgesteld waarin de betreffende aanbevelingen zijn verwerkt en tevens een verslag is opgenomen hoe met de overige aanbevelingen van dit rapport is omgegaan.
35
17. BESTUURLIJKE REACTIE
36
37
38
18. NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE
De rekenkamercommissie heeft kennis genomen van de kritisch getoonzette reactie van het college van burgemeester en wethouders van 8 oktober 2013. De inhoud van de brief geeft aanleiding tot de volgende reactie van de rekenkamercommissie. Vanwege het karakter van de bestuurlijke reactie gaan wij hierna, zoveel als mogelijk, per alinea in op de opmerkingen van het college. Alinea 2 De rekenkamercommissie heeft met voldoening kennis genomen van de mededeling van het college dat het zich herkent in de algemene aanbevelingen dat het inkoop- en aanbestedingsproces transparanter en efficiënter is te organiseren en dat de documentatie verbeterd hoort te worden. De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat het college inmiddels een grondige verbeterslag in gang heeft gezet. Alinea 3 De rekenkamercommissie betreurt het in hoge mate dat herhaald overleg en een grondige bijstelling van de inhoud van het conceptrapport niet heeft geleid tot overeenstemming, hoewel in het laatst gevoerde overleg met enkele medewerkers die indruk wel bestond. Alinea 4 Het onderzoek naar de inkoop en aanbesteding van de gemeente is opgezet in overeenstemming met de direct betrokken medewerkers. Op grond van de geaccordeerde onderzoeksopzet is het onderzoek gestart. De bevindingen zijn, zoals in het onderzoeksprotocol is vastgelegd, aan de organisatie voorgelegd. Dit heeft geleid tot veelvuldig en diepgaand overleg. Het rapport is vervolgens enkele malen aangepast, ook na de uitgebreide technische reactie. De rekenkamercommissie heeft gedurende dit proces van overleg en aanpassing geconstateerd dat er een breed verbeterproces is gestart, mede naar aanleiding van de onderzoeksresultaten. Het kan dus voorkomen dat ‘gedateerde’ bevindingen en conclusies inmiddels door tijdsverloop zijn ingehaald. Wij zijn verheugd als dit het geval is en zien in de opmerkingen van het college, in de vijfde alinea, hierover als een bevestiging van datgene wat wij eerder hebben geconstateerd. 39
Alinea 5 Over de verschillen tussen de constateringen van de accountant en de bevindingen van de rekenkamercommissie heeft eveneens uitvoerig overleg plaatsgevonden tussen de leden van de rekenkamercommissie, de onderzoekers en vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie. In het rapport is, naar onze mening, helder aangegeven dat er weinig verschil bestaat tussen de constateringen van de accountant en de rekenkamercommissie, maar dat de accountant van een bandbreedte uitgaat, de zogenaamde tolerantiegrenzen, en dat de rekenkamercommissie een dergelijke bandbreedte niet hanteert. Alinea’s 6 en 7 Wij bevelen uw raad aan om het college nauwgezet te volgen op weg tot verdere verbetering van de inkooporganisatie, mede aan de hand van de door de rekenkamercommissie gedane aanbevelingen.
31 oktober 2013,
H. Haan,
R.H.L. Broens,
Voorzitter
secretaris
40
BIJLAGE I
Normenkader
Nr.
Deelvragen
Normen
1.
Zijn de beleidsdoelstellingen van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgelegd?
•
Het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid is formeel vastgelegd en vastgesteld;
•
De beleidskaders, beleidsdoelstellingen en beleidsambities zijn vastgelegd in het beleid.
2.
Is dit inkoop- en aanbestedingsbeleid toetsbaar, bijvoorbeeld SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden) geformuleerd?
3.
Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht en is de uitvoering voldoende georganiseerd?
De formulering van het inkoop- aanbestedingsbeleid is toetsbaar geformuleerd (bijvoorbeeld SMART).
•
De inkooporganisatie en het inkoopproces zijn beschreven;
•
Functienamen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid en belegd in de organisatie;
•
De normen voor de te hanteren aanbestedingsvorm zijn beschreven;
•
Er wordt conform de normen voor de aanbestedingsvorm gehandeld;
•
De inkoopcoördinator wordt betrokken bij het aanbestedingsproces wanneer dit volgens de normen is voorgeschreven.
Worden de procedures gevolgd?
4.
Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in uitvoeringsvoorschriften vastgelegd?
5.
Is er adequaat inzicht in het volume dat door de gemeente wordt ingekocht en hoe dat over de verschillende segmenten is verdeeld?
6.
Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert?
Uitvoeringsvoorschriften (zoals een inkoophandboek, inkoopspelregels of procesbeschrijvingen) zijn beschikbaar en eenvoudig te raadplegen.
•
Overzichten m.b.t. de inkoopuitgaven zijn beschikbaar en eenvoudig te raadplegen;
•
Er is adequaat inzage in het ingekochte volume en de verdeling over de verschillende segmenten.
•
Informatie over het aantal aanbestedingen is minimaal beschikbaar bij de inkoopcoördinator;
41
7.
8.
9.
10.
Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld?
•
De informatie over het aantal aanbestedingen wordt vergeleken met de gemeentelijke drempelbedragen uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid.
Is er adequaat inzicht in de hoeveelheid Europese aanbestedingen die de gemeente op jaarbasis uitvoert?
•
Informatie over het aantal Europese aanbestedingen is minimaal beschikbaar bij de inkoopcoördinator;
Om welke producten gaat het en zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld?
•
De informatie over het aantal Europese aanbestedingen wordt vergeleken met de Europese drempelbedragen.
Worden er afspraken gemaakt over interne en externe coördinatie van de inkoop- en aanbestedingen.
•
Afspraken over interne en externe coördinatie zijn vastgesteld in het inkoop- en aanbestedingsbeleid, dan wel uitvoeringsvoorschriften;
Worden hulpmiddelen hiertoe beschikbaar gesteld?
•
De afspraken worden nageleefd;
•
Aanwezigheid van (digitale) hulpmiddelen zoals uniforme formulieren, formats, dossieropbouw, digitale systemen (bestellen, aanbesteden, contractmanagement);
•
Er wordt gebruik gemaakt van de aanwezige hulpmiddelen.
•
De aanbestedingsdossiers worden minimaal opgezet conform de uitvoeringsvoorschriften als opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid;
•
Een checklist voor de opbouw van aanbestedingsdossiers is aanwezig;
•
Uit de aanbestedingsdossier blijkt dat deze checklist wordt gehandhaafd.
•
Periodiek wordt het inkoop- en aanbestedingsproces gemonitord, bijvoorbeeld door middel van een inkoopscan;
•
Evaluatieverslagen van het inkoop- en aanbestedingsproces zijn aanwezig;
•
Verbeteracties zijn ingezet n.a.v. bevindingen en adviezen uit de evaluatieverslagen en managementletters conform een actieplan.
Bevatten de dossiers de informatie die nodig is om een verificatie van de stappen in het inkoopen aanbestedingsproces mogelijk te maken?
Worden het inkoop- en aanbestedingsproces en de resultaten van inkoop en aanbesteding geëvalueerd en, zo ja, vormen de conclusies vervolgens de basis voor wijziging van de beleidregels en/of de uitvoeringsvoorschriften?
42
11.
Worden de betrokken ambtenaren op de hoogte gehouden van de wettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid?
•
De wettelijke regels en voorschriften en het geldende inkoopen aanbestedingsbeleid zijn beschikbaar en eenvoudig te raadplegen;
•
Beleidswijzigingen worden gesignaleerd en gecommuniceerd naar de betrokken ambtenaren;
•
Toets op 5 belangrijkste spelregels van de gemeente;
1. bekend met drempelbedragen 2. bekend met onderscheid D/L/W 3. bekend type procedure toepassing 4. bekend met impact niet voldoen 5. wat komt nog meer naar voren uit eigen beleid?
12.
13.
Wordt de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de inkoop- en aanbestedingen vastgesteld?
Is er inzicht in de risico’s die betrekking hebben op de inkoop en aanbestedingen en hoe worden deze door beheersmaatregelen afgedekt?
•
Er worden periodiek interne controles uitgevoerd op inkoopen aanbestedingen, alsmede op de inkoop- en aanbestedingsdossiers als onderdeel van de beleidscyclus (plan-do-check-act), deze controles worden vastgelegd;
•
Er wordt bij de accountantscontrole specifiek aandacht besteed aan het inkoop- en aanbestedingsproces en hierover wordt gerapporteerd in de managementletter;
•
Er wordt conform wettelijke voorschriften en gemeentelijke verordening gewerkt.
•
Er worden periodiek interne controles uitgevoerd op inkoop en aanbestedingen, alsmede op de inkoop- en aanbestedingsdossiers als onderdeel van de beleidscyclus (plan-do-check-act), deze controles worden vastgelegd;
•
Beheersmaatregelen maken onderdeel uit van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, alsmede de uitvoeringsvoorschriften en de dossiervorming;
•
Beheersmaatregelen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid en belegd in de organisatie;
•
Er wordt, minimaal 1 keer per jaar bijvoorbeeld bij de begroting of in het inkoopverslag, gerapporteerd over de risico’s aan het college van B&W.
43
14.
Is het beleid volgens (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten?
15.
Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders daadwerkelijk tot hogere bestuurslasten?
16.
Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd over inkoop en aanbestedingen en de resultaten hiervan?
21
-
Is deze informatie aan de gemeenteraad SMART?
-
Is de informatievoorziening aan de raad voldoende?
•
Uitvoerbaarheid van beleid is inzichtelijk en met redenen omvat;
•
Er is periodiek (evaluatie)overleg over de uitvoering van het beleid met budgethouders;
•
De formulering van het inkoop- aanbestedingsbeleid is toetsbaar geformuleerd (bijvoorbeeld SMART).
De hoogte van de bestuurslasten 21 en de ontwikkeling hierin zijn inzichtelijk bij budgethouders.
•
Informatie over inkoop en aanbestedingen aan de raad is beschikbaar;
•
Resultaten van de inkopen en aanbestedingen zijn opgenomen in de informatievoorziening;
•
In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd wanneer de raad geïnformeerd moet worden;
•
De raad wordt geïnformeerd conform het inkoop- en aanbestedingsbeleid;
•
De formulering van de informatie is toetsbaar geformuleerd (bijvoorbeeld SMART).
Onder bestuurslasten wordt verstaan kosten die de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid met zich meebrengen (administratieve lasten, dan wel overhead)
44
BIJLAGE II
Lijst van geïnterviewden
Naam geïnterviewde
Functie
Datum interview
Victor Jongman
Inkoopcoördinator
18 april 2012 19 juni 2012
Bert Wever
Concerncontroller
18 april 2012
Ype Kootstra
Interne Controleur
18 april 2012
Jakko Zwartsenburg
Manager Afdeling Ruimte Ontwikkeling en Beheer
19 april 2012
Henk Ensing
Beleidsadviseur Afdeling Ruimte Ontwikkeling en Beheer
19 april 2012
Brigitte Kroon
Manager Afdeling Bedrijfsbureau
19 april 2012
Albert Harm Grooten
Manager Afdeling Middelen
19 april 2012
Rianne Pepping
Adviseur P&O
19 april 2012
Harry van de Burgh
Manager Facilitaire zaken
19 april 2012
Gerard van der Horst
Adviseur Beheer en Infrastructuur
19 juni 2012
Gert Jan van der Zanden
Gemeente secretaris
19 juni 2012
45
BIJLAGE III
Begrippenlijst
ABC analyse Analyse van leveranciers of artikelen. De leveranciers of artikelen worden ingedeeld in drie categorieën. A: deze 20% van de leveranciers (of artikelen) vormen circa 80% van de jaarlijkse inkoopomzet. B: deze 30% van de leveranciers (of artikelen) vormen circa 15% van de jaarlijkse inkoopomzet. C: deze 50% van de leveranciers (of artikelen) vormen circa 5% van de jaarlijkse inkoopomzet BAO Besluit aanbestedingsregels voor overheidopdrachten. DIV Document Informatie Voorziening. Drempelbedragen Term bij Europees aanbesteden. Indien de geraamde waarde van de opdracht de drempelwaarde overschrijdt, dan is de Europese richtlijn van toepassing. Enkelvoudig onderhands aanbestedingen/ Enkelvoudig onderhandse procedure Een offerteprocedure waarbij slechts één leverancier gevraagd wordt een offerte in te dienen. Europese aanbestedingen Europees aanbesteden is van toepassing op overheidsinstellingen (ministeries, provincies en gemeenten) en publiekrechtelijke organisaties en op de Nutssector. Als één van deze aanbestedende diensten een opdracht uitschrijft die boven een drempelbedrag uitkomt, dan moet men verplicht Europees aanbesteden. Gecoördineerd inkopen/ Gecoördineerd inkoopmodel Inkoopmodel waarbij de verantwoordelijkheid voor de tactische- en operationele inkoop bij de budgethouders ligt en een inkoopcoördinator een signalerende, coördinerende, adviserende en faciliterende taak heeft.
46
Gids Proportionaliteit De Gids Proportionaliteit geeft de visie op de wijze waarop met het begrip ‘proportionaliteit’ bij aanbestedingen moet worden omgegaan. Het is een weergave van jurisprudentie en literatuur. Het document is een AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) en is in concept aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer. De Eerste Kamer behandelt de AMvB gelijktijdig met de aanbestedingswet. De AMvB zal gelijk met de wet in werking treden. Inkoop en aanbestedingsbeleid / Inkoopbeleid Het inkoopbeleid is een programma van algemene uitgangspunten met betrekking tot inkoop, die door de organisatie zijn vastgesteld. Het geeft een programma van maatregelen en keuzes weer met betrekking tot de inkoopfunctie. Inkoopanalyse Een analyse die gemaakt wordt van de gemeentelijke uitgaven onder andere verdeeld naar leveranciers, productgroepen en afdelingen. Inkoophandboek Handboek waarin specifiek voor het inkoopproces geldende procedures, bevoegdheden en richtlijnen worden beschreven. Key2Inkoop Softwarepakket waarin financiële verplichtingen vastgelegd kunnen worden. Meervoudig onderhandse aanbestedingen/ Meervoudig onderhandse procedure Bij deze aanbestedingsprocedure wordt een beperkt aantal leveranciers uitgenodigd voor het doen van offerte. Nationale aanbestedingen Nationale aanbestedingen zijn openbare aanbestedingen tot het Europese drempelbedrag. SMART Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. WIRA Wet Implementatie Rechtsbeschermingsrichtlijnen
47
BIJLAGE IV
Literatuurlijst
•
Onderzoek ‘Gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid’. Onderzoeksopzet. Rekenkamercommissie Stadskanaal. 21 juli 2011;
•
Reglement van orde Rekenkamercommissie Gemeente Stadskanaal. 11 juni 2009;
•
Onderzoeksprotocol Rekenkamercommissie Gemeente Stadskanaal. 11 juni 2009;
•
Inkoop- & Aanbestedingsbeleid 2011 Gemeente Stadskanaal;
•
Inkoophandboek gemeente Stadskanaal. Juni 2009;
•
Financiële verordening gemeente Stadskanaal 2008. 8 mei 2008;
•
Regeling budgethouderschap gemeente Stadskanaal. 1 januari 2001;
•
Inkoopvoorwaarden gemeente Stadskanaal. 16 oktober 2007;
•
Inkoopverslag 2010. Periode 01-01-2010 tot 31-12-2010. Vastgesteld door het college op 19 juli 2011;
•
Inkoopverslag 2009. Periode 01-01-2009 tot 31-12-2009;
•
Verslag van bevindingen 2010. Deloitte. 24 mei 2011;
•
Managementletter 2010. Deloitte. 30 maart 2011;
•
Rapport van bevindingen. Controle jaarrekening 2009. Ernst & Young. 12 mei 2010;
•
Managementletter interim-controle 2009. Ernst & Young. 18 januari 2010.
48
Bijlage V Nr.
25 Meest relevante inkoop- en aanbestedingsdossiers
Leverancier
1 Dijkstra, Jansen, Bergman, notarissen 2 Krans Aannemingswerken b.v. J.C. 3 Roelofs Advies en Ontwerp bv 4 Groningen, Gemeente, inzake ARCG 5 Grooth Vervoer bv 6 Sita 7 Hooge Fa 8 SHMC Interim bv 9 Ziut BV 10 Centric 11 Velgsib bv Installatietechniek 12 Docuwork B.V. 13 Electrabel Ned. Sales.BV 14 Verhoeve milieu b.v. 15 Ingenieursbureau Oranjewoud B.V./Cred.Adm. 16 Welzorg 17 VDC Interim 18 ISS Cleaning Services 19 Huiting Schildersbedrijf 20 Eurest Catering 21 Tot Maandag 22 Langhenkel Noord bv 23 Interoffice kantoorinrichting 24 Procura, Uitgeverij & Handelsonderneming bv 25 CIB
Productgroep
Aantal Bedrag facturen excl BTW
081 - onroerend goed
23
1.584.612
006 - aannemer (wegen)
45
1.579.513
002 - aannemer (bouw)
68
1.439.927
032 - afvalverwijdering
14
1.066.926
105 - vervoer en transport
33
978.342
032 - afvalverwijdering
342
846.780
054 - groenvoorziening
46
773.784
126
758.309
99
724.645
013 - a&d (automatisering)
111
583.538
063 - installatietechniek (loodgieter/dakdekker)
248
459.721
46
449.079
220
329.525
4
306.049
019 - a&d (ingenieursbureau)
23
206.882
018 - a&d (gezondheid)
65
188.743
103 - uitzendbureau/interim personeel
13
145.572
092 - schoonmaak
85
139.124
103 - uitzendbureau/interim personeel 104 - verkeersborden/verkeersinstallaties
009 - a&d (administratief) 048 - energie 003 - aannemer (milieu)
079 - onderhoud (schilder)
27
134.201
165
107.304
103 - uitzendbureau/interim personeel
22
96.328
014 - a&d (bedrijfsorganisatie)
36
76.740
067 - kopieerapparatuur
18
28.737
046 - drukwerk
10
23.979
064 - kantoorartikelen
26
14.587
042 - catering
49
Bijlage VI Dossierchecklist
Checklist
Aanwezig ja / nee
Leverancier Productgroep Betrokken ambtenaar Aantal facturen Bedrag excl BTW Inkoopkosten Gevolgde procedure Raming financiële waarde van de opdracht Afwijkingen op aanbestedingsprocedure Advertentie / Advertentie Bureau Officiële Publicatie (Openbaar aanbesteden / Europees aanbesteden) Aanmeldingsbrieven van gegadigden (Openbaar aanbesteden) Lijst van gegadigden die zich aangemeld hebben (Openbaar aanbesteden) Begeleidende brief selectieleidraad (Openbaar met selectie) Selectieleidraad (Openbaar met selectie) Evaluatie en beoordeling kwalitatieve selectie (Openbaar met selectie) Afschrijvingsbrieven selectie (Openbaar met selectie) 50
Begeleidende brief offerteaanvraag Offerteaanvraag Nota van inlichtingen Proces-verbaal (m.u.v. enkelvoudig / meervoudig aanbesteden) Offerte van leverancier Evaluatie en beoordeling offertes AGV c.q. beslisdocument Opdracht aan leverancier Advertentie in BOP van geplaatste opdracht Gunningsbrieven evt. met voorbehoud Afwijzingsbrieven evt. met voorbehoud Definitieve afschrijvingsbrieven (Openbaar aanbesteden) Opdrachtbevestiging van leverancier Penvoerder Getekende overeenkomst aanwezig? Looptijd
51
Bijlage VII Analyse Inkooptrajecten De acht inkooptrajecten waarbij niet aantoonbaar de juiste procedure is gevolgd, betreffen de trajecten van onderstaande leveranciers: 1.
Sita Opdrachtwaarde € 846.780,- > drempelbedrag - aanbestedingsplichtig
2. Hooge FA Opdrachtwaarde € 773.784,- > drempelbedrag - aanbestedingsplichtig
3. SHMC Interim B.V. Opdrachtwaarde € 758.309,- > drempelbedrag - aanbestedingsplichtig
4. Ziut B.V. Opdrachtwaarde € 724.645,- > drempelbedrag - aanbestedingsplichtig
5. Docuwork B.V. Opdrachtwaarde € 449.079,- > drempelbedrag - aanbestedingsplichtig
6. Velgsib Installatietechniek Opdrachtwaarde € 459.721,- . Het dossier van dit inkooptraject is niet aantoonbaar op orde. Dit heeft tot gevolg dat het onduidelijk is of dit traject een werk of een dienst betrof en bestaat het risico dat dit dossier aanbestedingsplichtig is.
7. Ingenieursbureau Oranjewoud Opdrachtwaarde € 206.882,- . Het dossier van dit inkooptraject is niet aantoonbaar op orde. Dit heeft tot gevolg dat het onduidelijk is of dit traject een werk of een dienst betrof en bestaat het risico dat dit dossier aanbestedingsplichtig is.
8. Huiting Schildersbedrijf Opdrachtwaarde € 134.201,- . Het dossier van dit inkooptraject is niet aantoonbaar op orde. Dit heeft tot gevolg dat het onduidelijk is of dit traject een werk of een dienst betrof en bestaat het risico dat dit dossier aanbestedingsplichtig is.
52
Bijlage VIII Toelichting op toepassing Europese drempelbedragen De drempelbedragen die voor de gemeente Stadskanaal van toepassing zijn, zijn voor Europees aanbesteden voor 2012 en 2013 : Leveringen en Diensten
€ 200.000
Werken
€ 5.000.000
Opdrachten of raamovereenkomsten met een geraamde waarde boven deze drempelbedragen moeten Europees worden aanbesteed, dat wil zeggen door middel van een aanbestedingsprocedure met inachtneming van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). De geraamde waarde van een opdracht wordt bepaald door (artikel 9 Bao): 1. de geraamde waarde exclusief BTW; 2. de gehele looptijd van de opdracht a.
met inbegrip van de eventuele opties en eventuele verlengingen van het contract;
b. wanneer de looptijd onbepaald is, wordt de geraamde waarde berekend gedurende 48 maanden; c.
wanneer de looptijd van de overeenkomst langer is dan 4 jaar en er geen totaalprijs op voorhand is vastgesteld, wordt de geraamde waarde berekend over een periode van 48 maanden;
d. voor leveringen of diensten die met een zekere regelmaat worden verleend geldt de waarde over de afgelopen 12 maanden of de raming voor de komende 12 maanden. Het is niet toegestaan een opdracht te splitsen om een Europese aanbesteding te voorkomen, bijvoorbeeld door: K nippen van opdrachten in tijd Voorbeeld: een contract afsluiten voor één jaar, terwijl 4 jaar of langer hoogstwaarschijnlijk de praktijk is. Er mogen wel contracten van één jaar worden afgesloten, maar dan zal elk jaar weer moeten worden bepaald hoe en aan wie de opdracht voor de komende periode wordt gegund. Wanneer er stilzwijgend of bijna automatisch 53
wordt verlengd is er immers sprake van een overeenkomst voor onbepaalde tijd- Splitsen indien er sprake is van homogene producten (Europese Commissie: ‘producten die voor eenzelfde doel bestemd zijn’). Leidend hierin is de CPV/CPC code (wettelijke code). Voorbeeld: Wanneer men kantoorartikelen koopt, is er feitelijk sprake van veel verschillende producten maar in de geest van de richtlijn van homogene producten. Het is dan wel toegestaan om de opdracht in meerdere percelen te verdelen. Hoe klein deze percelen ook zijn, wanneer de waarde van het geheel het drempelbedrag te boven gaat zullen al deze percelen moeten worden aanbesteed.
Een uitzondering hierop geeft de percelen regeling. In het kort komt het er op neer dat is sommige gevallen kleine percelen (kleiner dan € 80.000 voor diensten en sommige leveringen en kleinere dan € 1.000.000 voor werken) niet behoeven te worden aanbesteed, wanneer
de waarde van die kleine percelen samen maar niet groter is dan 20% van het totaal.
54
