Inkoop in Vlagtwedde. Een onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde. 1 De Jong Beleidsadvies

Inkoop in Vlagtwedde

Een onderzoek naar het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde

Rekenkamer gemeente Vlagtwedde april 2008

Uitvoerend onderzoeker: dr. ing. P.O. de Jong www.dejongbeleidsadvies.nl

1

De Jong Beleidsadvies

Voorwoord Voor U ligt het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie Vlagtwedde naar het “Inkoop- en aanbestedingsbeleid” in uw gemeente in 2006. Eenzelfde onderzoek is uitgevoerd in de gemeente Bellingwedde. De rekenkamercommissie heeft uw suggestie, dit onderzoek uit te voeren, getoetst aan de selectiecriteria, genoemd in haar onderzoeksprotocol, en heeft besloten het onderzoek uit te laten voeren door Dr. Ing P.O. de Jong te Assen. Het rapport is voor een technische reactie aan de secretaris gezonden en nadat de opmerkingen in het rapport zijn verwerkt is het rapport voor een bestuurlijke reactie aan het college van B&W uitgereikt. De bestuurlijke reactie is bij dit rapport gevoegd. Als gevolg van deze reactie hebben nog enkele aanpassingen in het rapport plaatsgevonden. In het nawoord is hier aandacht aan besteed. Wij hopen dat het rapport bruikbare informatie verschaft en dat de aanbevelingen kunnen bijdragen tot een betere bedrijfsvoering. De rekenkamercommissie wil op deze plaats haar dank uitspreken aan alle betrokkenen en geïnterviewden voor hun medewerking aan dit rapport. De rekenkamercommissie Vlagtwedde, Sellingen, 28 april 2008. Mw. Mr. A. Schiphuis-Piël voorzitter Mw. Drs. G. Paas Broekman lid Dhr H. Zomer lid Mw H. van de Meent

secretaris

2


Inhoud

Samenvatting .......................................................................................................................................4 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding ..................................................................................................................................7 Aanleiding............................................................................................................................7 Probleemstelling ...................................................................................................................8 Leeswijzer............................................................................................................................8

2

Onderzoeksopzet ......................................................................................................................9

3

Toetsingskader ....................................................................................................................... 10 3.1 Inleiding ............................................................................................................................ 10 3.2 Beleidsdoelstellingen ........................................................................................................... 10 3.3 De verantwoordelijkheid voor inkoop..................................................................................... 10 3.4 Rechtmatig en doelmatig aanbesteden .................................................................................. 11 3.4.1 Drempelbedragen en aanbestedingsvormen ....................................................................... 11 3.4.2 Overige eisen aan aanbestedingen .................................................................................... 12 3.5 Conclusies.......................................................................................................................... 12

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5

Doelmatig inkopen .................................................................................................................. 14 Inleiding ............................................................................................................................ 14 Inkoopvolume .................................................................................................................... 14 De belangrijkste leveranciers................................................................................................ 14 De gefactureerde bedragen .................................................................................................. 14 De inkopende afdelingen...................................................................................................... 16 Conclusies.......................................................................................................................... 17

Rechtmatig en doelmatig aanbesteden....................................................................................... 18 5.1 Inleiding ............................................................................................................................ 18 5.2 De verantwoordelijkheid voor inkopen ................................................................................... 18 5.3 De keuze van de inkoopvorm ............................................................................................... 18 5.4 Selectie van ondernemers .................................................................................................... 20 5.4.1 Selectiecriteria ............................................................................................................... 20 5.4.2 Onderhandse en zelfstandige aanbestedingen .................................................................... 20 5.4.3 Lokale en regionale ondernemers ..................................................................................... 21 5.4.4 Integriteitseisen ............................................................................................................. 21 5.5 Gunning van opdrachten...................................................................................................... 21 5.6 Contracten en contractenbeheer ........................................................................................... 22 5.7 Controleren ........................................................................................................................ 22 5.8 Uitvoerbaarheid van het beleid en neveneffecten .................................................................... 23 5.9 Conclusies.......................................................................................................................... 23

6 6.1 6.2 6.3 7

Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................... 25 Inleiding ............................................................................................................................ 25 Conclusies.......................................................................................................................... 25 Aanbevelingen.................................................................................................................... 26 Nawoord ................................................................................................................................ 28

Literatuur ........................................................................................................................................... 29 Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

1: 2: 3: 4: 5:

Inkoop en aanbestedingen in eerder onderzoek ........................................................................ 30 Gemeenten uit de quickscan................................................................................................... 32 In het onderzoek betrokken aanbestedingsprocedures ............................................................... 33 Lijst van geïnterviewden ........................................................................................................ 34 Europese en nationale beleidscontext ...................................................................................... 35

3


Samenvatting In het onderhavige onderzoek staat het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde centraal. In de afgelopen jaren is er vanuit overheden een groeiende belangstelling voor inkoopen aanbestedingsbeleid. Enerzijds komt deze belangstelling voort uit het besef dat een professioneel inkoopen aanbestedingsbeleid een kostenreductie met zich mee kan brengen. Anderzijds bestaan er de nodige juridische en financiële risico’s wanneer inkoopprocedures, met name als het gaat om grote aanbestedingen, onvoldoende zorgvuldig worden doorlopen. De gemeente Vlagtwedde heeft daarom ten minste vanaf 1991 een inkoopen aanbestedingsbeleid, dat in 2004 is herzien. De indruk bestaat dat de gemeente sinds de laatste herziening van dit beleid haar inkoopen aanbestedingsprocedures scherper volgt. Doel van het onderhavige onderzoek is na te gaan in hoeverre het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde wordt nageleefd. De centrale vraag die gesteld is, is de volgende. Beschikt de gemeente over een adequaat inkoopen aanbestedingsbeleid, is de uitvoering van dit beleid hiermee in overeenstemming en zijn er verbeteringen mogelijk voor wat betreft aanpak, inrichting, beheer en werkwijze? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zijn deelvragen uitgewerkt. In deze samenvatting zijn de resultaten en conclusies per deelvraag uitgewerkt. De gegevens hebben betrekking op het jaar 2006. Wat zijn de beleidsdoelstellingen met betrekking tot het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid? Binnen de gemeente Vlagtwedde is het budgethouderschap decentraal neergelegd. De inkoop wordt gecoördineerd door een inkoopbeleid. Een senior beleidsmedewerker bij de afdeling Facilitaire Zaken coördineert het beleid. Deze functie is bij de wijziging van de organisatiestructuur per 1 april 2007 ontstaan. Het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde heeft een aantal doelstellingen. Deze zijn: 1. Handelen in overeenstemming met Europese regels; 2. Komen tot uniformering en professionalisering van het inkoopbeleid; 3. Een inzichtelijk en transparant beleid aansluit op termen als controleerbaar, doelmatig, integer en sociaal-maatschappelijk verantwoord; 4. Een efficiënte bedrijfsvoering; ‘het verkrijgen van een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijk prijs en zo laag mogelijke risico’s’. Hoe is het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht? Welke procedures moeten worden gevolgd? De gemeente Vlagtwedde heeft de fundamentele keuze voor concurrentiestelling gemaakt. Om invulling te geven aan het principe van proportionaliteit, geldt dat bij hogere aanbestede bedragen steeds zwaardere eisen worden gesteld aan de concurrentiestelling en de procedure. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een systeem met drempelwaarden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen zelfstandige, onderhandse, openbare en Europese aanbestedingen. Welk volume wordt er door de gemeente ingekocht en hoe is dat over de verschillende inkoopsegmenten verdeeld? Het totale inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde ligt rond de 17,3 miljoen euro op jaarbasis. Het valt op dat er zeer veel leveranciers zijn die voor betrekkelijk kleine bedragen een factuur insturen. Het aantal ‘grote’ leveranciers is gering, maar deze kleine groep bepaalt een groot deel van het inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde. De te kiezen strategie is hier bundeling van kleine facturen (door mantelcontracten en het

4


samennemen van facturen) en individuele kritische evaluatie en concurrentiestelling bij de grote contracten. Er is nog te weinig sprake van bundeling van kleine facturen. Hoe vaak is de gemeente aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? In 2006 heeft de gemeente Vlagtwedde 23 aanbestedingsprocedures doorlopen. Het gaat om producten van uiteenlopende aard. Veruit de meeste aanbestedingen vallen onder de categorie ‘diensten’, gevolgd door ‘werken’. ‘Leveringen’ komen weinig voor. Het blijkt dat aanbestedingen door de hele organisatie plaatsvinden. De (voormalige) afdeling Onderwijs Sport en Welzijn neemt de meeste aanbestedingsprocedures voor haar rekening, gevolgd door P&O, Sociale Zaken en Openbare Werken. Hoe vaak is de gemeente een Europees aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De gemeente Vlagtwedde is in een gering aantal gevallen partij in een Europese aanbesteding. Gemiddeld waren er twee Europese aanbestedingen per jaar.1 De meeste Europese aanbestedingen vallen in de categorie ‘diensten’. Doorgaans wordt in Europese aanbestedingen samengewerkt met andere gemeenten, wat de juridische kwaliteit ten goede komt en bovendien leidt tot verdere vraagaggregatie. Daarnaast worden Europese aanbestedingen vaak begeleid door een gespecialiseerd bureau. In hoeverre voldoet de aanbestedingspraktijk van de gemeente aan de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht? In de meeste aanbestedingsprocedures wordt voldoende concurrentie gesteld. Het blijkt echter ook dat sommige onderdelen van de aanbestedingsprocedures versterkt kunnen worden. De rekenkamer heeft vooral tekortkomingen geconstateerd daar waar het gaat om de transparantie. In de selectiefase werken veel afdelingen nog niet met groslijsten. Een groslijstenbeleid kan behulpzaam zijn bij het transparant maken van de selectie van ondernemers. Volgens het inkoopen aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde moet iedere afdeling een groslijstenbeleid hebben. Formeel heeft de gemeente geen lokale ondernemersbeleid, maar de behoefte om specifiek lokale ondernemers uit te nodigen, is er wel en het wordt ook gedaan. In sommige gevallen worden hier goede redenen voor aangevoerd, zoals snelle beschikbaarheid bij spoedeisende gevallen. Het aanbestedingsrecht laat enige ruimte om een lokale ondernemersbeleid te voeren. Er dient dus een discussie te worden gevoerd over het specifiek uitnodigen van lokale of regionale ondernemers in zelfstandige en onderhandse aanbestedingsprocedures. In sommige gevallen ontbreken gunningscriteria (laagste prijs of economisch voordeligste alternatief). Het blijkt dat de wijze waarop bij het economisch voordeligste alternatief de afweging die wordt gemaakt vaak niet in het dossier terug te vinden is. Het ontbreken van deze afweging maakt de beoordeling voor inschrijvers (en onderzoekers) weinig transparant. Om integriteitsproblemen te voorkomen mag de beoordeling van de offertes en de gunning van de opdracht niet in dezelfde hand zijn als de controle van het geleverde product. In veel gevallen wordt de gunning en de controle door dezelfde medewerker uitgevoerd. Deze functiescheiding is bij de gemeente nog te zwak ontwikkeld.

1

In totaal zijn 5 van de 23 aanbestedingen Europees. Daarbij moet worden aangetekend dat de Europese aanbestedingen over een periode van 2½ jaar zijn verzameld en dus oververtegenwoordigd zijn in de steekproef.

5


Ook de organisatie van het contractenbeheer is zwak. Momenteel beheert iedere afdeling haar eigen contracten. In veel gevallen is de medewerker die de gunning heeft verricht (en de controle uitvoert) tevens verantwoordelijk voor de contracten. Daardoor is belangrijke informatie versnipperd aanwezig binnen de organisatie en is het contractenbeheer kwetsbaar voor ziekte en uitval. Een centraal georganiseerd contractenbeheer ontbreekt. Zijn de betrokken ambtenaren op de hoogte van het geldende inkoopen aanbestedingsbeleid? Over het algemeen is het beleid bij de budgethouders goed bekend en wordt er getracht het beleid na te leven. Is het inkoopen aanbestedingsbeleid in werkvoorschriften neergelegd? De uniformering van het inkoopen aanbestedingsbeleid is partieel. De uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid is sterk gedecentraliseerd. Het is weliswaar zo dat voor bedragen binnen een bepaalde bandbreedte dezelfde aanbestedingsprocedures gelden, maar aan de inhoudelijke invulling van deze procedures wordt nauwelijks sturing gegeven. Beleid wordt decentraal uitgevoerd en er is weinig standaardisatie. Zo wordt er bijvoorbeeld nauwelijks gewerkt met standaardformulieren, –contracten en modelprogramma’s van eisen. Is het beleid volgens de (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten? Het belangrijkste beeld dat naar voren komt is dat het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde uitvoerbaar is en in hoofdlijnen ook goed wordt uitgevoerd. Er is echter een aantal knelpunten. 1. Er is geen ondergrens gesteld aan het zelfstandig aanbesteden van een inkoop. Concurrentiestelling moet volgens het beleid altijd, ook bij zeer kleine geraamde kosten. De rekenkamer acht het vanuit de gedachte van werkbaarheid en proportionaliteit echter verstandiger om een ondergrens aan de concurrentiestelling te stellen. 2. Het systeem van drempelwaarden is in vergelijking met andere gemeenten erg fijnmazig te noemen en is niet overal even duidelijk. 3. Sommige medewerkers geven aan dat de drempelwaarden te laag zijn. De hoogte van drempelwaarden loopt echter in de pas met die van andere gemeenten. Leidt het inkoopen aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders tot hogere bestuurslasten? De procedurele verplichtingen leiden enerzijds tot hogere kosten, maar anderzijds zijn de geïnterviewden van mening dat concurrentiestelling leidt tot een scherpere prijs. Het doorlopen van een relatief zware procedure bij inkopen waar de marges klein zijn, wordt niet altijd als kosteneffectief beschouwd. De rekenkamer is daarom van oordeel dat er een ondergrens aan concurrentiestelling moet worden gesteld. Eindoordeel De rekenkamer constateert dat het inkoopen aanbestedingsbeleid door de gemeente serieus wordt genomen. Hoewel er soms (gemotiveerd) wordt afgeweken van het beleid, bestaat er geen cultuur van ontduiking. Op een aantal punten kan het beleid echter worden verbeterd. Dat heeft vooral betrekking op het meer bundelen van kleine facturen. Daarnaast zijn er problemen aangetroffen met de transparantie van aanbestedingen. Belangrijke punten zijn hier het ontbreken van groslijsten, het ontbreken van een lokaal ondernemersbeleid en het expliciteren van de gunning. Verder dient de gemeente meer werk te maken van functiescheiding. Ten slotte dient het contractenbeheer te worden versterkt.

6


1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Uit gesprekken met de gemeenteraad is naar voren gekomen dat de raad het wenselijk acht dat de rekenkamer onderzoek doet naar het inkoopen aanbestedingsbeleid zoals dat door de gemeente wordt uitgevoerd bij het aanbesteden van werken, diensten en leveringen. Voor de rekenkamer is dit aanleiding om een onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het bestaande aanbestedingsbeleid. Met aanbestedingen kunnen aanzienlijke financiële belangen gemoeid zijn. Wanneer het aanbestedingbeleid niet adequaat wordt uitgevoerd, kan dat grote juridische, bestuurlijke en financiële risico’s met zich meebrengen. Voor de raad is het daarom van belang meer zicht te hebben op de werking van het aanbestedingsbeleid in de praktijk. Hoewel binnen de overheid veel wordt ingekocht, kreeg bij veel gemeenten inkoop tot voor kort zowel beleidsmatig als beheersmatig onvoldoende aandacht. Hierin lijkt de laatste jaren een kentering te ontstaan, onder meer door de ontwikkeling van Europese aanbestedingsregels, integraal management en het streven naar meer ‘value-for-publicmoney’.2 Overheden realiseren zich in toenemende mate dat met een gericht beleid de effectiviteit van de inkoop (wordt het gewenste product tijdig geleverd) alsmede de efficiency (zuinig gebruik van overheidsgeld) kan worden verbeterd. Daarnaast vormen eisen aan de integriteit van de leverancier steeds belangrijker randvoorwaarden. Zie ook bijlage 1. Door bundeling van inkopen (eventueel samen met andere gemeenten), gebruikmaken van vrije concurrentie tussen leveranciers (door opvragen van meer offertes) en het procedureel inkaderen van de inkoop kan – zo is de veronderstelling – de kwaliteit van het ingekochte product worden verhoogd, de kosten worden gereduceerd en kunnen juridische en financiële risico’s worden beperkt. Een aantal uitgangspunten vormt daarom de basis van gemeentelijk inkoopbeleid:3 1. Eenheid van beleid: de organisatie treedt met één gezicht naar buiten; 2. Vraagaggregatie, standaardisatie en beperking van het aantal leveranciers; 3. Waar mogelijk dienen centraal ‘mantelovereenkomsten’ te worden afgesloten; 4. Er dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van bestaande inkoopdeskundigheid. Op deze wijze hoeft de specifieke inkoopdeskundigheid niet bij elk dienstonderdeel aanwezig te zijn. 5. Beperking van inhuur van externen. Een vorm van inkoop waarin zoveel mogelijk aan bovenstaande uitgangspunten invulling wordt gegeven is aanbesteding. Veelal wordt aangenomen dat door middel van goede aanbesteding een prijsreductie van 15 tot 20 procent kan worden bereikt.4 Aanbesteden wordt gedefinieerd als: het verwerven van goederen, diensten en werken van derden met gewenste (duurzame) kwaliteit, met zo weinig mogelijk risico’s, tegen zo gunstig mogelijke condities en prijs teneinde de doelstellingen van de aanbestedende dienst te realiseren. Feitelijk komt dit neer op planmatig inkopen op basis van een bestek. Dit wordt ook wel professioneel inkopen genoemd.5 De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vult dit wat concreter voor gemeenten in en gaat ervan uit dat aanbesteding een ‘proces van inkopen [is] waarbij de opdrachtgever op transparante en objectieve wijze de opdracht verstrekt aan een opdrachtnemer, die voldoet aan bepaalde

2

J.W. Stel; Inkoophandleiding voor de publieke sector, 1997. J.W. Stel; Inkoophandleiding voor de publieke sector, 1997. 4 Vianen, C. en Burg, M van den, Goed besteed; inkopen en aanbesteden, de stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, VNG, 2006; p. 3. 5 StimulanSZ, Model Inkoopbeleid StimulanSZ, 2001. 3

7


eisen en die de beste aanbieding heeft gedaan.’6 Het juiste product, tegen de laagste prijs inkopen in een transparante procedure staat in deze definitie centraal.

1.2

Probleemstelling

Beschikt de gemeente over een adequaat inkoopen aanbestedingsbeleid, is de uitvoering van dit beleid hiermee in overeenstemming en zijn er verbeteringen mogelijk voor wat betreft aanpak, inrichting, beheer en werkwijze? Deelvragen: 1. Wat zijn de beleidsdoelstellingen met betrekking tot het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid? 2. Hoe is het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht? Welke procedures moeten worden gevolgd? 3. Welk volume wordt er door de gemeente ingekocht en hoe is dat over de verschillende inkoopsegmenten verdeeld? 4. Hoe vaak is de gemeente aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 5. Hoe vaak is de gemeente een Europees aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 6. In hoeverre voldoet de aanbestedingspraktijk van de gemeente aan de Algemene bepalingen van aanbestedingsrecht? 7. Zijn de betrokken ambtenaren op de hoogte van het geldende inkoopen aanbestedingsbeleid? 8. Is het inkoopen aanbestedingsbeleid in werkvoorschriften neergelegd? 9. Is het beleid volgens de (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten? 10. Leidt het inkoopen aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders tot hogere bestuurslasten?

1.3

Leeswijzer

In deze rapportage worden de uitkomsten van het rekenkameronderzoek naar het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde weergegeven. Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van de wijze waarop het onderzoek is opgezet. In hoofdstuk 3 wordt vanuit het aanbestedingsrecht, het gemeentelijke beleid en algemene uitgangspunten een toetsingskader voor dit onderzoek afgeleid. Uitgangspunt daarbij is dat het gehele inkoopproces wordt beoordeeld. De geïnteresseerde lezer kan in bijlage 5 een beknopte samenvatting van de juridische achtergronden van het toetsingskader lezen. Hoofdstuk 4 en 5 vormen het empirische deel van het onderzoek. In hoofdstuk 4 wordt een kwantitatieve analyse gemaakt van de inkoop in Vlagtwedde. Het inkoopvolume wordt bepaald en uitgesplitst naar onder andere afdelingen, leveranciers en segmenten. In hoofdstuk 5 worden onder andere de resultaten van het dossieronderzoek en de interviews gepresenteerd. Ten slotte worden in hoofdstuk 6 conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

6 Vianen, C. en Burg, M van den, Goed besteed; inkopen en aanbesteden, de stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, VNG, 2006.

8


2

Onderzoeksopzet

De inkoopen aanbestedingsprocedures van de gemeente Vlagtwedde die zijn afgerond in het jaar 2006 zijn bestudeerd. De Europese aanbestedingsprocedures uit de jaren 2005, 2006 en begin 2007 zijn bestudeerd. De volgende methoden zijn gebruikt om empirische data te verzamelen: 1. Internetquickscan. In een quickscan via het internet zijn 14 gepubliceerde inkoopen aanbestedingsnota’s en –verordeningen bij andere gemeenten geïnventariseerd. Door deze inventarisatie is een beeld ontstaan van de variatie in inkoopbeleid bij een aantal Nederlandse gemeenten. Hiermee is het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde vergeleken. In bijlage 2 is een lijst met gemeenten opgenomen die in de quickscan zijn betrokken. 2. Inkoopscan. Ter bepaling van het inkoopvolume is een uitdraai van de crediteurenadministratie gemaakt. Hierdoor kon het inkoopvolume worden bepaald en worden uitgesplitst naar afdelingen en leveranciers. Uit deze ‘lijst’ zijn die facturen weggelaten die in zuivere zin niet op een inkooprelatie betrekking hadden. Zo zijn alle persoonlijke onkostenvergoedingen uit het bestand verwijderd. Ook subsidierelaties en de reguliere exploitatie van gemeenschappelijke regelingen zijn niet als inkoop beschouwd en zijn waar mogelijk uit het bestand weggelaten. 3. Interview met sleutelpersoon. Bij de gemeente is een gesprek gehouden met een sleutelpersoon op het gebied van inkoopen aanbestedingsbeleid. In dit interview kwamen praktische zaken aan de orde. De sleutelpersoon heeft de onderzoeker op het spoor gezet van te interviewen personen en vindplaatsen van inkoopen aanbestedingsdossiers. Daarnaast is het inkoopen aanbestedingsbeleid inhoudelijk doorgesproken. 4. Dossieronderzoek. In dit onderzoek zijn de dossiers van alle aanbestedingsprocedures over het jaar 2006 onderzocht. De afgeronde Europese aanbestedingen van de jaren 2005, 2006 en 2007 zijn onderzocht. Dat is gedaan door middel van een lijst met afgewezen offertes, die de gemeente Vlagtwedde in het kader van het accountantsonderzoek bijhoudt. Via deze afgewezen offertes zijn de dossiers van de toegewezen offertes opgespoord en doorgenomen. In totaal zijn er 23 aanbestedingstrajecten in het onderzoek betrokken. Deze zijn weergegeven in bijlage 3. Hoewel geen enkel dossier alle documenten bevat waarvan verwacht mag worden dat ze aanwezig zijn, kon meestal toch een redelijk beeld worden verkregen hoe de belangrijkste stappen in de aanbestedingsprocedure zijn verlopen. In enkele gevallen was het dossier zo incompleet dat er weinig aan kon worden afgeleid. In één dossier waren bijvoorbeeld slechts twee offertes aanwezig, verder niets.7 5. Verdiepende interviews met budgethouders. Na de analyse van de dossiers zijn verdiepende interviews gehouden met de budgethouders. Het gaat om open interviews waarin kan worden doorgevraagd naar onduidelijkheden die uit de dossieronderzoeken naar voren komen. Daarnaast hebben de budgethouders kwalitatief inzicht gegeven in de doelmatigheid van de procedure, de gebruikelijke werkwijze, knelpunten en ontwikkelingen. In bijlage 4 is een lijst met geïnterviewden opgenomen.

7

Het betrof de aanbesteding van de vervanging van de waterleiding van Moekesgat.

9


3

Toetsingskader

3.1

Inleiding

In de volgende paragrafen wordt beknopt het beleid beschreven zoals dat terug te vinden is in de nota inkoopen aanbestedingsbeleid uit 2004 en het mandatenbesluit van de gemeente Vlagtwedde. Ter bepaling van meer algemene uitgangspunten is onder meer gebruik gemaakt van de VNG-handleiding ‘Verdien aan besteden’.8 Voor een meer juridische inleiding in de Europese en nationale beleidscontext wordt verwezen naar bijlage 5.

3.2

Beleidsdoelstellingen

Tot 1 april 2007 was de gemeente Vlagtwedde georganiseerd volgens het sectorenmodel. Per genoemde datum heeft er een kanteling plaatsgevonden naar het directiemodel. In deze nieuwe structuur is het inkoopbeleid ondergebracht in de functie van de senior beleidsmedewerker van de afdeling Facilitaire Zaken. In de oude structuur waren de sectorhoofden verantwoordelijk voor de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Omdat in dit onderzoek inkopen en aanbestedingsprocedures uit het jaar 2006 worden onderzocht, zal aansluiting worden gezocht bij de oude structuur. Het inkoopbeleid is centraal geregeld in een beleidsnota uit 2004, die een ouder beleid uit 1991 vervangt.9 De uitvoering van het beleid gebeurt decentraal. Inkoop is in deze visie een proces waarin zeven fasen worden doorlopen, te weten inventariseren, specificeren, selecteren en contracteren (tezamen tactische inkoop) en bestellen, bewaken en nazorg (tezamen operationele inkoop). Het beleid spitst zich toe op de stappen specificeren en selecteren. De operationele inkoop krijgt minder beleidsmatige aandacht. Het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde heeft een aantal doelstellingen. 1. Handelen in overeenstemming met Europese regels; 2. Komen tot uniformering en professionalisering van het inkoopbeleid; 3. Een inzichtelijk en transparant beleid dat aansluit op termen als controleerbaar, doelmatig, integer en sociaal-maatschappelijk verantwoord; 4. Een efficiënte bedrijfsvoering; ‘het verkrijgen van een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijk prijs en zo laag mogelijke risico’s’.

3.3

De verantwoordelijkheid voor inkoop

De inkoopbevoegdheden over het jaar waarop het onderzoek zich richt, zijn neergelegd in het mandaatbesluit 2006. Mandatering vindt volgens art. 1.6 van het besluit plaats op een zo laag mogelijk niveau.10 1. Doorgaans is de medewerker die met betreffende taken is belast gemandateerd een bedrag tot 5.000 euro per inkoop te besteden. 2. Bij bedragen tot 25.000 euro tekent ook het hoofd van de afdeling waaraan de taken zijn gemandateerd.

8

VNG, Handreiking verdien aan besteden, naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNGuitgeverij, Den Haag, 2003. 9 Inkoop- en aanbestedingenbeleid gemeente Vlagtwedde, 2004. 10 Mandaatbesluit gemeente Vlagtwedde, 2006; p. 4.

10


3. Voor bedragen boven de 25.000 euro dient het college van B&W een besluit te nemen. 4. Op het gebied van openbare werken liggen de bedragen hoger. Medewerkers zijn gemandateerd voor gunning van werken tot een bedrag van 5.000 euro, het afdelingshoofd tot 35.000 en het sectorhoofd tot maximaal 175.000 euro. Boven dat bedrag moet er een collegebesluit worden genomen.

3.4

Rechtmatig en doelmatig aanbesteden

Het inkoopen aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde stelt concurrentiestelling centraal. Dit betekent in de praktijk het opvragen van meer offertes. Daarbij geldt een aantal juridische randvoorwaarden. De rechter toetst aan de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht. Deze zijn kort samengevat non-discriminatie, objectiviteit en transparantie (zie voor meer achtergronden bijlage 5). Indien een aanbestedingsprocedure goed wordt doorlopen, wordt invulling gegeven aan deze beginselen. Een aantal aanvullende randvoorwaarden voor een goede invulling van aanbestedingsprocedures wordt in deze paragraaf besproken. 3.4.1 Drempelbedragen en aanbestedingsvormen In Vlagtwedde gelden aanbestedingsvormen.

Openbaar Openbaar (met voorselectie) Meervoudig onderhands via groslijsten Enkelvoudig onderhands via groslijsten Enkelvoudig onderhands via groslijsten Zelfstandig aanbesteden Zelfstandig aanbesteden

de

volgende

drempelbedragen

voor

de

onderscheiden

Werken > 300.000 > 300.000 > 40.000

Leveringen > 140.000 > 140.000 > 40.000

Diensten > 140.000 > 140.000 > 40.000

Opmerkingen

< 40.000

< 40.000

< 40.000

min. 3 offertes

< 15.000

< 15.000

< 15.000

min. 2 offertes

< 15.000 < 7.500

< 15.000 < 7.500

< 15.000 < 7.500

min. 3 offertes min. 2 offertes

min. 3 offertes

Tabel 3.1: Drempelbedragen gemeentelijk beleid Vlagtwedde. De drempelbedragen van Vlagtwedde verschillen niet significant van de gemiddelde drempelbedragen van 14 andere onderzochte gemeenten. De Europese drempelbedragen zijn uiteraard voor iedere gemeente gelijk. Er zijn in vergelijking met andere gemeenten drie dingen die opvallen aan het systeem van drempelwaarden van Vlagtwedde: 1. In vergelijking met veel andere gemeenten is het systeem van drempelwaarden van de gemeente Vlagtwedde fijnmazig te noemen. Het onderscheid tussen zelfstandig aanbesteden (aanbesteding zonder groslijsten) en onderhands aanbesteden (aanbesteding met groslijsten) wordt bij weinig gemeenten gemaakt. 2. Er zijn twee categorieën enkelvoudig onderhandse aanbestedingen waarbij respectievelijk twee of drie offertes moeten worden opgevraagd. Enkelvoudige aanbesteding wil echter zeggen dat er slechts één offerte wordt opgevraagd (ook wel gunning uit de hand genoemd). Waarschijnlijk wordt hier meervoudig onderhandse aanbesteding bedoeld. Als dat het geval is, vallen de derde en de vierde categorie samen. Het beleid is hier niet helder. 3. Aan het opvragen van minimaal twee offertes in een zelfstandige aanbestedingsprocedure is geen ondergrens gesteld (let op het ‘kleiner dan’ teken voor de 7.500 euro in tabel 3.1). Daardoor moeten in principe alle inkopen worden aanbesteed.

11


Hierdoor wordt het voor inkopen van producten van kleine bedragen moeilijk, zoniet onmogelijk, om conform het beleid in te kopen. 3.4.2 Overige eisen aan aanbestedingen Aan de aanbestedingsprocedures worden nog enkele eisen gesteld. Deze zijn: 1. In de opdrachtformulering wordt het doel van de aanbesteding aangegeven plus een omschrijving van de levering, werk of dienst. 2. Bij openbare procedures dienen selectiecriteria te zijn vastgesteld. Door middel van selectiecriteria kunnen per aanbesteding bepaalde ondernemers worden uitgesloten van deelname. 3. Bij onderhandse aanbestedingen worden ondernemers uitgenodigd een offerte uit te brengen. Volgens het aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde is er alleen sprake van onderhandse aanbesteding als de ondernemer wordt geselecteerd van een groslijst. Indien dit niet is gebeurd, moet de aanbesteding worden gekwalificeerd als ‘zelfstandig’.11 4. Het lokale en regionale ondernemersbeleid van de gemeente Vlagtwedde is onduidelijk. Enerzijds geeft Vlagtwedde aan dat er geen lokaal of regionaal voorkeursbeleid bestaat. Anderzijds wordt gesteld dat bij gelijke geschiktheid de voorkeur naar een lokale leverancier uitgaat. Een lokaal of regionaal leveranciersbeleid staat al snel op gespannen voet met het non-discriminatiebeginsel.12 5. Er dienen duidelijke gunningscriteria te worden opgenomen in de opdrachtformulering. Als gunningscriterium kan worden gekozen voor de laagste prijs of het meest voordelige alternatief. Dat laatste criterium kan tal van kwaliteitseisen bevatten, zolang deze maar objectief, transparant en niet discriminerend zijn. 6. Inkoopvoorwaarden zijn van belang omdat – indien de gemeente deze inkoopvoorwaarden niet heeft – automatisch de verkoop- of leveringsvoorwaarden van de leverancier of aannemer gelden. De algemene inkoopvoorwaarden van de gemeente Vlagtwedde zijn van toepassing verklaard op alle inkopen en diensten met ingang van 1 januari 2006. Deze inkoopvoorwaarden zijn niet gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel en/of de rechtbank.13 7. Contractenbeheer omvat het vastleggen, actueel houden en toegankelijk maken van gegevens over lopende contracten. Het inkoopen aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde gaat niet in op contractbeheer, maar contractenbeheer wordt algemeen gezien als een zeer belangrijke stap in het inkoopen aanbestedingsbeleid. 8. De controle van het geleverde product mag volgens art. 15 van het mandatenbesluit (vooral als het gaat om werken) niet worden uitgevoerd door de ambtenaar die de gunning heeft gedaan.

3.5

Conclusies

Het inkoopen aanbestedingsbeleid is neergelegd in een nota die in 2004 is vastgesteld. Daarnaast zijn de bevoegdheden om te kunnen inkopen vastgelegd in het mandatenbesluit. Inkoop wordt decentraal door een groot aantal (sub)budgethouders uitgevoerd. Het inkoopen aanbestedingsbeleid is daarbij kaderstellend. Uniformering van inkoopprocedures, het nastreven van inkoopsynergie en het bewerkstelligen van rechtmatig handelen zijn de belangrijkste doelstellingen van het beleid. Concurrentiestelling wordt 11

Inkoop- en aanbestedingsbeleid Vlagtwedde 2004; p.8. Er zijn wel mogelijkheden in beperkte mate een lokaal leveranciersbeleid te voeren. Sommige gemeenten stellen in hun beleid dat – indien mogelijk – ten minste één leverancier uit de regio moet worden uitgenodigd een offerte uit te brengen. Gunning van de opdracht gaat vervolgens op basis van eerlijke concurrentie tussen alle inschrijvers. 13 Deponeren van algemene voorwaarden bij de KvK en/of de rechtbank is niet verplicht, maar kan nuttig zijn als de gemeente niet altijd in staat is om de algemene voorwaarden te verstrekken. Degene met wie Vlagtwedde zaken doet, kan ze dan toch inzien. Daarnaast is het deponeren nut hebben bij meningsverschillen voor de bewijsfunctie. 12

12


als uitgangspunt genomen. Het beleid focust daarbij sterk op het specificeren en selecteren van producten. Het beleid is vooral van belang om te bepalen welke aanbestedingsvorm moet worden gekozen. De operationele inkoop krijgt minder beleidsmatige aandacht.

13


4

Doelmatig inkopen

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een kwantitatief beeld gegeven van het inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde. Daarnaast wordt een beeld geschetst van de verdeling over leveranciers. Wanneer er sprake is van veel leveranciers (vooral binnen een zelfde inkooppakket) duidt dat op een versnipperde inkoop.14

4.2

Inkoopvolume

Het totale inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde over het jaar 2006 bedraagt 34,4 miljoen euro. Als we de uitgaven die niet direct als inkoop kunnen worden bestempeld, zoals betalingen aan overheden, de belastingdienst, de Bank Nederlandse Gemeenten, personeelskosten en subsidierelaties weglaten, houden we een beïnvloedbaar deel over van 17,3 miljoen euro.

4.3

De belangrijkste leveranciers

In deze paragraaf wordt het aantal leveranciers in beeld gebracht. Een groot deel van het inkoopvolume wordt bepaald door een klein aantal leveranciers. In tabel 4.1 zijn de crediteuren weergegeven waaraan het hoogste bedrag is overgemaakt. Als we kijken naar de in 2006 betaalde bedragen aan leveranciers en aannemers, zien we dat financieel gezien de sociale werkvoorziening Wedeka een bijzondere positie inneemt met een bedrag van 1,6 miljoen Euro. We zien dat de grote ingenieursbureau’s die zijn gespecialiseerd in infrastructurele werken als K.W.S. B.V., Bouwmij B.V., Grontmij en Oranjewoud flink vertegenwoordigd zijn in de toptien.

Crediteur

Bedrag

Wedeka K.W.S. B.V. Van Gansewinkel Bouwmij B.V. Gemeente Groningen (afvalinzameling) Grontmij B.V. Oranjewoud Essent Retail Noorderpoortcollege De Grooth (leerlingenvervoer) Tabel 4.1: Toptien belangrijkste leveranciers

4.4

1.663.191 1.453.615 724.633 663.639 583.553 470.711 400.137 384.782 337.115 336.866

De gefactureerde bedragen

In 2006 zijn er bijna 3.900 inkopen gedaan. Figuur 4.2 laat de verdeling van de inkopen beneden de 5.000 euro zien. Uit de figuur blijkt dat de inkoop van de gemeente Vlagtwedde kwantitatief gezien vooral betrekking heeft op kleine zaken. De mediane

14 VNG, Handreiking Verdien aan besteden, naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNGuitgeverij, Den Haag, 2003; pp. 41-45.

14


besteding bedraagt 274 euro.15 Er werden facturen vanaf 1 eurocent betaald. Onder de 35 euro (een lage schatting van de administratieve kosten voor de verwerking van een factuur) zijn er 629 facturen betaald.16 47 procent van de facturen heeft betrekking op inkopen beneden de 250 euro. Inkopen boven de 5.000 euro zijn met een 12 procent van het totaal een relatieve zeldzaamheid. Ook wanneer we boven de 5.000 euro kijken, zien we dat de aantallen inkopen naar boven toe snel afnemen. Er wordt door de gemeente dus veel ingekocht voor relatief kleine bedragen.

1.250

Frequency

1.000

750

500

250 Mean =620,99 Std. Dev. =956,927 N =3.389 0 0,00

1000,00

2000,00

3000,00

4000,00

5000,00

Bedrag

Figuur 4.2: Verdeling van inkopen beneden de 5.000 euro. Uitgedrukt in geld blijkt dat een klein aantal inkopen bepalend is voor een groot deel van de bestedingen. De groep bestedingen boven de 5.000 euro heeft betrekking op een totaalbedrag van 15.195.040 euro. Dit betekent dat de 12 procent grootste inkopen verantwoordelijk is voor 88 procent van de uitgaven. Inkopen boven de 5.000 euro zijn weliswaar relatief zeldzaam, maar zij vormen in financieel opzicht wel de belangrijkste groep. In veel gevallen zijn leveranciers of aannemers van producten of diensten boven de 5.000 euro op te vatten als incidentele crediteuren. In totaal zijn er 404 inkopen van meer dan 5.000 euro gevonden. Bij 147 inkopen kwam de leverancier slechts één keer voor in het bestand. 38 leveranciers kwamen twee maal voor in het bestand (dus 76 inkopen). 14 leveranciers kwamen drie maal voor (dus 42 inkopen). Een beperkte groep leveranciers schreef in 2006 meer dan drie facturen van boven de 5.000 euro uit. Deze groep is weergegeven in tabel 4.3.

15

Het gemiddelde bestede bedrag is 4.525 euro. In dat geval wordt het gemiddelde sterk beïnvloed door enkele zeer hoge waarden. De mediaan is minder gevoelig voor extreme waarden en is daarom een betere centrummaat dan het gemiddelde. 16 Dat is 16 procent van het totale aantal inkopen.

15


Crediteur

Aantal facturen

Wedeka Essent Retail Oranjewoud Smart IT service Rendo energie Grontmij advies Baanderij Essent KWS B.V. Van Gansewinkel Noorderpoortcollege Bouwbedrijf Wolbers Folkers Loonbedrijf Arcadis RO B.V. Koudenburg Asito Tabel 4.3: Leveranciers met meer dan drie facturen

Gemiddeld factuurbedrag

34 20 13 9 8 7 6 6 5 5 5 5 4 4 4 4 boven de 5.000 euro.

46.892 17.717 28.647 10.254 21.072 65.779 26.540 8.274 290.722 141.964 67.353 37.671 32.907 32.835 26.570 11.182

Het werkvoorzieningschap Wedeka heeft een bijzondere positie ten opzichte van de gemeente. Zij is enerzijds een gemeenschappelijke regeling van de gemeente, maar anderzijds voert Wedeka als opdrachtnemer opdrachten uit waarin de gemeente Vlagtwedde als opdrachtgever fungeert. Conform het Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten (Bao) uit 2005 zijn deze uitgaven als inkopen beschouwd.17 Als producten elders op de markt zouden worden ingekocht, zullen de exploitatiekosten van de gemeenschappelijke regeling stijgen en zal de gemeentelijke bijdrage tevens stijgen. De verbondenheid tussen de gemeente en haar werkvoorzieningschap leidt daarom tot een groot aantal opdrachten van uiteenlopende aard. Diensten of leveringen die op meer locaties worden aangeboden, hebben tot gevolg dat er meer facturen worden uitgeschreven. Energie is hiervan een voorbeeld. Energie wordt geleverd aan verschillende gebouwen, scholen en sportterreinen. In de toptien van bedrijven die de meeste facturen van boven de 5.000 euro uitschrijven staan drie energieleveranciers, te weten Essent Retail, Essent en Rendo Energie. Schoonmaakwerkzaamheden door Asito gebeurt ook op meer locaties.

4.5

De inkopende afdelingen

Omdat hier gegevens uit 2006 zijn geanalyseerd, worden de afdelingen uit de oude organisatiestructuur (tot 1 april 2007) benoemd. Bijna 80 procent van de totale inkoop boven de 5.000 euro wordt gedaan door drie afdelingen van de gemeente Vlagtwedde. Met 42 procent van de totale uitgaven aan inkoop, vindt de meeste inkoop plaats door de afdeling Openbare Werken. Op de tweede en derde plaats staan Sociale Zaken en Onderwijs Sport en Welzijn (OSW). Sociale Zaken koopt weliswaar minder producten in dan OSW, maar hier staan gemiddeld hogere bedragen tegenover. OSW doet dus meer kleine inkopen. In een statistische toets18 blijken de verschillen in gemiddelde uitgaven tussen de afdelingen overigens niet significant te zijn.19 De overige zes afdelingen beslaan bij elkaar opgeteld slechts 20 procent van de uitgaven en liggen qua uitgaven dicht bij elkaar (zie tabel 4.4).

17

In het Bao zijn de belangrijkste regels neergelegd die betrekking hebben op Europese aanbestedingen. Deze regels hebben echter ook een doorwerking naar kleinere aanbestedingen. 18 Oneway anova. 19 Dit is te wijten aan de zeer grote spreiding in uitgaven per inkoop binnen de afdelingen.

16


Afdeling Openbare Werken Sociale Zaken Onderwijs Sport en Welzijn Financiën Bestuurszaken VROM

Aantal inkopen 149 52 81 28 25

% 36,9 12,8 20,1 6,9 6,2

Kosten 6.321.137 3.874.735 1.944.965 759.752 547.021 531.826

% 41,6 25,5 12,8 5,0 3,6

28 6,9 3,5 Interne Zaken 455.852 22 5,5 3,0 P&O 425.461 14 3,6 2,8 Burgerzaken 334.291 5 1,1 2,2 Totaal 15.195.040 404 100 100 Figuur 4.4: Schatting van het aantal facturen boven de 5.000 euro uitgesplitst naar afdeling (oude structuur) en een schatting van de kosten

4.6

Conclusies

Het totale beïnvloedbare inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde bedraagt 17,3 miljoen euro. Het blijkt dat het merendeel van de facturen die worden betaald betrekking hebben op relatief kleine bedragen. Onderzoek naar mogelijkheden voor bundeling van inkopen en facturen kan daarom nuttig zijn. Slechts 12 procent van de inkopen heeft betrekking op een bedrag hoger dan 5.000 euro. Die inkopen bepalen echter wel 88 procent van de totale waarde van de inkopen. Er worden relatief weinig inkopen van boven de 5.000 euro gedaan bij dezelfde leveranciers. De afdelingen Openbare Werken, Sociale Zaken en Onderwijs, Sport en Welzijn zijn verantwoordelijk voor bijna 80 procent van de gemeentelijke inkopen.

17


5

Rechtmatig en doelmatig aanbesteden

5.1

Inleiding

In deze paragraaf worden de resultaten gepresenteerd van het onderzoek naar de aanbestedingsprocedures die de gemeente Vlagtwedde in 2006 heeft doorlopen. Eerst wordt nagegaan welke afdelingen de aanbestedingen hebben gedaan. Vervolgens worden verschillende fasen van het inkoopproces doorlopen. Ten slotte wordt aandacht besteed aan neveneffecten van het beleid en worden conclusies getrokken. Omdat zaken uit 2006 zijn bestudeerd wordt in de dossieranalyse aangesloten bij de oude organisatiestructuur (tot 1 april 2007).

5.2

De verantwoordelijkheid voor inkopen

Uitgangspunt van het beleid van Vlagtwedde is dat inkoop en aanbestedingen door budgetbewakers en -houders van de ‘vakafdelingen’ wordt gedaan. In tabel 5.1 is een verdeling van het aantal aanbestedingen over de verschillende gemeentelijke afdelingen gemaakt. Het blijkt dan ook dat aanbestedingen door de hele organisatie van de gemeente plaatsvinden. De (voormalige) afdeling Onderwijs Sport en Welzijn neemt de meeste aanbestedingsprocedures voor haar rekening.

Afdeling Aantal Onderwijs Sport en Welzijn 10 Personeel en Organisatie 4 Sociale Zaken 3 Openbare Werken 3 Financiën 2 Interne Zaken 1 Totaal 23 Tabel 5.1: Aanbestedingen verdeeld over de afdelingen

Percentage 44 17 13 13 9 4 100

Uit de gesprekken blijkt dat aanbestedingstrajecten in principe door de budgethouders worden uitgevoerd. Bij grotere (Europese) aanbestedingstrajecten wordt vaak samengewerkt met buurgemeenten. In die gevallen wordt een (intergemeentelijk) inkoopteam samengesteld en wordt een (grotere) gemeente aangewezen als trekker van het aanbestedingstraject. Deze gemeente wordt geacht specifieke expertise op het betreffende gebied te hebben of op te doen. De kennis over Europese aanbestedingen die in Vlagtwedde niet aanwezig is, wordt zo ingebracht vanuit bijvoorbeeld het inkoopbureau van een andere gemeente. Daarnaast wordt door samen te werken inkoopsynergie nagestreefd. Europese aanbestedingsprocedures worden steevast begeleid door een extern adviesbureau. Dit bureau begeleidt onder andere het opstellen van het programma van eisen, verleent haar diensten bij de geobjectiveerde afweging tussen inschrijvers en zorgt dat de procedure wordt bewaakt. Inhuur van het bureau gebeurt door de trekkende gemeente. De kostenversleuteling van het aanbestedingstraject tussen de deelnemende gemeenten gaat op basis van de inwonersaantallen. Begeleiding door een extern bureau verhoogt tegen relatief geringe kosten de juridische kwaliteit van het aanbestedingstraject.

5.3

De keuze van de inkoopvorm

Welke procedure moet worden gekozen is afhankelijk van het soort product dat wordt ingekocht (werk, dienst, levering) en het geraamde bedrag. Bij het aanbestedingsbeleid is het onderscheid tussen werken, diensten en leveringen van belang, omdat voor deze categorieën verschillende drempelwaarden gelden. Daarom is ook een uitsplitsing

18


gemaakt naar deze categorieën (zie tabel 5.2). Veruit de meeste aanbestedingen van de gemeente Vlagtwedde in het jaar 2006 bleken te vallen binnen de categorie diensten. Aanbesteding van werken en leveringen komt beduidend minder vaak voor.

Categorie Aantal Dienst 16 Werk 5 Levering 2 Totaal 23 Tabel 5.2: Verdeling over de categorieën aanbestedingen

Percentage 70 22 9 100

Raming van de te verwachten kosten is belangrijk om te bepalen via welke procedure moet worden aanbesteed. Kostenraming kan vaak goed op basis van de historische bedragen. In veel gevallen is in het dossier geen schriftelijke kostenraming terug te vinden. De meeste aanbestedingen die door de gemeente Vlagtwedde worden gedaan zijn zelfstandige of onderhandse aanbestedingen (zie tabel 5.3). Het blijkt in de praktijk lastig te bepalen of er werkelijk geen groslijsten zijn gebruikt, of dat zij wel zijn gebruikt maar niet in het dossier zijn opgenomen. Om deze reden zijn beide aanbestedingstypes geaggregeerd weergegeven.

Aanbestedingsprocedure Aantal Zelfstandig en onderhands 17 Openbaar 1 Europees 5 Totaal 23 Tabel 5.3: Verdeling over de aanbestedingsprocedures

Percentage 74 4 22 100

Openbare aanbestedingen komen weinig voor, Europese aanbestedingen lijken iets vaker voor te komen. Dit is echter een artefact van de selectieprocedure, waarin alle Europese aanbestedingen uit de jaren 2005, 2006 en 2007 aan een onderzoek zijn onderworpen. In 2005 zijn twee Europese aanbestedingsprocedures doorlopen, in 2006 drie en in de eerste maanden van 2007 één. Er is door de rekenkamer geen enkele keer vastgesteld dat is verzuimd om Europees aan te besteden waar dat wel had gemoeten. Het aantal offertes dat moet worden opgevraagd is afhankelijk van de categorie van het product (dienst, werk, levering) en de geraamde kosten. Bij openbare en Europese aanbestedingen dient de aanbesteding in een aankondiging te worden gepubliceerd en kunnen in principe alle aanbieders zich inschrijven. Hier heeft de gemeente Vlagtwedde het aantal inschrijvingen niet in de hand. In de meeste gevallen worden drie offertes opgevraagd.20 Deze waarde is goed te verklaren omdat er in het inkoopen aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde in de meeste gevallen van wordt uitgegaan dat bij zelfstandige of onderhandse procedures ten minste drie offertes moeten worden opgevraagd. In drie gevallen zijn slechts twee offertes opgevraagd. Dat de raad het aantal offertes ook in de gaten houdt blijkt uit een casus waarin de gemeenteraad een inkoop heeft aangehouden totdat er twee extra offertes waren opgevraagd en beoordeeld.21 Van één casus is met zekerheid komen vast te staan dat het geraamde bedrag boven de drempelwaarde voor het opvragen van twee offertes

20

Het gewogen gemiddelde bedraagt 5 offertes. Dit gemiddelde wordt echter sterk verstoord doordat in één Europese aanbestedingsprocedure 33 offertes zijn ingediend. Zowel de modus als de mediaan liggen op drie offertes. 21 Casus risico-inventarisatie en –evaluatie.

19


uitging.22 In acht onderhandse procedures zijn meer offertes opgevraagd dan de voorgeschreven drie.

Aantal offertes 2 3 4 5 8 33 Totaal Tabel 5.4: Verdeling aantal offertes.

Aantal 3 9 4 5 1 1 23

Percentage 13 39 17 22 4 4 100

Als een opdracht Europees wordt aanbesteed, betekent dit niet automatisch een stortvloed aan reacties. Slechts in één Europese aanbesteding waren er 33 aanbieders, verdeeld over negen kavels.23 In drie van de vijf Europese aanbestedingen waren slechts drie aanbieders en in één geval vijf. In 21 van de 23 gevallen was het correcte aantal offertes in de dossiers te vinden. Dit hoge percentage is te verklaren uit het gegeven dat de accountant voor zijn rechtmatigheidstoets eist dat ook de afgewezen offertes zorgvuldig worden gearchiveerd in een dossier met ‘afgewezen offertes’. Door dit vereiste zijn vrijwel alle dossiers op dit punt compleet. In één dossier miste de offerte van het bedrijf waaraan de opdracht was gegund.

5.4

Selectie van ondernemers

5.4.1 Selectiecriteria In zeven gevallen zijn selectiecriteria opgesteld (in zelfstandige en onderhandse procedures is dit doorgaans niet nodig). In alle gevallen zijn de selectiecriteria voldoende helder omschreven in het bestek. Selectiecriteria hebben er in twee gevallen toe geleid dat er ondernemingen zijn uitgesloten van verdere deelname aan het aanbestedingstraject. Uitsluiting vond vooral plaats op basis van het omvangcriterium. 5.4.2 Onderhandse en zelfstandige aanbestedingen De gemeente Vlagtwedde maakt in haar beleid het onderscheid tussen zelfstandige en onderhandse aanbestedingen. Om van een onderhandse aanbesteding te kunnen spreken, moet selectie van de uit te nodigen ondernemers plaatsvinden door middel van groslijsten. Het gebruik van dergelijke groslijsten is bij de afdeling Ruimte (en haar voorganger, de sector Ruimtelijke Zaken) al jarenlang gemeengoed. Voor verschillende typen werkzaamheden worden verschillende groslijsten gebruikt. Op een groslijst staat onder andere beschreven: • Het type werkzaamheden; • De leverancier; • Wie de leverancier heeft ingebracht; • Mogelijke relaties met de gemeente. Er is binnen de huidige afdeling Ruimte aandacht voor het aanbrengen van wisselingen in groslijsten. Deze aandacht is echter nog niet systematisch genoeg. Zo worden groslijsten niet jaarlijks geëvalueerd en er zijn nog geen spelregels op schrift gesteld over hoe met 22 23

Casus ondersteuning subsidietraject. Aanbesteding reïntegratiediensten 2006.

20


wisselingen wordt omgegaan. Als gevolg van het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente is dit wel vereist. De andere afdelingen hebben weinig herhalingsopdrachten en maken daarom geen gebruik van groslijsten. Een gevolg hiervan is dat veel ‘onderhandse’ aanbestedingen volgens de definitie in het inkoopen aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde moeten worden opgevat als ‘zelfstandige aanbestedingen’. Om beleidsconform te kunnen aanbesteden, dienen alle afdelingen groslijsten op te stellen en bij te houden. 5.4.3 Lokale en regionale ondernemers In het inkoopen aanbestedingsbeleid is aangegeven dat er in principe geen voorkeursbehandeling van lokale ondernemers is. Wel wordt bij gelijke geschiktheid de voorkeur voor een lokale ondernemer gegeven. Dit moet worden geïnterpreteerd dat er geen voorkeursbeleid voor lokale ondernemers is, zo blijkt uit de interviews. Er worden bij kleine contracten relatief veel ondernemers uit het Noorden van het land benaderd. Bij de huidige afdeling Ruimte bestaat een voorkeur voor de inhuur van lokale ondernemers. ‘Wij proberen zo veel mogelijk te putten uit lokale bedrijven. Je moet verder kijken dan de directe lagere kosten van een project. Wat heb je eraan als je een goedkoper bedrijf uit Amsterdam inhuurt, terwijl daardoor hier een bedrijf failliet gaat en de werknemers in de WW komen? Dan is de winst weg. Daarnaast proberen wij de winter-WW terug te dringen door opdrachten in de winterperiode te geven’, aldus een geïnterviewde medewerker. Ook wordt voor regionale bedrijven gekozen omdat deze bedrijven bij calamiteiten sneller te bereiken zijn. Bij de Europese aanbesteding van huishoudelijke verzorging voor de WMO zijn de zorgverleners getipt dat de gemeente ging aanbesteden. Dit zou niet uit een voorkeur voor lokale ondernemingen voortkomen. De reden voor het tippen was dat de gemeente vond dat de zorgverleners onvoldoende gewend waren om naar aanbestedingen te zoeken. 5.4.4 Integriteitseisen In geen enkele onderzochte procedure is de integriteit van ondernemers ter sprake gekomen. Er zijn dan ook geen ondernemers op basis van een integriteitstoets uitgesloten van deelname. Het is ook niet gebleken dat er in de onderzoeksperiode problemen zijn geweest met betrekking tot de integriteit van ondernemers.

5.5

Gunning van opdrachten

In 13 gevallen was het economisch meest voordelige alternatief het gunningscriterium en in drie gevallen de laagste prijs. In zeven dossiers zijn geen gunningscriteria aangetroffen. Gunning op basis van de laagste prijs levert de eenvoudigste beoordeling op. Het laagste prijscriterium vinden we vrijwel alleen bij procedures over ‘werken’. In veel gevallen kan een aannemer inschrijven door invulling van een standaardformulier. In 8 van de 23 aanbestedingstrajecten is gebruik gemaakt van weegfactoren om tot de uiteindelijke gunning te komen. In alle vijf Europese aanbestedingen en in de openbare aanbestedingsprocedure is met weegfactoren gewerkt. Daarnaast zijn nog in twee onderhandse procedures afwegingen op basis van weegfactoren gevonden. Het is opvallend dat in veel dossiers geen schriftelijke weergave van de beoordeling van de offertes te vinden is. In 16 van de 23 dossiers is geen argumentatie of beoordelingsmatrix gevonden die inzicht gaf in de wijze waarop de keuze werd gemaakt. Bij beoordeling op basis van de laagste prijs is dat niet altijd nodig, omdat de laagste

21


prijs een eenduidig criterium is. In zeven gevallen is echter geen argumentatie in het dossier gevonden terwijl er gegund is op basis van het economisch meest voordelige alternatief. Mogelijk is de afweging wel gemaakt, maar is zij niet in het dossier terechtgekomen. In één geval was er weliswaar een argumentatie op papier gezet, maar was de redenering dermate onduidelijk dat dit geen enkel inzicht in de afweging bood.24 In ten minste één ander geval is er gegund op basis van een achteraf ingebracht gunningscriterium (zie kader 1). De beoordelingen van de offertes zijn in veel gevallen dus ontransparant en in ten minste één geval is er geen sprake geweest van gelijke kansen. Kader 1: Een achteraf ingebracht gunningscriterium In de aanbesteding over het schilderwerk van een kleedgebouw is gekozen voor de duurste aanbieder. De keuze viel hierop omdat deze aanbieder als extra aanbood om hardhouten kozijnen (tegen meerprijs) te leveren. Aan de overige inschrijvers is deze vraag naar hardhouten kozijnen niet gesteld.

De inschrijvers die niet als beste kandidaat zijn geselecteerd worden in veruit de meeste gevallen schriftelijk afgewezen. Deze afwijzing wordt doorgaans voldoende beargumenteerd.

5.6

Contracten en contractenbeheer

In 16 van de 23 dossiers is geen contract aanwezig. In veel gevallen wordt er geen contract afgesloten, maar wordt een gunningsbrief geschreven met daarin een verwijzing naar het programma van eisen/bestek en de offerte. Soms ontbreekt de gunningsbrief. Als wel een contract aanwezig is, is deze in alle gevallen door beide partijen ondertekend. Contracten worden opgesteld door de afdeling die het aanbestedingstraject uitvoert. Bij het opstellen van contracten wordt veelal geen juridisch advies ingewonnen. Meestal worden oude contracten aangepast. Bij Europese aanbestedingen ondersteunt het door de gemeente(n) ingehuurde bureau bij het opstellen van het contract. Er is een sterk decentrale verantwoordelijkheid voor het contractenbeheer bij de gemeente Vlagtwedde. De medewerker die een contract is aangegaan is doorgaans verantwoordelijk voor het contractbeheer. Deze medewerker houdt bij wanneer evaluatiemomenten zijn, welk contract wanneer afloopt en welke actie moet worden ondernomen. Dit systeem kan problematisch zijn bij ziekte en uitval van betreffende ambtenaar. Een centralere vorm van contractbeheer zou daarom gewenst zijn.25 Er is nog geen (centraal) geautomatiseerd rappelsysteem, dat een signaal geeft als een contract bijna verloopt of wanneer er anderszins actie moet worden ondernomen.

5.7

Controleren

In principe mag bij openbare en Europese aanbestedingen van werken de controle uitsluitend plaatsvinden bij oplevering. Omdat kwaliteitscontrole achteraf geen garantie geeft dat alle gebreken daadwerkelijk direct zichtbaar zijn, kan dat problematisch zijn. Bij onderhandse aanbestedingen wordt daarom mede toezicht gehouden op het uitvoeringsproces. Ook worden door de afdeling Ruimte steeds vaker onderhoudscontracten aangegaan. In een onderhoudscontract kunnen problemen in bijvoorbeeld het eerste jaar worden ondervangen. Er wordt ook steeds meer gewerkt naar integrale contracten. Eén bestek, één offerte en één contract voor zowel de groene als de grijze

24

Aanbesteding risico-inventarisatie en – evaluatie. Binnen de huidige afdeling Samenleving is hier voor de WWB een begin mee gemaakt. Het is de bedoeling dat ook de overige contracten op korte termijn in dit systeem worden opgenomen. Er wordt centraal op de afdeling een lijst met kerngegevens in Excel en een dossier met kopieën van alle contracten bijgehouden. 25

22


aspecten. Dat levert voordelen op, onder andere met de oplevering en de afstemming van de werkzaamheden. Bij diensten op sociaal gebied worden leveranciers in principe geëvalueerd. De kwaliteitsbewaking ligt hier bij de afdeling zelf, bij het afdelingshoofd of de verantwoordelijk beleidsmedewerker. Bij grotere contracten liggen tussentijdse evaluatiemomenten contractueel vast. Bijvoorbeeld over tussentijdse evaluatiegesprekken en wat er gebeurt als er eventueel moet worden ingegrepen. Ook is in dergelijke contracten geregeld wanneer welke managementinformatie moet worden aangeleverd. Bij Europese aanbestedingen wordt dit al beschreven in het bestek. Bij onderhandse en openbare aanbestedingen wordt na afloop van de contractperiode bepaald of het contract wordt verlengd. De functiescheiding tussen gunning en controle komt in de praktijk nog te weinig uit de verf. In de praktijk stelt de ambtenaar die het gunningsbesluit neemt in de regel ook het contract op, beheert het contract en voert de kwaliteitscontrole en evaluatie uit. Daarmee is er onvoldoende functionele scheiding tussen het besluit en de uitvoering.

5.8

Uitvoerbaarheid van het beleid en neveneffecten

Uit de interviews komt een eenduidig beeld naar voren dat het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde een positieve invloed heeft gehad op de concurrentiestelling. Met betrekking tot de drempelbedragen wordt het beleid als minder goed uitvoerbaar beschouwd. Dat heeft vooral betrekking op het ontbreken van een ondergrens voor het opvragen van ten minste twee offertes. Om beleidsconform te handelen zou je volgens een geïnterviewde medewerker ´zelfs de inkoop van een postzegel moeten aanbesteden´. Over het algemeen wordt door de budgethouders gezien dat vooral bij grotere contracten financieel voordeel uit aanbesteden kan worden gehaald. Bij kleinere contracten wordt de procedure nogal eens als te zwaar of te tijdrovend beschouwd. Het beleid leidt volgens de geïnterviewden vooral voor kleine bestedingen tot onevenredig hoge lasten. Veel budgethouders pleiten dan ook voor verhoging van de drempelbedragen. Soms willen (sub)budgethouders (gemotiveerd) afwijken van het beleid. Er lijkt echter geen cultuur van bewuste ontduiking van het beleid te zijn. Ook is nergens aangetroffen dat drempelbedragen leiden tot het ongeoorloofd opdelen van opdrachten. Afwijkingen van het inkoopen aanbestedingsbeleid kunnen doorgaans goed worden beargumenteerd. Zo wordt aangedragen dat voor sommige inkopen niet meer leveranciers kunnen worden benaderd. Bij de inkoop van fotokopieerapparaten is na een marktverkenning gebleken dat er slechts enkele aanbieders waren. Ook kan vereiste spoed ertoe nopen om rechtstreeks een leverancier of aannemer te benaderen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer plotselinge schade aan een weg optreedt. Op dergelijke momenten wordt (gemotiveerd) van het beleid afgeweken. In principe wordt tot van het beleid afwijkende inkopen besloten door het college.

5.9

Conclusies

Inkoop geschiedt decentraal in de organisatie. In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat het beleid goed bij de (sub)budgethouders bekend is en dat wordt getracht het beleid na te leven. In de uitvoering van het beleid is echter een aantal problemen geconstateerd. 1. Drempelbedragen worden als onnodig laag beschouwd. Vlagtwedde loopt qua hoogte van de drempels echter in de pas met andere gemeenten. Daarop is één uitzondering. Er is geen ondergrens gesteld aan het opvragen van meer offertes. Dat

23


2.

3.

4.

5.

betekent dat iedere inkoop in principe tenminste zelfstandig moet worden aanbesteed. Dit heeft tot gevolg dat veel kleine inkopen niet beleidsconform (kunnen) worden ingekocht. In de meeste zelfstandige of onderhandse aanbestedingen worden (meer dan) voldoende offertes opgevraagd. Twee uitzonderingen daargelaten kan worden geconcludeerd dat concurrentiestelling voldoende is. Zowel bij de selectie als bij de gunning blijken veel aanbestedingsprocedures weinig transparant te zijn. Veel afdelingen werken nog niet met groslijsten. Ook blijkt dat er soms lokale ondernemingen worden bevoordeeld in de selectie. Vaak zijn in de uitnodiging of het bestek geen gunningscriteria (laagste prijs of economisch meest voordelige alternatief) gegeven, waardoor automatisch de laagste prijs geldt. De afweging op basis van de gunningscriteria ontbreekt vaak bij zelfstandige of onderhandse aanbestedingen. De functiescheiding binnen de gemeente tussen gunning van de opdracht en controle van het geleverde product is zwak. In veel gevallen worden gunning en controle door dezelfde ambtenaar uitgevoerd. Er zijn vaak geen tweezijdig ondertekende schriftelijke contracten gesloten. Met uitzondering van de Europese aanbestedingen is er weinig juridische ondersteuning bij het opstellen van de contracten. De uitvoering van het contractenbeheer is erg decentraal vormgegeven en weinig systematisch. Er bestaat geen centraal overzicht van contractuele verplichtingen en vervaldata van contracten. Daardoor is informatie versnipperd in de organisatie aanwezig en is het contractenbeheer kwetsbaar voor ziekte en uitval van personen.

24


6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Inleiding

De rekenkamer van de gemeente Vlagtwedde heeft onderzoek verricht naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van het gemeentelijke inkoopen aanbestedingsbeleid. De centrale vraag die is gesteld is of de gemeente beschikt over een adequaat inkoopen aanbestedingsbeleid, of de uitvoering van dit beleid hiermee in overeenstemming is en of er verbeteringen mogelijk zijn voor wat betreft aanpak, inrichting, beheer en werkwijze. In paragraaf 6.2 worden de belangrijkste conclusies uiteen gezet. Beleidsaanbevelingen komen in paragraaf 6.3 aan de orde.

6.2

Conclusies

Beleid goed bekend Bij de betrokken medewerkers is het inkoopen aanbestedingsbeleid goed bekend. Onvoldoende uniformering Uniformering van inkoopprocedures, het nastreven van inkoopsynergie, concurrentiestelling en het bewerkstelligen van rechtmatig handelen zijn belangrijke doelstellingen van het beleid. De inkoopbevoegdheden zijn vastgelegd in het mandatenbesluit. Uniformering is slechts ten dele geslaagd. Beleid wordt decentraal uitgevoerd en er is weinig standaardisatie. Zo wordt er bijvoorbeeld nauwelijks gewerkt met standaardformulieren, –contracten en modelprogramma’s van eisen. Geen optimale bundeling Het totale inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde bedraagt zo’n 17,3 miljoen euro. Er worden zeer veel kleine inkopen gedaan. Er is geen sprake van een optimale bundeling van inkopen. De mate van concurrentiestelling De budgethouders blijken goed op de hoogte te zijn van de inhoud van het inkoopen aanbestedingsbeleid en zij trachten daarnaar te handelen. Het doel van het beleid om meer concurrentie te stellen lijkt te worden bereikt. In de meeste aanbestedingsprocedures worden ten minste het vereiste aantal offertes opgevraagd en er wordt vrijwel altijd voor de juiste procedure gekozen. Het systeem van drempelwaarden is in vergelijking met andere gemeenten gedetailleerd. Er worden zeven aanbestedingsvormen met bijbehorende drempelbedragen onderscheiden, waarvan de twee categorieën van enkelvoudig onderhandse aanbestedingen een contradictio in terminis bevatten. Veel andere gemeenten komen niet verder dan drie categorieën. Vlagtwedde loopt qua hoogte van de drempels in de pas met overige gemeenten. Er is in Vlagtwedde geen ondergrens gesteld aan het opvragen van minimaal twee offertes. Dat betekent dat iedere inkoop ten minste zelfstandig moet worden aanbesteed. Dit heeft tot gevolg dat veel kleine inkopen niet beleidsconform (kunnen) worden ingekocht. Onvoldoende transparantie In het onderzoek is naar voren gekomen dat vooral de transparantie van de besluitvorming tekort schiet. Onvoldoende transparantie vinden we met name in de onderstaande vier gevallen. 1. Bij een aantal afdelingen wordt niet met groslijsten gewerkt. Als er al met groslijsten wordt gewerkt is er geen duidelijk, op schrift gesteld, beleid dat aangeeft aan welke criteria een ondernemer moet voldoen om op een groslijst te worden geplaatst.

25


Groslijsten worden niet systematisch geëvalueerd. Doordat veel afdelingen niet met groslijsten werken, vallen veel aanbestedingen in de ‘verkeerde categorie’ (zelfstandige aanbestedingen), waardoor de aanbesteding niet beleidsconform is. 2. In veel onderhandse procedures worden lokale en regionale ondernemers gevraagd offerte uit te brengen. Voor een deel is dat een bewuste keuze van de (sub)budgethouder. Deze voorkeur strookt niet met de beleidsuitgangspunten van de gemeente en het kan op gespannen voet staan met de (Europese) eisen voor een eerlijke mededinging. Een beleid dat inzicht geeft in de wijze waarop wordt omgegaan met lokale en regionale leveranciers ontbreekt. 3. In de uitnodiging of het bestek zijn vaak geen gunningscriteria (laagste prijs of economisch meest voordelige alternatief) gegeven, waardoor automatisch de laagste prijs geldt. Indien bij de gunning alsnog voor het economisch voordeligste alternatief wordt gekozen, moet dat handelen als onrechtmatig worden gekwalificeerd. Ook als wel voor het economisch voordeligste alternatief wordt gekozen, zijn gunningscriteria in het voortraject soms niet uitgewerkt. 4. De afweging op basis van de gunningscriteria is bij zelfstandige of onderhandse aanbestedingen soms niet erg helder en vaak geheel afwezig. Dossiers zijn vaak onvolledig op dit punt. Functiescheiding De scheiding tussen gunning van de opdracht en controle van het geleverde product is bij de gemeente Vlagtwedde zwak ontwikkeld. In veel gevallen worden gunning en controle door dezelfde ambtenaar uitgevoerd. Contracten Vaak worden geen tweezijdig ondertekende schriftelijke contracten gesloten. Met uitzondering van de Europese aanbestedingen is er weinig juridische ondersteuning bij het opstellen van de contracten. De uitvoering van het contractenbeheer is gekoppeld aan de inkoop en is daarmee decentraal vormgegeven. Er bestaat geen centraal overzicht van contractuele verplichtingen en vervaldata van contracten. De organisatie van het contractenbeheer is daardoor niet geüniformeerd en is kwetsbaar voor ziekte en uitval.

6.3

Aanbevelingen

1. Het is gebleken dat vooral de kleine inkopen een versnipperd karakter hebben. Hierdoor is korting afdwingen bij leveranciers lastig. Ook als de onderhandelingsmarges bij kleine inkopen gering zijn, is het aan te bevelen contracten te bundelen. Het reduceren van het aantal af te handelen facturen kan tot kostenbesparing leiden. Het is daarom aan te bevelen onderzoek te verrichten welke (kleine) inkopen kunnen worden gebundeld. 2. Er zou kunnen worden onderzocht of er overeenkomsten met leveranciers kunnen worden afgesloten waarin kleine inkopen over een wat langere periode kunnen worden verzameld en in één keer afgerekend. Bijvoorbeeld eens per maand of kwartaal. Daarmee kan het aantal facturen worden gereduceerd. 3. Inkoop en aanbesteding wordt decentraal uitgevoerd. Stel duidelijke werkinstructies op en ontwikkel standaardmodellen voor programma’s van eisen, offerteaanvraag en een formulier voor leveranciersevaluaties. 4. Het systeem van drempelwaarden van de gemeente Vlagtwedde is in vergelijking met andere gemeenten gedetailleerd te noemen. Aanbevolen wordt om dat systeem te vereenvoudigen door slechts onderhandse, openbare en Europese aanbestedingen te onderscheiden. De bijbehorende drempelwaarden kunnen ongewijzigd blijven. 5. Stel een ondergrens aan concurrentiestelling. Onder bijvoorbeeld 7.500 euro kan gunning uit de hand plaatsvinden.

26


6. Een beleid rondom het gebruik van groslijsten schept duidelijkheid voor zowel de gemeenten als potentiële inschrijvers. Iedere afdeling dient met groslijsten te werken, ongeacht of het onderscheid tussen zelfstandig en onderhands aanbesteden komt te vervallen. Stel een transparant beleid vast dat aangeeft aan welke criteria kandidaten moeten voldoen om op de groslijst te worden opgenomen. Communiceer dit beleid naar potentiële aannemers en leveranciers. Evalueer en muteer de groslijsten jaarlijks. 7. Momenteel wordt formeel geen voorrang gegeven aan lokale en regionale ondernemers. In de praktijk bestaat die voorkeur bij sommige afdelingen wel. Binnen het geldende aanbestedingsrecht zijn beperkte mogelijkheden om vaker lokale of regionale ondernemers uit te nodigen offerte uit te brengen. Denk na over het formaliseren van een lokale-ondernemersbeleid binnen de onderhandse aanbestedingen. 8. Gunningscriteria dienen te allen tijde te worden uitgewerkt in de uitnodiging of het programma van eisen/bestek. Dit kan worden opgevangen door het ontwikkelen van een model programma van eisen/bestek of structureel gebruik maken van een checklist. Beoordeel de offertes op basis van de gunningscriteria; stel achteraf geen nieuwe eisen. 9. Geef de afwegingen tussen offertes bij iedere aanbesteding helder en schriftelijk weer. Communiceer deze afweging naar de afgeschreven inschrijvers. Stel hiervoor een modelbrief op. Neem de afweging op in het dossier. 10. Stel na gunning altijd een contract op dat tweezijdig wordt ondertekend. 11. Deponeer de algemene inkoopvoorwaarden bij de Kamer van Koophandel. 12. Het contractenbeheer wordt zeer decentraal uitgevoerd en is daarom niet uniform en kwetsbaar. Professionaliseer het contractenbeheer. Het is wenselijk om voor alle lopende contracten centraal en voor iedere (sub)budgethouder toegankelijk de volgende basisgegevens te registreren:26 a. inkooppakket; b. leverancier; c. budgethouder; d. contractnummer; e. omzetwaarde; f. ingangsdatum; g. expiratiedatum; h. evaluatie- of herzieningsdatum. Bezie of het mogelijk is deze data in een geautomatiseerd rappelsysteem in te voeren. 13. Maak meer werk van de functiescheiding tussen gunning en controle. Ook voor andere aanbestedingen dan werken. 14. Controleer de rechtmatigheid van de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid periodiek. Maak hiervoor gebruik van het rechtmatigheidsonderzoek van de accountant. Geef periodiek in het controleprotocol aan de accountant opdracht de uitvoering van dit beleid te controleren.

26

Zie: VNG, Handreiking Verdien aan besteden, naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNG-uiteverij, 2003, p. 45.

27


7

Nawoord

De bestuurlijke reactie van het College van B&W d.d. 18 maart 2008 geeft de rekenkamercommissie aanleiding tot de volgende reactie: De opmerking, dat het inkoopvolume in het conceptrapport sterk afwijkt van de bedragen, die zijn genoemd in het onderzoeksrapport van Purchasing Services International (PSI), heeft de commissie voorgelegd aan de heer De Jong, aan wie de commissie het onderzoek heeft uitbesteed. Hij is tot de conclusie gekomen, dat hij heeft gewerkt met een onvolledig computerbestand. Dit is waarschijnlijk het gevolg van een fout in de conversie van gegevens naar een ander programma. De heer De Jong heeft zijn rapport aangepast, maar de conclusies en aanbevelingen zijn volledig in stand gebleven. Aangezien de conclusie en aanbevelingen niet zijn veranderd en het College van B&W heeft aangegeven, dat de conclusies voor een groot deel overeenkomen met die van PSI en het rapport voldoende handvatten biedt om hiermee verder aan de slag te gaan, heeft de commissie afgezien van het vragen naar een bestuurlijke reactie op het aangepaste rapport.

28


Literatuur Dorée, A.G., Aanbesteden van GWW-werken door gemeenten, in Bouwrecht, vol. 31 no. 8 pp. 643-649, 1995. Eiff, V.L., Liem, M.L.E., Visser, A, Eindrapport onderzoek aanbestedingsbeleid gemeente Utrecht, 1998. Gemeente Tilburg, Rapport onderzoek aanbestedingsbeleid, 1998. Gemeente Vlagtwedde, Inkoop- en aanbestedingenbeleid gemeente Vlagtwedde, 2004. Gemeente Vlagtwedde, Mandaatbesluit gemeente Vlagtwedde, 2006. Rekenkamer gemeente Roermond, Onderzoek aanbestedingsbeleid en aanbestedingen van de gemeente Roermond, 2006. Rekenkamercommissie Noordoostpolder, Het inkoopbeleid in Noordoostpolder doorgelicht; vasthouden en doorpakken voor een goed inkoopresultaat, 2006. Stel, J.W.; Inkoophandleiding voor de publieke sector, 1997. Stergiou en Van Rijn, Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) op www.europeseaanbestedingen.eu. (website bezocht op 8-6-2007). StimulanSZ, Model Inkoopbeleid StimulanSZ, 2001. Vianen, C. en Burg, M van den, Goed besteed; inkopen en aanbesteden, de stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, VNG, 2006. VNG, Handreiking verdien aan besteden, naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNGuitgeverij, Den Haag, 2003. Weele, A.J. van, Inkoop in strategisch perspectief, analyse, planning en praktijk, vijfde druk, Kluwer, 2005. (Eerste druk, Samsom, Alphen aan de Rijn, 1988). Winter, H.B., Oostveen, N.M. van, Gemeenten langs de juridische meetlat; een onderzoek naar de juridische kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening, Pro-Facto; Groningen, 2006.

http://www.ez.nl/ http://www.werkgeversbenadering.nl/downl/compliance.PDF www.wikipedia.org

29


Bijlage 1: Inkoop en aanbestedingen in eerder onderzoek De rekeningcommissie van de gemeente Tilburg heeft in 1996 al een onderzoek uitgevoerd naar het functioneren van de aanbestedingsprocedures binnen de gemeente. De commissie is zeer kritisch en constateert kort samengevat dat het binnen de gemeente aan een gemeentelijk aanbestedingsbeleid ontbreekt. De uitvoering van de aanbestedingsprocedures is onvoldoende transparant. Het overgrote deel van de opdrachten wordt enkelvoudig en onderhands aanbesteed. De selectie van de aanbestedingsvorm en de leverancier is onvoldoende toetsbaar. Een beperkt aantal ‘huis’leveranciers ontvangt veel meer opdrachten dan anderen. Er vinden geen systematische evaluaties van de uitvoering van opdrachten plaats. In de marap’s wordt geen informatie verstrekt over uitvoering van de aanbestedingspraktijk. Bij het afsluiten van grote of risicovolle opdrachten wordt weinig of geen gebruik gemaakt van juridische expertise. Europese richtlijnen worden niet altijd juist toegepast. Er wordt in beperkte mate gebruik gemaakt van ‘mantelcontracten’.27 In 1998 heeft de gemeente Utrecht in een rekenkameronderzoek haar aanbestedingsbeleid geëvalueerd. Interessant aan de aanpak van de gemeente Utrecht is dat zij drie kritische stappen onderscheidt in de aanbestedingsprocedure, die op hun beurt ook weer uit een aantal substappen zijn opgebouwd. Door te focussen op deze stappen kon in een betrekkelijk compact onderzoek goed tot de kern van de zaak worden doorgedrongen. Deze stappen zijn: 1. de keuze van één van de aanbestedingsvormen; 2. de prékwalificatie of voorselectiefase; 3. de gunningsfase.28 Uit het Utrechtse onderzoek blijkt dat het aanbesteden zeer verspreid over de organisatie en binnen de diensten plaatsvindt, wat nadelige gevolgen heeft voor de doelmatigheid. Bovendien zijn administraties versnipperd en ontoereikend. Toch lijkt het aanbesteden in de praktijk redelijk transparant, doelmatig, integer en controleerbaar en wordt in voorkomende gevallen aan de EU-richtlijnen voldaan.29 Veel recenter, in 2006, heeft de rekenkamer van de gemeente Noordoostpolder een onderzoek uitgevoerd naar het inkoopen aanbestedingenbeleid. Zij concludeert dat het nieuwe inkoopbeleid en vooral het werken met een inkoopcoördinator tot goede resultaten heeft geleid. De procedures zijn goed toegankelijk en voor betrokkenen duidelijk. Over het algemeen wordt er ook conform de procedures gewerkt. Wel blijkt uit het onderzoek dat er verschillen zijn tussen de gemeentelijke eenheden en clusters. Bij de ‘harde’ sector is inkoop bij wijze van spreken ‘core business’. Daar zijn ingesleten praktijken aanwezig die zich moeilijk door nieuw beleid om laten buigen, terwijl inkoop binnen de ‘zachte sector’ vaker wordt toevertrouwd aan de inkoopcoördinator.30 De rekenkamer van de gemeente Roermond komt tot een kritischer oordeel over het functioneren van de eigen gemeente. Uit haar onderzoek uit 2006 blijkt onder meer dat de inhoud van de beleidskaders niet altijd juist is. Zo wordt strijdigheid met het concurrentie- en gelijkheidsbeginsel geconstateerd. Daardoor wordt verkeerd aanbesteed, met potentieel juridische gevolgen. De inhoud van de beleidskaders is niet altijd even helder en is soms inconsistent. Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid voor leveringen en diensten kent in Roermond ‘slechts’ twee aanbestedingsvormen: niet openbaar en Europees. Er ontbreekt dus de openbare (niet Europese) aanbesteding. Procedures worden niet altijd goed nageleefd. Uit een volledigheidscontrole blijkt dat de helft van de inkopen die Europees hadden moeten worden aanbesteed, niet Europees zijn 27

Gemeente Tilburg, Rapport onderzoek aanbestedingsbeleid, 1998. Eiff, V.L., Liem, M.L.E., Visser, A, Eindrapport onderzoek aanbestedingsbeleid gemeente Utrecht, 1998. 29 Eiff, V.L., Liem, M.L.E., Visser, A, Eindrapport onderzoek aanbestedingsbeleid gemeente Utrecht, 1998. 30 Rekenkamercommissie Noordoostpolder, Het inkoopbeleid in Noordoostpolder doorgelicht; vasthouden en doorpakken voor een goed inkoopresultaat, 2006. 28

30


aanbesteed. Van de inkopen in 2005 die openbaar (niet-Europees) aanbesteed hadden moeten worden is bijna negentig procent ook daadwerkelijk openbaar aanbesteed. Afwijkingen van regels en richtlijnen zijn vaak niet of onvoldoende gemotiveerd.31 Uit een recente enquête onder alle gemeenten, uitgevoerd door de VNG, blijkt kort samengevat dat gemeenten op de goede weg zijn wat betreft de professionalisering van hun inkoopen aanbestedingenbeleid. Er is bestuurlijke aandacht voor het onderwerp en in veel gevallen zijn de werkwijzen vastgelegd in een gemeentelijk beleid. Vooral kleine gemeenten blijven achter bij het landelijke beeld. Bij kleine gemeenten is er een geringere bestuurlijke betrokkenheid, wordt er minder vaak een inkoopscan uitgevoerd, is het gevoerde kennismanagement zwakker en worden inkoopen materiedeskundigheid minder goed bij elkaar gebracht. Het beeld is dat kleinere gemeenten wel vaker samenwerking zoeken bij het inkopen en aanbesteden.32 Ondanks het relatief positieve beeld dat na het lezen van het bovenstaande VNGonderzoek blijft hangen, worden vanuit het perspectief van de ondernemer de nodige problemen ervaren. Het MKB Amsterdam constateert in een onderzoek in samenwerking met de VU een aantal belangrijke knelpunten in het aanbestedingsbeleid bij gemeenten, die deels overlappen met de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht. Zij constateert met het ministerie van EZ dat vereisten van non-discriminatie, proportionaliteit, doelmatigheid, zorgvuldigheid en haalbaarheid in het gemeentelijke aanbestedingsbeleid onvoldoende worden nageleefd. Naast een gebrek aan uniformiteit worden concreet de volgende knelpunten geconstateerd: 1. Gebrek aan transparantie; 2. Gebrek aan proportionaliteit; 3. Gebrek aan controle en handhaving; 4. Eenzijdige oriëntatie op de laagste prijs; 5. Gebrek aan kennis.

31

Rekenkamer gemeente Roermond, Onderzoek aanbestedingsbeleid en aanbestedingen van de gemeente Roermond, 2006. 32 Vianen, C. en Burg, M van den, Goed besteed; inkopen en aanbesteden, de stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, VNG, 2006.

31


Bijlage 2: Gemeenten uit de quickscan In de quickscan is het inkoopen aanbestedingsbeleid van 14 gemeenten en de gemeente Vlagtwedde geanalyseerd. Deze gemeenten zijn willekeurig geselecteerd. Het betreft over het algemeen middelgrote gemeenten, met een geografische spreiding over heel Nederland. In de onderstaande tabel zijn de in het onderzoek betrokken gemeenten weergegeven met hun inwoneraantallen.

Aantal inwoners (1 jan. 2007)33 7.238 19.557 19.716 34.152 44.711 45.188 45.651 53.215 58.250 64.320 78.994 96.596 114.511 160.681 60.198

Gemeente Ten Boer Helden Zeewolde Schouwen-Duiveland Ridderkerk Berkelland Waalwijk Oosterhout Den Helder Assen Amstelveen Deventer Zwolle Nijmegen Gemiddeld

33

Jaar 2007, bron: www.wikipedia.org

32


Bijlage 3: In het onderzoek betrokken aanbestedingsprocedures 1. Ontwerp Multi Functionele Accommodatie (2005) 2. Nieuwbouw openbaar onderwijs Ter Apel (2005) 3. Gemeentelijk rioleringsplan 4. Ondersteuning subsidietraject 5. Advisering m.b.t. WMO 6. Risico-inventarisatie en -evaluatie 7. Verhuizing fusie openbaar onderwijs 8. Reïntegratiediensten 2006 9. Training communicatie + klantgerichtheid 10. Bovenwettelijke regelingen 11. Bedrijfsgezondheidskundige zorg 12. Accountant 13. Uitbesteding Alg. Maatschappelijk Werk 14. Traject Wet Inburgering 15. Verlening accountantsdiensten 16. Aanschaf schrobzuig- en eenschijfmachine 17. Nieuwe frankeermachine 18. Inrichting gymlokaal Nederveen 19. Project voorschoolse opvang 20. Schilderwerk kleedgebouw 21. Renovatie draaibrug 22. Vervanging waterleiding Moekesgat 23. WMO-hulpmiddelen (2007)

33


Bijlage 4: Lijst van geïnterviewden

Dhr. Dhr. Dhr. Dhr. Dhr. Dhr. Dhr. Dhr. Dhr.

H.A. Bos J.A.P.A. Bogaerts O. Bregman E.S.P. van de Grampel J.F.W. Kwak R.A.C. Reuvekamp H.W.H. Scheper M.A.R. Teijken L.H. Tuhumury

34


Bijlage 5:

Europese en nationale beleidscontext

Als de overheid leveringen, diensten of werken afneemt, gelden soms speciale aanbestedingsprocedures voor het kiezen van ondernemingen. Boven bepaalde drempelbedragen is de Nederlandse overheid verplicht om deze opdrachten Europees aan te besteden.34 Blijven de geraamde bedragen onder deze drempelwaarden dan hoeft er niet Europees te worden aanbesteed. Onderzoek over aanbestedingsbeleid noopt daarom tot het maken van onderscheid tussen Europese aanbestedingen en aanbestedingen die onder de Europese drempelwaarde blijven. In Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten (Bao) uit 2005 worden de aanbestedingsregels uit de Europese Richtlijn Aanbesteding (2004-18 EG) in onze nationale rechtsorde opgenomen. Zo zijn onder andere de drempelbedragen voor Europese aanbesteding vastgelegd in het Bao (art. 9). Voor de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten gelden de drempelbedragen uit het Besluit Aanbestedingen Speciale Sectoren (Bass, art. 14). De in het Bass neergelegde regels zijn door hun specifieke reikwijdte niet op de gemeentelijke aanbestedingspraktijk van toepassing. De drempelbedragen verschillen voor diensten, leveringen en werken. Het Bao geeft daarnaast inhoudelijke en procedurele waarborgen. In de periode tussen 1 januari 2006 en 1 januari 2008 gelden voor de decentrale overheid de volgende drempelwaarden (zie tabel 3.1).

Soort opdracht Drempelwaarde Werken 5.278.000 Leveringen 211.000 Diensten 211.000 Tabel 3.1: Drempelwaarden voor Europese aanbesteding door decentrale overheden (in Euro’s) Voor inkopen met kleinere geraamde kosten dan de Europese aanbestedingsdrempels kan de gemeente in principe zelf kiezen welke procedure zij hanteert. Zij kan daarbij kiezen tussen een openbare aanbestedingsprocedure, een niet-openbare aanbestedingsprocedure of het meervoudig onderhands aanbesteden van een werk, levering of dienst. Specifiek voor de aanbesteding van werken heeft de rijksoverheid een aantal reglementen vastgesteld, te weten het Uniform Aanbestedingsreglement (UAR 2001) en UAR-EG 1991 (voor Europese aanbestedingen). Lokale overheden zijn niet verplicht deze reglementen te volgen. Bij kleine opdrachten kan worden gekozen voor een enkelvoudige onderhandse aanbesteding (het opvragen van één offerte). Gezien de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie hebben enkele specifieke Europese normen met betrekking tot aanbestedingen ook rechtskracht voor de projecten die onder de drempelwaarden voor Europese aanbesteding blijven. Deze normen vloeien voort uit de Europese verdragen en zijn derhalve bindend recht. Zij staan bekend als de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht.35 Het Europese Hof van Justitie gaat uit van de volgende algemene aanbestedingsbeginselen: • het non-discriminatiebeginsel; • het beginsel van objectiviteit; • het transparantiebeginsel.

34

Bron: http://www.ez.nl/, 1 december 2006. Zie o.a. de interpretatieve mededeling van de Commissie over de Gemeenschapswetgeving die van toepassing is op het plaatsen van opdrachten die niet of slechts gedeeltelijk onder de richtlijn inzake overheidsopdrachten vallen (2006/C 179/02).

35

35


Het Europese Hof van Justitie benadrukt dat het beginsel van non-discriminatie niet eng mag worden uitgelegd en tot meer transparantie verplicht.36 Het Hof geeft aan dat de verplichting tot transparantie inhoudt dat aan iedere potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid dient te worden gegarandeerd.37 Een juiste toepassing van deze beginselen vereist verder dat aan alle gegadigden dezelfde informatie wordt verstrekt over de opdracht én over de wijze waarop de uiteindelijke opdrachtnemer wordt geselecteerd. Bij de selectie dienen uitsluitend objectieve criteria te worden gehanteerd die garanderen dat alle inschrijvers op gelijke wijze worden behandeld. Naarmate een hoger aanbesteed bedrag in het geding is, zullen de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht nauwkeuriger moeten worden toegepast (proportionaliteit). Wel is het zo dat de strenge procedurele eisen die voor Europese aanbestedingen niet gelden voor kleinere inkopen. Het bovenstaande betekent dat er voor inkopen onder de Europese drempelwaarde deels hetzelfde en deels een verschillend institutioneel kader geldt als voor Europese aanbestedingen. De beleidsvrijheid voor gemeenten is voor kleine inkopen beduidend groter dan voor de bestedingen die boven de Europese drempelwaarde uitkomen. Als normatief kader dient in dit onderzoek daarom in ieder geval de (in het Bao geïmplementeerde) Europese richtlijnen, de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht en het eventuele gemeentelijke aanbestedingsbeleid.

36 37

Arrest Unitron Scandinavia, 18 november 1999, zaak C275/98 Telaustria arrest, 07 december 2000, zaak C324/98

36


Inkoop in Vlagtwedde. Een onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde. 1 De Jong Beleidsadvies

Recommend Documents