Gelderse Bestuursscan
Gemeente Zevenaar
Inhoudsopgave
Voorwoord
2
Deskresearch
3
Kansen- en ontwikkelanalyse
8
Bijlage: Zelfanalyse
12
Voorwoord De gemeenten in Gelderland staan voor grote opgaven. Economische, demografische en andere ontwikkelingen vragen om een krachtige gemeenschappelijke aanpak van kansen en problemen. Nieuwe taken op het gebied van zorg, jeugd en arbeidsparticipatie stellen hogere eisen, waardoor gemeenten meer moeten samenwerken. Om deze redenen is in opdracht van de provincie Gelderland en de VNG afdeling Gelderland de adviescommissie gestart met het project Sterk bestuur in Gelderland. Het project gaat na of de Gelderse gemeenten en hun samenwerkingsverbanden voldoende zijn toegerust om ook in de toekomst de kwaliteit te bieden waar inwoners recht op hebben. Om dit te onderzoeken heeft de Adviescommissie de volgende onderzoeksmethoden gehanteerd. Er is gestart met een deskresearch om inzicht te krijgen over de feitelijke situatie van de gemeente. Vervolgens heeft de gemeente een zelfanalyse ingevuld, waarbij zij een beeld heeft geschetst van huidige en toekomstige ontwikkelingen en haar visie daar op. De deskresearch en de zelfanalyse vormden de onderleggers voor het gesprek met het MT, het college en (een delegatie van) de gemeenteraad. Na afloop van dit gesprek is door de Adviescommissie een kansen- en ontwikkelanalyse opgesteld, die de basis vormt voor het regionale rapport en handvatten geeft voor antwoorden op de toekomstbestendigheid van de gemeente, haar positie in de regio en bijbehorende samenwerkingsverbanden. Tot slot danken wij de gemeente voor haar medewerking en de constructieve gesprekken.
Namens de adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland,
mr. G.J. de Graaf, voorzitter
2
Deskresearch De deskresearch op de volgende pagina’s is opgesteld op basis van gemeentelijke documenten.
3
4
5
6
7
Kansen- en ontwikkelanalyse Op dinsdag 11 maart 2014 heeft de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland achtereenvolgens gesproken met het managementteam, het college van B&W en een afvaardiging van de gemeenteraad. Wij danken deze vertegenwoordigers van de gemeente Zevenaar voor de openhartigheid en de constructieve wijze waarop de gesprekken hebben plaatsgevonden. Wij stellen daarbij vast dat we een ambitieus management hebben aangetroffen, een college dat met visie over de gezamenlijke agenda sprak, en een gemeenteraad die openhartig van gedachten wisselt over de toekomstige opgaven van de gemeente en de bestuurlijke betekenis hiervan. Onderstaand geven wij naar aanleiding van deze gespreken aan waarin naar onze mening kansen liggen voor de gemeente, alsmede punten die in onze ogen verder ontwikkeld kunnen of moeten worden. De gemaakte opmerkingen over de interpretatie van de gegevens in het zelfevaluatierapport en het deskresearch zijn doorgegeven aan BMC. Kansen Organisatie Zevenaar heeft een relatief klein ambtelijk apparaat, dat flink heeft geïnvesteerd in organisatieontwikkeling. In het zogeheten ‘frisse wind’-ontwikkeltraject zijn een aantal heldere kernwaarden (resultaatgericht, klantgericht, samenwerkings-gericht) centraal gesteld die de organisatie moet voorbereiden op nieuwe beleidsopgaven. Dankzij deze organisatieontwikkeling is het ambtelijk apparaat in staat om met beperkte middelen goede resultaten te leveren. Het ambtelijk apparaat besteed veel aandacht aan de ontwikkeling van eigen personeel, zodat die kunnen doorstromen naar andere posities in de organisatie Het ambtelijk apparaat kent een hoge medewerkerstevredenheid; het ziekteverzuim is betrekkelijk laag. Samenwerking met maatschappelijke partners
In het kader van de genoemde ‘frisse wind’-aanpak wordt intensief samengewerkt met maatschappelijke instellingen en organisaties, vooral op de terreinen cultuur, sport, onderwijs en welzijn.
Intergemeentelijke samenwerking en gemeentelijke herindeling Zevenaar participeert in verschillende samenwerkingsverbanden en heeft daarin gekozen voor een focus op de Liemers-gemeenten (Zevenaar, Westervoort,
8
Duiven, Rijnwaarden) en de G12 (de regio Arnhem, inclusief Wageningen). In het laatste verband worden de meeste decentralisaties in het sociale domein voorbereid. Op enkele terreinen wordt samengewerkt met de gemeente Montferland. Voor ruimtelijk en economisch strategisch beleid wordt samengewerkt in het verband van Stadsregio ArnhemNijmegen. Zevenaar en de andere Liemerse gemeenten zijn goed gelegen langs belangrijke infrastructurele transportassen, die grote mogelijkheden bieden voor de economische ontwikkeling van het gebied. Er loopt in Zevenaar en de andere Liemerse gemeente al een lange discussie over de bestuurlijke ontwikkeling in de richting van de vorming van een of twee grotere gemeenten. Gemeenteraden, inwoners en maatschappelijke partners zijn hier nauw bij betrokken geweest.
Ontwikkelpunten Organisatie Dat het ambtelijk apparaat dankzij een organisatieontwikkeling in staat is met weinig middelen veel resultaten te boeken, laat onverlet dat de organisatie geregeld stuit op de grenzen van wat mogelijk is. Vastgesteld wordt dat het ambtelijk apparaat te klein en kwetsbaar is om de specialismen tot ontwikkeling te brengen die nodig zijn voor het zaakgerichte werken dat bij de nieuwe organisatiefilosofie past. In het algemeen komt de organisatie kennis, slagkracht en innovatief vermogen tekort die nodig is om toekomstige maatschappelijke en bestuurlijke opgaven aan te kunnen. Het ambtelijk apparaat is onvoldoende in staat om het college te voorzien van adequate strategische bestuursondersteuning. Intergemeentelijke samenwerking en gemeentelijke herindeling De bestaande samenwerkingsstructuur wordt gekenmerkt door bestuurlijke drukte, die veel tijd en energie kost en weinig effectief is. Vooral het getrapte karakter van de samenwerking (eerst overeenstemming in de Liemers en dan pas gezamenlijk in de regio Arnhem) wordt erg ingewikkeld en tijdrovend gevonden. De gemeenteraad heeft weinig tot geen grip op het verloop en de uitkomsten van intergemeentelijke samenwerking. Portefeuillehouders slagen er onvoldoende in om de gemeenteraad deelgenoot te maken van hetgeen in regionaal verband wordt besproken of doen hier te weinig moeite voor. De gemeenteraad neemt dit waar maar verbindt daar geen consequenties aan. Zij heeft hierin een weinig actieve en kritische houding. De discussie over de bestuurlijke toekomst van Zevenaar en de andere Liemerse gemeenten kost veel tijd en energie. Er is veel behoefte aan duidelijkheid op dit punt. Vooral ook omdat het de regionale samenwerking hindert. Onduidelijkheid over
9
de vraag of er een of twee nieuwe Liemers-gemeenten komen leidt in samenwerkingsverbanden tot strategisch gedrag die de effectiviteit van de samenwerking hindert. Het merendeel van onze gesprekspartners geeft aan dat zij de vorming van één Liemerse gemeenten prefereert boven de vorming van twee gemeenten. Op die manier kan de bestuurskracht voldoende worden versterkt om toekomstige opgaven aan te kunnen en kan in regionaal verband krachtiger worden samengewerkt met Arnhem en andere gemeenten. Daar waar reserves bestaan tegen de 1x4-variant, hebben die te maken met vermeende twisten tussen Duiven en Zevenaar en met mogelijke gevolgen voor de afstand tussen burgers en bestuur. De commissie constateert dat de wil en het vermogen om deze potentiële problemen aan te pakken aanwezig is. Omdat de discussies over de bestuurlijke toekomst zich vooral richten op operationele (bedrijfsvoering, dienstverlening) en tactische (beleidsvorming, voorbereiding 3D’s) vraagstukken, raakt het strategische perspectief op samenwerking wat op de achtergrond. De commissie constateert dat er in de gemeente geen sprake is van een breed gedragen strategische visie op de betekenis van nieuwe maatschappelijke opgaven voor de toekomst van de gemeente en haar positie ten opzichte van de regio.
Decentralisaties Zevenaar leunt bij de voorbereiding op decentralisaties zwaar op de inspanningen van Arnhem. Omdat regionale overleglegstructuren (zoals hierboven uiteengezet) complex en tijdrovend zijn, is het erg lastig om rekening te houden met de wensen en opvattingen van Zevenaar en andere Liemersgemeenten. Arnhem kiest er daarom voor – ook gelet op de korte tijd die er rest – om de toon aan te geven en haar beslissing en ten aanzien van de uitvoering van gedecentraliseerde taken op te leggen aan Zevenaar en andere Liemers-gemeenten. Van een regionaal samenspel, op basis van gelijkwaardigheid, is nauwelijks sprake. Hoewel gemeenteraadsleden straks verantwoordelijk worden gehouden voor de wijze waarop taken op het gebied van zorg, welzijn en werk worden uitgevoerd, hebben zij hier geen invloed op. De gemeenteraad heeft niet nagedacht over de wijze waarop zij sturing en richting kunnen geven aan deze nieuwe taken. En omdat de belangrijkste beslissingen op dit gebied al in regionaal verband zijn genomen (waarbij Arnhem zoals gezegd leidend was) zal er voor lokale sturing weinig ruimte zijn. De commissie constateert dat Zevenaar in vergelijking met andere gemeenten in de regio Arnhem minder ver is met de voorbereidingen op de decentralisaties. Omdat dit ook voor andere Liemerse gemeenten geldt, is het aannemelijk dat de discussie over de bestuurlijke toekomst van de gemeente een goede voorbereiding op decentralisaties in de weg heeft gestaan.
10
11
Bijlage: Zelfanalyse Onderwerpen vragenlijst Voorliggende rapportage omvat de resultaten van de vragenlijst die door de gemeente is ingevuld. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan bod: Kenmerken van de gemeente Realisatie van de opgaven door de gemeente Samenwerken op strategisch, tactisch en operationeel niveau Belang bij en bijdrage aan samenwerken Decentralisaties
Invullen vragenlijst De vragenlijst is toegestuurd aan het college van Burgemeesters en Wethouders. Zij zijn aanbevolen om de vragenlijst ter consultatie voor te leggen aan de fractievoorzitters. Ook kon men maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven betrekken bij het invullen van de vragenlijst. In gemeente Doesburg is/zijn de gemeenteraad/fractievoorzitters betrokken bij het invullen van de vragenlijst.
Drie niveaus van samenwerken In de vragenlijst is onderscheid gemaakt tussen drie niveaus in samenwerken:
12
Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio; Beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein; Bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen (‘schoon, heel en veilig’).
1. Karaktereigenschappen van uw gemeente 1.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord Het College van B en W beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren. De gemeenteraad beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren. De ambtelijke organisatie beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren (kwaliteit). De ambtelijke organisatie heeft voldoende capaciteit om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren (kwantiteit). De gemeente is in staat om voldoende kwalitatief goed personeel aan te trekken. De financiële positie van de gemeente is een belemmering voor het adequaat functioneren van het lokaal bestuur. De nieuwe strategische opgaven zijn voor de gemeente aanleiding om de omvang van het totale takenpakket te heroverwegen (kerntakendiscussie). Onderlinge verhoudingen tussen College en Raad zijn goed.
13
Mee eens
Mee eens
Mee eens
Mee oneens
Niet eens en niet oneens Mee oneens
Niet eens en niet oneens
Niet eens en niet oneens
1.2 Op welke twee punten vindt u dat de organisatie van uw gemeente positief scoort ten opzichte van de organisaties van andere gemeenten? Vraag
Antwoord
1.
HRM-Beleid (interne moibiliteit, laag ziekteverzuim, lage boventalligheid en een goede gesprekkencyclus) De vastgestelde strategische rolopvatting (Zevenaar van Morgen), die in nauw overleg met maatschappelijk middenveld tot stand is gekomen. Dit stelt ons in staat onze rol in de maatschappij te differentiëren en goed op te pakken.
2.
1.3 Wat zijn twee verbeterpunten binnen uw organisatie? Vraag Antwoord 1. 2.
Versterken van strategische capaciteit Digitale informatiehuishouding en proceshuishouding
1.4 Welke drie kenmerken kenschetsen het politiek/bestuurlijke klimaat van uw gemeente het best? • Maatschappelijk betrokken • Gericht op de burger • Oplossingsgericht
14
2. Realisatie van de opgaven door uw gemeente 2.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De gemeente is in staat om lokale doelen te stellen. De gemeente is in staat om lokale doelen te bereiken. Inwoners hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Ondernemers hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Maatschappelijke organisaties hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente.
Mee eens Mee eens Mee eens
Mee eens
Mee eens
2.2 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De (financiële) positie van de gemeente maakt regionale samenwerking noodzakelijk. De (financiele) positie van de gemeente maakt ambtelijke samenwerking met andere gemeente(n) noodzakelijk. De gemeente verkent een ambtelijke fusie. De gemeente verkent een bestuurlijke fusie (herindeling).
15
Mee oneens
Mee oneens
Mee oneens Mee eens
3. Samenwerken op strategisch, beleidsmatig en operationeel niveau 3.1 Welke gemeenten zijn de voornaamste partners voor de strategische opgaven?
Op strategisch niveau werkt de gemeente Zevenaar samen met 18 andere gemeenten. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, met uitzondering van Milingen a.d. Rijn. Montferland is blauw gekleurd omdat zij zowel deel uitmaakt van de regio Achterhoek als de regio Arnhem-Nijmegen. 3.2 Zijn er gemeenten buiten Gelderland die voor u belangrijke partners zijn voor de strategische opgaven? Mook en Middelaar + Kreis Klebe + Stad Emmerich 3.3 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De bestuurlijke invloed van de samenwerkingspartners voor de strategische opgaven is evenredig. De ambtelijke inzet van de samenwerkingspartners voor de strategische opgaven is evenredig.
Niet eens en niet oneens Mee oneens
3.4 Hoe waardeert u de samenwerking voor de strategische opgaven? Neutraal
16
3.5 Welke aangrenzende of omliggende gemeenten zijn uw belangrijkste beleidsmatige (dus niet: PIOFA) samenwerkingspartners op het vlak van economische, ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke functies?
Op beleidsmatig niveau werkt de gemeente Zevenaar samen met 5 andere gemeenten. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. Montferland maakt daarnaast ook onderdeel uit van de regio Achterhoek. In de toekomst verwacht men op beleidsmatig niveau met dezelfde gemeenten samen te werken. 3.6 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De bestuurlijke invloed van de partners voor de beleidsmatige samenwerking is evenredig. De ambtelijke inzet van de partners voor de beleidsmatige samenwerking is evenredig.
Mee oneens
Mee oneens
3.7 Hoe waardeert u de beleidsmatige samenwerking tussen de partners? Neutraal
17
3.8 Met welke gemeenten werkt u op operationeel niveau (dienstverlening en bedrijfsvoering) samen?
Op operationeel niveau werkt de gemeente Zevenaar samen met Montferland, Duiven, Rijnwaarden en Westervoort. Het is opvallend dat men in de toekomst alleen verwacht samen te werken met Doesburg en Montferland. 3.9 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De bestuurlijke invloed van de partners voor de operationele samenwerking is evenredig. De ambtelijke inzet van de partners voor de operationele samenwerking is evenredig.
Mee eens
Mee oneens
3.10 Hoe waardeert u de operationele samenwerking? Goed
18
3.11 Toekomstbeeld Het toekomstbeeld in samenwerking van de gemeente Zevenaar is in onderstaande netwerkanalyse weergegeven. In de toekomst verwacht men met meer gemeenten samen te werken. We hebben daarvoor gekeken naar de verwachte strategische, beleidsmatige en operationele samenwerking en samenwerking op decentralisaties in het sociale domein. Ook hier geldt dat de grootte van het vierkant bij elke gemeente de gemeentegrootte weergeeft op basis van het inwoneraantal.
19
4. Bijdrage aan samenwerken - Strategische opgaven in de regio 4.1 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang voor uw gemeente? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. De thema’s zijn als volgt gecategoriseerd: - Speler: De gemeente geeft aan zowel veel belang te hebben als veel middelen aan het thema bij te dragen in het regionale samenwerkingsverband. - Contextbepaler: De gemeente geeft aan weinig belang te hebben, maar wel veel middelen bij te dragen aan het thema in het regionale samenwerkingsverband. - Omstander: De gemeente geeft aan weinig belang te hebben en ook weinig middelen bij te dragen voor dit thema in het regionale samenwerkingsverband. - Afhankelijke speler: de gemeente geeft aan veel belang te hebben bij het thema, maar weinig middelen bij te dragen aan het thema in het regionale samenwerkingsverband.
20
4. Bijdrage aan samenwerken - Beleidsvorming en -uitvoering in de (sub)regio 4.2 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang voor uw gemeente? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente.
21
4. Bijdrage aan samenwerken - Bedrijfsvoering en Dienstverlening 4.3 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang dat uw gemeente heeft in de samenwerking op de volgende domeinen? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. Hierin is het volgende uitgevraagd: Planning en control, Communicatie, Shared Service Center, ICT, Personeel (uitwisseling), Sociale Dienst, Belastinginning, Afvalverwerking, Juridische dienstverlening, Cultuur(historie). In de vragenlijst was het ook mogelijk om ‘niet van toepassing’ aan te klikken. Deze antwoorden zijn niet zichtbaar in het kwadrant.
22
Rapportage)Duiven,)December)24,)2013) Ter!voorbereiding!op!het!gesprek!met!de!Adviescommissie!Sterk!Bestuur!in!Gelderland! heeft!de!gemeente!een!vragenlijst!ingevuld.!Dit!in!het!kader!van!het!project!Sterk! Bestuur!in!Gelderland.!Het!onderzoek!voor!het!project!is!opgebouwd!uit:!! · deskresearch!(inventarisatie!feiten);! · vragenlijst!(inventarisatie!meningen);!! · gesprek!Adviescommissie!Sterk!Bestuur!in!Gelderland!met!regio!en!gemeenten.!! 5. Drie decentralisaties in het verschiet ! De!antwoorden!op!deze!vragenlijst!staan!daarom!niet!op!zichzelf!maar!dienen!in!de! 5.1 In hoeverrecontext!van!het!totale!onderzoek!gezien!te!worden.!! bent u het eens met de volgende stellingen?
Vraag
Onderwerpen(vragenlijst(
Antwoord
Voorliggende!rapportage!omvat!de!resultaten!van!de!vragenlijst!die!door!de!gemeente!is! De gemeente heeft een goed Niet eens en niet ingevuld.!Achtereenvolgens!komen!de!volgende!onderwerpen!aan!bod:! zicht op de gevolgen van de oneens decentralisatie van ·de Kenmerken!van!de!gemeente! Begeleiding · Realisatie!van!de!opgaven!door!de!gemeente! uit de Awbz · Samenwerken!op!strategisch,!tactisch!en!operationeel!niveau! De gemeente heeft een goed Niet eens en niet · Belang!bij!en!bijdrage!aan!samenwerken! zicht op de gevolgen van de oneens · Decentralisaties! Participatiewet De gemeente heeft een goed Niet eens en niet Invullen(vragenlijst(( zicht op de gevolgen van de oneens De!vragenlijst!is!toegestuurd!aan!het!college!van!Burgemeesters!en!Wethouders.!Zij!zijn! decentralisaties aanbevolen!om!de!vragenlijst!ter!consultatie!voor!te!leggen!aan!de!fractievoorzitters.! van de Jeugdzorg Ook!kon!men!maatschappelijke!organisaties!en!het!bedrijfsleven!betrekken!bij!het! invullen!van!de!vragenlijst.!De!eerste!vraag!(volgende!pagina)!licht!toe!wie!er!door!de! 5.2 Met welke gemeenten bereidt u de decentralisaties voor? gemeente!in!de!consultatie!is!betrokken.!!
De Gemeente Zevenaar bereidt met de 10 andere gemeenten, opgenomen in Drie(niveaus(van(samenwerken( bovenstaande figuur, de drie decentralisaties in het sociale domein voor. De In!de!vragenlijst!is!onderscheid!gemaakt!tussen!drie!niveaus!in!samenwerken:! grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis · Strategische!samenwerking:!economische,!ruimtelijke!ordeningsN!en! van het inwoneraantalinfrastructurele!keuzes!en!maatregelen!die!bijdragen!aan!het!versterken!van!de! weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt.(internationale)!concurrentiepositie!van!de!regio;!! Op Neder-Betuwe na maken alle gemeenten deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. · Beleidsvorming!en!Nuitvoering:!het!maken!van!beleidskeuzes!en!de! beleidsuitvoering!van!gemeentelijke!taken!in!het!fysieke!en!sociale!domein;! · Bedrijfsvoering!en!dienstverlening:!het!beheer!van!de!ambtelijke!organisatie!en! Voor de decentralisatie Jeugd werkt men naast de andere gemeenten ook de!uitvoering!van!gemeentelijke!diensten!die!zich!richten!op!buurten,!wijken!en! samen met Neder-Betuwe, Lingewaard, Rheden, Rozendaal en Overbetuwe. dorpskernen!(‘schoon,!heel!en!veilig’).!!! Dit betekent dat de 2 andere decentralisaties (Participatie en ABWZ) met 5 ( wordt samengewerkt. andere gemeente
24
‘Sterk Bestuur in Gelderland’ is een samenwerkingsproject van de provincie Gelderland en VNG Gelderland
