Gelderse Bestuursscan
Gemeente Rijnwaarden
Inhoudsopgave
Voorwoord
2
Deskresearch
3
Kansen- en ontwikkelanalyse
8
Bijlage: Zelfanalyse
12
Voorwoord De gemeenten in Gelderland staan voor grote opgaven. Economische, demografische en andere ontwikkelingen vragen om een krachtige gemeenschappelijke aanpak van kansen en problemen. Nieuwe taken op het gebied van zorg, jeugd en arbeidsparticipatie stellen hogere eisen, waardoor gemeenten meer moeten samenwerken. Om deze redenen is in opdracht van de provincie Gelderland en de VNG afdeling Gelderland de adviescommissie gestart met het project Sterk bestuur in Gelderland. Het project gaat na of de Gelderse gemeenten en hun samenwerkingsverbanden voldoende zijn toegerust om ook in de toekomst de kwaliteit te bieden waar inwoners recht op hebben. Om dit te onderzoeken heeft de Adviescommissie de volgende onderzoeksmethoden gehanteerd. Er is gestart met een deskresearch om inzicht te krijgen over de feitelijke situatie van de gemeente. Vervolgens heeft de gemeente een zelfanalyse ingevuld, waarbij zij een beeld heeft geschetst van huidige en toekomstige ontwikkelingen en haar visie daar op. De deskresearch en de zelfanalyse vormden de onderleggers voor het gesprek met het MT, het college en (een delegatie van) de gemeenteraad. Na afloop van dit gesprek is door de Adviescommissie een kansen- en ontwikkelanalyse opgesteld, die de basis vormt voor het regionale rapport en handvatten geeft voor antwoorden op de toekomstbestendigheid van de gemeente, haar positie in de regio en bijbehorende samenwerkingsverbanden. Tot slot danken wij de gemeente voor haar medewerking en de constructieve gesprekken.
Namens de adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland,
mr. G.J. de Graaf, voorzitter
2
Deskresearch De deskresearch op de volgende pagina’s is opgesteld op basis van gemeentelijke documenten.
3
5
6
Kansen- en ontwikkelanalyse
Op dinsdag 25 februari jl. heeft de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland achtereenvolgens gesproken met het Managementteam, het college van B&W en een afvaardiging van de gemeenteraad. Wij danken deze vertegenwoordigers van de gemeente Rijnwaarden voor de openhartigheid en de constructieve wijze waarop de gesprekken hebben plaatsgevonden. Wij stellen daarbij vast dat we een ambitieus management hebben aangetroffen, een college dat met een duidelijke visie over de gezamenlijke agenda sprak, en een gemeenteraad die kritisch en zelfbewust van gedachten wisselt over de toekomstige opgaven van de gemeente en de bestuurlijke betekenis hiervan. De drie verschillende gesprekken hebben een volledig en consistent beeld opgeleverd. Onderstaand geven wij naar aanleiding van deze gespreken aan waarin naar onze mening kansen liggen voor de gemeente, alsmede punten die in onze ogen verder ontwikkeld kunnen of moeten worden. Kansen Organisatie Rijnwaarden heeft een relatief kleine ambtelijke organisatie. De aansturing verloopt via drie managers, waarvan 2 functionarissen ook de functie van directeur en secretaris vervullen. Vastgesteld wordt dat de ambtelijke organisatie binnen haar mogelijkheden zorgt voor een goede dienstverlening en bestuursondersteuning. Tegelijkertijd nopen de toegenomen gemeentelijke opgaven tot samenwerken met omliggende gemeenten. Er wordt veel informatie gedeeld, maar van werkelijke samenwerking op beleidsrijke thema’s is nog geen sprake. Uitzondering hierop is de samenwerking ten behoeve van de decentralisaties. In de organisatie leeft de behoefte om de volgende stap in de samenwerking te zetten. De voordelen van optimalisatie van processen en het efficiënter inrichten van de organisatie zijn inmiddels benut. Zodra het bestuurlijke besluit valt voor een bestuurlijke fusie, kunnen de ambtelijke organisaties de eerste stappen zetten in de fusie. Dit zal direct voordelen opleveren in de vermindering van de kwetsbaarheid. Ambtelijke en politiek samenspel De onderlinge verhoudingen binnen het college en met de raad zijn goed. De ambitie en bestuurlijke agenda komen overeen. Het college acteert als een sterk team en ontvangt ook in de regionale samenwerking hierover positieve geluiden. De raad wordt naar behoefte goed geïnformeerd over de toekomstige opgaven en ontwikkelingen. De interactie met de samenleving is goed. Via dorpsraden worden inwoners betrokken. 8
Samenwerking met maatschappelijke partners De gemeente staat in verbinding met de maatschappelijke partners. Hoewel er sprake is van enige krimp (in bevolking en daardoor ook in voorzieningen) weet men gezamenlijk het voorzieningenniveau op peil te houden. Financiën De gemeente heeft moeite om de begroting ieder jaar sluitend te krijgen. Dit is niet gelegen in risico’s in grondexploitatie; hier heeft de gemeente een passief beleid op gevoerd. Risico’s in samenwerkingsverbanden en het behoud van voorzieningen liggen hier wel aan ten grondslag. Intergemeentelijke samenwerking Rijnwaarden werkt op verschillende niveaus samen. Op intergemeentelijke niveau werken Rijnwaarden, Zevenaar, Duiven en Westervoort samen in het Samenwerkingsverband de Liemers. De samenwerking met de G12 gemeenten (regio Arnhem) en samenwerking in de stadsregio Arnhem Nijmegen zijn de daarop volgende niveaus in samenwerking. De verwachting is dat deze stapeling aan samenwerkingsverbanden efficiënter wordt benut, zodra de gemeenten in de Liemers samengaan. De ambitie in ambtelijke en bestuurlijke samenwerking is daarin duidelijk: gemeente Rijnwaarden gaat voor een bestuurlijke fusie. Na verschillende onderzoeken onder de gemeenten in de Liemers (Rijnwaarden, Westervoort, Duiven en Zevenaar), ziet Rijnwaarden een bestuurlijke fusie van de vier gemeenten als het beste scenario. Het belangrijkste motief voor herindeling is versterking van bestuurskracht en kwaliteitsverbetering. Herindeling maakt het mogelijk dat de gemeente actiever stuurt op maatschappelijke problemen en ontwikkelingen in de omgeving. Een grotere gemeente legt extern meer gewicht in de schaal. Bovendien leidt het bundelen van de bestaande specialistische formatie tot verhoging van kwaliteit en bestuurskracht. De volgende motieven liggen daaraan ten grondslag: -
-
-
-
De voordelen van een kleine gemeenten blijven behouden. Ook een gemeenten met een omvang van bijna 80.000 inwoners is nog zeer benaderbaar voor inwoners. De huidige competenties en capaciteit van de ambtelijke organisatie zijn niet toereikend voor toekomstige ontwikkelingen. Samengaan vergt investeringen en tijd, om die reden heeft het de voorkeur om direct een robuuste en toekomstbestendige organisatie in te richten. De huidige financiële positie is nu niet toereikend om ook toekomstige opgaven waar te maken.
In tegenstelling tot beelden uit het verleden zijn de verhoudingen in de regionale samenwerking goed. Vanzelfsprekend heeft gemeente Arnhem wel meer ontwikkelkracht, waardoor zij het voortouw neemt in beleidsontwikkeling of projecten. De stem van Rijnwaarden – al dan niet in samenhang met de Liemerse gemeenten- geniet voldoende steun in de regionale samenwerking. 9
Ontwikkelpunten Organisatie Zeer bewust draagt de organisatie zorg voor het personeel. Levensfasebewust personeelsbeleid en ontwikkelassessments maken hier onderdeel van uit. Ondanks de financiële krapte is het van belang te blijven investeren in de personele capaciteit. Dit heeft ten minste twee doelen: een goede landing van het personeel in een nieuwe organisatie en een passend personeelsbeleid tot aan de herindeling. Nu al blijkt de gemeente moeite te hebben met het invullen van vacatures. De ambtelijk organisatie kent veel eenpersoonsfuncties. Dit levert en kwetsbare organisatie op, die niet alle projecten met succes kan afronden. Naast de samenwerking met omliggende gemeenten wordt voor bepaalde functies ook naar maatwerk gezocht. Een gedeelde procesmanager voor de decentralisaties in de Liemers en een parttime P&O adviseur (gezamenlijk met Zevenaar) zijn hiervan voorbeelden. Dankzij of ondanks de personele krapte, heeft de ambtelijke organisatie ook veel kwaliteiten in huis. De organisatie kent veel generalisten, een hoge mate van taakvolwassenheid en een goed ingericht digitaal proces. Het is een kans om deze kennis en expertise ook in te zetten voor de omliggende gemeenten. In een herindeling zijn dit de kwaliteiten die Rijnwaarden meeneemt. Een ambtelijke fusie behoort niet tot een volgende stap in de samenwerking. Grip op de processen en de besluitvorming en een efficiënte inrichting van de organisatie (niet twee of meer besturen dienen) vragen om een bestuurlijke fusie. Samenwerking met maatschappelijke partners In de samenwerking met sommige instellingen (bijvoorbeeld het SWbedrijf) is er sprake van verminderd grip. De verwachting is dat de sturing op Gemeenschappelijke Regelingen toeneemt als Rijnwaarden samengaat met omliggende gemeenten. Daarbij zal er bij de voorgenomen herindeling scherp gekeken worden naar de bestaande samenwerkingsrelaties. In Rijnwaarden worden de effecten van een krimpende demografie (en vergrijzing) ervaren. Gezamenlijk met maatschappelijke partners dient hier bewust beleid voor te worden ontwikkeld. Ook in de geherindeelde gemeenten zal dit beleid van belang zijn. Toerisme wordt door de Liemers beter op de kaart gezet. In marketingopzicht is dit een succes. In het benutten van de onderlinge samenwerking zijn nog stappen te zetten, zoals dit ook geldt voor de andere beleidsthema’s (ruimte, wonen, infrastructuur). Intergemeentelijke samenwerking De noodzaak tot een bestuurlijke fusie groeit in de Liemers. De huidige opgaven kunnen prima worden vervuld, maar toekomstige complexe opgaven vragen om een sterke bestuurlijke structuur en ambtelijke organisatie. In 2009 – zijn hiertoe gesprekken in de Liemers gestart. De afgelopen jaren hebben onderzoeken en verkenningen bijgedragen aan de overtuiging van Rijnwaarden dat een herindeling een logische volgende 10
stap is. Een volgende stap in het herindelingsproces in de Liemers maakt Rijnwaarden niet alleen. Evenzeer zijn Duiven, Westervoort en Zevenaar bepalend in de volgende stap. Het college heeft aangegeven geen voorstander te zijn van een geforceerde herindeling. Een bestuurlijke fusie geïnitieerd ‘van onderaf’ heeft de voorkeur. Zo ook van de provincie Gelderland. In de volgende collegeperiode zal daar invulling aan worden gegeven. Als deze volgende stap niet gezamenlijk wordt gemaakt, ligt het binnen de mogelijkheden van de provincie Gelderland om te interveniëren. Vanuit historische banden is er goed contact met de grensgemeenten. Ook op dit niveau zit het verschil in schaalgrootte een intensievere samenwerking in de weg. Met name op het gebied van toerisme liggen hier – na herindeling – nog ontwikkelpunten.
11
Bijlage: Zelfanalyse Onderwerpen vragenlijst Voorliggende rapportage omvat de resultaten van de vragenlijst die door de gemeente is ingevuld. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan bod: Kenmerken van de gemeente Realisatie van de opgaven door de gemeente Samenwerken op strategisch, tactisch en operationeel niveau Belang bij en bijdrage aan samenwerken Decentralisaties
Invullen vragenlijst De vragenlijst is toegestuurd aan het college van Burgemeesters en Wethouders. Zij zijn aanbevolen om de vragenlijst ter consultatie voor te leggen aan de fractievoorzitters. Ook kon men maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven betrekken bij het invullen van de vragenlijst. In gemeente Doesburg is/zijn de gemeenteraad/fractievoorzitters betrokken bij het invullen van de vragenlijst.
Drie niveaus van samenwerken In de vragenlijst is onderscheid gemaakt tussen drie niveaus in samenwerken:
12
Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio; Beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein; Bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen (‘schoon, heel en veilig’).
1. Karaktereigenschappen van uw gemeente 1.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord Het College van B en W beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren. De gemeenteraad beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren. De ambtelijke organisatie beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren (kwaliteit). De ambtelijke organisatie heeft voldoende capaciteit om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren (kwantiteit). De gemeente is in staat om voldoende kwalitatief goed personeel aan te trekken. De financiële positie van de gemeente is een belemmering voor het adequaat functioneren van het lokaal bestuur. De nieuwe strategische opgaven zijn voor de gemeente aanleiding om de omvang van het totale takenpakket te heroverwegen (kerntakendiscussie). Onderlinge verhoudingen tussen College en Raad zijn goed.
Mee eens
Niet eens en niet oneens
Mee oneens
Mee oneens
Mee oneens
Mee eens
Mee eens
Mee eens
1.2 Op welke twee punten vindt u dat de organisatie van uw gemeente positief scoort ten opzichte van de organisaties van andere gemeenten? Vraag Antwoord 1.
dienstverlening
2.
korte lijnen
1.3 Wat zijn twee verbeterpunten binnen uw organisatie? Vraag Antwoord
13
1.
strategisch vermogen
2.
kwaliteitsborging
1.4 Welke drie kenmerken kenschetsen het politiek/bestuurlijke klimaat van uw gemeente het best? • Gericht op de burger • Goede onderlinge verhoudingen • Samenwerkingsgericht
14
2. Realisatie van de opgaven door uw gemeente 2.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De gemeente is in staat om lokale doelen te stellen. De gemeente is in staat om lokale doelen te bereiken. Inwoners hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Ondernemers hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Maatschappelijke organisaties hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente.
Mee eens Vraag is niet beantwoord Niet eens en niet oneens
Niet eens en niet oneens
Mee eens
2.2 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De (financiële) positie van de gemeente maakt regionale samenwerking noodzakelijk. De (financiële) positie van de gemeente maakt ambtelijke samenwerking met andere gemeente(n) noodzakelijk. De gemeente verkent een ambtelijke fusie. De gemeente verkent een bestuurlijke fusie (herindeling).
15
Mee eens
Helemaal mee eens
Mee oneens Helemaal mee eens
3. Samenwerken op strategisch, beleidsmatig en operationeel niveau 3.1 Welke gemeenten zijn de voornaamste partners voor de strategische opgaven? Op strategisch niveau werkt de gemeente Rijnwaarden samen met 3 andere gemeenten. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen.
3.2 Zijn er gemeenten buiten Gelderland die voor u belangrijke partners zijn voor de strategische opgaven? Nee 3.3 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De bestuurlijke invloed van de samenwerkingspartners voor de strategische opgaven is evenredig. De ambtelijke inzet van de samenwerkingspartners voor de strategische opgaven is evenredig.
Niet eens en niet oneens Mee oneens
3.4 Hoe waardeert u de samenwerking voor de strategische opgaven? Neutraal
16
3. 5 Welke aangrenzende of omliggende gemeenten zijn uw belangrijkste beleidsmatige (dus niet: PIOFA) samenwerkingspartners op het vlak van economische, ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke functies? Dit zijn exact dezelfde gemeenten als op strategisch niveau. Dus: Duiven, Westervoort en Zevenaar. Ook in de toekomst verwacht men met dezelfde partners samen te werken. 3.6 Zijn er gemeenten buiten Gelderland die voor u belangrijke beleidsmatige samenwerkingspartners zijn op het vlak van economische, ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke functies? Nee 3.7 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De bestuurlijke invloed van de partners voor de beleidsmatige samenwerking is evenredig. De ambtelijke inzet van de partners voor de beleidsmatige samenwerking is evenredig.
Niet eens en niet oneens
Mee oneens
3.8 Hoe waardeert u de beleidsmatige samenwerking tussen de partners? Neutraal
17
3.9 Met welke gemeenten werkt u op operationeel niveau (dienstverlening en bedrijfsvoering) samen? Dit zijn exact dezelfde gemeenten als op strategisch en beleidsmatig niveau. Dus: Duiven, Westervoort en Zevenaar. Ook in de toekomst verwacht men met dezelfde partners samen te werken. Opvallend is wel dat men de samenwerking op operationeel niveau beter waardeert (zie vraag 3.11), dan op strategisch en operationeel niveau (respectievelijk vraag 3.4 en 3.8). 3.10 Zijn er gemeenten buiten Gelderland met wie u op operationeel niveau samenwerkt? Nee 3.11 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De bestuurlijke invloed van de partners voor de operationele samenwerking is evenredig. De ambtelijke inzet van de partners voor de operationele samenwerking is evenredig. 3.12 Hoe waardeert u de operationele samenwerking? Goed
18
Niet eens en niet oneens Niet eens en niet oneens
3.13 Toekomstbeeld Het toekomstbeeld in samenwerking van de gemeente Rijnwaarden is in onderstaande netwerkanalyse weergegeven. In de toekomst verwacht men met meer gemeenten samen te werken. We hebben daarvoor gekeken naar de verwachte strategische, beleidsmatige en operationele samenwerking en samenwerking op decentralisaties in het sociale domein. Ook hier geldt dat de grootte van het vierkant bij elke gemeente de gemeentegrootte weergeeft op basis van het inwoneraantal. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken onderdeel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. De dikte van de lijn geeft de mate van toekomstige samenwerking weer.
19
4. Bijdrage aan samenwerken - Strategische opgaven in de regio 4.1 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang voor uw gemeente? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. De thema’s zijn als volgt gecategoriseerd: - Speler: De gemeente geeft aan zowel veel belang te hebben als veel middelen aan het thema bij te dragen in het regionale samenwerkingsverband. - Contextbepaler: De gemeente geeft aan weinig belang te hebben, maar wel veel middelen bij te dragen aan het thema in het regionale samenwerkingsverband. - Omstander: De gemeente geeft aan weinig belang te hebben en ook weinig middelen bij te dragen voor dit thema in het regionale samenwerkingsverband. - Afhankelijke speler: de gemeente geeft aan veel belang te hebben bij het thema, maar weinig middelen bij te dragen aan het thema in het regionale samenwerkingsverband.
20
4. Bijdrage aan samenwerken - Beleidsvorming en -uitvoering in de (sub)regio 4.2 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang voor uw gemeente? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente.
21
4. Bijdrage aan samenwerken - Bedrijfsvoering en Dienstverlening 4.3 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang dat uw gemeente heeft in de samenwerking op de volgende domeinen? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. Hierin is het volgende uitgevraagd: Planning en control, Communicatie, Shared Service Center, ICT, Personeel (uitwisseling), Sociale Dienst, Belastinginning, Afvalverwerking, Juridische dienstverlening, Cultuur(historie). In de vragenlijst was het ook mogelijk om ‘niet van toepassing’ aan te klikken. Deze antwoorden zijn niet zichtbaar in het kwadrant.
22
5. Drie decentralisaties in het verschiet 5.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Antwoord De gemeente heeft een goed zicht op de gevolgen van de decentralisatie van de Begeleiding uit de Awbz De gemeente heeft een goed zicht op de gevolgen van de Participatiewet De gemeente heeft een goed zicht op de gevolgen van de decentralisaties van de Jeugdzorg
Mee eens
Mee eens
Mee eens
5.2 Met welke gemeenten bereidt u de decentralisaties voor? De Gemeente Rijnwaarden bereidt met de 9 andere gemeenten, opgenomen in bovenstaande figuur, de drie decentralisaties in het sociale domein voor. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken onderdeel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. Overigens werkt men voor de drie decentralisaties (Jeugd, AWBZ/WMO en de Participatiewet) met dezelfde gemeenten samen.
‘Sterk Bestuur in Gelderland’ is een samenwerkingsproject van de provincie Gelderland en VNG Gelderland
