RIS089897a_09-11-2001
De integriteitsnormen van de Gemeente Den Haag
Notitie van de werkgroep Interne Integriteit Den Haag, juni 2001
Inhoudsopgave Samenvatting 1.
Inleiding
1
2.
Interne Integriteit 2.1 Definiëring van het begrip integriteit 2.2 Inventarisatie van de integriteitsnormen 2.3 Bekendheid geven aan de integriteitsnormen in de organisatie 2.4 Schending van de norm: controle en handhaving van integriteitsnormen
1 1 2 3 4
3.
Methode Bewust Besturen 3.1 Beschrijving methodiek 3.2 Ervaringen met doorlichten bedrijfsprocessen
5 5 6
4.
Aanbevelingen 4.1 Duidelijke procedures 4.2 Open communicatie 4.3 Controle en handhaving
7 7 8 8
Eindnoten
Aan de werkgroep Interne Integriteit hebben deelgenomen: • • • • • • •
Henk van der Heijden Rianne den Heijer Henny Hendriks Marijke Jansen Ineke Seuren Marion Verstraaten Willem Wijntjes
9
Samenvatting inleiding
Een integere overheid is noodzakelijk voor het goed functioneren van het openbaar bestuur. De burger moet erop kunnen vertrouwen dat de overheid betrouwbaar en zorgvuldig is. Om te voorkomen dat burgers, medewerkers of criminele organisaties misbruik maken van zwakke plekken in de gemeentelijke organisatie, is het belangrijk dat er transparante interne procedures zijn waarin is beschreven waarover verantwoording wordt afgelegd en dat er een open cultuur is waarin integriteit een permanent punt van aandacht is.
doel
Het doel van de werkgroep interne integriteit is: < de integriteitsnormen inventariseren en analyseren op welke wijze hiermee wordt omgegaan; < twee bedrijfsprocessen doorlichten volgens de methode Bewust Besturen; < op basis van deze bevindingen aanbevelingen formuleren om de integriteit te waarborgen.
definitie
In de literatuur is integriteit gedefinieerd als onkreukbaarheid, betrouwbaarheid, onafhankelijkheid en oprechtheid. Het ambtenarenreglement omschrijft integer gedrag als: ‘de ambtenaar is verplicht zich onder alle omstandigheden te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt’.
normen
Integriteitsnormen zijn niet alleen in wetten vastgelegd (o.a. Ambtenarenwet en Ambtenarenreglement) maar ook in de ambtseed, de Beroepscode Haagse gemeenteambtenaren en in diverse dienstspecifieke regelingen. De normen zijn vaak breed en vaag omschreven en bieden daardoor soms weinig houvast voor de ambtenaar.
communicatie
Uit ons onderzoek is gebleken dat er wel bekendheid gegeven wordt aan de integriteitsnormen, maar dat dit nog sterk verbeterd kan worden De diensten communiceren incidenteel over de integriteitsnormen in werkoverleggen, tijdens functioneringsgesprekken en door het uitdragen van normen en waarden door het management. De meeste diensten laten medewerkers een schriftelijke verklaring (de ambtseed) ondertekenen bij indiensttreding, maar dit is slechts een formaliteit. Aan de beroepscode wordt weinig aandacht besteed. Belangrijk is dat er continue aandacht wordt geschonken aan het onderwerp vanaf het moment van indiensttreding. Voorstel: De ambtseed officieel afnemen, waardoor expliciet aandacht voor integriteit wordt gevraagd. Voorstel: Meer aandacht voor het thema integriteit: < bijvoorbeeld door intranet, Den Haag deze week, functioneringsgesprekken, werkoverleg, themabijeenkomsten, etc. < benadrukken van het belang van de beroepscode door: - hiernaar te verwijzen in personeelsadvertenties - deze officieel uit te reiken bij de afname van de ambtseed
controle
Het voorkomen van niet-integer gedrag is vaak verweven in ao-procedures. De meeste diensten geven aan dat zij geen systematische pro-actieve controle hebben op de naleving van de integriteitsnormen. Er wordt gecontroleerd als er signalen zijn afgegeven dat er niet integer is gehandeld. Voorstel: Integriteit dient als kwaliteitsnorm te worden gebruikt bij de opzet van procedures en richtlijnen.
klokkenluiders Alle overheidssectoren krijgen, als uitvloeisel van de wettelijke regeling om klokkenluiders te beschermen, onafhankelijke klokkenluiderscommissies. Zij zullen misstanden onderzoeken die door ambtenaren worden gemeld. De VNG heeft een voorbeeldregeling voor klokkenluiders voor de sector gemeenten gepresenteerd. Voorstel: De voorbeeldregleling ‘klokkenluiders’ van de VNG implementeren in het Haagse ambtenaren reglement. handhaven
Als een ambtenaar handelt in strijd met de afdwingbare integriteitsnormen, zal de gemeente meestal de normen handhaven door een rechtspositionele maatregel te nemen. Er is echter geen eenduidige registratie van het constateren van niet-integer gedrag en van de maatregelen die vervolgens worden genomen. Daardoor is er geen goed beeld te vormen van de werkelijke situatie. Bovendien ontbreekt een centrale richtlijn voor het handelen bij het constateren van niet-integer gedrag of bij het vermoeden daarvan. Onder ‘vermoeden’ verstaat men een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een misstand; denk hier bijvoorbeeld aan
een ernstig strafbaar feit of een grove schending van de regels. Voorstel: Centrale registratie van (vermoedens van) schendingen van integriteitsnormen. Dit registratiepunt rapporteert (geanonimiseerd) 1 maal per jaar aan de gemeenteraad over het aantal integriteitsschendingen en de gevolgen die hieraan gegeven zijn. Voorstel: Het opstellen van een protocol waarin wordt aangegeven hoe gehandeld dient te worden bij (vermoedens van) het schenden van integriteitsnormen. Hierbij kan het gaan om vermoedens die de organisatie zelf heeft, maar het kan ook gaan om signalen van buiten de organisatie. screening
Voor het screenen van de procedures op zwakke plekken voor ongewenste beïnvloeding is gebruik gemaakt van de methode Bewust Besturen. Als pilot zijn twee bedrijfsprocessen geanalyseerd, namelijk: het verstrekken van sloopopdrachten en het uitgeven van reisdocumenten. Uit deze pilots bleek dat de leidraad Bewust Besturen een geschikt instrument is voor het toetsen van procedures op integriteit. De mogelijk risicovolle situaties en de daarbij behorende maatregelen worden systematisch in kaart gebracht. Voorstel: De methode Bewust Besturen gebruiken bij het screenen van processen die risicovol zijn met betrekking tot de integriteit. Door het verschil in grootte en takenpakket van de diverse diensten zal iedere dienst voor zich dienen te bepalen hoeveel processen per jaar gescreend dienen te worden. Na een risicoinventarisatie kan iedere dienst haar prioriteiten stellen en bepalen hoeveel en welke processen (en in welk tempo) hierbij aan de orde komen. De uitkomsten van de risicoinventarisatie en de planning voor de screening die hieruit volgt worden overlegd aan de GAD. Vervolgens wordt over de uitkomsten van de screening van processen door de diensten gerapporteerd in het jaarverslag of in een apart daarbij te voegen document. Hierbij kan de mogelijkheid eventueel geschapen worden dat dit met enige mate van vertrouwelijkheid gebeurt. De Accountantsdienst beoordeelt bij de controle van het verslag en de rekening of de screening goed is uitgevoerd en kan bij twijfel advies vragen aan een externe deskundige. Vervolgens maakt POI een samenvattende rapportage met de resultaten van alle diensten in het sociaal jaarverslag.
antecedenten onderzoek
Bij de aanname van nieuw personeel wordt op dit moment vrijwel geen aandacht besteed aan de integriteit van nieuw personeel, ook niet bij functies waar integriteit van groot belang is. Er wordt nauwelijk informatie ingewonnen over het personeel, terwijl hier wel een preventieve werking vanuit gaat. Voorstel: Nieuw aan te stellen peroneel wordt voor zover dienstig gescreend. De diensten bepalen zelf welke functies welke mate van screening behoeven. Dat kan eenvoudig door het vragen om een verklaring omtrent gedrag of er kan voor gekozen worden inlichtingen te vragen bij het Justitiële Documentatiecentrum. Ook zijn er mogelijkheden om in uitzonderlijke gevallen bepaalde functies door de minister van BZK aan te laten wijzen als vertrouwensfuncties. Bij vertrouwensfuncties voert de BVD een antecedentenonderzoek uit. Integriteit gaat niet alleen om regelingen en procedures, maar ook om de uitstraling van normen en waarden: ‘wij zijn een transparante, integere organisatie’. Het maakt onderdeel uit van de organisatiecultuur en de leiding heeft hierin een voorbeeld functie. Van belang is een open cultuur waarbinnen gesproken kan worden over wat wel en niet toelaatbaar wordt geacht. Op deze manier kan integriteit worden ingebed in de organisatie.
aanbevelingen De belangrijkste aanbevelingen van de werkgroep zijn: • duidelijk communicatie over de integriteitsnormen o.a. door het belang van de beroepscode te vergroten, het afleggen van de ambtseed, gesprekthema in werkoverleg en functioneringsgesprek, etc; • antecedentenonderzoek van nieuw personeel voor bepaalde functies; • integriteit als kwaliteitsnorm gebruiken bij de opzet van procedures en richtlijnen; • elke dienst maakt op basis van een risico-inventarisatie een plan voor het toetsen van • •
risicovolle procedures met de methode Bewust Besturen en rapporteert daarover in het jaarverslag of in een apart document; centrale registratie van (vermoedens van) het schenden van integriteitsnormen en het
•
opstellen van een protocol waarin wordt aangegeven hoe gehandeld dient te worden bij (vermoedens van) het schenden van integriteitsnormen. VNG voorbeeldregeling voor klokkenluiders implementeren in het Haagse ambtenarenreglement.
1.
doel
bronnen
Inleiding
Eind 1998 heeft in opdracht van het gemeentelijk audit-comité een eerste verkenning plaats gevonden naar de relatie gemeentelijke beleidssectoren/politie en de problematiek van de georganiseerde criminaliteit. Het college van B en W heeft op 15 juni 1999 besloten deze problematiek projectmatig aan te pakken. Om te voorkomen dat burgers, medewerkers of criminele organisaties misbruik maken van zwakke plekken in de gemeentelijke organisatie, is het belangrijk dat er transparante interne procedures zijn waarin is beschreven waarover verantwoording wordt afgelegd en dat er een open cultuur is waarin integriteit een permanent punt van aandacht is. Daarnaast dient te worden voorkomen dat de (lokale) overheid criminele activiteiten faciliteert door het afgeven van vergunningen, het verlenen van subsidies en/of het verstrekken van overheidsopdrachten. De concept-wet BIBOB (Bevordering Integriteits Beoordeling Openbaar Bestuur) welke naar verwachting in de loop van 2002 in werking zal treden, biedt de verschillende bestuursorganen in dit kader een belangrijk instrumentarium. De verschillende mogelijkheden zullen projectmatig worden opgepakt in het kader van het project bestuurlijke aanpak georganiseerde crminaliteit. De integriteit van de gemeente dient echter ook intern gewaarborgd te worden. Daarvoor is de projectgroep ‘interne integriteit’ opgericht. Zij heeft als doel: < de integriteitsnormen die de Gemeente Den Haag hanteert inventariseren en analyseren op welke wijze hiermee wordt omgegaan (paragraaf 2); < twee bedrijfsprocessen doorlichten volgens de methode Bewust Besturen (paragraaf 3); < aanbevelingen formuleren om de integriteit te waarborgen (paragraaf 4). Voor deze notitie is enerzijds gebruik gemaakt van informatie die al voorhanden was, denk aan de bestaande wetgeving het rapport ‘Een beetje integer kan niet’ van het ministerie van BZK en de Beroepscode Haagse gemeenteambtenaren. Anderzijds heeft de projectgroep informatie verzameld aan de hand van een vragenformulier. De hoofden P&O van elke dienst hebben door beantwoording van dit formulier onder meer aangegeven welke integriteitsnormen zij in hun dienst actief gebruiken, op welke wijze zij daarover communiceren en op welke wijze zij de naleving van de normen controleren en handhaven. De resultaten van deze vragenlijst zijn in paragraaf 2 beschreven. Voor het doorlichten van bedrijfsprocessen is gebruik gemaakt van de methode Bewust Besturen van het ministerie van BZK. In paragraaf 3 wordt dit nader toegelicht. Nadat het college van B en W heeft ingestemd met deze notitie en de aanbevelingen, worden de aanbevelingen door de diensten geïmplementeerd.
2.
Interne Integriteit 2.1
normen
Definiëring van het begrip integriteit.
Het woordenboek, van Dale, omschrijft integriteit als ‘onkreukbaarheid’. Maar daarmee is nog niet alles gezegd. Integriteitsnormen betreffen het totale handelen van de ambtenaar ten opzichte van burgers, collega’s en de gemeentelijke organisatie als geheel. Integriteit is een veelomvattend begrip waarbij je kunt denken aan allerlei aspecten zoals, lange privé-telefoontjes houden onder werktijd, je ziek melden omdat je kind ziek is, cadeaus ontvangen, discriminerende of seksueel getinte opmerkingen maken, bijbanen hebben, geld ontvangen van belanghebbenden waarvoor een tegenprestaties verwacht wordt, enzovoorts. Een goede definitie is daarom moeilijk te geven. Waar het in deze notitie vooral om draait is dat de gemeente solide is in haar contact met burgers. De nadruk ligt op het voorkomen van zwaardere vormen van het schenden van integriteitsnormen zonder het begrip integriteit te beperkt te maken. Het is van belang dat ambtenaren de integriteitsbepalingen naleven, omdat zij een bijzondere ‘publieke’ rol vervullen in de samenleving. Als een ambtenaar niet integer functioneert, treft dat niet alleen zijn eigen persoon, maar schaadt het ook het algemeen vertrouwen in de overheid. In de literatuur wordt integriteit gedefinieerd als: onkreukbaarheid, rechtschapenheid, onomkoopbaarheid als een kwaliteit van zowel de doelstellingen van een organisatie als van de normen en waarden voor het handelen
pagina 1
van de leden van de organisatie, betrouwbaarheid, zuiverheid (van oogmerk), loyaliteit, dienstbaarheid, fatsoen, kwaliteit, oprechtheid, onschendbaarheid en onafhankelijkheid.
art 15:1
In het ambtenarenreglement is in artikel 15:1 een algemene omschrijving gegeven van integer gedrag: ‘de ambtenaar is verplicht de hem opgedragen werkzaamheden nauwgezet en ijverig te vervullen en zich onder alle omstandigheden te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt’.
beroepscode
In de Beroepscode Haagse gemeenteambtenaren staan vier begrippen centraal: integriteit, professionaliteit, eigen verantwoordelijkheid en verantwoording afleggen. Integriteit betekent zoveel als betrouwbaar zijn en kwaliteit leveren. Wie integer zijn werk doet, vervult de hem toevertrouwde taken op juiste wijze. Bij het accepteren van de baan, zegt de medewerker feitelijk: ‘deze baan, dit werk is bij mij in goede handen’. Wie zo werkt, werkt dus overeenkomstig de verwachtingen. Hij doet, wat hij afgesproken heeft te zullen doen. Hij werkt daarmee op een professionele manier.
2.2 wettelijke normen
Inventarisatie van de integriteitsnormen
In deze paragraaf is op een rijtje gezet waar de integriteitsnormen zijn vastgelegd. Voor gemeenteambtenaren is het een en ander wettelijk geregeld in: <
Ambtenarenwet: in artikel 125a wordt de ambtenaar een aantal beperkingen opgelegd bij de uitoefening van grondrechten om een goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst te verzekeren. In lid 3 van dit artikel is de geheimhoudingsplicht vastgelegd.
<
Ambtenarenreglement ‘s-Gravenhage: in hoofdstuk 15 (artikel 15:1 - 15:6) staan bepaalde rechten en verplichtingen beschreven van de ambtenaar, namelijk: gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt, eed of gelofte afleggen, geheimhoudingsplicht, persoonlijk gebruik van goederen of diensten, aannemen van geschenken en gelden, opgave en toestemming van nevenwerkzaamheden.
<
Arbeidsovereenkomstverordening: hoofdstuk 7a (artikel 69 - 74) komt overeen met de hiervoor genoemde bepalingen uit het Ambtenarenreglement: gedragen zoals het een goed werknemer betaamt, eed of gelofte afleggen, geheimhoudingsplicht, persoonlijk gebruik van goederen of diensten, aannemen van geschenken en gelden, opgave en toestemming van nevenwerkzaamheden.
<
De Algemene Wet Bestuursrecht geeft in artikel 2:4 twee criteria voor overheidshandelen: < het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid; < het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Van de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur zijn de meeste in de AWB verwoord.
<
In het Wetboek van Strafrecht worden in de artikelen 359-363 en 365-366 de ambtsmisdrijven benoemd: verduistering van geld of geldswaardigpapier, vervalsing van boeken, verduistering van bewijsstukken, aannemen van steekpenningen, dwang en knevelarij.
<
In het Wetboek van Strafvordering verplicht artikel 162 de ambtenaar die bij de uitoefening van zijn functie kennis krijgt van een misdrijf, daarvan aangifte te doen bij de officier van Justitie.
Niet alleen in de wet, maar ook in andere documenten zijn integriteitsnormen omschreven, namelijk: ambtseed
<
De ambtseed wordt binnen de Gemeente Den Haag in de meeste gevallen niet meer mondeling afgenomen. In plaats daarvan wordt veelal een schriftelijke verklaring gehanteerd, die overeenstemt met de inhoud van de ambtseed, namelijk:
pagina 2
Ik zweer/verklaar, dat ik 1.
voor het verkrijgen van deze dienstbetrekking aan niemand iets heb gegeven of beloofd noch zal geven of beloven.
2.
van niemand enige belofte, gunst of geschenk zal aannemen om in mijn dienstbetrekking iets te doen of na te laten.
3.
mijn plicht nauwgezet en ijverig zal vervullen en de mij verstrekte opdrachten naar best vermogen zal volbrengen.
4.
zaken, waarvan ik door mijn ambt kennis draag en die mij als geheim zijn toevertrouwd of waarvan ik het vertrouwelijk karakter moet begrijpen, niet zal openbaren aan anderen, dan aan hem, aan wie ik volgens de wet of ambtshalve tot mededeling verplicht ben.
beroepscode
<
In de Beroepscode Haagse gemeenteambtenaren hebben de ambtenaren, onder regie van de Regiegroep Bevordering Integriteit, zelf integriteitsnormen beschreven. Het gaat om richtlijnen voor professioneel werk, correct gedrag en de eigen verantwoordelijkheid van gemeenteambtenaren. Er zijn in deze beroepscode geen sancties opgenomen en derhalve zijn die bepalingen niet afdwingbaar. De beroepscode is in gedrukte vorm verkrijgbaar en hij is te raadplegen op de website van de Gemeente Den Haag (www.denhaag.nl).
overig
Dienstspecifieke regelingen: Uit de beantwoording van de vragenlijst blijkt dat enkele diensten bepaalde specifieke regelingen hanteren waarin integriteitsaspecten impliciet dan wel expliciet zijn verwerkt. De resultaten van deze inventarisatie zijn hieronder weergegeven, waarbij moet worden opgemerkt dat het hier niet een volledige opsomming betreft. < gedragscode in het veiligheidsprotocol voor de front-office (DBZ ) < stellingen met betrekking tot integriteit: algemeen, giften, dienstreizen naar het buitenland, zakenlunches en -diners, nevenfuncties (GKB) < gedragscode voor het doen van psychodiagnostisch onderzoek (HCO) < een gedragscode voor de beveiligingsbeambten (FAD) < voor de afdeling I&A is als norm aan de eed/belofte toegevoegd dat geen andere dan door de werkgever beschikbaar gestelde programmatuur mag worden geïnstalleerd (GBD) < verordening Gedrags- en beroepsregels registeraccountants (GAD) < een nieuwe declaratieregeling met daarin integriteitsnormen is in ontwikkeling (OCW)
conclusie
Samenvattend kan gesteld worden dat integriteitsnormen zowel op landelijkniveau (wetten), organisatieniveau (beroepscode) als op dienstniveau geformuleerd worden. Echter, deze normen zijn vaak breed en vaag geformuleerd en bieden daardoor soms weinig houvast aan de individuele ambtenaar. Het doel van deze notitie is niet deze vage normen op alle mogelijke punten een invulling te geven. Het belangrijkste is een open communicatie over deze normen. 2.3
algemeen
Bekendheid geven aan integriteitsnormen in de organisatie
Op de vraag op welke wijze binnen de diensten wordt gecommuniceerd over de integriteitsnormen, zijn de volgende antwoorden gegeven (in volgorde van belangrijkheid). In de eindnoten is aangegeven welke diensten een bepaald antwoord hebben gegeven. < in werkoverleggen1 < tijdens functioneringsgesprekken2 < via personeelsbladen3 < uitdragen van normen en waarden door management4 < in informele en formele gesprekken5 < integriteit als onderdeel van een cultuurproject6 < huidig en nieuw personeel ontvangen de beroepscode 7 < beoordelingsgesprekken8 < door de integriteitscoördinator9
pagina 3
ambtseed
In artikel 15:2 van het Ambtenarenreglement is bepaald dat ‘de ambtenaar verplicht is een eed of gelofte af te leggen in gevallen waarin en de wijze waarop dat is voorgeschreven’. Binnen de Gemeente Den Haag wordt vooral gebruik gemaakt van de schriftelijke verklaring (zie ook paragraaf 2.2). Bij verreweg de meeste diensten is het voor alle functies verplicht dat deze verklaring schriftelijk wordt ondertekend bij indiensttreding. Bij enkele diensten geldt dat slechts voor specifieke functies de verklaring schriftelijk (bijvoorbeeld kasfuncties bij HCO) dan wel mondeling (bijvoorbeeld brandweermannen bij BRW en leerplichtambtenaren bij OCW) wordt afgelegd. Bij de dienst SZW is het afleggen van de ambtseed facultatief: de dienst kan het desgewenst voor een bepaalde functie verplicht stellen, maar dat is al jaren niet meer gebeurd. In tegenstelling tot de hiervoor genoemde diensten wordt bij de FAD en de HGR geen gebruik gemaakt van de verklaring of ambtseed.
beroepscode
Uit de vragenlijst blijkt dat 12 diensten de Beroepscode Haagse gemeenteambtenaren hebben uitgereikt aan hun medewerkers.
conclusie
Uit de beantwoording van de vragenlijst blijkt dat integriteitsnormen min of meer impliciet aan de orde worden gesteld. Weliswaar laten de meeste diensten nieuwe medewerkers de schriftelijke verklaring ondertekenen bij indiensttreding, maar dit is slechts een formaliteit. Het zelfde geldt voor het uitreiken van de beroepscode; daar wordt nu in het algemeen weinig aandacht aan besteed. Ten slotte geven de diensten aan dat integriteitsnormen en integer gedrag op verschillende momenten aan de orde worden gesteld. Echter, uit de gegeven antwoorden blijkt niet dat dit een structureel karakter heeft. Er wordt dus wel bekendheid gegeven aan de integriteitsnormen, maar dit kan nog sterk verbeterd worden. Nu is beschreven welke integriteitsnormen de Gemeente Den Haag hanteert en op welke wijze daarover gecommuniceerd wordt, wordt in de volgende paragraaf aandacht besteed aan controle op de naleving van de normen en maatregelen bij het overtreden van de integriteitsnormen.
2.4
Schending van de norm: het voorkomen van, de controle op en handhaving van integriteitsnormen.
antecedenten onderzoek
Een integere organisatie bestaat alleen bij de gratie van integere werknemers. Bij de aanname van nieuw personeel zou het daarom een selectiecriterium kunnen zijn. Integriteitsaspecten spelen in de sollicitatie procedure echter geen rol. Ook niet bij functies die van essentiële betekenis voor de gemeente zijn, omdat in die functies, incidenteel of permanent, geheime informatie wordt gegenereerd, wordt geraadpleegd of beheerd of waarin processen kunnen worden beïnvloed die van groot belang zijn voor de openbare orde en veiligheid in de gemeente en het goede functioneren van de lokale democratie of waarbij sprake is van een voor het vertrouwen van de burger in het lokale bestuur boegbeeldfunctie.
controle
Het voorkomen van niet-integer gedrag is vaak verweven in procedures, denk bijvoorbeeld aan de functiescheiding in de administratieve organisatie. De meeste diensten10 geven aan dat zij geen systematische pro-actieve controle hebben op de naleving van de integriteitsnormen. Er wordt gecontroleerd als er signalen zijn afgegeven dat er niet integer is gehandeld. Deze signalen kunnen afkomstig zijn van bijvoorbeeld bedrijfsmaatschappelijkwerkers, vertrouwenspersonen, leidinggevenden, medewerkers, P&O-adviseurs of klachtenmanagers. Daarnaast vinden er ook steekproefsgewijs controles plaats, bijvoorbeeld bij de handhaving van de email- en internetnormen11. Een aantal diensten12 geeft aan dat de leidinggevende een belangrijke rol speelt bij het actief controleren op de naleving van de integriteitsnormen en dat hij dit ook tijdens het functioneringsgesprek aan de orde kan stellen. Bij de FAD vindt actieve controle (op fraude), conform de AO-beschrijving, vooral op financieel terrein plaats, bijvoorbeeld bij inkoop en aanbestedingsprocedures.
klokkenluiders
Onder klokkenluiders worden ambtenaren verstaan die aan buitenstaanders informatie verschaffen over feiten en omstandigheden waarvan zij uitsluitend uit hoofde van hun ambtenaarschap kennis dragen, met als doel om disfunctioneren of misstanden aan de orde te stellen. Voor deze klokkenluiders moet benadrukt worden dat zij te rade kunnen gaan bij de vertrouwenspersoon of de ombudsman. Belangrijk is hierbij dat er positief gereageerd wordt op signalen van niet-integer handelen en dat de klager c.q. klokkenluider, beschermd wordt. Vertrouwelijkheid is dan ook noodzakelijk.
pagina 4
Alle overheidssectoren krijgen, als uitvloeisel van de wettelijke regeling om klokkenluiders te beschermen, onafhankelijke klokkenluiderscommissies. Zij zullen misstanden onderzoeken die door ambtenaren worden gemeld. De VNG heeft een voorbeeldregeling voor klokkenluiders voor de sector gemeenten gecirculeerd. Bij de aanbevelingen van deze notitie zal hier verder op in worden gegaan. handhaven
Als een ambtenaar handelt in strijd met afdwingbare integriteitsnormen zal de gemeente meestal de normen handhaven door een rechtspositionele maatregel te nemen. In geval van plichtsverzuim is een disciplinaire straf mogelijk (Ambtenarenreglement hoofdstuk 16). Tegen deze maatregelen kan de medewerker bezwaar aantekenen en daarna kan hij eventueel nog beroep aantekenen. De normen in het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering zijn ook via de strafrechtelijke procedures afdwingbaar. Dat betekent dat aangifte wordt gedaan bij de politie en eventueel de zaak voor de strafrechter komt. In het kader van deze notitie zal hier niet verder op worden ingegaan. De beroepscode is geen regeling en is derhalve niet rechtstreeks afdwingbaar. Echter, voor zover bepalingen uit de beroepscode passen binnen de algemene norm ‘gedragen zoals een goed ambtenaar betaamd’ of voor zover zij overeenkomen met de specifieke normen uit de regelgeving, zijn zij wel indirect afdwingbaar. Of de normen in de dienstspecifieke regelingen afdwingbaar zijn, hangt af van wat daarover is opgenomen in de regeling. In deze notitie zal daar verder niet op worden ingegaan.
sancties
Uit de reacties op de vragenlijst blijkt dat met medewerkers die de integriteitsnormen niet naleven, in eerste instantie gesprekken worden gevoerd. De diensten geven aan dat zij vervolgens gebruik zouden kunnen maken van de mogelijkheden die het Ambtenarenreglement biedt voor corrigerende maatregelen en sancties. Slechts vijf diensten geven aan dat zij in de afgelopen twee jaar wel enkele (variërend van één tot zes) formele sancties hebben toegepast. In tegenstelling tot de reacties op de vragenlijst geven de afgeronde bezwaarschrift procedures een heel ander beeld. Gedurende de laatste 2 jaar hadden waarschijnlijk zo’n 70 bezwaarschriften te maken met niet-integer gedrag. Zelfs deze bezwaarschriften geven geen volledig beeld, omdat er waarschijnlijk ook niet-integer gedrag plaats vindt, dat niet tot het indienen van een bezwaarschrift leidt. Er is dus geen eenduidig beeld van het aantal schendingen van de integriteitsnormen.
conclusie
Nieuw personeel wordt niet gescreend en daarmee is er geen zicht op de achtergrond van personeel, ook als zij op een voor de integriteit van de organisatie cruciale positie zitten. Omdat integriteit geen standaard kwaliteitsaspect is bij het opzetten van werkprocessen en omdat er geen systematische pro-actieve controle plaats vindt op de naleving van de integriteitsnormen en werkprocedures, is het mogelijk dat handelen in strijd met de integriteitsnormen vaak onopgemerkt blijft. Uit de reacties op de vragenlijst blijkt dat voorzover het niet naleven van de normen wordt opgemerkt, er in een aantal gevallen geen gebruik wordt gemaakt van rechtspositionele maatregelen en disciplinaire straffen. De dossiers van de bezwaarschriften geven een beeld van de reacties op schending van goed geformuleerde normen. Hieruit blijkt dat er geen eenduidige en consequente registratie is op dit terrein, waardoor er geen goed beeld is te vormen van de werkelijke situatie. Bovendien ontbreekt een centrale richtlijn voor het handelen bij het constateren van niet-integer gedrag of bij het vermoeden daarvan.
3.
Methode Bewust Besturen 3.1
Beschrijving methodiek
Zoals in de inleiding reeds is aangegeven is het doel van de projectgroep tweeledig: < enerzijds de integriteitsnormen die de Gemeente Den Haag hanteert inventariseren en analyseren op welke wijze hiermee wordt omgegaan; < twee bedrijfsprocessen doorlichten volgens de methode Bewust Besturen; Deze paragraaf heeft betrekking op het tweede doel, namelijk het screenen van de procedures op zwakke plekken voor ongewenste beïnvloeding. De leidraad Bewust Besturen is een uitgave van het Ministerie van BZK en het is een (beleids)instrument waarmee overheidsorganisaties de eigen regels en procedures kunnen beoordelen op mate van kwetsbaarheid. pagina 5
Het hanteren van de methode heeft twee doelen: < het actief bekijken, beoordelen en eventueel aanpassen van de regels en procedures; < het bespreekbaar maken van onderwerpen als integriteit en de kwetsbaarheid van de organisatie. De methode Bewust Besturen bestaat uit zes stappen: 1. vastleggen feitelijke gang van zaken; 2. overzicht maken van risicovolle situaties of betrekkingen; 3. sleutelfunctionarissen geven aan waar, wanneer en in welke mate het proces kwetsbaar is; 4. bestaande maatregelen om risicovolle situaties te voorkomen aangeven; 5. beoordelen of de juiste preventieve maatregelen zijn genomen op de juiste plaatsen; 6. interpretatie van het resultaat. In de leidraad Bewust Besturen is dit stappenmodel verder uitgewerkt. Tevens is in de leidraad een aantal checklists gegeven van mogelijke risicovolle situaties van een aantal bedrijfsprocessen.
3.2
Ervaringen met doorlichten bedrijfsprocessen
De projectgroep Interne Integriteit heeft als pilot twee, mogelijk risicovolle, bedrijfsprocessen geanalyseerd met als doel: < het actief bekijken, beoordelen en eventueel aanpassen van de regels en procedures; < het beoordelen van de bruikbaarheid van de leidraad Bewust Besturen. Daarnaast draagt het doorlichten van bedrijfsprocessen bij aan het bespreekbaar maken van onderwerpen als integriteit en de kwetsbaarheid van de organisatie. Voor de pilot heeft de projectgroep twee bedrijfsprocessen geselecteerd, namelijk: < het verstrekken van sloopopdrachten; < het uitgeven van reisdocumenten. De diensten hebben de screening zelf uitgevoerd. Uit beide pilots bleek dat de leidraad Bewust Besturen geschikt is voor het analyseren van procedures. De risico’s en de maatregelen worden systematisch in kaart gebracht, waardoor nog onbekende risico’s ontdekt kunnen worden. Bij het toetsen van de twee procedures zijn overigens geen onbekende risico’s aan het licht gekomen. Aan de leidraad Bewust Besturen is ook een aantal checklists toegevoegd met daarin voorbeelden van veel voorkomende risicovolle situaties bij een aantal procedures. Deze checklists zijn handig voor het toetsen van die specifieke procedures, maar voor andere procedures moet gewoon het stappenplan (zie vorige paragraaf) worden doorlopen. Verder bleek, logischerwijs, dat bij het toetsen van de procedures op integriteit de beschrijving van de Administratieve Organisatie belangrijk is. Maar het toetsen van de beschreven procedures waarborgt echter niet dat degene die er mee werken ook altijd integer te werk zullen gaan. Daarom kan het ook belangrijk zijn om periodiek verdergaand onderzoek te verrichten.
4.
Aanbevelingen
Integer gedrag begint met het vanuit de organisatie helder te maken wat wel en wat niet kan door: 1. duidelijke procedures 2. open communicatie 3. controle en handhaving
pagina 6
4. 1
Duidelijke procedures
Deze aanbevelingen, gericht op eenduidige procedures voor het uitvoeren van bedrijfsprocessen, dragen bij aan het waarborgen van de integriteit. Hierbij moet worden opgemerkt dat integriteit nooit volledig gegarandeerd kan worden door procedures; het vertrouwen in het gedrag van de mensen die met de procedures werken is ook een belangrijk element. Het gaat dan ook niet alleen om de regelingen en procedures, maar ook om de uitstraling van normen en waarden. Het maakt onderdeel uit van de organisatiecultuur en de leiding heeft hierin een voorbeeld functie. Van belang is een open cultuur waarbinnen gesproken kan worden over wat wel en niet toelaatbaar wordt geacht. registratie
Om een beter inzicht te krijgen in het aantal incidenten waarbij ambtenaren van de Gemeente Den Haag de normen overtreden, zou een centraal registratiepunt moeten worden ingesteld. Bij dit registratiepunt worden alle vermoedens van het schenden van integriteitsnormen gemeld. Dit kan naar aanleiding van een externe klacht of bijvoorbeeld via de hierna genoemde klokkenluidersregeling. Onder ‘vermoeden’ verstaat men een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een misstand; denk hier bijvoorbeeld aan een ernstig strafbaar feit of een grove schending van de regels. Vervolgens wordt jaarlijks gerapporteerd in welke gevallen het daadwerkelijk een schending van de normen betrof en welke maatregelen en sancties vervolgens zijn genomen. Op deze wijze is het mogelijk de interne integriteit concernbreed te monitoren. In een protocol moet worden vastgelegd hoe met een incident moet worden omgegaan, wie daarover geïnformeerd worden, welke acties worden genomen en op welke wijze hierover gerapporteerd wordt. Duidelijk moet hierin worden opgenomen binnen welke termijn een onderzoek naar ‘een vermoeden’ afgerond moet zijn. Dit protocol en de regeling met betrekking tot klokkenluiders dienen op elkaar afgestemd te worden.
klokkenluiders De VNG heeft een voorbeeldregeling met betrekking tot klokkenluiders opgesteld die overgenomen kan worden in het ambtenaren reglement. De gemeente kan er ook voor kiezen een eigen regeling te ontwikkelen. Dit moet dan voor 1 januari 2002 gebeuren. De voorbeeldregeling bevat bepalingen over onder andere de bescherming van de klokkenluider en de te lopen procedure bij een melding. De voorbeeld regeling lijkt geschikt voor de gemeente Den Haag. antecedenten onderzoek
Indien integriteit een belangrijke competentie is voor het vervullen van de functie, moet het ook als een selectiecriterium worden gebruikt. Het verdient aanbeveling een zogenaamde (pre) employement screeningstructuur in te voeren, mede vanwege de preventieve werking die hiervan uit gaat. Allereerst zal moeten worden bepaald bij welke functies of functiegroepen welke screeningsmethode past. Vervolgens moet dit in een protocol worden vastgelegd , zodat een screening standaard onderdeel uitmaakt van de procedure bij indiensttreding of benoeming. Het screenen van nieuw personeel kan heel eenvoudig door het vragen om een verklaring omtrent het gedrag. Bij functies waar bijzondere eisen worden gesteld aan de integriteit en verantwoordelijkheid van de functiebekleder of waaraan opsporingsbevoegdheid is verbonden, verdient het aanbeveling een antecedentenonderzoek uit te voeren door middel van het vragen van inlichtingen bij de Justitiële documentatiedienst. In uitzonderlijke gevallen waarbij de integriteit van de ambtenaar van het allergrootste belang is (‘functies die de mogelijkheid bieden de veiligheid of andere gewichtige belangen te schaden’), zou overwogen kunnen worden de minister van BZK te vragen deze functie aan te wijzen als zogenaamde vertrouwensfunctie. Bij deze functies dient een veiligheidonderzoek te worden ingesteld door de BVD. De grondslag en inhoud van deze onderzoeken is wettelijk geregeld in de Wet veiligheidsonderzoeken.
Integriteit is niet alleen een zaak van regelingen, maar vooral ook van normen en waarden. Het maakt onderdeel uit van de organisatiecultuur. De leiding (in dit geval het gemeentebestuur) heeft hierin een voorbeeld functie. Van belang is een open cultuur waarbinnen verantwoording kan worden afgelegd over hetgeen wel en niet toelaatbaar wordt geacht. Hierbij dient ook aandacht geschonken te worden aan de verschillen in opvatting over wat integer gedrag is, die mede bepaald kunnen worden door verschillen in culturele achtergrond. In de volgende paragraaf worden aanbevelingen gedaan om dit te realiseren.
pagina 7
4.2
Open communicatie
doel Met een meer intensieve communicatie over integriteitsnormen en waarden wordt beoogd de openheid en transparantie te bevorderen, zodat er meer helderheid ontstaat over de wijze waarop ambtenaren integer dienen te functioneren. De communicatie moet zich niet beperken tot de inhoud van de integriteitsnormen; er moet tevens gecommuniceerd worden over de wijze waarop wordt gecontroleerd of de normen worden nageleefd en welke sancties er bestaan op het niet naleven van de normen. algemeen
Er staan verschillende middelen ter beschikking om medewerkers te informeren over integriteit, onder andere: intranet (ook voor discussie), artikelen in gemeentelijke publicaties, e-mail berichten, werkoverleg (bijvoorbeeld door een concrete situatie te bespreken waar een medewerker tegenaan is gelopen), functioneringsgesprekken, cursussen, themabijeenkomsten en workshops. Tenslotte is de voorbeeldfunctie van leidinggevenden een belangrijke en effectieve manier van communiceren over integer gedrag!
beroepscode
Er is een aantal methoden om de Beroepscode Haagse gemeenteambtenaren extra onder de aandacht te brengen bij het personeel, namelijk: de beroepscode plaatsen op intranet, in personeelsadvertenties de beroepscode noemen en de beroepscode als vast onderdeel opnemen in het gemeentebrede introductieprogramma voor nieuwe medewerkers.
ambtseed
Tenslotte wordt aanbevolen de eed, die nu in de meeste gevallen slechts een papieren handeling is, een meer formeel karakter te geven. Het formeel afleggen van de eed draagt bij aan de bewustwording van de bijzondere positie van de ambtenaar als 'publieke functionaris en daarmee een status om echt trots op te zijn. Steeds meer overheidsinstanties voor de ambsteed opnieuw in als eerste moment van aandacht voor integriteit bij indiensttreding. Daarna volgen uiteraard andere momenten, zoals in o.a het functioneringsgesprek en het werkoverleg, maar ook in artikelen op intranet en Den Haag deze week. 4. 3
Controle en handhaving
kwaliteitsnormIntegriteit moet als kwaliteitsnorm, net als efficiency en doelmatigheid, worden gebruikt bij de opzet van procedures en richtlijnen en bij controles. Daardoor ontstaat er structurele aandacht voor integriteit. screening
De diensten kunnen de methode Bewust Besturen gebruiken bij het screenen van processen die risicovol zijn met betrekking tot de integriteit. Door het verschil in grote en takenpakket van de diverse diensten zal iedere dienst voor zich moeten te bepalen hoeveel processen per jaar gescreend dienen te worden. Na een risicoinventarisatie kan iedere dienst haar prioriteiten stellen en bepalen hoeveel en welke processen (en in welk tempo) hierbij aan de orde komen. Er moet nog worden bezien of over de uitkomsten van de screening van processen wordt geraporteerd in het jaarverslag of in een apart stuk bij het jaarverslag. Hierij kan de mogelijkheid eventueel geschapen worden dat dit met enige mate van vertrouwelijkheid gebeurt. De Accountantsdienst beoordeelt bij de controle van het verslag en de rekening of de screening goed is uitgevoerd en kan bij twijfel advies vragen aan een externe deskundige. Vervolgens maakt POI een samenvattende rapportage met de resultaten van alle diensten in het sociaal jaarverslag.
***
pagina 8
Eindnoten 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
BSD , DBZ , DOB, SZW, OCW, HGR, GKB BSD , BRW, DOB, HGR
en HCO
en GKB
DSO , DBZ , DSB , GBD DSB DBZ
en BSD
DBZ OCW GAD GBD BSD , BRW, DSO , DBZ , SZW, DSB , OCW, GBD
en HGR
DSO , DSB
en GBD DOB, OCW, GAD, GKB en HCO
pagina 9
