Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK Nappali tagozat Európai Üzleti Tanulmányok szakirány

BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz.

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK Nappali tagozat Európai Üzleti Tanulmányok szakirány

REFORMTÖREKVÉSEK A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN – AZ EURÓPAI UNIÓS FORRÁSOK FOGADÁSÁRA KÉPES INTÉZMÉNYRENDSZER KIÉPÍTÉSE ÉS AZ E-KORMÁNYZÁSBAN REJLŐ LEHETŐSÉGEK

Készítette: Harcsa Henrietta Budapest, 2004.


Tartalomjegyzék BEVEZETÉS ................................................................................................................................................... 3 I. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS 1989/90. ÉVI RENDSZERVÁLTÁS UTÁN KIALAKULT RENDSZERE .................................................................................................................................................. 5 I. 1. AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER KIALAKULÁSA, MŰKÖDÉSE ................................................................. 6 I. 2. A MEGYE MÚLTJA, JELENE ÉS JÖVŐJE A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN ................................................... 9 I. 3. A REGIONÁLIS SZINT LETÉTEMÉNYESEI – AZ ÁLLAMI DEKONCENTRÁLT SZERVEK ................................ 12 I. 4. A TERÜLETFEJLESZTÉS INTÉZMÉNYRENDSZERE .................................................................................... 14 II. A KÖZIGAZGATÁST ÉRINTŐ HARMONIZÁCIÓS TÖREKVÉSEK AZ EU-BAN .................... 17 II. 1. AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉR KIALAKULÁSA FELÉ MUTATÓ TENDENCIÁK - KÜLÖNÖS TEKINTETTEL AZ EGYES ORSZÁGOK KÖZSZOLGÁLATI RENDSZEREI KÖZÖTTI ÁTJÁRHATÓSÁG FOKOZATOS KIALAKULÁSÁRA ..................................................................................................................................................................... 18 II. 2. AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÍTÉLKEZÉSÉNEK HATÁSA A FOLYAMATRA........................................................ 21 II. 3. A KÖZSZOLGÁLATI JOG ALAPELVEI ..................................................................................................... 22 III. REFORMTÖREKVÉSEK A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN.................................................... 26 III. 1. ÁLTALÁNOS HELYZETKÉP .................................................................................................................. 26 III. 2. REFORMLEHETŐSÉGEK – A REGIONÁLIS SZINT MEGERŐSÍTÉSE ILLETVE A KISTÉRSÉGI INTÉZMÉNYRENDSZER KIALAKÍTÁSA............................................................................................................ 27 III. 2. 1. „Régiók Magyarországa” – lehetséges megoldások ................................................................. 27 III. 2. 2. A régiók kialakításának térszerkezeti alternatívái..................................................................... 30 III. 2. 3. A „központi” régió problémája ................................................................................................. 33 III. 2. 4. A regionális önkormányzatok megválasztásának lehetőségei és a régió intézményrendszerének szerkezeti felépítése ................................................................................................................................. 34 III. 2. 4. 1. Regionális fejlesztési operatív programot irányító hatóság ................................................................. 36 III. 2. 4. 2. Regionális operatív program ellenőrző bizottsága .............................................................................. 37

III. 3. KONCEPCIÓK A KISTÉRSÉGI INTÉZMÉNYRENDSZER KIALAKÍTÁSÁRA ................................................. 38 III. 3. 1. A kistérség lehatárolásának kérdései ........................................................................................ 40 III. 3. 2. A kistérség funkciói.................................................................................................................... 41 III. 3. 3. A kistérségi közigazgatás szervezeti felépítése .......................................................................... 49 III. 3. 4. A kistérségi államigazgatás szervezeti rendszere ...................................................................... 51 IV. AZ INFORMÁCIÓS TECHNOLÓGIÁBAN REJLŐ LEHETŐSÉGEK – E-EUROPE; EGOVERNMENT ........................................................................................................................................... 53 IV. 1. EEUROPE AKCIÓTERV ........................................................................................................................ 53 IV. 1. 1. eEurope 2002............................................................................................................................. 55 IV. 1. 2. A jövő: eEurope 2005 ................................................................................................................ 56 IV. 1. 3. eEurope+ ................................................................................................................................... 58 IV. 2. ÍRORSZÁG EREDMÉNYEI ..................................................................................................................... 59 IV. 3. HAZAI HELYZET ................................................................................................................................. 66 ZÁRÓ GONDOLATOK ............................................................................................................................... 78 FELHASZNÁLT IRODALMAK JEGYZÉKE .......................................................................................... 81


Bevezetés Tizenhárom évvel a rendszerváltás után, elérkezettnek látszik az idő egy teljes, átfogó államigazgatási, közigazgatási reform megkezdésére. A reform érinti majd a központi közigazgatást, rendezheti a középszint problémáját, létrejöhetnek a választott regionális önkormányzatok, és jelentős szerephez juthatnak a kistérségek. Persze, mindez teljes körű finanszírozási reformot feltételez. A reform egyik legfontosabb célja, hogy a közszolgáltatások olyan rendszere alakuljon ki, amely a polgároknak a lehető legmagasabb színvonalon teszi lehetővé ügyeik intézését, az állami szervekkel és intézményekkel való kapcsolattartást és a számukra fontos információkhoz való hozzájutást. A jól működő közigazgatás kulcsa a feladatok megfelelő szintre telepítése, a hatékonyságot elősegítő szervezeti felépítés. Ez összecseng az Unió egyik legfontosabb törekvésével, a szubszidiaritás elvével, mely szerint minden funkciót a legnagyobb hatékonyságot biztosító szintre kell telepíteni. A kormány ezért döntött úgy programjában, hogy a közigazgatási reform keretében erőteljes decentralizációt hajt végre, és a folyamat leglátványosabb lépéseként a központi hatalom számottevő részét regionális intézményrendszerbe helyezi át. Ki kell alakítani egy olyan működési rendet, amelyben ott születnek a döntések, ahol ehhez megvan a szükséges ismeret és információ, ahol működik a kontroll, és ahol számot lehet és kell adni arról, hogy ezeknek a döntéseknek mi a következménye. Csak így jöhet létre a szolgáltatói szemléletű, polgárbarát közigazgatási rendszer, amelyben a feladatok és kompetenciák között kialakult összhang révén minden feltétel adott ahhoz, hogy az Uniós elvárásoknak megfelelően, az információs technológia vívmányait is hasznosítva, a különböző szintű államigazgatási szervek biztosítani tudják a folyamatos és gyors ügyintézést, az elvárható legmagasabb színvonalon. És itt elhangzott egy fontos kulcsszó, ez pedig az információs technológia. Véleményem szerint ugyanis, ahhoz hogy a magunk elé kitűzött célokat elérjük – vagyis, hogy az integráció intézményeivel való együttműködésben már sok éves tapasztalatot szerzett országok egyenrangú partnereiként kapcsolódhassunk be a döntéshozási folyamatokba, illetve vehessünk részt a támogatásért folyó versenyben – nem elég csupán a meglévő intézményrendszert megreformálni, bár természetesen ez sem lesz egyszerű feladat. Szerintem az intézményrendszer átalakításához hasonló fontosságú, hogy az erre irányuló uniós törekvésekkel összhangban, kiaknázzuk az információs technológia alkalmazásában


rejlő lehetőségeket. A legfontosabb az lenne, hogy a már létező technikai megoldások minél szélesebb körben ismertté és elérhetővé tegyük, ehhez azonban egyelőre még nemcsak a technikai feltételek hiányoznak, a szükséges ismeretek és készségek megléte is csak igen szűk körben áll rendelkezésre. Azzal természetesen tisztában vagyok, hogy az e-kormányzás megvalósulásának kedvező környezet kialakítása egy hosszú folyamat, ahogy egy közigazgatási reformot sem lehet egy kormányzati ciklus alatt végrehajtani. Ez utóbbi esetében számos területen kétharmados törvények módosításához kötődnek a szükséges változások, tehát ahhoz, hogy tényleges reform születhessen, a kormányon lévő és az ellenzéki pártoknak konszenzusra kell jutniuk. Ez természetesen nem garantálható, azonban ennek hiányában is meg kell tenni a legsürgetőbb lépéseket annak érdekében, hogy a közigazgatás rendszere átláthatóbbá váljon, és egyértelműen ki kell jelölni azokat a szinteket, amelyek az EU követelményeinek megfelelve képesek lesznek a források hatékony elosztására, és megfelelő partnerei lehetnek az Uniós és tagállami intézményeknek. Ennek a munkának a keretei között először röviden áttekintem a magyar közigazgatás 1989/90. évi rendszerváltás után kialakult rendszerét, majd az „európai közigazgatási tér” bemutatásán keresztül ismertetem az EU-ban zajló, a közigazgatás harmonizálására irányuló törekvéseket. Ezt a kitekintést azért tartom fontosnak, mert véleményem szerint nem árt ismerni azt a környezetet, amelybe a magyar közigazgatási rendszernek be kell kapcsolódnia a csatlakozás után, és amellyel természetesen már eddig is számos formában kapcsolatba került. Ezután rátérek a jelenlegi közigazgatási reform főbb irányvonalainak, koncepcióinak ismertetésére, majd végezetül az információs technológiában rejlő lehetőségeket részletezem az eEurope Akcióterv és az ennek megvalósítása terén elért – Magyarország számára példaértékű – írországi eredmények bemutatásán keresztül, majd megvizsgálom, hogy hazánk milyen lépéseket tett az információs társadalom és az ekormányzás megvalósítása felé


I. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS 1989/90. ÉVI RENDSZERVÁLTÁS UTÁN KIALAKULT RENDSZERE Elmondható, hogy az 1989/90-ben bekövetkezett rendszerváltás a közigazgatás szempontjából is változásokat hozott. A szovjet blokkhoz való tartozás és az ezzel járó, erős kézzel irányított központi kormányzás évtizedei után – amelyben a különböző közigazgatási szervek csupán végrehajtó funkcióval rendelkeztek – kialakult egy a modern többpárti politikai demokrácia és a piacgazdaság viszonyainak megfelelő közigazgatási berendezkedés. A rendszerváltás egyik fontos elemét az önkormányzati közigazgatás létrehozása jelentette, mely felváltotta a pártállam szovjet típusú tanácsrendszerét. Alapvetően megváltozott a közigazgatás alkotmányos szabályozása, politikai és társadalmi környezete, feladat-, cél- és funkciórendszere, szervezete is. A korábbihoz képest ugyanakkor

bizonyos

területeken

(gazdasági

szféra)

csökkent

a

közigazgatás

kompetenciája, jelentősége és feladata az új rendszer keretei között. A közigazgatás területi reformja tekintetében nem alakult ki sem politikai, sem tudományos, sem pedig társadalmi konszenzus. A terültei reform körüli vitáknak is jelentős szerepe volt abban, hogy nem kerülhetett sor az új alkotmány elfogadására. Az Európai Unióval megkötött társulási szerződés, illetve a csatlakozási tárgyalások beindulása új elemekkel gazdagította a magyar közigazgatási reform körüli vitákat, nevezetesen: milyen az „európai közigazgatás területi struktúrája”, mit vár el az Európai Unió a magyar közigazgatástól, milyen szervezeti és területi struktúra felel meg leginkább ezeknek a részben eltérő módon értelmezett elvárásoknak?1 A többpárti parlamenti választások után (1990, 1994, 1998) mindig módosult a kormányzati struktúra, a minisztériumok száma, feladata stb. Ez is mutatja, hogy még a központi igazgatás terén sem alakult ki egy egységes koncepció, nem jött létre egy minden politikai és társadalmi erő által teljes egészében elfogadhatónak tartott közigazgatási rendszer és független köztisztviselői kar. A reformfolyamat során elsődleges feladat véleményem szerint mindenképpen a konszenzus kialakítása lenne, melynek köszönhetően elkerülhetőek lennének a folyamatos átszervezések, amelyek nemcsak hogy költségesek, de nagymértékben csökkentik a hivatalokban folyó munka hatékonyságát és így nem valósítható meg az Unióban egyre

1

Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001


inkább alapkövetelménnyé váló állampolgár-központúság és a lehetőségekhez mérten rugalmas ügyintézés. I. 1. Az önkormányzati rendszer kialakulása, működése A települési (községi, városi) igazgatás területén a tanácsrendszer négy évtizedében lényegi változások következtek be, folyamatos átalakulás zajlott a járási, majd városkörnyéki igazgatás vonatkozásában. A magyar tanácsrendszeren belül a közös tanács intézménye fontos szerepet játszott, ugyanakkor nagyszámú ellentmondást hordozott. 17 város és 50 község városi közös tanácsot választott és működtetett. Ezeknek a városoknak a többsége a frissen várossá nyilvánított települések közül került ki. A községi, nagyközségi önálló tanácsok száma alatta maradt a közös községi tanácsokénak, amelyek elsősorban az aprófalvas területeken játszottak meghatározó szerepet 1987-től kezdve. A tanácsrendszer legproblematikusabb kérdése települési szinten a társközségek helyzete volt. A társközségek döntő többsége a tanácsrendszer és az államszocializmus időszakának sajátos települési vesztesének tekinthető. A társközségek száma magas, lakosságszámuk viszonylag alacsony, politikai érdekérvényesítésük minden szinten nagyon gyenge volt. A rendszerváltás után a magyar törvényhozás előtt elsődleges célként az önkormányzati önállóság megteremtése lebegett. A tanácsrendszer tervezett reformja 1989-től kezdve szinte észrevétlenül alakult át az önkormányzati rendszer létrehozásának folyamatába. Ennek során azonban a szakszerűség és hatékonyság szempontjait háttérbe szorítva jártak el és elvetették – mint használhatatlant – a tanácsrendszer haladó szellemű megoldásait is. Az alkotmány 1990-es módosításakor átalakult a közigazgatás cél- és eszközrendszere, szervezeti felépítése, a területi felosztás tekintetében nem történt változás. A reform lényegében tartalmi-funkcionális reform volt. Az alkotmány meghatározta az önkormányzat fogalmát: „A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” Az egyes önkormányzatok között semmilyen alá- és fölérendeltségi viszony nem volt megengedett. Az 1990. évi LXV. tv. (a helyi önkormányzatokról) értelmében mindegyik település méretétől függetlenül alkotmányos jogot kapott arra, hogy önkormányzatot válasszon.


Ennek eredményeként az önkormányzatok száma a duplájára nőtt, ami gyökeres változásokat hozott a hatalomgyakorlás rendjében. A

törvény

megfogalmazásakor

értékalapként

a

haladó

magyar

önkormányzati

2

hagyományok, illetve az Európai Önkormányzati Charta alapkövetelményei jelentek meg. A magyar önkormányzati törvény alapfelfogása az lett, hogy az önkormányzatok szabadon vállalhatnak feladatokat, mindent megtehetnek, amit törvény nem tilt, illetve nem utal más szerv hatáskörébe. Ugyanakkor tételesen meghatározásra kerültek az önkormányzatok kötelező feladatai is. Ezek finanszírozása az állami költségvetésből történik és többek között az alábbi főbb területeket érinti:3 –

településfejlesztés

–

településrendezés

–

az épített és természeti környezet védelme

–

lakásgazdálkodás

–

vízrendezés és csapadékvíz elvezetése

–

csatornázás

–

egészséges ivóvízellátás

–

alapfokú oktatás

–

egészségügyi és szociális ellátás

–

közvilágítás

–

helyi közutak és köztemető fenntartása

–

helyi tűzvédelem és közbiztonság

–

nemzeti és kisebbségi jogok érvényesülésének biztosítása.

A törvény az önkormányzatok és a megyék feladatait differenciáltan határozta meg. Tudatosan különbséget tett a helyi önkormányzatok: községek, városok, főváros, fővárosi kerületek, megyék – valamint a települési önkormányzatok között. A városok jellegének 2

Az Európai Tanács 1985 októberében fogadta el a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját, melyben Európa (akkor még Nyugat-Európa) országainak önkormányzati örökségét és sokszínűségét összefoglalva – a tagállamok közötti együttműködés elősegítése érdekében – meghatározta a helyi önkormányzatok mint a demokratikus rendszerek egyik alapintézményének legáltalánosabb elvi kereteit. 3 Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001


meghatározásakor a jogalkotó a főváros mellett két kategóriát hozott létre (város, megyei jogú város). A fővárosban kettős (kerületi, fővárosi) önkormányzati rendszer jött létre. Az egyes kerületek főként az alapfokú közszolgáltatásokkal kapcsolatos feladatokat látják el, míg a fővárosi önkormányzat azokat, amelyek a város egészét vagy nagy részét érintik. 4 Az önkormányzati törvény alapján, egy község akkor kérheti a várossá nyilvánítását, „ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja”. A törvény lefektette az új községek kialakításának szabályait és feltételeit, a várossá nyilvánítási eljárás rendjét, a községek és városok területét. A települések között szinte korlátlan társulási lehetőségeket biztosított, természetesen az előző rendszerben elterjedt kényszertársulás intézményének kizárásával. A magyar közigazgatásban új intézményként jelent meg a köztársasági megbízotti rendszer. A köztársasági megbízottak elsősorban a helyi önkormányzatok igazgatási és törvényességi ellenőrzését látták el, s összehangolták a régióban működő más államigazgatási szervek tevékenységét. A települési önkormányzatok szerepének felértékelődése nagymértékű decentralizációt eredményezett mind a hatalomgyakorlás, mind a forrásfelhasználás terén, ugyanakkor egyben hihetetlen mértékű elaprózódottsághoz vezetett. A szubszidiaritás elvét szem előtt tartó reformfolyamat eredménye már nem felelt meg minden tekintetben ezen elv követelményeinek. A szubszidiaritás elve ugyanis azt jelenti, hogy minden feladatot a legkompetensebb szinten és a lehető legnagyobb költséghatékonysággal kell végrehajtani. Bár a rendszer életképesnek bizonyult, működése mégsem volt zavartalan. Kezdetektől fogva rossz hatékonysággal, magas költségekkel, alacsony szakértelemmel és minőséggel volt csak képes megfelelni az új kihívásoknak. Megoldást jelenthetett volna a társulások rendszere, ám ez szabályozási, finanszírozási, szociológiai és politikai okokból nem vált jellemzővé.5 Az első önkormányzati ciklus az önkormányzatok és a lakosság számára is a tapasztalatszerzés, az új rendszer megértésének időszaka volt. Egyfajta útkeresést jelentett, az új feltételek közötti működés lehetőségeinek feltérképezését, de a hibák, hiányosságok feltárását is egyben. Ebben az első ciklusban a települések nagy része az alapvető infrastrukturális fejlesztésekre összpontosított. 4

A megyei jogú városok problematikájával majd A megye múltja, jelene és jövője a magyar közigazgatásban címszó alatt foglalkozom.


Már 1992-ben megfogalmazódott a változtatások szükségessége és az 1994-es választások után módosításra került az önkormányzati törvény. A módosítás az önkormányzatok tekintetében lényegi változást nem hozott, csak finomított az addigi szabályozáson. Jelentősebb korrekciónak tekinthető viszont a köztársasági megbízott intézmény helyett a megyei (fővárosi) keretek között szervezett közigazgatási hivatalok létrehozása, illetve a megyei önkormányzatok területi önkormányzatként való meghatározása. A kilencvenes évek folyamán fokozatosan nőtt az önkormányzati kistérségi társulások szerepe és jelentősége, mégpedig a központi közigazgatás azon politikájának következtében, mely a különböző pályázati lehetőségek feltételeinek meghatározásánál előnyben részesítette a több községre kiterjedő pályázatokat. Ezek a szerveződések felerészben városi, fele részben pedig községi központtal jöttek létre, elsődleges céljuk a fent leírtakból következően a külső erőforrások pályázati úton történő megszerzése volt. I. 2. A megye múltja, jelene és jövője a magyar közigazgatásban A rendszerváltás előtti végrehajtó típusú közigazgatásban a hatósági tevékenység súlya jelentős volt, de fokozatosan erősödött a helyi, különösen a megyei tanácsok szolgáltatási szerepe. Elmondható, hogy a megye ekkor még kulcspozícióban volt, a megyerendszeren belül pedig a kis-, közepes- és nagymegyés rendszer elemei egyaránt jelen voltak mind területi, mind népességi vonatkozásban. A rendszerváltás után a helyi-területi igazgatás körüli viták a megyék szerepének értékelése és lehetséges jövője körül csaptak össze leginkább.6 Egy dologban azonban mindenki egyetértett. A tanácsrendszer megyéje változatlan formában nem tartható fenn; vagy teljesen el kell vetni, vagy pedig ki kell dolgozni a megyerendszer új koncepcióját. A következő megyeelképzelések születtek: 1. önkormányzati megye: a megelőző időszak adatait alapul véve az új politikai feltételek és elvárások között túlságosan erősnek bizonyult volna.

5

Pálné Kovács Ilona: Regionális fejlesztési politika, uniós csatlakozás és a magyar közigazgatás; Európai Közigazgatási Szemle 2002. 1-2. sz. p. 54-66 6 Agg Z.: Hány járás - hány tartomány - hány megye? (A területi kérdés Magyarország határain belül és a megyerendszer) – Magyar Közigazgatás, 11. sz. p. 953-963, 1990


2. társulásos megye: a települési önkormányzatokból – azok érdekeinek, céljainak megfelelően – alulról szerveződött volna. (A települési önkormányzatok politikai és igazgatási szerepének felértékelődése mellett ez felelt volna meg leginkább.) 3. államigazgatási megye: az állam hatáskörébe azon intézmények megszervezése és fenntartása tartozott volna, amelyeknek fenntartására a települési önkormányzatok nem lettek volna képesek. Az 1990. évi LXV. tv. (a helyi önkormányzatokról) a megyékkel kapcsolatban is pontos rendelkezéseket tartalmazott. Meghatározásra került a megyei jogú városok kategóriája. A meghatározás alapja elsősorban demográfiai volt, de tartalmazott néhány funkcionális elemet is. A megyei jogú városok önkormányzatáról és annak sajátosságairól külön fejezet rendelkezett, de a többi városhoz képest a lényegi különbségeket nem sikerült elkülöníteni.7 A törvény értelmében a megyei önkormányzatok a települési önkormányzatokkal mellérendeltségi viszonyban álltak. Elmondható, hogy a megyei önkormányzatok alig kaptak a törvény erejénél fogva kizárólagosan és eredendően nekik címzett feladatkört, és bár a települési önkormányzatok számára lehetőséget biztosítottak arra, hogy bizonyos körzeti szerveik működtetését a megyére bízzák, azok többnyire még aránytalanul nagy terhek vállalása mellett is ragaszkodtak az adott funkciók gyakorlásához. Pozitívumként értékelhető, hogy az önkormányzati törvény 1994-es módosítása területi jellegű önkormányzatként határozta meg a megyei önkormányzatot és felsorolta azokat a feladatokat, amelyekről gondoskodni köteles. Összességében véve azonban a megyék helyzete még ma is bizonytalan. Bár számos reformkoncepció született, még mindig nem alakult ki egységes elképzelés azzal kapcsolatban, hogy mi legyen a megyék sorsa, szerepe funkciója az Európai Unió követelményeinek is megfelelni kívánó közigazgatási rendszerben. 1994-től a Miniszterelnöki Hivatal keretein belül külön kormánybiztos foglalkozott a közigazgatás racionalizálásának problematikájával, a tudományos kutatások szervezésével. A fő célkitűzések között szerepelt az új típusú közigazgatási rendszer alapjainak a megteremtése, a hatékony, minőségi és szolgáltató jellegű közszolgálatok biztosítása, ezzel párhuzamosan a nagyobb költséghatékonyság, valamint jogszerűbb közigazgatás igénye is felmerült. A sokszínű tudományos területi reformkoncepciók azonban nem mentek át a 7



kormányzati elképzelésekbe. Lényegében a községközi viszonyok, a város-vidék kapcsolatok, a megyei tér, valamint a megyék feletti regionális közigazgatás valamennyi problematikája megjelenik napjainkban is. A legélesebb viták a megyék területi reformja illetve a regionális felosztás lehetőségei, és szükségessége körül folyik. A megye problematikáját a tekintetben ketté kell választanunk, hogy a „megyerendszer” megszüntetéséről, avagy a megyék határainak módosításáról beszélünk. A mai, átlagban közepes nagyságú egységekből álló megyerendszerből el lehet indulni mind a „kismegyés”, mind pedig a „nagymegyés” rendszer irányába is. (34 és a 10 megyés rendszer tervei). A mai megyebeosztás másik problematikus eleme a megyeszékhelyek többségének megyén belüli excentrikus fekvése. A megyehatár és a megyeszékhely közötti legkisebb és legnagyobb sugár (légvonaltávolság) alapján az ország területének jelentős része potenciálisan két, illetve több megyéhez lenne csatolható. A közigazgatási reformkoncepció nem számol radikális megyei területi reformmal, ugyanakkor az alulról jövő átcsatolási kezdeményezések a megyehatárok mentén egyre inkább kikezdik a jelenlegi megyehatárokat. A megyereform nem egyszerűen politikai, hanem társadalmi, érzelmi kérdés is. Az elmúlt évtizedben kialakult olyan felfogás is a különböző megyevitákban, hogy a megye „Európai Unió-idegen” képződmény lenne. Meg kell azonban cáfolni ezt az elképzelést. A megye ugyanolyan természetességgel beleilleszkedik az EU tagállamainak területi közigazgatási egységei közé, mint bármelyik ország területi középszintje. Sem történeti sajátosságaiban, sem területi jellegében, sem átlagos területi és népességi nagyságrendjében nincs semmi kivetnivaló. Az EU oldaláról nincs is semmiféle, a belső területi struktúrára vonatkozó elvárás. Egy esetleges területi reform során a megyék számára vonatkozóan a gyakorlatban nem lehet semmilyen racionális megközelítést kidolgozni, a közigazgatási alapegységek meghatározása, valamint a megyék funkcionális szerepének, mibenlétének a tisztázása nélkül. Nincs települési alapegységtől, s meghatározott funkciótól független racionális megyei tagoltság, nincs önmagától értetődő optimális megyeszám, nincs funkciótól függetlenül racionális megyehatár.8

8



I. 3. A regionális szint letéteményesei – az állami dekoncentrált szervek Regionális

közigazgatáson

és

igazgatási

egységeken

nem

egyszerűen

területi

nagyságrendet értünk, az igazgatási régió a megyék és az országos szint között helyezkedik el. Nemcsak az államigazgatás területén, hanem a társadalmi, a gazdasági, a szolgáltatási, a különböző intézményi struktúrák területén is megjelenik a regionális felosztás, illetve szervezés problematikája. A modern magyar közigazgatás történetében mindig jelentős szerepet játszottak a folyamatosan változó, módosuló, átalakuló dekoncentrált államigazgatási szervek9. Államigazgatási feladat- és hatásköröket láttak el. Általában olyan hatósági ügyek kezelésére és megoldására voltak rendelve, melyeket országosan azonos elvek szerint, azonos módon kellett kezelni és megoldani. A dekoncentrált államigazgatási szerveket a miniszter, illetve több esetben a miniszternek alárendelt központi hivatal (nem minisztériumi formában szervezett országos hatáskörű szerv) irányítja.10 Fő feladatuk általában a hatósági ellenőrzés és felügyelet, különböző tartalmú engedélyezés vagy kötelezés, a jogorvoslati fórum szerepének a betöltése, a szakmai felügyelet ellátása, esetleg szűkebb körben speciális szakmai szolgáltatások nyújtása. Az új önkormányzati rendszerben az állami feladatok jelentős részét a dekoncentrált szervek látják el. A dekoncentrált szervek többsége megyei illetékességgel került telepítésre, újrarendezésre, esetleg létrejöttek megyén belüli alrendszerek is. A dekoncentrált szervek kisebb része volt regionális, avagy regionális struktúrával is rendelkező szervezet. Ezek közül a mi számunkra a legfontosabbak:

–

köztársasági megbízott intézmény (8-as területi felosztás),

–

határőrkerületi parancsnokságok (10-es felosztás),

–

polgári védelem kerületi parancsnokságai (8-as területi tagolódás),

–

vám- és pénzügyőrség (7-es tagolás),

–

a területi főépítészi irodák (8-as felosztás),

9

Az állami dekoncentrált szervek rendszeréhez kapcsolódó fontosabb adatokat lásd az I. sz. mellékletben A tanácsrendszer alatt a dekoncentrált szervek a végrehajtó bizottságok szakigazgatási szerveiként működtek. Kettős irányítás alatt álltak: a helyi, és a megyei végrehajtó bizottságoké alatt. A megyei tanácsok szakigazgatási szerveiből, illetve megyei háttérszerveiből alakultak ki.

10


–

vízügyi igazgatóságok (12-es tagolás),

–

környezetvédelmi felügyelőségek (12-es felosztás),

–

nemzeti park, természetvédelmi igazgatóságok (9-es tagolás),

–

erdőfelügyelőségek (10-es felosztás),

–

erdőtervezési irodák (11-es felosztás),

–

bányakapitányságok (6 területi egység),

–

idegenforgalmi intézőbizottságok (7 egység),

–

geológiai szolgálat területi hivatalai (8-as területi tagolódás),

–

postai és távközlési felügyelet (7-es tagolás),

–

regionális oktatási igazgatóságok (8-as felosztás).

1994-ben a dekoncentrált szervek kérdésköre a politikai, közigazgatási viták és korszerűsítési

törekvések

kereszttüzébe

került.

Megfogalmazódott

a

rendszer

felülvizsgálatának, reformjának szükségessége, és amennyiben lehetséges számuk csökkentése. Megszüntették a köztársasági megbízotti intézményt, valamint a regionális oktatási központokat, s a regionális jellegű képződményből „visszamegyésítették őket. A folyamat egyik eleme, a nem hatósági ügyek leválasztása volt ezekről a szervekről. Emellett célul tűzték ki az egy ágazathoz tartozó területi közigazgatási szervek lehetőség szerinti összevonását, illetve a megyei közigazgatási hivatalok felállítását, melyekbe önálló szakigazgatási szervként beépült például a fogyasztóvédelem, s már eleve ilyen megoldás keretében jött létre a gyámhivatalok rendszere. 1997-től a közigazgatási hivatalok egyértelműen a kormány területi szerveivé váltak. Verebélyi Imre három csoportba sorolta a nem minisztériumi formában szervezett központi közigazgatási szerveket:

1. Országos hatáskörű szervek, 2. Központi hivatalok, 3. Minisztériumi hivatalok, a jogállás reformjában hosszabb távon esetleg érintett egyéb központi közigazgatási szervként működnek.


A nem minisztériumi formában szervezett központi közigazgatási szervek száma egészében véve csaknem eléri az 50-et. Külön kell választanunk a különböző jellegű központi közigazgatási szerveket, melyek csak ténylegesen központi jelegű intézményként működnek, nincs területileg szervezett, releváns alrendszerük. Az országos hatáskörű szervek másik nagy csoportját azok a szervek alkotják, amelyek területi feladatokat is ellátnak, s ezek többsége megyei keretek között, s részben a megyéken belül szervezve működik, nincs többmegyés területi struktúrájuk. Ide soroljuk az országos hatáskörű szervek jelentős részét. Ezeken kívül még két másik tényező is fontos szerepet játszik a regionális szint formálásában. Az 1999. évi LII. törvény intézkedik a felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról. Az állami felsőoktatási intézmények átszervezésekor az intézményracionalizálás jelentős szerepet kapott. Az új egyetemek között találunk „kéttelepüléses”, „háromtelepüléses” egységeket. Ezek az intézmények új lehetőségekkel rendelkeznek a regionális fejlesztések elmozdításában,

az

innováció

terjesztésében,

sőt

bizonyos

értelemben

a

településfejlesztésben is, hiszen nem egy közülük a térség legnagyobb munkaadójává és foglalkoztatójává vált. Az egyetemek szerepe már középtávon is felértékelődhet a területi folyamatok formálásában. Az 1990-es évek meghozták a civil szerveződések robbanásszerű növekedését, a saját értékrendjük,

működési

igényük

alapján

való

területi

szerveződését,

illetve

differenciálódását. A „civilregionalizmusok” jelentős befolyással lehetnek távlatilag a regionális identitás kiépítésében. Minél több szférában jönnek létre a térközösségi elemek, annál szervesebben formálódhat egy-egy régió társadalmi elfogadottsága, ezáltal is erősödhet

legitimitása.

A

civil

szervezetek

területi

szerveződései

is

nagyban

hozzájárulhatnak a „regionális szövet” kialakulásához.

I. 4. A területfejlesztés intézményrendszere Az 1990. évi önkormányzati törvény 1994-es módosítása hozta létre a megyei területfejlesztési tanácsokat és legfőbb feladatukat a településfejlesztési feladatok, valamint a kormányzati területfejlesztési programok összehangolásában jelölte meg. A törvény ugyanakkor kizárta a megyei önkormányzatokat ebből a munkából, a területfejlesztési feladatok ellátására a megye semmilyen érdemi törvényes felhatalmazást nem kapott.


A

területfejlesztés

és

területrendezés

alapvető

intézményes

rendszere

csak

a

területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény elfogadásával és hatálybalépésével alakult ki.11 A kormányzat a területfejlesztés tekintetében: ¾ országos, ¾ regionális, ¾ megyei, ¾ kistérségi, ¾ települési szintben gondolkodott. A regionális szint törvényi behozatala az intézményrendszerbe egyrészt az európai elvárásokhoz való igazodásban, másrészt pedig a korábbi a korábbi regionalizációs törekvések és kísérletek egyfajta eredményeként fogalmazható meg.12 Az országos szintű intézmények közé az Országgyűlés, a Kormány valamint a területfejlesztésért felelős miniszter tartozik. Ez utóbbi a regionális politika országos szintű koordinátoraként az Országos Területfejlesztési Tanács elnöke is egyben, amely az országos szintű szervek munkájában sajátos döntés-előkészítő és koordinatív funkciót tölt be. Regionális szinten az Országos Területfejlesztési Koncepció hét tervezési és statisztikai régióval13számol, ahol a statisztikai megfigyelés, a területi tervezés és a regionális területfejlesztés intézményrendszerét ki kell alakítani. Megyei szinten a megyei területfejlesztési tanácsok és a megyei önkormányzatok osztoznak a feladatokon. Az előbbiek a megyei területfejlesztési koncepciók és programok kidolgozásában játszanak fontos szerepet, míg az utóbbiak a megyei területrendezési tervek jóváhagyására jogosultak. A kistérségek a területfejlesztési politika célterületei és egyben legalapvetőbb szintjei. Az önkormányzati törvény – ahogy már korábban szó volt róla – az önkormányzatok önkéntes társulására alapozva tette lehetővé létrejöttüket. 11

Szigetvári Péter: Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája; Európai Közigazgatási Szemle 2002. 1-2. sz. p. 4-22 12 Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001 13 Nyugat-Dunántúl: Győr-Moson-Sopron megye, Vas megye, Zala megye; Közép-Dunántúl: Veszprém megye Fejér megye, Komárom-Esztergom megye; Dél-Dunántúl: Baranya megye, Somogy megye, Tolna megye; Közép-Magyarország: Budapest és Pest megye; Észak-Magyarország: Heves megye, Nógrád megye, Borsod-Abaúj-Zemplén megye; Észak-Alföld: Jász-Nagykun-Szolnok megye, Hajdú-Bihar megye, SzabolcsSzatmár-Bereg megye; Dél-Alföld: Bács-Kiskun megye, Békés megye, Csongrád megye


A KSH 1991-1993 között 138 kistérséget határozott meg (ezek száma 1997. január 1-jével 150-re módosult) és ezek alapján a statisztikai-tervezési egységek alapján kerültek lehatárolásra a területi tervezés és a területfejlesztés kedvezményezett kistérségei.14A területfejlesztési törvény 1999-ben módosításra került. Lényegi változást hozott a regionális szint megítélésével kapcsolatban, mégpedig azáltal, hogy megszilárdította helyzetét a területfejlesztési intézmények között. Kimondta, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás miatt a régiókat feltétlenül a közigazgatási rendszer részévé kell tenni. A csatlakozás után jelentős uniós források állnak rendelkezésre Magyarország számára, és az önkormányzatok a többlet fejlesztési források jelentős részének kedvezményezettjei lesznek. Ezért nagy jelentősége lesz a jövőben az önkormányzatok fejlesztési forrásfelszívó képességének. Igaz ugyan, hogy a területfejlesztés nem tekinthető pusztán önkormányzati feladatnak, viszont lényeges, hogy a területfejlesztési döntések a partnerség jegyében szülessenek. A területfejlesztés új intézményrendszerében, például a kistérségi területfejlesztési tanácsokban az önkormányzatok jelentős súllyal vesznek részt. Éppen ezért fontos, hogy jó döntéshozatali rendszer működjön kistérségi szinten, és megfelelő szakmai kapacitással rendelkezzenek az önkormányzatok. Várhatóan a jelenlegi 150 kistérség helyett a jövőben 168 lesz, a változás a települések 7-8 százalékát érinti. A jövőben a kistérségi lehatárolás kormányrendeletben lesz kihirdetve, és hosszabb távra szól. Összegzésképpen elmondható, hogy a legtöbb zavar az önkormányzati rendszer működésében tapasztalható. A települési önkormányzatok sokszor hatalmas többletterhek vállalása mellett is ragaszkodnak bizonyos funkciók ellátásához, még olyankor is, amikor azok

hatékonyan

és

egységes

színvonalon

csak

nagyobb

léptékben

lennének

megvalósíthatók. Az ezen a szinten tapasztalható ellentmondások feloldásának szándéka a jelenlegi közigazgatási reform egyik fontos mozgatórugója. Mielőtt azonban rátérnék a reform főbb irányvonalainak az ismertetésére, szeretném röviden áttekinteni az „európai közigazgatási tér” kialakulása felé ható tényezőket. Ezt nem az intézményrendszer bemutatásán keresztül teszem, hanem inkább azt a folyamatot vizsgálom, amelynek során az egyes rendszerek közötti átjárhatóság feltételei megteremtődtek. 14

A 150 kistérség közül 88 a kedvezményezett kistérségek száma, amelyek közül 83 társadalmi-gazdasági szempontból eleve elmaradott térségnek sorolható be, míg ezek közül 80 térség többszörösen is hátrányos helyzetű azáltal, hogy a 41 tartós munkanélküliséggel sújtott térségből 39, a 6 ipari szerkezet-átalakítási érségből 3, a 38 mezőgazdasági vidékfejlesztési térségből valamennyi az elmaradott térségek kategóriájába is tartozik. (Szigetvári - 2002)


II.

A

KÖZIGAZGATÁST

ÉRINTŐ

HARMONIZÁCIÓS

TÖREKVÉSEK AZ EU-BAN15 Az Európai integrálódás kezdetén a Római Szerződében fogalmazták meg az alapító országok a négy alapszabadság - mint számukra elérendő cél - megvalósításának gondolatát. Azonban ekkor még a Szerződés 48. cikkelyének (4) bekezdése értelmében a munkaerő szabad áramlására vonatkozó rendelkezést nem lehetett alkalmazni a közigazgatás területén, amelyről a tagállamok hosszú ideig úgy gondolták, hogy a nemzeti szuverenitás fontos részeként nem vonható közösségi szabályozás alá. Az integráció első harminc évében minden különösebb gond nélkül érvényesülhetett ez a szabályozás, azonban ahogy egyre szorosabbá és szerteágazóbbá vált az országok közötti kapcsolatrendszer, egyre inkább szükségessé vált a különböző közigazgatási rendszerek fokozatos közelítése, harmonizációja is. Ebben, illetve a folyamat elindításában az Európai Közösség Bíróságának értelmezése játszott különösen fontos szerepet, jelentősen leszűkítve a Szerződés korlátozó rendelkezésének alkalmazási körét. Az elmúlt tíz év során a közigazgatás személyi állományát érintő kérdések megítélése alapvető változásokon ment keresztül és az európai döntéshozókat kiemelten foglalkoztató kihívások közé került. Nyilvánvalóvá vált, hogy az integráció folyamatos bővülése, mélyülése a közigazgatás terén is szemléletváltást tesz szükségessé. Mert bármennyire is fontos a szubszidiaritás elvének érvényesülése az Európai Közösségek működésében – mely alapján a közigazgatás és a közszolgálat kizárólagosan tagállami hatáskör – a közigazgatási szervek számos közösségi feladat végrehajtásához nélkülözhetetlenek. Közvetlenül felelősek például a közösségi programok végrehajtásáért, közreműködnek a konvergencia kritériumok teljesítésében, illetve kiemelkedően fontos szerepük van a csatlakozásra váró tagjelölt országokban az „acquis communautaire” átvételében, szakszerű alkalmazásában. A Bíróság ítélkezése nyomán gyakorlattá vált, hogy a közigazgatásban meg kell különböztetni az állami szuverenitást közvetlenül kifejező tevékenységeket, és csak ezekre lehet fenntartani a szabad munkaerőáramlást korlátozó rendelkezést.

15

Dr.Dudás Ferenc – Dr. Hazafi Zoltán (Európa jogi szakjogászok) tanulmánya alapján


II. 1. Az európai közigazgatási tér kialakulása felé mutató tendenciák - különös tekintettel az egyes országok közszolgálati rendszerei közötti átjárhatóság fokozatos kialakulására Az európai közigazgatási tér elnevezés arra az elképzelésre utal, amely feltételezi, hogy körülhatárolható egyfajta közös európai értékeken, illetve elveken nyugvó „európai közigazgatás”, amely a határokon átnyúló köztisztviselői életpálya lehetőségét is magában hordozza, illetve az állami, hatósági és közösségi szolgáltatások standardizálásán keresztül a versenyfeltételek további kiegyenlítését szolgálja. A folyamat felgyorsulását a szakmai találkozók számának szaporodása is jelzi. 1991 óta francia, angol illetve spanyol közös kezdeményezésre a soros elnökséget ellátó állam legalább egyszer összehívja a közszolgálatért felelős főigazgatók ülését, amelyeken az ún. közös érdekű témákat vitatják meg, fő helyen a munkaerő szabad áramlásával, valamint a közszolgálatok harmonizálásával. 1995-ben a francia elnökség javaslatára politikai szintre emelték a munkaerő szabad áramlásával kapcsolatos döntéshozatalt. Két munkacsoportot hoztak létre, amelyek a köztisztviselői pályaút tagállamok közötti kiterjesztésére illetve a közszolgálati nyugdíjrendszerek koordinációjára dolgoztak ki javaslatokat. Céljuk az volt, hogy fokozatosan leépítsék a munkavállalók szabad áramlása előtt még fennálló akadályokat és megteremtsék a határon átnyúló pályaút lehetőségét a köztisztviselők számára is. A munkát igyekeztek úgy végezni, hogy a nemzeti érdekeket megóvva folytassák a közös európai építkezést. Ezen elv tiszteletben tartásával a „felvétel a közszolgálatba” munkacsoport kidolgozott egy javaslatot, mely lehetővé teszi, hogy legalább ötéves időtartamra alkalmazni lehessen másik tagállamból származó köztisztviselőket is. Ezeket a fogadó közigazgatási szerv választaná ki, biztosítaná számukra a díjazást a másik tagállamban már megszerzett szolgálati idő figyelembevételével, de a nyugdíj szempontjából továbbra is a másik tagállam társadalombiztosítási rendszerével maradnának jogi kapcsolatban. Teljes volt az egyetértés azzal kapcsolatban is, hogy a határon átnyúló életpálya lehetőségét nemcsak a pályakezdők, hanem a már hivatalban lévő köztisztviselők számára is biztosítani kell. Ezekben a kérdésekben a Bizottság a Bíróság jogértelmezésére támaszkodva a teljes harmonizáció és az ehhez szükséges egyértelmű döntéshozatal fontosságát helyezi


előtérbe, még azon az áron is, hogy ezzel bizonyos országok hátrányosabb helyzetbe kerülnének. Éppen ezért egyes tagállamok határozottan amellett foglalnak állást, hogy a közszolgálatok nyitásának kérdéseit inkább politikai párbeszéd keretében döntsék el, ezáltal remélve érdekeik fokozottabb érvényesülésének biztosítását. Ahhoz, hogy a folyamatról érdemben tudjunk beszélni, először azt kell pontosan megvizsgálni, hogy melyek a főbb rendszertípusok az európai közigazgatásban. Az európai közszolgálati rendszerek: A tagállamok közszolgálati rendszerei sok szempontból különböznek egymástól, és általában országonként eltér a közszolgálat működtetési módja, a szabályozás jellege. A közszolgálat fogalmát is sokféleképpen értelmezik. Tágabb értelemben a társadalmi igények kielégítésére irányuló közigazgatási feladatok végrehajtását jelenti, szűkebb értelemben a közigazgatás személyzeti rendszerét. Egységes közszolgálat-köztisztviselő fogalmat kialakítani tehát rendkívül nehéz, így jobb híján az ún. funkcionális fogalmat alkalmazzák. E szerint köztisztviselő minden olyan személy, aki közfeladatokat lát el, az őt alkalmazó szervezet jogállásától, személyes státuszától, kiválasztásától, díjazásától függetlenül. Az európai közszolgálati rendszerekben kezdetben az ún. közjogias szabályozás volt uralkodó. Azonban a flexibilitás növelése a privilégiumok fokozatos elsorvadása (elértéktelenedése), a bérezésben a munkajogra jellemző „csereviszony” elvének erősödő dominanciája a közjogi szabályozáson alapuló, hagyományos bürokratikus szervezeti rendszer bomlásához vezetett. Egyre több területen a munkajogias szabályozás kiteljesedése figyelhető meg (pl. közérdekű vállalatok, költségvetési intézmények stb.). Statisztikai szempontból az Eurostat köztisztviselőnek tekinti mindazokat, akik közösségi szolgáltatást végeznek. A jogállásra vonatkozó szabályok alapvetően különböznek egymástól a karrier, illetve az állás típusú rendszerekben. A karrierrendszer azt jelenti, hogy a köztisztviselő egész szakmai életét a közszolgálatban tölti. Legkifejezőbb formája a francia közszolgálati rendszer, amelyben három kategória különíthető el (A, B, C). Az egyes kategóriák és testületek közötti mobilitás csak kivételes esetekben lehetséges, az adott helyre történő kinevezés általában véglegesen meghatározza a köztisztviselő előmenetelét.


Elmondható, hogy a nyugat-európai közszolgálati rendszerek döntő többségében enyhébb vagy szigorúbb formában a karrierrendszer működik. Az angol közszolgálat a karrier és állás típusú rendszer keveréke, osztályok rendszerére épült, amelyeken belül további hierarchizált szintek különültek el és az előléptetés ezeken keresztül történt. A Fulton jelentés következményeként, a mobilitás elősegítésére 1974-ben az osztályok helyét a csoportok vették át. Az osztályrendszer a karrierrendszert képviselte, a csoportrendszer viszont már az állás típusú rendszer felé hajlik. Az állás típusú rendszerben a közigazgatási állásokat kategorizálják és a köztisztviselőt egy meghatározott munkakörre alkalmazzák, előmenetel azaz a karrier lehetősége nélkül. A karrier rendszerben a köztisztviselő személyi karrierje elvileg nem függ a betöltött munkakörtől. Az állás típusú rendszerben a köztisztviselőt személyes tulajdonságai alapján nevezik ki. Minkét rendszernek megvannak a maga előnyei. Az állásrendszer a mobilitás és a hatékonyság növelését, a karrierrendszer pedig a személyzet stabilitását és több célra történő hasznosítását teszi lehetővé. Az egységesítési törekvések útjában elsősorban a nyelvi különbözőség és az eltérő szolgálati idő számítás áll, de bizonyos esetekben a házastárs alkalmazására vonatkozó korlátozások feloldása is szükségessé válhat. A Schöning ügyben hozott Bírósági döntésre hivatkozva a Bizottság két együttes feltétel érvényesülését tartja szükségesnek a szolgálati idő beszámítására. Szolgálati időnek kell elismerni azt az időtartamot, –

amelyet a köztisztviselő egy másik tagállam (saját államának) közszolgálatában,

–

a megpályázott állashoz kapcsolódó tevékenységi körhöz hasonló tevékenység ellátása során szerzett.

Bármely feltétel hiánya kizárja a beszámítást. Előfordulhat azonban az is, hogy fordított diszkriminációt okoz a fogadó állam köztisztviselőivel szemben, ha a másik államból származó köztisztviselők hátrányos megkülönböztetésének elkerülésére törekszünk. Egyes tagállamok azért is ellenzik a közszolgálati rendszer zártságának feloldását, az állástípusú rendszernek az egységesítési törekvésekre gyakorolt növekvő befolyását, mert a presztízs okokon túlmenően - attól tartanak, hogy így veszélybe kerül saját közszolgálati rendszerük folyamatossága, a köztisztviselők egyenlősége és semlegessége.


Végül a félelmek ellenére - vagy éppen azért - 1995-ben francia nyomásra megegyezés született

a

köztisztviselők

tagállamok

közötti

mobilitásáról

illetve

az

egyes

nyugdíjrendszerek koordinációjáról. A különböző közszolgálati rendszerek közötti versengés igazából 1998 óta erősödött fel, az Európai Unió várható bővítésének hatására. A tagállamok körében ekkor vált jellemzővé az a törekvés, hogy saját, a közigazgatás-fejlesztés területén élért eredményeiket példaként állítsák a tagjelöltek elé. Az elsődleges cél természetesen azt volt, hogy minél jelentősebb PHARE támogatást szerezzenek a tapasztalatok átadásához (twining-program), de emellett fontos kérdés volt az is, hogy melyik közszolgálati modellt sikerül szélesebb körben elterjeszteni. A versenyszemlélet erősödését mutatja a tény, hogy egyre erősebben jelentkezik a teljesítmény méréshez szükséges jelzőszámok kidolgozása iránti igény, bár e téren áttörést hozó megoldásról még nem beszélhetünk.

II. 2. Az Európai Bíróság ítélkezésének hatása a folyamatra A Bíróság kiterjesztő értelmezésének köszönhetően egyes tagállamokban az állami közszolgálat 80%-a, a teljes közszolgálat 70%-a nyitottá vált más tagállamok állampolgárságával rendelkező jelöltek számára is. Ítélkezésének alapja a diszkrimináció tilalmának elve. A köztisztviselők esetében ez – a Szerződés 48. cikkelyének (2) bekezdése alapján – vonatkozik az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés minden formájának megszűntetésére az alkalmazás, a díjazás és az egyéb munkavégzési feltételek tekintetében. Jogszerűen csak akkor zárható ki a külföldi állampolgárságú jelölt, ha a Szerződés 48. cikkelyének (4) bekezdése alapján „zártnak” minősített közigazgatási állásról van szó. Minden egyéb esetben az egyenlő bánásmód elvének kell érvényesülnie és nemcsak a nyílt, hanem a rejtett diszkrimináció is szigorúan tilos. A diszkrimináció tényének megállapításához elegendő, ha a szabályozás jellegénél fogva alkalmas a hátrányosabb hatás kiváltására. Sajátos eset a már korábban is említett fordított diszkrimináció. Ennek veszélye annál inkább fennáll, minél következetesebben érvényesül a Szerződés 48. cikkelyének (2) bekezdésében megfogalmazott követelmény.


Azonban a Bíróság értelmezésében ez egyáltalán nem ellentétes a közösségi jog rendelkezéseivel. Véleménye szerint kizárólag a tagállamot terheli a felelősség azért, hogy saját állampolgárainak egyenlő helyzetét biztosítsa. Végső soron az a cél, hogy a közszolgálati állások állampolgársági feltétel nélkül is betölthetőek legyenek és a kiválasztáskor azonos elbánásban részesüljenek az uniós állampolgárok. A köztisztviselők előmenetele általában a versenyvizsga eredményétől függ. Erre azonban csak bizonyos szolgálati idő elteltével lehet jelentkezni. Ez azért szükséges, hogy csak azok kerülhessenek magasabb pozícióba, akik birtokában vannak a szükséges szakmai tapasztalatnak és kiismerik magukat a közigazgatás viszonyi között. Az átjárhatóság biztosítása érdekében meg kell határozni, hogy mi tekinthető közszolgálatnak, meddig terjed és hol húzhatók meg a határai. A Bizottság álláspontja szerint a közszolgálati tevékenység elismerésének feltételei ebből a szempontból a következők: 1. A munkáltató jogállásán alapuló feltételek – A tagállam belső szabályozása tartalmazhat olyan előírást, hogy csak a másik tagállamban köztisztviselőként gyakorolt tevékenységet veszi figyelembe. 2. A korábban gyakorolt tevékenységen alapuló feltételek – A tevékenység elismerése attól függ, hogy kapcsolatba hozható-e a kiírt pályázat tárgyát képező feladatkörrel. 3. A jogi feltételek – A jogszabályok általában különbséget tesznek a kinevezett vagy próbaidős tisztviselők, illetve a sajátos munkaszerződés alapján közfeladatokat ellátó köztisztviselők között. Ezeket a korlátozásokat azonban csupán az elérni kívánt céllal arányos mértékben lehet alkalmazni. A korábban gyakorolt köztisztviselői tevékenységet csak abban az esetben lehet figyelmen kívül hagyni, ha az a fogadó állam köztisztviselőire is vonatkozik. Ez azonban nem képezheti gátját a köztisztviselők szabad mozgásának.

II. 3. A közszolgálati jog alapelvei


Meghatározzák a köztisztviselők magatartásnormáit és irányítják tevékenységüket. Az idők folyamán a Bíróság számos ilyen „európai” közigazgatás-jogi alapelvet határozott meg. Ezek a következők: 1. megbízhatóság és kiszámíthatóság (jogbiztonság), 2. nyitottság és átláthatóság, 3. felelősség, 4. hatékonyság és célszerűség. Megbízhatóság és kiszámíthatóság A jogállamiság nem válaszható el a „törvénynek megfelelő közigazgatás” elvétől. A közigazgatás köteles a törvények tiszteletben tartásával, az általános jogelvekkel és szabályokkal

összhangban

ellátni

feladatait.

Fontos,

hogy

törvényes

hatáskör

hiányosságában az intézkedés semmisnek tekintendő. A méltányos eljárás biztosítja a törvény pontos és pártatlan alkalmazását a személyiség és a személyes méltóság tiszteletben tartásával. Az intézkedések meghozatalában és hatályba lépésében nagy hangsúlyt kap az időbeli pontosság, a határidők betartása. Ennek be nem tartása komoly konfliktusok forrása lehet. A közszolgálat szakmai tisztessége a pártatlanságon és a szakmai függetlenségen alapul és hozzájárul a közigazgatás megbízhatóságához is és kiszámíthatóságához. Nyitottság és átláthatóság A nyitottság a külső ellenőrzés számára való hozzáférhetőséget, az átláthatóság pedig azt jelenti, hogy a közigazgatás minden részeleme felismerhető tüzetes ellenőrzés vagy vizsgálat során. A felelősség A közigazgatási szerv felelősséggel tartozik intézkedéseiért valamely más hatóság előtt, akár közigazgatási, akár törvényhozói vagy bírói hatóság. Ez garantálja a megbízhatóság és kiszámíthatóság értékeinek közszolgálati érvényesülését.



Hatékonyság és célszerűség Igazából csak a közelmúltban ismerték el, hogy a közszolgálati szervek hatékonysága jelentős értéket képvisel. Több tagállamban is a nemzeti közigazgatási szerkezet megváltoztatására volt szükség, hogy képesek legyenek az uniós jogszabályok hatékony és célszerű alkalmazására. Az eddigiek alapján elmondható, hogy bizonyos mértékig megvalósult a közigazgatási rendszerek közeledése, harmonizációja, amely abban nyilvánul meg, hogy az alapvető intézmények megfelelnek egymásnak, illetve közös eljárások, közigazgatási normák és közszolgálati értékek alapján tevékenykednek. Ebben meghatározó volt szerepet játszott az állampolgárok azon igénye is, hogy bárhol járjanak is, mindenhol egyforma színvonalú kiszolgálásban részesüljenek. Persze a folyamatnak még koránt sincs vége, mivel a tagállamok közötti minőségi különbségek még nem tűntek el teljesen. A kérdés fontosságát az is mutatja, hogy a Keletés Közép-Európa felé történő bővítés folyamatában is prioritást élveztek az intézményi reformok. Csak a Nizzai folyamat lezárulásával válhatott realitássá a jelöltek mielőbbi csatlakozása.

BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz. 16

III. REFORMTÖREKVÉSEK A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN

III. 1. Általános helyzetkép A rendszerváltás után „az önkormányzati rendszer kialakításakor a települési önállóság, az identitás

megteremtése

volt

a

legfontosabb

feladat,

ezért

nagyon

elaprózott

településszerkezet alakult ki. A hatékonyság és a modernizáció kérdése háttérbe szorult, ezen a területen nem sok eredményt tudunk felmutatni. Igaz, közben megszületett a társulásról és együttműködésről szóló törvény, de az így kialakult rendszer hatékonysága nem követte a nemzetközi gyakorlatot. A problémát fokozza, hogy nincs olyan jogszabály, amely az államigazgatás szervezeti rendszerének kiépítését szabályozná. A közigazgatási rendszerben a középszinten vákuum keletkezett, hiszen a megyei önkormányzat csonka önkormányzat, hiányzik a nemzetközi gyakorlatban megszokott területi önkormányzati funkciója. A középszinten torzó alakult ki, nagyon sok államigazgatási dekoncentrált szerv jött létre, érdemi koordináltság nélkül, a központi igazgatás egyre erősödött, és bizonyos forrásokkal az egész közigazgatást és az önkormányzati rendszert kézben tartja. Tetten érhető, hogy a támogatási rendszerek mennyire elaprózódtak, egyre átláthatatlanabbak, s mennyire feladathoz kötöttek. Az elmúlt több mint tíz évben sok olyan ellentmondás alakult ki, amellyel foglalkozni kell, és ezáltal újra kell gondolni az egész közigazgatási rendszert. Ezen belül természetesen az önkormányzati rendszert is.” /dr. Németh Jenő - az IDEA program kutatócsoportjának vezetője / Mindez tarthatatlan akkor, amikor egy olyan közigazgatási térhez akarunk kapcsolódni, ahol hangsúlyozottan fontos a hatékonyság, a közigazgatási folyamatok szervezettsége és a rendszerek átláthatósága, nem is beszélve a szigorú ellenőrzési mechanizmusokról. Ez a közigazgatási tér pedig nem más, mint a korábban már bemutatott európai közigazgatási tér, ahol a megbízhatóság és kiszámíthatóság, a nyitottság és átláthatóság, a felelősség, valamint a hatékonyság és célszerűség alapelvei domináns elemei, sőt alapvető követelményei a rendszer működésének. A reformfolyamat egyik legfontosabb célja a decentralizáció és az autonómia erősítése, a versenyképesség és az eredményesség növelése. 16

A magyar közigazgatási reformmal kapcsolatban elsősorban a Belügyminisztérium honlapján található tanulmányok információira támaszkodtam.


Ennek érdekében a regionális területfejlesztési funkciók erősítésére van szükség. Amit csak lehet - eszközöket, forrásokat, döntési mechanizmusokat - le kell telepíteni a központi igazgatásból a régiókba. A cél az, hogy a következő szint a kistérség legyen, amely elsősorban forrásfelhasználó, különböző projekteket megvalósító szint. Itt várható legelőször jogi szabályozás, ugyanis kényszerhelyzetben vagyunk: csak úgy juthatunk uniós forrásokhoz17, ha a normáknak megfelelő, korszerűsített intézményrendszert alakítunk ki.

III. 2. Reformlehetőségek – A regionális szint megerősítése illetve a kistérségi intézményrendszer kialakítása Európában nagy hagyományai vannak a régiós struktúrának. Az integrációval összefüggésben a legutóbbi időkig hangsúlyos volt „a régiók Európája” gondolat, ami a nemzetek fölötti szint sajátos partnerét látta az állami kereteket különös módon lazítani képes területi egységekben. Magyarországon viszont a megyerendszer hagyományai a régiók kialakítása ellen hatnak, de legalábbis megnehezítik ennek az újfajta középszintnek a kialakítását. Számos szakértő úgy gondolja, hogy egyszerűbb lenne a kistérségek erősítésén keresztül megtenni az első lépéseket a jelenlegi rendszer átfogó reformját némileg kitolva, már csak azért is, mert a reformtörekvések talán ezen a szinten ütköznének a legkisebb ellenállásba. Magam is úgy látom, hogy a kistérségi szinten kialakított működőképes intézményrendszer megfelelő talaja lenne a regionális szemlélet kifejlődésének, az ezen a szinten szerzett tapasztalatok beépíthetőek lennének a kialakuló regionális struktúrába. III. 2. 1. „Régiók Magyarországa” – lehetséges megoldások18 Jelenleg 7 területfejlesztési régió működik Magyarországon, melyek a következők: - Közép-Magyarország: Budapest főváros és Pest megye 17

Az uniós források kapcsán az EU támogatási rendszerét és az uniós források igénybevételére készített NFT-t az V. sz. mellékletben mutatom be. 18 dr. Horváth M. Tamás: A regionális intézményrendszer kiépítése Magyarországon: szervezeti rend és működés Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 16.) A regionális intézményrendszer kiépítése (vitaanyag) Forrás. http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 16.)


- Közép-Dunántúl: Fejér, Komárom-Esztergom és Veszprém megye - Nyugat-Dunántúl: Győr-Sopron, Vas és Zala megye - Dél-Dunántúl: Baranya, Somogy és Tolna megye - Észak-Magyarország: Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves és Nógrád megye - Észak-Alföld: Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye - Dél-Alföld: Bács-Kiskun, Békés és Csongrád megye A területfejlesztési régiók nem metszenek át megyehatárokat. Nem változott meg tehát ezzel a megyék közötti aránytalanság és a határvonalak merev hagyománya. A tagolás részben idéz tájegységeket, kivéve a Közép-Dunántúlt, ahol ilyen típusú összetartozás nem fedezhető föl. A kormány célul tűzte ki egy a településen kívüli, erős önkormányzati szint létrehozását a nagytérségi feladatok ellátására. Ennek eredményeként a kistérségekben (NUTS-4) erősödnének az integrációs megoldások, a települési önkormányzatok önállóságának megtartása mellett. Megyei szinten (NUTS-3) a jelenlegi választott szerv helyébe intézményirányító feladatokat ellátó testület lépne. A régiókban (NUTS-2) pedig a mai területfejlesztési funkción kívül a területi kormányzási feladatok széles köre kerülne ellátásra. A kormányzati koncepció azt is hangsúlyozza, hogy regionális szinten területi önkormányzatok alapítása szükséges. Ezek szerepet kapnának az Európai Unió strukturális forrásaiból elnyert támogatások felhasználásában és elosztásában. Fontos, hogy az önkormányzati rendszer semmiképpen ne kettőződjön meg. A megyei területpolitikai vonzatú hatáskörök mind a megyei önkormányzattól, mind a területfejlesztési tanácstól regionális szintre kerülnének. A hatáskörök nagyobb része viszont a központi kormányzattól kerülne át regionális szintre. Már az eddigiekből is világos, hogy a regionalizálás csakis komplex reform részeként képzelhető el. Ennek viszont alapvető része kell, hogy legyen a főváros helyzetének, területi szerepének a kezelése. Egyrészt ebben a léptékben Budapest hagyományos „antipólus-jellege” csökkenthető. Az ország fejnehéz városszerkezetét lassan kiválthatja az országos és a regionális központok közötti harmonikusabb együttműködés. Másfelől, a főváros saját térségével maga is új intézményes kapcsolati rendbe ágyazódik, aminek közigazgatási eszközrendszer változatos formái alkalmazásában kell kifejeződnie. A reformelképzelések megfogalmazásánál a régiók jelenlegi lehatárolását az átalakítás első szakaszában legalábbis adottságnak veszik, hangsúlyozva, hogy a jelenlegi határok mellett


is lehet lépéseket tenni a regionális intézményrendszer kialakítása érdekében. A tervek szerint egy későbbi fázisban, a már működő új intézményrendszer keretei között kerülhet majd sor területszervezési értelemben vett regionalizálás végrehajtására. A program menetrendje szerint a kormánynak és a parlamentnek legkésőbb 2004 nyaráig döntési helyzetbe kell kerülnie ahhoz, hogy az esetleges átalakításhoz rendelkezésre álljon a szükséges előkészítési idő. Ez esetben az új területi rendszer a következő ciklus elején működésbe léphet, továbbá az EU következő tervezési időszakának, 2007. január elsejétől kezdődően, már a megreformált területi rendszerrel vághatunk neki. Az átmenetre (2006 végéig) szóló intézkedések lehetnek a jövőnek szólóak vagy sürgősségiek. A strukturális alapok fogadó intézményrendszerének kialakítása biztosan nem várhat, hiszen már rögtön a csatlakozás után működnie kell. Bár Európában többféle típusa létezik a regionalizmusnak (lásd II. sz. melléklet), azonban Magyarország esetében a regionális autonómia kialakításakor két modell merülhet fel: 1. az önkormányzati régió és 2. a fél-autonóm, önkormányzati és kormányzati szinten egyaránt kiépített régió. Az önkormányzati régió megvalósulása esetén a régió, mint a megyéknél nagyobb, azokat integráló államszervezési szint, széles jogkörű területi önkormányzatként működne. Ebben a modellben első lépésben a kistérségi együttműködés formáit kellene gazdagítani. Innen építkezve nyernék el a régiók új szerepkörüket. A jelenlegi gyenge jogállású megyei testületek helyébe jóval tágabb körű funkciókkal, jelentős költségvetési kapacitásokkal, kiterjedt hatáskörrel rendelkező választott szerv lépne. A testületi döntések előkészítésére és végrehajtására, valamint egyes államigazgatási feladatok ellátására a választott testületnek alárendelt hivatali szervezet működne. A regionális önkormányzat feladatai ellátásához költségvetésében széleskörű saját bevételekkel rendelkezne, ezáltal azonban az adóterhelés mértéke összességében nem növekedhetne. A régió önállóan léphetne kapcsolatba más európai régiókkal fejlesztési céljai vagy együttműködési politikája megvalósítása érdekében. A fél-autonóm modell mintájául a jelenlegi tagállamok fél-autonóm régiói szolgálnak, amelyek az önkormányzati régió vonásait a komplex feladatoknak megfelelően bizonyos autonóm kormányzati vonásokkal is bővítik, mivel valójában országrészeket irányítanak, vagyis a kormányzat alsó szintjét is képezik. Az önkormányzati logikának megfelelően


választott regionális gyűléssel rendelkeznek, azonban a kormányzati logikának megfelelően az általa megválasztott regionális kormányzattal is, amely képes a régió komplex, átfogó funkciójának megfelelően a régió irányítására. III. 2. 2. A régiók kialakításának térszerkezeti alternatívái19 Az IDEA program20 regionális munkacsoportja keretében lefolytatott kutatások során, illetve az ezek alapján készült tanulmányokban a régiók területi kereteit illetően olyan alapváltozat került figyelembe vételre, amely a régiók számát és lehatárolását – legalábbis a területi közigazgatás átalakítását szolgáló reformfolyamat első szakaszában – a jelenlegi NUTS-2 szintű statisztikai, illetve területfejlesztési régiók alapján adottnak veszi. E feltételezés ugyanis abból indul ki, hogy e régióhatárok között is lehet érdemi lépéseket tenni a regionális intézményrendszer kialakítása érdekében, s ha indokolt, akkor a területi reform második szakaszában, a már működő új intézményrendszer keretei között kerülhet majd sor a régiórendszer korrekciójára a közigazgatási területszervezés követelményeinek megfelelően. A modernizációs átmenet időszakában élő és az európai integrációhoz csatlakozni kívánó országban elkerülhetetlenül szembe kell nézni a közigazgatás – alapvetően nem szakmai, hanem politikai kérdésnek tekinthető – területi reformjával. A leghatékonyabb megoldást – a regionalizmus történelmi gyökereinek hiányában – az általánosan alkalmazható normatív régiók létrehozása jelentené, amelyek nem csak a területfejlesztés, a központi államigazgatás dekoncentrált szervei térbeli kereteit képeznék, hanem választott önkormányzattal rendelkező területi egységek lennének, és a központi államhatalom méltó partnerévé, ellensúlyává válhatnának elősegítve a decentralizáltabb, és demokratikusabb működést. A normatív közigazgatási (önkormányzati és államigazgatási) régiók kialakítása során kívánatos, hogy azok minél nagyobb történelmi, gazdasági, kulturális homogenitással rendelkezzenek, amelyeken belül a kisebb térségek közötti összetartozás alapját meghatározott szempontok, célok szerinti érdekazonosságon alapuló kapcsolatrendszer képezi. Másrészt viszont egy normatív régiórendszer kialakításakor olyan régiók 19

dr. Szigeti Ernő: A régiók és régióközpontok térszerkezeti alternatívái Forrás: http://web.bm.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 12.) 20 Az IDEA program, már nevében is tükrözi a meghatározott célt, az integrációt, a decentralizációt és az autonómiát. Az IDEA-program szakértői három munkabizottságban dolgoznak: az egyik a regionalizmussal,


lehatárolására kell törekedni, amelyek nem, vagy a lehető legkisebb mértékben bontják meg a jelenlegi megyék területi egységét. A régiók lehatárolásánál két lehetőség vetődhet fel: megyék jelenlegi megyehatárokat nem érintő egyesítése, illetve a megyék jelenlegi megyehatárokat érintő összevonása (néhány megye egyes kistérségei eltérő regionális egységekhez sorolásával). Mindezek figyelembevételével a számba vehető érdemi alternatívák köre (lásd: III. sz. melléklet) a következők szerint alakul: Az ország méreteinek, a területfejlesztési feladatoknak, a társadalmi-gazdasági érdekeknek napjainkban reálisan leginkább a megyék csupán automatikus összevonásával kialakítható NUTS-2 szintű 6-8 egységből álló nagyrégiós struktúra felelne meg. A jelenlegi 7 NUTS-2 régiók átlagterülete és átlagnépessége az EU-átlagokhoz közel hasonló. (A megyék a NUTS-3 szintű EU-átlagoknak megfelelő nagyságúak.) A régiók között – a főváros miatt különleges helyzetű közép-magyarországi régió kivételével – sem területük, sem népességszámukat tekintve nem számottevőek a különbségek (Az egy főre jutó GDP tekintetében a régiók között viszonylag nagyok a különbségek, és ez az összeg csak a központi régióban haladja meg az EU-átlag 75 %-át.) Nagyrégiós rendszer alkalmazása esetén a területfejlesztésben normatív területi egységnek tekintett jelenlegi 7 NUTS-2 statisztikai-tervezési régió – feltehetően Budapest, Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged, Székesfehérvár adminisztrációs régióközpontokkal – a közigazgatási régiók számára is egyértelműen racionális térbeli keretül kínálkozik. Egy NUTS-2 szintű régiórendszer alkalmazása esetén komoly realitása lehet egy 6 régióból álló rendszernek is, amely a már évtizedekkel ezelőtt meghatározott, a tudományos kutatók egy részének véleménye szerint ma is alapvetően helytállónak tekinthető nagy tervezési-gazdasági körzetek alapján épülhetne fel, s annyiban térne el a 7 régiós rendszertől, hogy a Dunántúlon csak két – Győr és Pécs központú – régió kialakításra

kerülne

sor.

Ez

a

régiórendszer

szintén

kialakítható

csupán

megyeösszevonásokkal, de igényli a NUTS-2 statisztikai-tervezési, illetve területfejlesztési térstruktúra ennek megfelelő módosítását.

részben a központi igazgatás reformfolyamataival, a másik a finanszírozás, gazdálkodás stratégiai kérdéseivel, a harmadik pedig a kistérségi rendszerrel foglalkozik.


A kisrégiós (nagymegyés) rendszerek alkalmazása már csak a területi egységek nagy száma és kis mérete miatt sem lenne igazán jó megoldás, azonban a lehetőségek közül a 9 egységből álló megoldás tűnik a legoptimálisabbnak, viszont ennek kialakítása feltétlenül igényli a jelenlegi megyehatárok jelentősebb „átszabását”.

Hazánkban NUTS-1 szintű statisztikai makrórégiók lehatárolására nem került sor, mivel ezt a szintet maga az ország alkotja, annak területe és népessége a NUTS-1 szintű EU-átlag több mint kétszerese, de hazánknál nagyobb területű és népességű makrórégió több is van az EU-ban. Az ország mérete miatt NUTS-1 méretű régiók kialakítása nem indokolt, bár elvileg nem zárható ki, hogy egy 3 egységből álló NUTS-1 szintű közigazgatási régiórendszer kerüljön kialakításra. Ez elsősorban az esetben lenne elképzelhető, ha nem önkormányzati régiók, hanem egy NUTS-2 egységekből felépülő tartományi típusú – önkormányzati és kormányzati szinten egyaránt kiépített – fél-autonóm régiók jönnének létre. Ezzel kapcsolatban azonban feltétlenül meg kell jegyezni, hogy Magyarországon semmi nem indokolja tartományi jellegű regionális kormányzatok kialakítását.

A régiók kialakulását, földrajzi kiterjedésük nagyságát részben a régióközpontok szerepének ellátására alkalmas központok és vonzásterületük határozzák meg. A regionális központok szerepének betöltésére alkalmas városok tényleges regionális szerepköre – a meglévő regionális funkciók mellett - alapvetően két tényezőtől függ. Egyrészt attól, hogy hány közigazgatási egységből álló rendszer alkalmazására kerül sor. Másrészt – az előző feltétellel is összefüggésben – attól, hogy a régiók kialakítása csupán megyeösszevonásokkal történik, vagy a megyehatárok "átszabásával" is együtt jár. Az ezekből adódó változatok alapján a régiók és potenciális központjaik térszerkezeti viszonyát illetően több változat lehetséges. A jelenlegi közlekedési, kommunikációs viszonyok között – különös tekintettel az ún. eközigazgatás jelenleg még alig kihasznált lehetőségeire – indokolatlan lenne a különböző regionális önkormányzati szerveket mind a régió hivatalos székhelyére a telepíteni, főleg pedig áttelepíteni. Feltétlenül szükség van azonban az önkormányzati régiók hivatalos központjának, mint adminisztratív centrumnak a kijelölésére, ahol a regionális önkormányzat hivatala és – általában – a regionális közgyűlés, illetve regionális közigazgatási kormányhivatal székhelye is lenne.


A regionális közigazgatási funkciók többsége ugyanakkor valóban megosztható a régió jelentősebb települései között, különös tekintettel a dekoncentrált területi államigazgatás már jelenleg is regionális illetékességű, illetve részben azzá átszervezhető megyei szervei székhelyeire, valamint a regionális dekoncentrált szervek esetleges megyei kirendeltségeire olyan esetekben, amikor a dekoncentrált szervnek nincsenek kistérségi szinten működő alegységei. A különböző dekoncentrált területi szervek tehát változatlanul a jelenlegi székhelyükön működhetnének tovább, de ezt a megoldást sem szabadna a racionalitás és hatékonyság követelményeit háttérbe szorítva minden esetben érvényesíteni. III. 2. 3. A „központi” régió problémája Úgy érzem, hogy feltétlenül ki kell térnem arra is, hogy milyen problémákba ütközik a főváros és környéke régióként való értelmezése, mivel az újonnan megszerveződő regionális önkormányzatok feladat- és hatáskörei olyan térszervező feladatokhoz kapcsolódnak, amelyek ellátásában a valós térstruktúrát semmiképpen sem lehet figyelmen kívül hagyni. A főváros és „környékének” valós térstruktúrája egyértelműen nem a jelenlegi közigazgatási határok mentén szerveződik. A majdani régiók létrehozásánál olyan megoldást kell találni, amely a közigazgatás országos rendszerébe illeszkedve képes érvényesíteni a térség speciális vonásait. Ennek megvalósítása kétféle logika mentén történhet:21 Az egyik megoldás az egységességre teszi a hangsúlyt. Az országosan felvázolt regionális struktúrát (szervezeti és intézményrendszert, feladat és hatásköröket, finanszírozási mechanizmusokat) próbálja meg „lefordítani”, alkalmazni a Budapestből és Pest megyéből álló Közép-Magyarországi Régióra. Ez esetben - a rendszer általános kereteit megtartva – a régió különleges jellemzőire való tekintettel bizonyos speciális megoldásokra van szükség. E specialitások azonban nem jelentenének gyökeresen más megközelítést, azaz más intézmények, más szervezeti keretek, más feladat- és hatáskörök, más finanszírozási mechanizmusok alkalmazását. Ebben a logikában tehát „csak” a 21

dr. Perger Éva: A főváros és „környéke” régióként való értelmezése, a „központi” régió problémája Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.)


„központi régióra vonatkozó külön szabályokat” kell megalkotni. A regionális szint megalakításának következményeit pedig – csupán a szükséges mértékig – kell „végiggörgetni” a teljes önkormányzati struktúrán. A másik megoldás a speciális jellemzőkre teszi a hangsúlyt. A régió, azon belül a nagyvárosi térség speciális jellemzőiből indul ki, rögzíti azokat a követelményeket, melyeknek a térség közigazgatási rendszerének meg kellene felelnie, és csak ez után vizsgálja meg, hogy milyen módon érvényesíthetőek ezek a követelmények az országosan felvázolt regionális struktúra keretein belül. A jogalkotási feladat ekkor fordított. Külön jogszabályban kell megalkotnunk a főváros és környékére vonatkozó szabályozást, de egyben meg kell teremtenünk az országos regionális rendszerbe való beilleszthetőség feltételeit. Véleményem szerint a végső megoldást – a regionális szint intézményrendszerét úgy kell kialakítani, hogy ne növelje, hanem éppen ellenkezőleg, csökkentse a főváros és a vidék között fennálló különbségeket, érdekellentéteket. Elismerem, hogy a térség speciális bánásmódot igényel, de meggyőződésem, hogy ez nem mehet a területi fejlettségbeli különbségek fokozatos kiegyenlítődése rovására. III. 2. 4. A regionális önkormányzatok megválasztásának lehetőségei és a régió intézményrendszerének szerkezeti felépítése22 A képviselők megválasztásának módjára nézve az alábbi változatok jöhetnek számításba. Az önkormányzati testület megválasztásának módjára nézve jellemző a közvetlen választás. A régió választópolgárai egységesen szavaznak, természetesen a megyei jogú városok lakossága is. A választás kézenfekvő formája a regionális szintű pártlistás választási rendszer. Ebben az esetben a régió egy választókerületet alkot. Másik megoldásként a megyék tradicionális képviseletét úgy lehet megőrizni, ha a régió megyénként alakít választókerületeket. Ez esetben a választókerületekre eső mandátumok számaránya képes kifejezni a régiót alkotó megyék lakosságszáma közötti arányokat. Az átmenet idejére fölmerült egy ún. regionális gyűlés létrehozásának igénye, amit a régiókban delegációs elven állítanának föl a legközelebbi választásokig terjedő időbeli 22

dr. Horváth M. Tamás: A regionális intézményrendszer kiépítése Magyarországon: szervezeti rend és működés Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés ideje: 2003. október 15.)


hatállyal bezárólag. A testület egyfajta „Regionális Egyeztető Fórum” működhetne, és segíthetne annak a politikai nehézségnek a kezelésében, hogy az önkormányzati törvény, illetve az Alkotmány önkormányzati szabályainak módosítása egyaránt minősített többséget igényel. A régiók intézményrendszere a következőképpen alakulna: Választott szervként: (1) regionális önkormányzat, amelynek testületét közvetlenül a választópolgárok választják és szakapparátusként hivatalszervezetet működtet. Az EU-források felhasználásával folytatott regionális fejlesztési feladatok ellátására: (2) az EU követelményeinek megfelelő, regionális fejlesztési operatív programot irányító hatóság, (3) regionális operatív program ellenőrző bizottsága. Államigazgatási hivatali szervként: (4) regionális közigazgatási hivatal területi államigazgatási feladatok ellátására, (5) a központi alárendeltségű területi államigazgatási (ún. dekoncentrált) szervek régióhoz igazított illetékességi körrel, olyan körben, ahol ez célszerű. Önkormányzati társulási formaként: (6) megyénként kötelezően létrehozandó intézményfenntartó társulás kiszolgáló hivatali szervezettel, Társadalmi érdekegyeztetés fórumaiként: (7) gazdasági érdekegyeztetés területi tanácsa és regionális civil érdekképviselet. A választott önkormányzat regionális megalapításán túl a régiókat közvetlenül megcélzó uniós strukturális támogatási rendszer alkalmazásának követelményeit is ki kell elégíteni. Működésük során a fenti intézmények sokoldalú és kölcsönös kapcsolatrendszerbe kerülnek egymással. Így például a regionális önkormányzat maga érvényesíti a kizárólag nemzeti érdekeltségű területfejlesztés térségi politikáját. Ugyanakkor stratégiai és tervezési döntéseket hoz a térségfejlesztés egészére nézve, beleértve az uniós eszközök fölhasználása irányainak meghatározását. Az érdekegyeztetés fórumai, intézményei pedig megalapozzák delegációs képviseletük súlyát a monitoring bizottságban és más


testületekben. A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogosítványai az önkormányzati

döntések

tekintetében,

koordinációs

szerepköre

a

dekoncentrált

államigazgatási szervek tekintetében ezen a szinten is érvényesül. Összességében tehát a horizontális kapcsolatok fontosságát és gazdagságát nem lehet eléggé hangsúlyozni. A jelenlegi intézmények közül megszűnik a megyei önkormányzat Ez nem jelenti egyben a megye teljes megszüntetését. Még képviselete is megmaradhat, ha a regionális listán megyék szerinti proporcionalitást érvényesítenek. Megszűnik a regionális, továbbá a megyei területfejlesztési tanács, mert feladataikat átveszik az új formák, elsősorban a regionális önkormányzat. Ugyancsak szükségtelenné válik a megyei jogú város kategóriája, a cím megváltoztatásának azonban nincs feladat-átrendezési vonzata. A megyei közigazgatási hivatalok összevonásra kerülnek. Az új formák közül én kettőnek a bemutatására térnék ki részletesebben, ezek pedig azok, amelyek az EU-s források felhasználásához kapcsolódnak. III. 2. 4. 1. Regionális fejlesztési operatív programot irányító hatóság

a) A magyar régiók, hivatkozással az addig végbevitt önkormányzati átalakulásra, az Európai Unió 2007-től kezdődő következő költségvetési ciklusában önálló lebonyolítói lehetnek a Strukturális Alapokból származó regionális operatív programoknak (ROP). Az EU követelményei szerint erre mindenképpen önálló irányító hatóságot Ún. Managing Authority (MA) kell létrehozni. E célból, a mai regionális fejlesztési ügynökségek fejlesztési operatív programot menedzselő hatóságként működnek tovább. A jelenlegi perspektívához képest különbség, hogy nem közreműködő hatóságok lesznek, hanem a régió önálló területfejlesztési egységgé válásával a strukturális programok közvetlen lebonyolító szerveivé válnak. Az ügynökség önálló jogi személy. Ügyvezetőjét határozott időre a kht taggyűlése választja. Tekintettel a regionális önkormányzat alapítói pozíciójára, a jelölés érdemben a regionális közgyűlés döntése alapján történik. Az ügynökség közhasznú társaság, működésének eredményességi kritériumait közvetve a közgyűlés határozza meg. Az ügynökség munkatársai nem közalkalmazottak. Munkaszerződésük tartalmazhat személyes érdekeltségükre vonatkozó rendelkezéseket és megállapodást.


Az ügynökség közreműködő hatóságként részt vehet a többi operatív program (tehát a regionálison kívüliek) lebonyolításának szervezésében. Természetesen erre csak a programok teljesen elkülönített nyilvántartása és kezelése mellett lesz mód. Kérdéses, hogy az irányító hatóság maga is folytathat-e projekt-menedzselést – elkülönült szervezeti feltételek biztosítása mellett. Ugyanakkor a ügynökség ellát koordinációs teendőket és segítséget nyújt más pályázásra jogosultaknak. b) A csatlakozást közvetlenül követő időszakban egy központilag kezelt operatív program lesz, tekintve, hogy a támogatások szempontjából egyelőre az egész ország egyetlen régiónak számít. 2004–2006 között tehát régiószinten az előző alpontban bemutatott szervezési szükségesség nem merül fel. Amennyiben a miniszteriálisan (ill. központilag) kezelt ROP tekintetében fölmerül a közvetítés-közreműködés szükségessége, azt a regionális fejlesztési ügynökségek képesek lesznek ellátni. Azt követően viszont szükség van az önálló szervezetre, mert az a támogatások megítélésének és folyósításának feltétele. Az EU ugyanis szigorúan nyomon akarja követni a támogatások felhasználásának mikéntjét. A regionális irányító hatóság és az önkormányzat közötti funkcionális kapcsolat lényege, hogy az önkormányzat határozza meg a különböző stratégiai tervekben a területi fejlesztés irányait, azokat, amik a régió és környezete fejlődésébe illeszkednek, és ahol a közszféra szerepet kíván (és tud) vállalni a piaci és társadalmi folyamatok alakulásában. A pályázatok kidolgozása ennek alapján a közgyűlés döntésének megfelelően feltétlenül a regionális önkormányzati hivatal feladata. III. 2. 4. 2. Regionális operatív program ellenőrző bizottsága

A regionális operatív program ellenőrző (ROP monitoring) bizottságának régiónkénti felállítása uniós követelmény akkor, ha a területfejlesztés egysége az ország szintjéről alacsonyabb szintre kerül. A monitoring bizottság testületi szerv, amelynek feladata az uniós szabályok szerint nyomon követni a megítélt programok végrehajtását. Ez elsősorban úgy történik, hogy a pályázati eszközök és források engedélyezett felhasználói rendszeres jelentéstételi kötelezettségüket a bizottság felé teljesítik. A bizottságba tagot delegálnak a programmenedzselés kimenetelében közvetlenül érdekelt területi, kormányzati és közösségi szereplők. Így mindenekelőtt a regionális önkormányzat, a kormány és az EU Bizottsága. Területi önkormányzati oldalon esetleg fölmerülhet a régió kistérségeinek valamilyen képviselete.


A testület rendszeresen ülésezik. A működés azonban nem állandó, a bizottság maga feladatait ülésein látja el. Rendelkezik ugyanakkor egy kis létszámú titkársággal, amelyik az ügyvitelről, a döntések előkészítéséről és végrehajtásáról folyamatosan gondoskodik. A monitoring bizottság funkcióit alapvetően az uniós szabályok és a pályázatok lebonyolítására vonatkozó elvárások határozzák meg.

III. 3. Koncepciók a kistérségi intézményrendszer kialakítására23 A kistérség mibenlétének, a megyéhez, a régióhoz való kapcsolatának kérdései napjainkban a szakmai-tudományos kutatás előterébe kerültek.24 Ennek oka egyrészt az, hogy az egyes kistérségeken belül komoly alulról szerveződő, új típusú önkormányzati együttműködés indult meg a jelenleg hatályos jogszabályok keretei között, másrészt egyes államigazgatási feladatok ellátása már nem települési, vagy megyei, hanem kistérségi szinten zajlik (pl. okmányiroda). Annak ellenére, hogy az elmúlt években a jogalkotás terén történtek előrelépések, a kistérség fogalmának, a közigazgatásban elfoglalt helyének és szerepének rendezetlensége a jellemző. A hatályos jogi szabályozás a fogalmi tisztázáshoz kevés támpontot nyújt.25 A jelenlegi helyzet az, hogy a kistérség sokféle értelemben használatos fogalom, értünk alatta, például: –

az önkormányzatok által meghatározott közigazgatási illetékességi területet (hatósági igazgatási társulás tekintetében);

23 24 25

A Belügyminisztérium internetes oldalán található tanulmányok felhasználásával A kistérségi fogalomtárat lásd a IV. sz. mellékletben.

A Magyar Köztársaság Alkotmányában sem az ország területi tagozódására, sem a helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályaira vonatkozó rendelkezések között nem találkozunk a kistérség fogalmával sem mint területszerkezetiföldrajzi, sem mint közigazgatási egységgel. A helyi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) a kistérség fogalmát ugyancsak nem ismeri. A törvény szól ugyan „térségi szerepről,” mégpedig a nagyközség várossá nyilvánításával összefüggésben, továbbá találkozunk a „körzeti” kifejezéssel is a megyei önkormányzat feladat és hatásköréről szóló szakaszokban, az említett szóhasználat azonban semmiféle összefüggésben nincs az általunk kistérségnek nevezett területi egységgel és a kistérségi feladatellátással. A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény (Ttv.) preambulumában a szabályozás céljai között említi a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítését, a térségi kapcsolatok elmélyítését. A kistérség kifejezés, illetőleg a kistérség definíciója a törvényben nem kapott helyet. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény (Tftv.) meghatározta ugyan az általa elképzelt a kistérség fogalmát (lásd a 1. számú mellékletet), adós maradt azonban a kistérségnek a területfejlesztés szervezetrendszerében elfoglalt helyének és szerepének, működtetésének és szervezetének definiálásával, illetőleg szabályozásával.


–

körzeti, – a körzetközponti jegyző illetékességi területeként kifejeződő – igazgatási kistérséget (okmányközpont, gyámügyi, építésügyi, szociális ügyekben);

–

regionális vagy megyei dekoncentrált szervek kirendeltségeinek illetékességi területét, egyes állami szervek (pl. bíróság, ügyészség) működési területét;

–

oktatási, egészségügyi ellátási körzetet (középiskolák, rendelőintézetek, kórházak esetén);

–

a történelmi járás területét;

–

a területfejlesztési önkormányzati társulások működési területét;

–

a területfejlesztés legkisebb területi egységét, a NUTS 4. szint hazai megfelelőjét, stb.

Az, hogy az utóbbi időben a kistérségek a figyelem középpontjába kerültek, elsősorban három tényezőnek köszönhető: 1. A rendszerváltás óta folyamatosan erősödtek az önkormányzati együttműködés különböző formái, azonban a rendszer a szétaprózottság miatt nehezen átlátható és hosszabb távon csak akkor tartható fenn, ha az ellentétes irányú érdekkényszerek valamilyen egységes keretet biztosító rendezőelv szerint feloldódnak. 2. A másik ok, az alacsony lélekszámú, gazdaságilag kis teljesítőképességű önkormányzatok magas aránya. Számukra az érdekérvényesítésre, illetve bizonyos közszolgáltatások nagyobb léptékben való megvalósítására csak az önkormányzati kistérségek rendszerében van lehetőség. 3. A harmadik ok az, hogy az Uniós csatlakozás kapcsán előtérbe került régiók kialakítása – mint arra már többször is utaltam – olyan folyamat, amely a kistérségek megerősítésével érhető el a legegyszerűbben. Nem kétséges tehát, hogy a kistérségek terén rendet kell teremteni, mivel csak ez által alakítható ki az a területi egység, amelyben a jogilag meghatározott feladat- és hatáskörök eredményesen láthatóak el, melynek keretein belül a feladatellátását biztosító finanszírozási rendszer működtethető, alkalmassá téve a kistérséget arra, hogy összekötő kapocs szerepet tölthessen be a települési önkormányzatok és a régiók között. Szigorú követelmény, hogy az új rendszer elemeinek integráns egységet kell alkotniuk. A kistérség az az egység, amelyből kiindulva a későbbiekben felépülhetnek a régiók, és ahol az önkormányzati és közigazgatási térségi funkciók az állampolgár által érzékelhető


és befolyásolható módon teljesednek ki. A kistérségi működés során megfogalmazódott igények pedig a regionális szintű döntések alapját, hátterét adják. Az összekötő funkció másik iránya a települések felé mutat. Leszögezhetjük: erős, autonómiájában kiteljesedett települési önkormányzatok nélkül nincs hatékonyan működő kistérség. Az igazi autonómiához az is hozzátartozik, hogy ne rakjon senki teljesíthetetlen, olykor elviselhetetlen terheket a települési önkormányzatok vállaira. Ebben a tehermentesítésben is nagy szerepe lehet az új kistérségeknek. Az új szabályozás egyik fontos követelménye, hogy a kistérségek különböző típusai számára egységes, ugyanakkor a sajátosságokat is figyelembe vevő megoldásokat adjon. Szeretném hangsúlyozni, hogy az új rendszer megalkotása során kiemelten fontos az átláthatóság követelménye, amely egyrészt a hatékony működés előfeltétele, másrészt az Európai Unió fejlesztési, támogatási politikájába való sikeres bekapcsolódás záloga, hiszen az EU – a nemzeti önállóságot tiszteletben tartva – csak áttekinthető rendszereket hajlandó támogatni. III. 3. 1. A kistérség lehatárolásának kérdései Hazánkban eddig nem volt általános kistérségi közigazgatási beosztás. Ez elsősorban a feladat- és hatáskör telepítéseknél okozott gondot. Volt azonban némi előnye is ennek. Az önkormányzatok szabad társulása alapján az elmúlt 10-11 év alatt ugyanis tényleges kistérségi kapcsolatok, együttműködések alakultak ki. Ugyanakkor ténylegesen több, eltérő funkciót ellátó kistérség létezik egymás mellett, mint statisztikai, területfejlesztési és egyéb társulásos, illetőleg államigazgatási feladatot ellátó kistérség. A fentiekből következik, hogy az egységesítés érdekében szükséges a kistérséget intézményesíteni oly módon, hogy a területileg stabilan lehatárolt, több alapvető funkció ellátására képes és saját szervezetrendszerrel rendelkező – komplex jellegű – közigazgatási egység legyen. A kistérség, mint térszerkezeti egység jelenleg statisztikailag meghatározott. A Központi Statisztikai Hivatal által 1994-ben bevezetett rendszerre a megyéknél kisebb területi egységek különböző szempontú statisztikai megfigyelése miatt volt és van szükség. A KSH meghatározta a statisztikai kistérség fogalmát, és lényegében ezt a definíciót vette át az 1996-ban megszületett területfejlesztési törvény is. Az, hogy a kistérség új intézményrendszerének kialakítására szükség van, nem vitatható. Ennek során az egyik


leglényegesebb kérdés a kistérség, mint földrajzi és mint közigazgatási egység fogalmának meghatározása. A feladat megoldása természetesen elkerülhetetlenné tette a jelenlegi, statisztikailag meghatározott kistérségi beosztás áttekintését, felülvizsgálatát. A rendszer folyamatban lévő módosítására várhatóan 2004-ben sor kerül. A felülvizsgálat eredményeként létrejövő területbeosztásnak időtállónak, hosszabb időn át változatlannak kell lennie, amely nem követheti sem a várossá nyilvánításokat, sem az önkormányzatok szabad megállapodáson alapuló társulásainak a módosulásait. A kormányprogram szerint a kistérség nem válik általános önkormányzati szintté, ugyanakkor a koncepciónak vannak olyan elemei, amelyek figyelembe vételével a kistérség quasi szintté fejlődhet. Erre a következő elemek utalnak: –

a kistérségi társulások önálló jogi személyisége;

–

általános és közvetlen hatásköri felhatalmazás;

–

a normatív finanszírozási konstrukció kialakítása;

–

az a törekvés, hogy a kistérségi határok stabilizálódjanak.

A tervek szerint várhatóan 168 lesz a kistérségek száma a korábbi 150 helyett, és a stabilitás biztosítása érdekében szigorúan meg lesznek határozva a kiválás és a csatlakozás szabályai. A szabályozás három éves periódusokra vonatkozik majd, és kormányrendelet formájában történik. III. 3. 2. A kistérség funkciói26 Az önkormányzati rendszer modernizációjának lényegi eleme a hatékonyság fokozása, az önkormányzati alapértékek, az önállóság megőrzése mellett. Ennek egyik legcélszerűbb módja a térségi szemléletet igénylő feladatok kistérségben történő ellátása. A kistérségi, közigazgatási rendszer kialakítása három funkció köré képzelhető el. Ezek a következők: –

önkormányzati, közszolgáltatási funkció,

–

területfejlesztési funkció,

26

A közigazgatási kistérség (vitaanyag) Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.)


–

államigazgatási funkció.

Nézzük, hogy pontosan mit is takarnak ezek a funkciók. I. Az önkormányzati-közszolgáltatási funkció Az ebbe a körbe sorolható feladatok három csoportra bonthatók: 1. a törvény által telepített, illetve a települési önkormányzatok által átruházott feladatok és hatáskörök Ilyen feladatkörök jelenleg: –

a környezetvédelem,

–

az ivóvízbázis-védelem,

–

a hulladékkezelés,

–

a szennyvíztisztítás,

–

az útüzemeltetési és útügyi igazgatási feladatok,

–

az önkormányzati belső ellenőrzés,

–

a tűzvédelem,

–

a munkavédelem,

–

a szakosított ellátást nyújtó intézmények fenntartása,

–

a sportfeladatok,

–

a mezőőri szolgálat,

–

a természetvédelmi őrszolgálat

–

az egészséges ivóvíz biztosítása,

–

a helyi vízrendezés, vízkárelhárítás,

–

az árvíz és belvíz elvezetés,

–

az alapfokú művészeti oktatás,

–

a könyvtári ellátás,

–

a hétvégi orvosi ügyelet,

–

a családsegítő és gyermekjóléti szolgálatok,

–

az idősgondozási feladatok,


Szóba jöhető új feladatok: –

a gazdaság- és turizmusfejlesztés,

–

a kistérségi tervezés,

–

a kistérségi főépítészi feladatok,

–

a helyi közforgalmi vasút fenntartása.

A feladatkörök telepítésénél a célszerűség és hatékonyság elvének kell dominálnia. 2. a megyei önkormányzat, illetve a megyei területfejlesztési tanács feladataiból származó feladatok Ilyen feladatok lehetnek: –

középfokú oktatási intézmények fenntartása, (a megyei középfokú intézmények egy részét a kistérségi társulásnak, másik részét az intézmény székhely város önkormányzatának célszerű átadni),

–

idegenforgalmi feladatok,

–

a megyei környezetvédelmi feladatok egy része, (egyeztetett környezetvédelmi program készítése, környezeti ismeretek terjesztése, stb.),

–

természetvédelmi feladatok összehangolása,

–

kollégiumi ellátás,

–

pedagógiai szakszolgálat működtetése, stb.

–

az alapfokú zenei vagy művészeti oktatási intézmények, stb.

Ez a feladat- és hatáskör telepítési irány a megyei szint sorsának alakulásától függ. 3. A feladatok harmadik csoportját a városi vonzáskörzeti szerepkörök adják. Ezek meghatározása során figyelemmel kell lenni a differenciált hatáskör telepítésére, a városi intézmények térségi szerepére és a városi önkormányzatok tulajdonjogára. Már az önkormányzati-közszolgáltatási funkció összetettségéből is látszik, hogy a kistérség feladatrendszerének kialakítása kétségkívül bonyolult kérdés. Feltétlenül szükséges, hogy az ágazati minisztériumok kidolgozzák azon közszolgáltatások körét, amelyeket kistérségben lehet hatékonyan, gazdaságosan ellátni.


Természetesen a feladatok átadása nem történhet egyik napról a másikra. A jogalkotás későbbi feladata lesz, hogy a kistérségi léptéket fokozatosan beépítse a rendszerbe, illetve az átalakuló megyei szervezetek feladataiból áttelepítse azokat, amelyeket kistérségi keretek között indokolt működtetni. Meglátásom szerint a feladatátcsoportosítás megvalósulása után beszélhetünk csak a komplex kistérség létrejöttéről, amely önkormányzati, közszolgáltatási, területfejlesztési, államigazgatási funkciókat egyaránt ellátó egységként működik, és az önkormányzati közszolgáltatási funkciók közül egységesen kezeli mind azokat, amelyek térségi kihatásúak. A kistérség területi lehatárolása azt a kitételt is magába foglalja, hogy adott esetben ez már akkora vonzáskörzet, amely szükségképpen involválja a városi önkormányzatok által nyújtott középfokú ellátást. A magyar városhálózat sajátosságai27 miatt fontos megjegyezni, hogy pusztán a városi státuszra, vagy a kistérségi központ népességszámára alapozott struktúra nem feltétlenül eredményez kiegyenlített szolgáltatási és fejlesztési színvonalat. Számolni kell azzal, hogy a kistérségek lehatárolásának eredményeként számos többközpontú, vagy több várost magába foglaló kistérség keletkezik. A rendszer hatékony működése akkor biztosítható, ha a vonzáskörzeti ellátórendszer rá tud épülni az érintett önkormányzatok közötti koordinációra. Ahhoz, hogy a leendő kistérségi központokat rangjukhoz méltó intézmény fenntartásra lehessen sarkalni, jogszabályban kell előírni, hogy bizonyos térségi vagy középfokú feladatok teljesítéséhez az állam azzal a feltétellel ad kiegészítő támogatást, ha a város a feladattal kapcsolatos tervezési tevékenysége, döntéshozatala, valamint a végrehajtás során figyelembe veszi az ellátásban érintett térség lakosságának igényeit. Ennek realizálásához a komplex kistérségi társulás alkalmas szervezeti keretet tud biztosítani. A komplex kistérségi társulás A kistérségi önkormányzati feladatokat az önkormányzati törvényben nevesített új társulási forma, a komplex kistérségi társulás látná el Ebben a kontextusban a kistérség intézményesítése kétféle módon képzelhető el.

27

A hálózat nagyobbik hányadát húszezer fő alatti városok alkotják, melyek nagyobb része a rendszerváltás utáni várossá nyilvánítás eredménye. Sem a kisvárosok köre, sem a húszezernél nagyobb városok köre nem


"A" változat – kötelező társulás Előnye: Ebben az esetben a kistérségben a törvény erejénél fogva jönnek létre a társulások, biztosítható a teljes lefedettség, az ismétlés nélküli tagság, az egységes szakmai szempontrendszer és finanszírozás. Hátránya viszont, hogy – a kötelező társulás létrehozásának lehetőségét biztosító szabályozás ellenzőinek fő érve szerint – ilyen kötelezés bevezetéséhez alapvető törvényeket (Alkotmány, Önkormányzati törvény) kell módosítani. Másrészt – ugyancsak álláspontjuk szerint – a kötelezés beavatkozást jelentene az önkormányzati autonómiába, amennyiben csökkentené a működési keretek kialakításában, a közösen ellátandó feladatok meghatározásában meglévő önállóságot. "B" változat – szabad társulás28 Előnye: a választás az önkormányzatokat illeti meg, így a kistérségek elfogadottsága magas szintű lehet. "Feles" törvénnyel is kialakítható ez a társulási forma. Hátránya: így a társulás kevésbé alkalmas valamennyi funkció ellátására, komplex jellege háttérbe szorul, szaporítja viszont a megyei szint alatti jogintézmények számát. Ezen kívül, az általános hatásköri felhatalmazás és a normatív finanszírozás lehetősége sem biztosítható. Az önkéntesség egyben azt is jelenti, hogy nincs jogi garancia arra, hogy valamennyi önkormányzat tagja lesz a társulásnak. Meglátásom szerint a legjobb egy köztes megoldás lenne, nevezetesen: ki kell alakítani egy normatív kistérségi rendszert, amelyben az önkormányzatok számára – a szükséges erőforrások biztosítása mellett – a részvételt kötelezővé kell tenni. Azt viszont, hogy a központilag meghatározott keretek között – a kötelezően ellátandó feladatok mellett – az együttműködés milyen irányt vesz és mennyire mély, az önkormányzatok önkéntes alapon, homogén kategória. Számos kisebb város tölt be kulcsszerepet a térségében, és a nagyobb városok közt is akad, amely csupán társközponti szerepet vallhat magáénak. 28 Ennek a megoldásnak a jogalapját jelenleg az Ötv. azon rendelkezése adja (41. §), mely szerint a törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja. Ebben az esetben a komplex kistérségi társulást külön társulási típusként törvény rögzíti, és előírja, hogy a társulás csak a kistérség határain belül hozható létre, a kistérségben egy komplex társulás működik, egy önkormányzat csak egy ilyen társulásnak lehet a tagja. Megfogalmazza továbbá, hogy a társulás milyen szakmai feltételeknek köteles megfelelni, milyen körzeti közszolgáltatásokat lát el, és tagja csak az az önkormányzat lesz, amelyik a rögzített feltételeket vállalja.


érdekegyeztetési folyamat eredményeként döntenék el. (Jelenleg egyébként a kormányzati elképzelések is egyre inkább a kötelező társulások létrehozása felé mutatnak.) A társulás saját vagyonnal rendelkezhet működéséhez nélkülözhetetlen a hivatali szervezet, amelynek bemutatására a későbbiekben térnék ki. II. A területfejlesztési funkció Az önkormányzatok területfejlesztési társulásai jelenleg áttekinthetetlen, koordinálhatatlan, finanszírozhatatlan rendszert alkotnak. A rendezésre ebben az esetben is kétféle változat jöhet szóba: "A" változat Az általános hatáskörű komplex kistérségi társulásokat alkalmassá tesszük a kistérségi infrastrukturális fejlesztések összehangolására, programok kidolgozására is. Ebben az esetben a komplex társulás döntéshozó szerve kompetens mind a területfejlesztési, mind a közszolgáltatási kérdésekben. Előnye e változatnak, hogy nem szükséges külön szerezeti keretet kidolgozni a területfejlesztési feladatok számára. Hátránya viszont, hogy a területfejlesztési funkciók ellátásához is szükséges a kétharmados önkormányzati törvény módosítása, továbbá egyes vélekedések szerint az erőteljesebb területpolitika kialakításához önálló intézményrendszerre van szükség. "B" változat A másik megoldás, ha a területfejlesztés intézményrendszere a kistérségben önállóan épül ki. Ez esetben önállóan alakul meg és tartósan külön működik a kistérségi területfejlesztési tanács, valamint annak munkaszervezete. Előnye, hogy ez a változat a területfejlesztési törvény módosításával ("feles" törvénnyel létrehozható) így minél hamarabb létrehozható az uniós források fogadására alkalmas intézményrendszer. Hátránya, hogy a kistérségi területfejlesztési feladat- és hatásköröket kizárólag az önálló kistérségi területfejlesztési tanács kompetenciái közé sorolja.


A lehetséges variációk alapos vizsgálatának szükségességét nem vitatom, mint ahogy azt sem, hogy a rendszer letisztulása időigényes folyamat, azonban nyomós érvek szólnak a kistérségi területfejlesztési tanácsok mielőbbi létrehozása mellett. Tagadhatatlan tény, hogy ezzel nem célszerű várni a közigazgatási és államreform befejezéséig. Hosszabb távon azonban kistérségi területfejlesztési tanácsok szervezetileg is integrálhatók a komplex szervezeti keretek közé. Fontos megjegyezni, hogy a kistérségi területfejlesztés számára olyan munkaszervezetet és menedzsmentet kell kialakítani, amely képes a stratégiai gondolkodásra, és az egész térség menedzselésére. Az eddigi tapasztalatok alapján a kht formában működő – egyes helyeken jelenleg is funkcionáló ügynökség típusú – szervezet tűnik a legjobb megoldásnak. III. Az államigazgatási funkció A kistérségi államigazgatási feladatok részben az államigazgatás/hatósági igazgatás, részben az igazgatási szolgáltatás körébe tartoznak. A feladatokat kétféle szervezetrendszer látja el. A település szintű államigazgatási feladatok és hatáskörök általános címzettje a jegyző. Az ágazati feladatokat, hatásköröket a különböző dekoncentrált egységek gyakorolják. Az államigazgatási funkció tekintetében elsőrendű feladat a szervezeti keretek egységesítése, az illetékességi területek összehangolása. Az egységes kistérség megteremtésének jogi esélye talán az államigazgatási ügyintézés esetében a legnagyobb, hiszen akár kormányrendelet is meghatározhatja az illetékességi területeket. Itt megint kétféle út járható a kistérségek létrehozásában: "A" változat A jelenleg körzetközponti jegyző által ellátott - speciális szakértelmet igénylő -feladatokat (pl. okmányiroda, építésügy, szociális feladatok, gyámügy), továbbá más hasonló jellegű hatásköröket (szabálysértés, végrehajtás, adóigazgatás, környezetvédelmi hatósági


feladatok stb.) indokolt a regionális közigazgatási hivatalok alárendeltségében működő, saját hatáskörrel rendelkező kistérségi közigazgatási hivatalokban ellátni. Előnye e megoldásnak, hogy a kistérségekben szervezetileg is megtörténhet az önkormányzati és az államigazgatási ügyek szétválasztása, javítható az igazgatási szolgáltatás szakszerűsége, hatékonysága, egységesebbé tehető a jogalkalmazás, az állami irányítás. A közigazgatási hivatalba integrálhatók egyes dekoncentrált szervek által ellátott funkciók. Hátránya, hogy az új hivatalok létrehozásakor, a személyi és tárgyi feltételek kialakításánál pótlólagos források biztosítása is felmerül. Számolni kell továbbá azzal, hogy

az

államigazgatási

körzetközponti

szerepüket

elvesztő

települések

presztízsveszteségként élhetik meg a folyamatot, illetőleg a humán infrastruktúra átcsoportosítása az önkormányzati apparátusok gyengülésével járhat. "B" változat Ennek a megoldásnak a keretében új hivatal létrehozására nem kerülne sor, a szükséges kapacitások beépülnének a körzetközpont önkormányzat polgármesteri hivatalába, a feladatok címzettje pedig továbbra is a jegyző lenne. Előnye e változatnak, hogy az alacsonyabb költségek mellett az egyszerű, ismert működési módszereket követi a struktúra. A körzetközponti települések szerepe az újonnan telepíthető hatáskörök révén tovább erősödik. Hátránya, hogy nem érvényesíthető az államigazgatási és az önkormányzati ügyek szétválasztása, az egységes állami irányítás. Ezen túlmenően, az államigazgatási feladatok túlzottan terhelik a körzetközponti önkormányzatot, továbbá a központ a többi önkormányzathoz képest többlet befolyáshoz juthat a döntés előkészítés és végrehajtás terén. Ebben a részben fontos említést tenni a kistérségi dekoncentráció helyzetéről is. A kistérségi államigazgatási funkciók másik területét a dekoncentrált feladatok jelentik. A kistérség számos ágazati államigazgatási dekoncentrált szerv működési területe (APEH Városi Kirendeltsége, ÁNTSZ Városi Intézete, Körzeti Földhivatal, Munkaügyi Központ Városi Kirendeltsége, Állategészségügyi Állomás Kerületi Kirendeltsége, Növény és Talajvédelmi

Szolgálat

Felügyelője,

Földművelésügyi

Hivatal

Vidékfejlesztési Menedzser, MEH Kistérségi Fejlesztési Megbízott).

Falugazdász,

FM


A kistérségi dekoncentrált szervezek területi beosztása nem követi a kistérségi határokat. A szervezeti sokszínűség a területi heterogenitással párosul. Az ágazatok törekvése az, hogy a saját feladat és hatáskörökhöz saját illetékességi terület tartozzon. A kistérségi dekoncentráció rendező elve a következő lehet: –

Az ágazati dekoncentrált szervek illetékességi területe kövesse a kialakuló kistérségi határokat (indokolt esetben természetesen nem egyidejűleg, esetleg elhúzódó jelleggel). Az illetékességi területek fokozatosan rendezhetők át.

–

Egyes hatósági feladatok a kistérségi közigazgatási hivatal szervezetrendszerére vagy a körzetközponti jegyzőre telepíthetők (annak függvényében, hogy melyik változat kerül megvalósításra.

III. 3. 3. A kistérségi közigazgatás szervezeti felépítése29 A kistérségi közigazgatási alrendszer legátfogóbb szerve a Polgármesterek Tanácsa. Az e célra alakult kistérségi társulás döntően olyan feladatot lát el, amely meghaladja a települések és szomszédsági társulások teljesítőképességét és biztosítja az alapellátási rendszer teljességét, szakmai eredményességét. A társulás általános kistérségi szövetségként működik; a jogszabályok szerint meghatározott módon képviseletet biztosít a kistérségi területfejlesztési tanácsba. Létrehozza és működteti a kistérségi közszolgáltatás szolgáltató szervezeteit és intézményeit és elősegíti, támogatja a kistérségi államigazgatást feladatainak eredményes ellátásában. A Polgármesterek Tanácsának – mint önkormányzati társulásnak – feladat- és hatásköre két irányból is behatárolt: egyrészt a kistérséget érintő feladatrendszert előíró jogszabály határozza meg, másrészt a kistérségi települési önkormányzatok képviselő testületei a társulási megállapodásban is lefektetnek alapvető szabályokat. A társulásnak az Önkormányzati törvényben megfogalmazottakon kívül más formái30 is lehetnek. A központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és működését (Ötv. 4.§. (1) bek.).

29

dr. Bekényi József-dr. Bércesi Ferenc-dr Németh Jenő: A kistérség fogalma, funkciói, intézményrendszere Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.)


A képviselő testületek megállapodhatnak jogi személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában, ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása intézmény vagy más szervezet közös alapítása, fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettséget és rendelkezzen vagyoni jogokkal. A törvény értelmében az önkormányzatok a társulásra feladat- és hatásköröket ruházhatnak át. A fentiekből következően a kistérségi társulás döntéshozó szerve a polgármesterek tanácsa, melynek valamennyi önkormányzat polgármestere tagja. A

tanács

tagjai

képviselő

testületeiknek

beszámolnak

a

tanácsban

végzett

tevékenységükről. A tanács dönt a társulási megállapodásban meghatározott és a társulás tagjai által átruházott önkormányzati feladat- és hatáskörökben. Tagjai sorából elnököt választ, akinek feladata

a tanács képviselete. Lehetőség van

elnökhelyettest/elnökhelyetteseket is kijelölni A tanácsi döntések határozat formájában születnek. Az elnökség megválasztásának és működésének rendjét a tanács szervezeti és működési szabályzatában kell rögzíteni. A tanács ülését össze kell hívni: a) Szükség szerint, de évente legalább két alkalommal b) A társulási megállapodásban, vagy szervezeti szabályzatban meghatározottak szerint. c) A tanács bármelyik tagjának napirendet tartalmazó indítványában. d) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének kezdeményezésére. A tanács üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, melyre a képviselő testület üléséről készített jegyzőkönyvre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy a jegyzőkönyvet az elnök és a tanács által meghatározott személy írja alá. A jegyzőkönyvet 15 napon belül meg kell küldeni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének. A tanács akkor határozatképes, ha üléséről a megállapodásokban meghatározott számú, de legalább a szavazatok több mint felével rendelkező polgármester (meghatalmazott képviselő) jelen van. 30

Társulási megállapodás helyi önkormányzati feladat és hatáskör, valamint a polgármester, a jegyző a képviselő testület hivatala, ügyintézője államigazgatási feladat és hatáskör ellátására köthető.


A tanács működésével – a települési önkormányzatokkal – kapcsolatos ügyviteli szervezési feladatokat az általa létrehozott titkárság látja el. Fontos, hogy a jogi személyiséggel rendelkező tanács saját vagyonával rendelkezhet. A magyar településszerkezet sajátosságai miatt a kistérségi közigazgatási rendszer kialakításánál, illetve működtetésénél eltérő megoldásokat kell alkalmazni a nagy-, nagyobb városok és egyes térségek területén. (Ez a már említett differenciáltság szükségességével vág egybe.) Ez esetben polgármesterek tanácsa a sajátosságoknak megfelelően a kistérségen belüli alrendszereket alakít ki és az itt érintett polgármesterek bizottságként is dolgoznak a tanács szervezeti és működési szabályzatának megfelelően. III. 3. 4. A kistérségi államigazgatás szervezeti rendszere Az államigazgatási funkció ellátásában kistérségi szinten is több típusú szervezet vesz részt, megfelelő koordinálás és együttműködés nélkül. A kistérségi államigazgatási szervezeti integrációval, átláthatósággal kapcsolatosan egyik megoldásként az alábbi szerkezet alakítható ki: a) A regionális közigazgatási hivatal kistérségi irodája Az a cél, hogy a kialakítandó szervezet feladat- és hatásköre kistérségi, körzeti jellegű legyen. A kialakításánál többek között az alábbi feladatcsoportok vehetők figyelembe: –

a jelenlegi közigazgatási hivataltól leadandó feladat- és hatáskörök.

–

okmányirodai feladatok

–

építésügyi igazgatási feladatok,

–

szociális igazgatás feladatai,

–

szabálysértési feladatok,

–

gyámügyi feladatok,

–

az igazgatás végrehajtásának feladatai,

–

vizsgálandó, hogy a területi dekoncentrált szervektől milyen feladatok és hatáskörök csoportosíthatók át.


b) A kistérségi államigazgatás szervezetei közt valószínűsíthető, hogy önállóan megmaradnak olyan feladat- és hatáskörök, amelyek az ágazati rendszerből következnek. Pl: –

rendőrség,

–

Földhivatal,

–

munkaügyi szervezet,

–

tisztiorvosi szolgálat,

–

az APEH kihelyezett szerve.

c) Különböző okok miatt jelen időszakban a települési önkormányzatok szerveitől átcsoportosítani nagymértékben nem lehet nem körzeti jellegű államigazgatási feladatokat. Ezért várhatóan nem változik Kistérségi ügynökségek – kht-k A térségfejlesztésnek, gazdaság- és közigazgatás szervezésének vannak olyan területei, melyek sajátos szervezeti formát igényelnek. E szervezeti formán keresztül biztosítható leghatékonyabban, pl. a programozás, a tervezés-szervezés, szakértés, pályáztatási és forrásszerzési lehetőségek kihasználása. A fentieket is figyelembe véve fontos kistérségi szervezet lehet a Fejlesztő és Közszolgáltatást Szervező Ügynökség – Kht.


IV.

AZ

INFORMÁCIÓS

TECHNOLÓGIÁBAN

REJLŐ

LEHETŐSÉGEK – E-EUROPE; E-GOVERNMENT Még nem lehet tudni pontosan, hogy melyik valósul meg a felvázolt regionális, illetve kistérségi koncepciók közül, azonban egyvalamiben biztosak lehetünk: bárhogy is alakuljon a közigazgatás rendszere a tervezett programok megvalósítása után, az információs technológiának kiemelt szerepe lesz a hatékonyság és a minőség biztosításában nemcsak a versenyszférában, hanem a közszolgáltatások nyújtása terén is. Nem elég tehát a közigazgatás megreformálására született koncepciók gyakorlatba való átültetése. A versenyképességünk csak akkor tartható fenn, illetve csak akkor növelhető, ha minél alaposabban kiaknázzuk az információs technológiában rejlő lehetőségeket. Ezért tartom szükségesnek, hogy bemutassam az információs technológia vívmányainak minél szélesebb körben való elterjesztését célzó Uniós programokat és azt, hogy hazánk jelenleg hol tart a célkitűzések megvalósításában, illetve az e-közigazgatás feltételeinek megteremtésében. IV. 1. eEurope Akcióterv31 Az elmúlt évtizedekben az informatika és az internet rohamos fejlődésének lehettünk tanúi. Az új technológiák komoly változásokat hoztak az élet számos területén, beleértve a vállalatok üzletvezetését, a diákok tanulási módszereit, a tudományos kutatást, illetve az államigazgatási szolgáltatásokhoz való hozzáférés tekintetében is új lehetőségeket nyitottak. Az információs technológia különösen az Egyesült Államokban fejlődött nagyon látványosan, miáltal komoly versenyelőnyre volt képes szert tenni az ország. Az Európai Unió lemaradása ezen a területen kezdett egyre nyilvánvalóbbá válni, ezért 2000 márciusában a Lisszaboni Csúcstalálkozón a kormányok vezetői elismerték az európai gazdaság digitalizálásának szükségességét. A hátrányok leküzdése érdekében nagy célt tűztek ki maguk elé. Elhatározták, hogy 2010-re a világ legversenyképesebb tudásalapú társadalmává teszik az EU-t.

31

Úton egy tudásalapú Európa felé, Az Európai Unió és az információs társadalom; Európai Bizottság Magyarországi delegációja, Budapest, 2003


Az Európai Bizottság már 1999 novemberében előterjesztette eEurope elnevezésű akciótervét, amely ezt az átmenetet hivatott kezelni mind az Unióban, mind Közép- és Kelet-Európa tagjelölt országaiban. Az eEurope célja, hogy az Európai Unióban mindenki hozzáférhessen az új információs és kommunikációs technikákhoz, és ezeket képes legyen a lehető legteljesebb mértékben kihasználni. Gyakorlatilag azt szeretnék elérni, hogy az állampolgároknak közvetlen és online hozzáférése legyen különféle a információkhoz és szolgáltatásokhoz (oktatás, képzés, kultúra, egészségügyi, pénzügyi és kormányzati szolgáltatások). Az eEurope és kiegészítő programjai (e-tanulás, e-egészségügy, e-kormányzat, e-business) arra koncentrálnak, hogy ezt a lehetőséget minél jobban kiaknázzák az állampolgárok mind szélesebb körű bevonása érdekében. Természetesen a 2004-ben csatlakozó tíz új ország állampolgárainak „digitális részvétele” is elengedhetetlen fontosságú a terv sikerének megvalósításához. Az ő felzárkóztatásuk érdekében született meg az eEurope+ akcióterv, amelyről a későbbiekben még lesz szó. Bár a globalizációs tendenciák nem ebbe az irányba hatnak, az EU-nak eltökélt szándéka annak biztosítása, hogy helyi szinten minden kultúra és nyelv megőrizhesse szerepét. Ezt úgy tartja megvalósíthatónak, ha mindenki a saját nyelvén juthat hozzá a különböző szolgáltatásokhoz és információkhoz. Elfogadott tény, hogy az információs és kommunikációs technológiák (ICT-k) segítik a gazdaság valamennyi szektorának versenyképességét és zavartalanabb működését. Elterjedt használatuk ezért fellendíti a gazdaság növekedését, elősegíti a versenyképesség javulását. Ez azonban nem valósulhat meg magasan képzett munkatársak nélkül. Melletük szükség van olyan fogyasztókra is, akikben megvan a hajlandóság a fejlett technológiák segítségével előállított új termékek és szolgáltatások megvásárlására. 2000 márciusában a Lisszaboni Csúcson az EU vezetői a következőket hangsúlyozták: – Elérhetővé kell tenni a vállalkozások és az állampolgárok részére az olcsó, világszínvonalú kommunikációs infrastruktúrát és a hozzájuk kapcsolódó szolgáltatásokat. – Minden állampolgár részére biztosítani kell a készségeket ahhoz, hogy ebben az új információs társadalomban élhessen és dolgozhasson. – Az élethosszig tartó tanulásnak nagy jelentőséget kell tulajdonítani, mivel ez az európai szociális modell alapvető része.


Elhatározták, hogy e célok megvalósítása érdekében minden tavasszal találkoznak, hogy képet nyerjenek az elért eredményekről, és meghatározzák a legfontosabb feladatokat a következő 12 hónapra. Ehhez azonban a kutatás-fejlesztésre fordított kiadások jelentős növelésére van szükség, éppen ezért az EU azt a célt tűzte ki maga elé, hogy a kutatásra és technológiai fejlesztésre fordított kiadások 2010-re érjék el a GDP 3%-át. Ahhoz, hogy az Internet használata mindennapossá válhasson az irodákban éppúgy, mint az iskolákban vagy otthon, létfontosságú a digitális írástudás megteremtése. A folyamatnak a fogyasztói bizalom növekedését, és az európai társadalom szegényebbjei és gazdagabbjai közötti különbségek csökkenését kell eredményeznie. Eddig két cselekvési tervet mutattak be: – a 2002-es tervet 2000 júniusában a Feirai Csúcstalálkozón fogadták el az EU vezetői, – a 2005-ös tervet pedig a 2002 júniusi Sevillai Csúcstalálkozón hagyták jóvá. A következőkben ennek a két tervnek a célkitűzéseit és eddigi eredményeit ismertetném. IV. 1. 1. eEurope 2002 A 2000-ben kidolgozott akcióterv három fontos célkitűzést tartalmazott: – olcsóbb, gyorsabb és biztonságosabb internet-hozzáférés, – képzésbe és új készségek kialakításába való befektetés, – az internet használatának népszerűsítése. Elmondható, hogy mindhárom területen jelentős sikereknek lehettünk tanúi az elmúlt három évben. Egy 2002 márciusában elfogadott szabályozási terv keretében csökkentették az internethozzáférés feltételeit szabályozó törvények számát és létrehoztak egy valóban liberalizált telekommunikációs piacot, ahol a versenyhelyzet alacsonyabb árakat és minőségi szolgáltatásokat von maga után. Ennek eredményeképpen az állampolgárok és a vállalkozások olcsóbb és gyorsabb internet-hozzáféréshez jutnak. A célok felé megtett utat jól jelzi, hogy 2002 közepére az EU háztartások 40%-a rendelkezett internet-hozzáféréssel, szemben a 2000-es 18%-kal szemben, és az internethasználati díjak is folyamatosan csökkenő tendenciát mutatnak. Mint ahogy arra korábban már utaltam, az új technológiák széles körben való elterjesztéséhez nagyon fontos az oktatás és képzés. Az akcióterv részét képező e-tanulás


program célja, hogy minden tanulmányait végzett ember felhasználói szinten tudja használni a számítógépet, valamint, hogy a munkavállalók egész életükben tanulhassanak, és követni tudják munkahelyükön az internetes változásokat. Ezen a területen is történt előrelépés. 2001-ben átlagosan 25 tanulóra jutott egy online számítógép, míg 2002-ben már csak 17 tanulóra. A cél az, hogy 2003 végére már csak 15 tanulónak kelljen osztoznia egy online számítógépen. 2002-ben az EU munkavállalóinak több mint fele használta a számítógépet munkahelyén. Ez a szám 2001 óta az ötödével emelkedett. A célkitűzések között az is szerepel, hogy az e-kormányzás kialakításán keresztül lehetővé váljon a közszolgálatokhoz való könnyebb hozzáférés, a gyorsabb és hatékonyabb ügyintézés. 2002 áprilisában, az Európai Bizottság részére készített felmérés szerint az alapvető közszolgáltatások átlagosan 55%-a volt elérhető online a 2001 októberi 45%-hoz képest, és a felmérésben részt vevő honlapok nagy része már sokkal interaktívabb, mint csupán különféle letölthető nyomtatványok gyűjteménye. Az is kiderül belőle, hogy az e-kormányzat szolgáltatásai gyorsabban terjednek a vállalkozások (68%), mint az állampolgárok körében (47%). Az egyetlen kivétel Hollandia, ahol az online közszolgáltatásokat szélesebb körben használják az állampolgárok, mint a vállalkozások. Mindent összevetve Írország kapta a legtöbb pontot (85%), őt Svédország követte (81%), majd Finnország (70%) és Dánia (69%) következett. Az ír helyzet bemutatására példaértékű volta miatt a későbbiekben még kitérek. Az eEurope folyamatosan éri el a céljait. Az internethasználati díjak, amelyek eredetileg a legnagyobb akadályok közé tartoztak, fokozatosan csökkennek, de még mindig magasabbak, mint a nagy vetélytárs Egyesült Államokban. Nagy kihívást jelent az ebusiness lassú fejlődése és a szélessávú elérés nehézkes telepítése is. A következő részben azt vizsgálom, hogy melyek a 2005-re megvalósítandó akcióprogram legfőbb prioritásai. IV. 1. 2. A jövő: eEurope 2005 Az információs társadalom kialakítása olyan feladat, amely nem enged lazítást, pihenőt. Folyamatos alkalmazkodást, a tennivalóknak a szükségletekhez való igazítását követeli meg, olykor az eredeti célkitűzések újraértékelését is. Míg az eEurope 2002 az internethasználat feltételeinek megteremtését és minél szélesebb körben történő elterjesztését tűzte ki célul, addig az eEurope a felhasználókat helyezi a


középpontba. Minden szinten és minden intézkedésben az e-részvételt hangsúlyozza, beleértve a hátrányos helyzetűek hozzáférését is. Az e-részvétel azt jelenti, hogy a legfontosabb szolgáltatásokat nemcsak számítógépen keresztül kell elérhetővé tenni, hanem interaktív digitális televíziókon, harmadik generációs mobiltelefonokon, valamint kábelhálózatokon keresztül is. A cselekvési terv két csoportba sorolja a teendőket, amelyek egymást erősítik; mindkettő elengedhetetlen a legfontosabb szolgáltatások ellátása szempontjából: – a szélessávú Internet elterjedése és biztonságos informatikai infrastruktúra biztosítása, –

online

közszolgáltatásokhoz

és

az

e-businesshez

kapcsolódó

szolgáltatások,

alkalmazások. A szélessáv bevezetéséhez fontos a tartalom, a szolgáltatások és az alkalmazások népszerűsítése. A felhasználók csak akkor fogják megvásárolni a szélessávú kapcsolatot, ha hasznos és élvezetes tartalmat is kapnak a saját nyelvükön, megkönnyítve illetve javítva ezzel életüket. Azonban addig nem készülnek újabb alkalmazások és tartalmak sem, amíg ezek támogató infrastruktúrája ki nem épül. Az eEurope 2005 célkitűzései: – az EU-tagállamok az EU meglévő Strukturális Alapjait (Regionális és Szociális Alapok) fogják

felhasználni

a

távoli

és

vidéki

régiók

szélessávú

internet-elérésének

megkönnyítésére – az EU-tagállamoknak el kell törölniük törvényi korlátaikat, serkenteniük kell a szélessávú kapcsolat beruházásait, főként a szolgalmi megszorítások könnyítésével – 2003 közepére fel kell állítani és működtetni kell egy Cyber Biztonsági Szolgálatot (Cyber Security Task Force, CSTF), amelynek hatáskörébe a biztonsági problémák tartoznak majd. Bár az eEurope 2005 programnak az eTanulás, az eEgészségügy és az e Business is nagyon fontos részét képezi, én a munkám szempontjából az eKormányzatra vonatkozó elképzelést tartom fontosnak kiemelni. Az eKormányzat a 2005-ös cselekvési terv egyik legfontosabb alkotórésze, ennek segítségével a kormányzat online-ná válik, és a gazdaság nagy részét is magával vonja. Az


állami szektor katalizátorként működik, mivel egyszerre információszolgáltatója és fogyasztója a szélessávú kapcsolatnak, annak érdekében, hogy az információt eljuttassa az állampolgárokhoz. A 2005-ös program nagy hangsúlyt fektet az eKormányzat elterjedésére a belső ügyvitelben is. Célja, hogy növelje a központi, regionális és helyi kormányzatok belső működésének hatékonyságát, mivel ez az első elengedhetetlen lépés az állampolgárok számára nyújtott szolgáltatások javítása érdekében. Az ismertetekkel összhangban 2003 végére a Bizottság előterjeszti „együttműködési rendszerét” - beleértve a közös műszaki előírásokat, amelyek biztosítják, hogy az egyes nemzeti e-kormányzati szolgáltatásokat az Európai Unión belül minden állampolgárra és vállalkozásra kiterjesszék. 2004 végéig az EU kormányzatai biztosítják, hogy húsz alapvető szolgáltatást online elérthetővé tesznek, garantálva a hátrányos helyzetűek intenet-hozzáférését. A tervek szerint az EU tagállamai közbeszerzési tevékenységeik jelentős részét is elektronikus úton végzik majd. IV. 1. 3. eEurope+ A fentiekben már utaltam rá, hogy a 2004-ben újonnan csatlakozó tíz ország részvétele is nélkülözhetetlen az Unió versenyképességi hátrányának behozására esélyt adó információs társadalom létrehozásában. Ez az a térség, amely még eséllyel érheti utol az EU tagországok informatikai színvonalát, azonban a távolság ma még jelentős. A 2001 májusában megjelent (mellékletekkel együtt mindössze 32 oldalas) eEurope+ feladata, hogy a fejlődés kiegyensúlyozott, gyors és hatékony legyen, valamint hogy a fejlesztési politikák is ezen paraméterek mentén haladjanak. A programban érdekelt 13 eEurope+ ország méretét, lakosságát és potenciális piacát tekintve szinte vetekedik a 15 EU-tagéval, így amennyiben végrehajtják a programot, Európa a legfejlettebb tudásalapú és tudásgazdaságú társadalommá válhat.32 A fő célkitűzéseket az alábbiakban foglalnám össze: – az információs társadalom megalapozása, – olcsóbb, gyorsabb és biztonságosabb Internet – oktatás és képzés a szükséges ismeretek megszerzése érdekében, 32

Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002


– az internethasználat elősegítése. Ezeken a jól körülhatárolt célokon belül kell minden országnak tisztán körülhatárolt, konkrét akciókat elindítania, amelyekhez jól felismerhető időkeretek tartoznak. A következő részben azt szeretném bemutatni, hogy Írország, mint a célkitűzések megvalósításában élen járó ország, hol tart az információs technológia alkalmazásában és elterjesztésében, különös tekintettel a közszolgáltatásokra. Azért tartom fontosnak ezt a kitekintést, mert az írek számos olyan intézkedést hoztak, amelyekből a magyar koncepciók kidolgozói is sokat merítettek, ahogy azt majd a hazai helyzetről szóló fejezetben láthatjuk is. IV. 2. Írország eredményei33 Írországban három szint különíthető el a rendszerben: európai, központi/nemzeti és helyi önkormányzatok. Ezek munkáját a kormány, mint központi közigazgatási szerv fogja össze. A helyi önkormányzatoknak öt kategóriáját különböztetjük meg: megyei tanács, megyei törvényhatósági testület, törvényhatósági tanács, városi kerületi tanácsok és városi biztosok. A megyei és törvényhatósági tanácsok az önkormányzati funkciók széles skáláját látják el, és számos szolgáltatást biztosítanak. A városi kerületi tanácsok és biztosok már jóval kevesebb területért felelősek. Az 1997. évi szabad információ törvény óta minden minisztérium és helyi önkormányzat valamint az egészségügyi szervek kötelesek kiadványt megjelentetni a szervezeti felépítésükről és az általuk biztosított szolgáltatásokról, amely a szolgáltatásokat illetve a hivatalok elérhetőségeit is tartalmazza. Az esetek döntő többségében ez az információ az interneten is elérhető. A közigazgatási szektorban számtalan államilag finanszírozott egyéb szervezet is létezik. Ezek

a

különböző

szakminisztériumokból

kapják

a

működésükhöz

szükséges

pénzeszközöket. Vezető testületeikben a kormány képviselői is jelen vannak és jellemzően 33

Jessica Bates: One-Stop-Government in Ireland Forrás: http://infosoc2.informatik.unibremen.de/egovernment/cost/reports/ireland.pdf (Letöltés dátuma: 2003. január 15.) BASIS (Business Access to State Information and Services) FEASIBILITY STUDY FOR CANDIDATE EGOVERNMENT SERVICES: FINAL REPORT, Department of Enterprise, Trade & Employment, Dublin, 2003 Forrás: http://www.basis.ie/downloads/BASIS%20-%20Feasibility%20Study%20%20Final%20ReportV1.0.PDF (Letöltés dátuma: 2003. november 15.)


felügyeleti funkciókat látnak el. Bár nem képezik közvetlenül az önkormányzati rendszer szerves részét, helyi szinten mégis fontos szerepet játszanak a közigazgatásban. Ide tartoznak az Országos Vállalkozói Tanácsok és a Területi Partnerség Testületek. Az előbbieket 1993-ban hozták létre, azzal a céllal, hogy fejlesszék a vállalkozásokat, és több munkalehetőséget teremtsenek. Az utóbbiak hatáskörébe az elmaradottabb térségek segítése tartozik. Feladataik között szerepel a fejlesztési tervek készítése, a helyi gazdaság fejlesztése és a foglalkoztatottság növelése. Az ehhez szükséges forrásokat az Európai Unió Strukturális Alapjai biztosítják. A helyi önkormányzatok szintjén ún. közszolgálati irodák megnyitását vették tervbe. Erre a pénzeszközöket

a

Környezetvédelmi

és

Helyi

Önkormányzatokkal

Foglalkozó

Minisztérium biztosítja. A terv az, hogy a szolgáltatások egy helyszínen legyenek elérhetők az állampolgárok számára, és így egyszerűbben hozzájuthassanak az általuk igényelt információkhoz. Szintén nagy fontosságot tulajdonítanak annak, hogy a kormányzati információk elektronikus úton is hozzáférhetők legyenek. 1995-ben született egy tanulmány, amely az „Elektronikus információ és tranzakciók Felhívás a kormány felé” címet viselte (IBEC, 1995). Ez a következő javaslatokat tartalmazta: –

kormányzati dokumentumok elektromos úton történő közzététele,

–

elektronikus hozzáférés a nyilvántartók adataihoz,

–

adóbevallások elektronikus úton történő benyújtása,

–

a minisztériumokkal való kapcsolattartás e-mail formájában,

–

az Elektronikus Adatcsere Rendszer (EDI) gyakoribb használata.

Az egyik legfontosabb kezdeményezése az „Ablak Írországra” koncepció meghirdetése volt. Ennek lényege, hogy létre kellene hozni egy olyan adatbázist, amely tartalmaz minden Írországgal kapcsolatos információt, beleértve kormányzati anyagokat is. A közszolgálati rendszer hiányosságaira egy szintén 1995-ben napvilágot látott tanulmány világított rá, mely a „Minőség a társadalmi szolgáltatásokban” címet viselte. E szerint a közigazgatási reform során a szolgáltatások összehangoltabb tervezésére van szükség mind nemzeti, mind helyi szinten illetve pontosan meghatározott javaslatokra az egyes szolgáltatásokkal kapcsolatban. A tanulmány azt is hangsúlyozza, hogy szélesebb körű közigazgatási reform kell, amely kiterjed a stratégiai menedzsment bevezetésére és a nagyobb fokú állampolgári tudatosság felkeltésére egyaránt.


Az ír kormány a következő programokat dolgozta ki a közszolgáltatások illetve a teljes közigazgatási rendszer reformjának megvalósítására: 1. Stratégiai Menedzsment Kezdeményezés: (Strategic Management Initiativ, SMI) 1994-ben indult a Miniszterelnöki Hivatal kezdeményezésére. Célja a hatékonyabb forrásfelhasználás, a kitűnő minőségű közszolgáltatások valamint az, hogy hozzájáruljon a nemzeti fejlődéshez. A fejlődésnek azonban állampolgár-központúnak kell lennie. A Kezdeményezés tartalmazza a Minőségi Állampolgári Szolgálat koncepcióját, valamint az annak működésére vonatkozó elveket is. Az SMI 1996-ban tett közé egy tanulmányt Stratégiai Menedzsment Kezdeményezés: Egy jobb kormányzati rendszerért. Az ír közigazgatás reformprogramja címmel, amelyben egy olyan közszolgálati rendszer létrehozását javasolja, amelyben szerves egységet alkotnak a helyi, regionális és nemzeti szintek. Ugyanakkor hangsúlyozza azt is, hogy a kormánynak különösen nagy figyelmet kell szentelnie az internetben rejlő lehetőségeknek és az elektronikus szolgáltatások fejlesztésének. A Stratégiai Kezdeményezés második szakasza 1999 júliusában indult szintén a kormány kezdeményezésére és a következő címet kapta: Stratégiai Menedzsment Kezdeményezés: Minőségi szolgáltatások a közigazgatásban. Válasz a változó környezetre. Amíg az első szakaszban a Kezdeményezés célja az volt, hogy egy átfogó keretet biztosítson a közigazgatásban szükséges változtatásoknak és reformoknak, addig a második szakasz az egyes közigazgatási szervekben szükséges változásokra összpontosított. Prioritásai közé tartozik a Minőségi Állampolgári Szolgálat működésének intenzívebbé tétele. A második szakasz célkitűzései kitűnően tükrözik azt a felismerést, miszerint a belső szervezeti kultúra is komoly reformokra szorul. 2. Integrált Szociális Szolgáltatások Rendszere/REACH: szintén a Stratégiai Menedzsment kezdeményezés elvein alapul, ezt jelzi, hogy a mottója: „Az állampolgár az első!” A program részét képezi a személyes közszolgálati azonosítószám koncepciója. Már az ennek használatához elengedhetetlen törvényi háttér is létezik. Segítségével a minisztériumok és egyéb hivatalok megoszthatnák egymással az ügyfeleikkel kapcsolatos információkat. 1996-os nyilvánosságra hozásakor a programban megfogalmazódott elképzelés az volt, hogy közszolgálati irodákat hozzanak létre az olyan elsődleges fontosságú területeken, mint például a munkanélküli ellátás. Később új néven (REACH) újraindították

a

kezdeményezést

most

már

olyan

változtatások

szükségességét


hangsúlyozva, amelyek integrált közszolgáltatásokat eredményeznek majd. Céljai között az szerepel, hogy egy közszolgálati hivatal formájában egy közös kapcsolódási pontot hozzon létre, amelyen keresztül a lakosok a személyes közszolgálati azonosítószám illetve a közszolgálati kártya segítségével hozzájuthatnak a számukra szükséges információkhoz és igénybe vehetik a kívánt szolgáltatásokat. Ahol lehetséges helyi csatlakozási pontok segítségével, elektronikus úton lehetne hozzájutni egy központi szerverhez. Ezzel a módszerrel forradalmasítani lehetne a közigazgatást. A REACH kezdeményezéseinek megvalósításához szükséges forrásokat az Információs Társadalom programja biztosítja. 3. Információs Társadalom Stratégia: 1996 tavaszán az ír kormány létrehozta az Információs Társadalom Kormánybizottságot (amelynek helyét később az Információs Társadalom Bizottság vette át), amely azt a feladatot kapta, hogy készítsen jelentést arról, hogy milyen lehetőségek rejlenek az információs társadalom megvalósításában. Még ez év decemberében megszületett az első jelentés, Információs Társadalom Írországban: Akcióterv címmel. E szerint a mindenkori kormánynak kettős felelőssége van ezen a területen: hasznosítania kell korunk technikai vívmányait a közszolgáltatások terén, hogy biztosíthassa azok mindenkire kiterjedő hozzáférhetőségét, ugyanakkor ott van számára az elsődleges törvényhozó szerep is. A kormányban megvan az elkötelezettség és elegendő információ áll rendelkezésére, hogy az

információs

technológia

segítségével

megteremthesse

az

alapvető

online

szolgáltatásokat (pl. közinformáció és közoktatás), amelyek minden állampolgár számára – földrajzi elhelyezkedéstől függetlenül – elérhető árakon rendelkezésre állnak. Ehhez létre kell hozni egy elektronikus információs hálózatot, amelynek segítségével a közszolgálati szervek sokkal hatékonyabban és rugalmasabban lesznek képesek reagálni a lakosok szükségleteire. A kormány számára az jelenti a legnagyobb kihívást, hogy képes legyen jobb minőségű szolgáltatást nyújtani kevesebb ráfordítással. Ennek az információs technológia felhasználásával képes is lehet megfelelni. Segítségével a természetes és jogi személyek választási lehetősége megnő és sokkal kényelmesebb formában juthatnak hozzá a közszolgáltatásokhoz. Ez az önkiszolgálás lehetőségét is magában foglalja. 1998 decemberében jelent meg egy tanulmány, amely az Információs Társadalom Megvalósítása: Keretterv címet viselte. Ez volt a minisztériumon belüli Végrehajtási Csoport első tanulmánya az Információs Társadalomról. Ebben a kormány stratégiájának végrehajtásának három fázisát különítik el.


Az első fázis a különböző fontos és közérdekű kormányzati információk interneten való hozzáférhetőségének megvalósítását illetve az e-mail használatának elterjesztését célozza meg. Ezen kívül egy elektronikus adatbázis létrehozását is javasolja, amely a lakossági szükségletekhez alkalmazkodik. A második fázisban néhány kísérleti projekt megvalósításának terve szerepel. Ezek magukban foglalják a személyes közszolgálati szám, illetve a közszolgálati kártya alkalmazását, amelyek biztosítják, hogy a szolgáltatások elektronikus úton is hozzáférhetőek legyenek és segít az Integrált Szociális Szolgáltatások Rendszerének megvalósítására vonatkozó tervek továbbfejlesztésében. A legfőbb cél az, hogy minden állampolgár számára biztosítani tudják a rendszerhez való hozzáférést. A rendszernek úgy kell működnie, hogy biztosítsa az információáramlás biztonságát és titkosságát. A jelentés foglalkozik a lakosság és a közszolgálati szervek közötti kapcsolatfelvétel lehetséges megoldásaival is. Az egyik lehetőség a digitális televíziók felhasználásában rejlik,

amelyek

képesek

lennének

megfelelően

kiegészíteni

az

internet-alapú

szolgáltatásokat. A hozzáférhetőség biztosításában fontos szerep jut a közkönyvtáraknak, ahol tovább kell folytatni az internethálózat kiépítését. A rendszer használatának előnyei a következők: –

modern és mindenre kiterjedő közszolgáltatások biztosítása,

–

jobb minőség a végrehajtásban,

–

a szolgáltatásokat igénybe vevők körének bővülése,

–

gyorsabb és olcsóbb szolgáltatások,

–

továbbgyűrűző hatás, amelynek következményeként az információs technológiát más szektorokban, sőt az egész társadalomban is alkalmazni kezdik,

–

fokozza a kormány elkötelezettséget az e-kereskedelem iránt.

A harmadik fázis a legrövidebb és egyben a legkevésbé kidolgozott. Célja az állampolgárközpontú elektronikus szolgáltatások kiteljesítése. A három fázis egymástól független, azonban az egyes szinteken hozott döntések hatása visszahat egymásra. a fejlődésnek mindhármon végig kell haladnia. A harmadik fázis megvalósításának feltételeit és elveit a kormány határozza meg, valamint azt is, hogy mely projektek kaphatnak támogatást. E szerint az a projekt támogatható, amely: –

alkalmas az ügyfelek elektronikus úton történő kiszolgálására,


–

kapcsolatban áll az elektronikus fizetési rendszerekkel,

–

képes a más kormányzati egységektől származó információk fogadására és befogadására meghatározott interakción keresztül,

–

képes elektronikus úton előállítani a kormányzati szerveknek szóló információkat és jelentéseket,

–

működésbe hozása után képes biztosítani az információáramlás biztonságát és titkosságát.

Az Információs Társadalom Bizottság második jelentése (1999) megvizsgálta az addig elért fejlődést, szólt a kihívásokról, javaslatokat tett a Bizottság további munkarendjére és a megoldásokra vonatkozóan. A jelentés nyomatékosan felhívja a figyelmet arra, hogy az elektronikus rendszernek elsősorban nem a szolgáltatást nyújtók, hanem az ügyfelek érdekeit kell szolgálni, és a lehető legtöbb helyen kell biztosítani a hozzáférést. Az internetes oldalak tartalmának meg kell felelni az ügyfelek által támasztott igényeknek. Ideális esetben minden szolgáltatáshoz egy lapon belül kellene hozzáférést biztosítani. 4. Jobb helyi önkormányzatok: Mint már korábban szó volt róla Írországban a városi, megyei és regionális szintű önkormányzatok széles körű szolgáltatásokat nyújtanak. 1996-ban ezek átformálására, modernizálására is készült stratégia (Jobb helyi önkormányzat: reformprogram). Ebben a készítők megújulást sürgetnek és rámutatnak arra, hogy a reformok akkor lehetnek sikeresek, ha magát a belső szerkezeti struktúrát változtatják meg. A jelentésben hangsúlyozzák azt is, hogy a közszolgálatok jelenlegi széttöredezettséget, valamint a megyei és városi szint között fennálló ellentéteket fel kell váltania egy egységes és integrált közös csatlakozási pontnak, amely biztosíthatná az ügyfelek számára a jobb minőségű kiszolgálást, és amely segítségével maximalizálni lehetne a közszolgálatok hatékonyságát. A belső strukturális vagy szervezeti igények helyett itt is az ügyfelek igényei állnak az első helyen. Másik követelmény a rugalmas hozzáállás a közszolgálati szervek részéről. Az ügyfelek számára a különböző szintek közötti kompetenciaviták számos kényelmetlenséggel járnak, ezért az új rendszerben a szolgáltatások hatékonysága kerül előtérbe a korábbi szervezeti hatások hangsúlyozásával szemben. A

közszolgálati

irodák

létrehozásával

leküzdhetőek

lennének

az

eddigi

széttöredezettségből adódó problémák, ezek ugyanis megfelelő környezetet teremtenének a helyi önkormányzatok és egyéb közszolgálati szervek közötti kapcsolatteremtésre.


A megvalósítás felé vezető első lépés az lehetne, hogy a különböző szervek szolgáltatásait egy épületen belül el lehetne érni (vagy legalább egy-egy csoportjukat). A környezetvédelemért és a helyi önkormányzatokért felelős minisztérium a megvalósításra már el is különített egy pénzalapot és kiadványokat jelentet meg a létrehozás mikéntjéről. Bár kezdetben a folyamat lassan haladt 1997 végére már hat önkormányzat is készített támogatásra érdemes megvalósítási javaslatot. A szükséges jogi háttér is kialakulóban van. a szabad információ törvény (1997) 1998-ban lépett hatályba. Ez biztosítja, hogy a lakosság hozzáférhessen a közszolgálati szervek által tárolt információkhoz, lehetővé téve a valóságnak nem megfelelő információk megváltoztatását. Ugyancsak 1998. évi társadalmi jólét törvény a személyes közszolgálati azonosítószám használatára vonatkozik, ami lehetővé teszi a különböző hivataloknak az információk megosztását. Az információs technológia alkalmazásának fontossága kezdetben még nem igazán tudatosult a társadalomban. A kormány nyilatkozatai is pontatlanok voltak és inkább általánosságokban szóltak az Információs Társadalommal kapcsolatos elképzelésekről. Az ebben az időszakban napvilágot látott publikációk ennek megfelelően a viták kereszttüzében álltak és sok kritikát kaptak. Még az 1999. évi Információs Társadalom Stratégia keretében jött létre a BASIS (Business Access to State Information and Services) kezdeményezés, amely a kormány különböző szintjeinek elkötelezettségét mutatja a vállalkozások irányában. A kezdeményezés lényege, hogy a vállalkozások elektronikus hozzáférhessenek minden olyan információhoz, illetve szolgáltatáshoz, amely a működésükhöz kapcsolódik (pl. vállalkozások indítása és fejlesztése, adófizetés, munkaerő alkalmazása stb.). Míg a BASIS a vállalkozások és a kormány, addig az OASIS (Online Access to State Information and Services) az állampolgárok és a kormány közötti kommunikációt kívánja hatékonyabbá és gyorsabbá tenni, azáltal hogy a polgárok számára fontos témákat egy csatlakozási ponton elérhetővé teszi. (Ilyen témák pl.: születés, oktatás, munka, nyugdíj, stb.) Az első Információs Társadalom Akciótervet (1999) csak nemrég váltotta fel az Új Kapcsolatok (New Connections) elnevezésű terv, amely az eddigi eredmények értékelése után meghatározta a jövőre vonatkozó új célkitűzéseket. Az új tervben az e-kormányzat kezdeményezés kiemelt helyen szerepel, ahogy a szélessávú internet minél szélesebb körben történő elterjesztése és az ehhez szükséges


infrastruktúra kialakítása is, amely mind az e-kormányzat megvalósítása, mind pedig Írország gazdasági versenyképességének fenntartása szempontjából nagyon fontos lenne. Az Új Kapcsolatok program keretében célul tűzték ki, hogy 2005-re minden fontos közszolgáltatást elérhetővé tesznek az interneten, csakúgy mint telefonon keresztül az új nemzeti közszolgálati forrószám segítségével. Ebből is látszik, hogy a tervek szerint több csatornán szeretnének a polgárok számára hozzáférést biztosítani. A tervezetben foglaltak végrehajtásáért az Információs Társadalom Kormánybizottság és az eStratégia csoport a felelős. A fentiekből jól látszik, hogy Írország jelentős eredményeket ért el az információs társadalom megvalósítása, és az információs technológiai vívmányok kormányzati alkalmazása terén, azonban még korántsem mondható, hogy az elméleti koncepciók gyakorlati megvalósításának minden feltétele adott volna. Az ehhez szükséges feltételek és környezet megteremtése egyelőre még a jövő feladata. IV. 3. Hazai helyzet A rendszerváltásig a COCOM lista visszavetette az informatikai fejlesztéseket, azt követően azonban egyre több jele mutatkozott a kormányzati támogatásnak is. 1991-ben létrehozták az Informatikai Tárcaközi Bizottságot (ITB), amely már stratégiákban alakította ki az állami informatikai feladatokat. Így készült el a Nemzeti Információs Társadalom Stratégia (NITS) széles körű társadalmi és tudományos előkészület eredményeként. 2000 nyarán létrehozták az Informatikai Kormánybiztosságot(IKB), amely az

infokommunikációs

szakterületek

közigazgatási

vonatkozásaiban

gyakorolja

hatáskörét.34 Az internettel kapcsolatos lakossági attitűdökkel kapcsolatban 2001 márciusára készült el egy reprezentatív mintavételen alapuló felmérés. A munkát a Kopint-Datorg végezte a Miniszterelnöki Hivatal Informatikai Kormánybiztosságának megbízásából. Ennek az eredményeire szeretnék a következőkben utalni Budai Balázs Benjámin könyvére támaszkodva, mert úgy érzem, hogy ezen keresztül festhetek igazán valós képet az ekormányzat hazai helyzetéről, illetve a későbbiekben bevezetendő módszerekről és eszközökről.

34

Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002, 19. p.


Kopint-Datorg

Megkérdezettek csoportja

(2001. március)

16-25 év

26-35 év

36-45 év

46-55 év

55

évnél

idősebb oszlop % van elérése és 43,9%

oszlop %

oszlop %

oszlop %

oszlop %

27,2%

24,6%

18,7%

6,8%

5,2%

4,6%

7,9%

6,8%

5,5%

3,5%

2,0%

1,1%

62,1%

67,3%

71,5%

88,9%

használ van elérése, 3,9% Van-e elérése de nem és szokott-e használ internetezni?

nincs elérése, 10,1% de használ nincs elérése 42,1% és

nem

használ Forrás: Budai - 2002

A felmérés szerint – mely a 16 és 65 év közötti magyar lakosság körében készült – meglehetősen tagolt az internetet használók és nem használók csoportja: vannak, akik nem rendelkeznek eléréssel, mégis használják, és olyanok is akadnak, akik bár rendelkeznek vele, mégsem használják. Itt hívnám fel a figyelmet az e-gap jelenségre, amely egy komoly odafigyelést igénylő probléma napjainkban. A jelenség ott alakul ki, ahol a jövedelmi viszonyok nem teszik lehetővé az internethozzáférést, illetve hiányoznak a szükséges számítástechnikai alapismeretek is. Az e-gap főként az idősebb korosztályban jelent problémát, mert itt – többnyire a nyelvi technikai követelmények miatt – már nem orvosolható. Kialakulását csak állami-önkormányzati támogatással, vagy a hozzáférési, infrastrukturális és oktatási kérdések rendezésével lehet megakadályozni. Megelőzése azonban a fiatalabb generációk képzésével elérhető. Egyértelműen kijelenthető, hogy a lakosság elektronikus ügyintézéshez, elektronikus közigazgatáshoz való viszonyát a hozzáférési lehetőségek határozzák meg. Jelenleg a számítógépes ügyintézés több okból is meglehetősen korlátozott (technikai feltételek, biztonsági kérdések, nem megfelelő hozzáférés), az ügyintézési gyakorlat inkább a személyes jelenlétre épül. Megállapítható, hogy azok, akiknek jelenleg nincs hozzáférésük és nem is használják az internetet, azok akkor sem térnének át az elektronikus ügyintézésre, ha a lehetőségük meglenne rá.


A lakosság teljes körének véleménye szerint az internet otthoni használatának legfőbb akadálya a drága előfizetés (37,2%), majd a szükségesség felismerésének hiánya (32,1%), végül pedig a hozzáférési eszköz – számítógép – hiánya, illetve az eszközbeszerzés drága volta. Az internethasználók életkora meghatározza a használatot korlátozó okokat és feltételeket, ami egyben az e-gap kulcsfontosságú vonatkozása. Az alacsonyabb korosztályok az anyagi feltételekre, a középső korosztályok az érdektelenségre, az idősebbek az érdektelenségre és a nyelvi-technikai nehézségekre hivatkoznak. Általánosságban elmondható, hogy bár Magyarország GDP-jének növekedése, különösen az infokommunikációs piac bővülése magasabb az európai átlagos növekedésnél, azonban az Európai Unió országaihoz képest így is jelentős a lemaradásunk. Ezen bevezető után elérkezettnek látom az időt arra, hogy bemutassam, milyen kormányzati stratégia létezik az információs technológia közigazgatásbeli alkalmazására. A Nemzeti Információs Társadalom Stratégia – NITS Az elektronikus kormányzati és közszolgálati munka kialakításánál szükséges ismerni a célcsoport igényeit és tapasztalatait. Az ügyek száma, gyakorisága és fontossága, az ügyintézésre fordított idő nagysága, az ügyekkel való elégedettség mind igen fontos a kormányzati portál kialakításánál.35 Az

elektronikus

ügyintézés

bevezetése

mindenképpen

ösztönzőleg

hatna

az

internethasználatra, hatékonyabbá, gyorsabbá és kényelmesebbé tenné a polgárok számára ügyeik intézését. Jelenleg azonban még nincsenek meg a megfelelő biztonsági garanciák, ami még a potencionális felhasználókat is elriaszthatja. Annyi azonban ennek ellenére is elmondható – az eddig készített felmérések alapján –, hogy az internet használók 83%-a, és a jelenleg nem használók 51%-a élne az elektronikus ügyintézés adta lehetőségekkel, ha módjában állna. A bizalmi szint viszont látványosan alacsony: a megkérdezettek több mint 40%-a úgy vélekedik, hogy legalább 6, további egyötödük szerint 11-15, míg további közel 20%-uk szerint 15-nél több évre van szükség az elektronikus ügyintézés általánossá válásához. 35

Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002, 39. p.


A hazai sajátosságokat, valamint az Európai Uniós átlaghoz viszonyított lemaradásunkat tekintetbe véve nyilvánvaló, hogy az információs társadalom természetes úton nem, csupán a közigazgatás által irányított formában, annak erőteljes ösztönzésével, támogatásával valósulhat meg. Ennek a szándéknak a megnyilvánulása volt 2000 nyarán a fentiekben már említett Informatikai Kormánybiztosság létrehozása a szükséges fejlesztések és programok hátteréül. Egyre inkább kialakulóban van egy olyan szemlélet, mely az élethosszig tartó tanulást („lifelong learning”) állítva a középpontba azt hangoztatja, hogy állandó továbbképzésre és nyitottságra van szükség ahhoz, hogy a társadalom tagjai képesek legyenek megbirkózni az egyre bővülő információtömeggel, az információs technológia kihívásaival. Véleményem szerint nagyon fontos az előnyök tudatosítása, hiszen az információs társadalom tagjai számára számos új lehetőség nyílik meg. A távmunka-lehetőségek egyre nagyobb függetlenséget biztosítanak, a munkavégzést nem korlátozzák többé a település- vagy országhatárok. A Nemzeti Információs Társadalom Stratégia (NITS) jövőképe szerint Magyarország régiós vezető szerepet fog betölteni az információs társadalom kialakítása terén. Ahhoz azonban, hogy ez az elképzelés megvalósulhasson komoly eredmények szükségesek. Ezt figyelembe véve a NITS célkitűzései a következőképpen alakulnak: 1. Infrastruktúrafejlesztési program (szabályozás és szabványosítás) 2. Gazdaságpolitikai program (szabályozás, távmunka, innovatív és fokozottan piacképes vállalkozások K+F támogatása) 3. Kultúra program (szabályozás, a magyar kulturális örökség digitalizálása, a digitális tartalmak létrehozása és a nonprofit tartalomszolgáltatás) 4. Oktatási program (az információs írástudás és az infokommunikációs eszközök használata az oktatásban) 5. Társadalompolitikai program (igényteremtés, hozzáférés és képzés kiemelten a hátrányos helyzetű csoportok vonatkozásában) 6. Elektronikus kormányzati program 7. Önkormányzati program Mivel dolgozatom szempontjából ezek a legrelevánsabbak, az utolsó két programra szeretnék kicsit részletesebben kitérni.


Az Elektronikus kormányzati program keretében szeretnének létrehozni egy egységes kormányzati hálózatot, a kormányzati portál használatával illetve tartalmának alakításával növelve az állampolgári részvételt az e-kormányzatban. A célok között szerepel, hogy az államigazgatási szolgáltatások online módon is hozzáférhetőek legyenek. Az is fontos, hogy biztosítsák és elterjesszék a kormányzaton belül, illetve az állampolgár és a kormány között a hitelesítésszolgáltatást. Elengedhetetlen továbbá a kormányzásban dolgozó informatikai szakemberek továbbképzése és anyagi motiválása a fluktuáció csökkentése érdekében. Emellett az infrastrukturális háttér fejlesztése, a már működő rendszerek kompatibilissé tétele is kiemelt feladat. Az Önkormányzati program elsődleges célja az önkormányzatok ügyvitelét meghatározó infrastruktúra fejlesztése és szabványosítása, a papír alakú iratkezelés elektronikus alkalmazásokkal

való

szoftverinfrastruktúra

felváltása. fejlesztését,

Itt a

is

szorgalmazzák

kompatibilis

a

jelenleg

alkalmazások

alkalmazott

használatát.

Az

állampolgárok aktív részvételét az önkormányzati portál használatával, illetve az egyablakos ügyfélszolgálat kialakításával kívánják növelni, mindezt a minőség javításának igényével. Ahhoz azonban, hogy az e-közigazgatás szolgáltatásai széles körben elterjedhessenek még számos feltételt kell biztosítani. Ezek egyike, hogy biztosítani kell annak lehetőségét, hogy „az ügyfél és a hatóság jognyilatkozataikat elektronikus formában is megtehessék”. Ennek egyik eszköze a jövőben az elektronikus aláírás36 lehet. A lehetséges eszköz azonban korlátozó tényező is egyben, hiszen nem minden jogviszony alkalmas arra, hogy kizárólag elektronikus formában jöjjön létre. Ugyancsak korlátozó tényező, hogy az okirat kizárólag elektronikus formában létezhet, hiszen az elektronikus aláírás kinyomtatott formában nem tudja garantálni a papír alapú okiratok formai jegyeit. Ha valaki a papír alapú rendszerekben egy okiraton az aláírás után változtatást eszközöl, azt általában könnyű észrevenni, ellentétben az elektronikus rendszerekkel, ahol nem jelent gondot a szöveg utólagos megváltoztatása. Az elektronikus aláírásnak tehát a dokumentum technológiai és jogi védelmére egyaránt alkalmasnak kell lennie. Magyarországon az Európai Parlament és a Tanács 1999/93/EK irányelvével összhangban 2001. szeptember 1-jén lépett hatályba az elektronikus aláírásról szóló törvény, ettől az 36

Az elektronikus aláírás olyan technológiafüggetlen adat vagy dokumentum, amely – az alig valószínűtől a teljes bizonyosságig – utal legalább az aláíró személyére, de sok esetben a dokumentum tartalmára is, és az


időponttól tehát elvileg lehetséges jognyilatkozatok elektronikus úton való megtétele a polgári jogi és az államigazgatási jogviszonyokban egyaránt. A magánszféra már felkészült az elektronikus okiratok kibocsátására és fogadására, azonban az államigazgatásban még nem megoldható az elektronikus lebonyolítás. Még a legoptimistább becslések szerint is el kell telnie néhány évnek addig, amíg az állampolgárok ügyeik jelentős részét elektronikusan intézhetik.37 Az információtechnológia érettebbé válása új kihívásokat és lehetőségeket teremt a közigazgatás számára. A vállalkozások elvárják, hogy az állami közigazgatás ugyanolyan szintű elektronikus kapcsolatot nyújtson, mint amilyet azok az ügyfeleikkel, illetve üzleti partnereikkel kapcsolatosan megkapnak. A külső kényszerítő erőktől függetlenül is megjelent azonban egy belső késztető erő az államapparátus részéről, amely abból fakad, hogy az új technológiák révén bizonyos területeken lényegesen hatékonyabbá és időben rövidebbé tudja tenni a folyamatokat, megkönnyítve ezzel a tisztviselők munkáját is. Mint ahogy azt már az eEurope Akcióterv bemutatásánál is hangsúlyoztam, az informatikai fejlődés folyamatjellegéből adódóan csak a koncepciók állandó újragondolásával, szükség esetén megváltoztatásával lehetünk képesek arra, hogy a célkitűzéseket megvalósíthassuk, és képesek legyünk megfelelni az új kihívásoknak. Most nézzünk pár gyakorlati példát az e-kormányzás kialakítása érdekében tett hazai erőfeszítésekre.38 A Széchenyi Terv és az informatika Öt alprogram és 12 részprogram foglalkozik az informatikával részletesen. Csak áttekintésképpen röviden ismertetném az alprogramokat. 1. Kormányzati alprogram Ez az alprogram a stratégia, a kutatás és a monitoring módszereinek kidolgozását tekinti elsődlegesnek. Kulcsszavai az elektronikus kormányzat, a szolgáltató állam, illetve az elektronikusan előállított adathalmazhoz logikailag hozzá van rendelve és azzal elválaszthatatlanul össze van kapcsolva. 37 Kohány András: Elektronikus aláírás in: Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002, 97-119. p.


elektronikus demokrácia. Követelményként tűzi ki a jogszabályi környezet megteremtését, a szabványok elterjesztését. 2. Ellátottság és hozzáférés alprogram Célja a közösségi és intézményi hozzáférés biztosítása. Egyéni (családi) otthoni ellátottságés hozzáférés-bővítés, valamint az önkormányzatok, települések jobb ellátása. 3. Az e-gazdaság megalapozása alprogram Ez a program két fő területre korlátozódik. Az ún. elektronikus üzletvitel részprogramra és a távmunkaformák elterjesztésére. Mindkét alprogramrész, a hatékonyság és a költségkímélés elvét tartja szem előtt. 4. Az információs kultúra és tartalomipar alprogram Fontos szempontként emeli ki az információs írástudás szükségességét, továbbá ezen tudások élethosszig tartó tanulását, a technológia fejlődésének közvetlen követését. Ennek eszközeként pedig az iskolarendszeren kívüli tanulást jelöli meg. Ide tartoznak tartalmi fejlesztések, a kultúra digitalizálása, a digitális (tömeg) kultúra támogatása. 5. Életminőség- és tudatosságnövelés alprogram Az alprogram részét képezi a civil társadalmi szervezetek, valamint a hátrányos helyzetűek bevonása, a társadalmi tudatosság és a népszerűsítés. Azért

tartottam

fontosnak

bemutatni

ezeket

az

alprogramokat,

mert

szépen

végigkövethetőek bennük az eEurope cselekvési terveinek a fentiekben vázolt célkitűzései. Egyablakos ügyintézés Az egyablakos ügyintézés teljes körű megvalósulása azt jelentené, hogy sorban állás helyett otthonunk kényelmében, a számítógép előtt ülve intézhetnénk ügyes-bajos dolgainkat. Ez azonban a korábban már ismertetett technikai korlátok és a társadalom egészének felkészületlensége miatt még nem megvalósítható, bár kialakulása felé egyre több jel mutat. 38

Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002.


Annyi bizonyos, hogy az egyablakos ügyintézés, még ha jelenleg csupán program szintjén is, az ügyfélcentrikus közigazgatás lényeges eleme. Az a cél, hogy az állampolgár minél szélesebb körű tájékoztatást kapjon a közigazgatás munkájáról és a közigazgatás birtokában lévő információkról. Ki kell alakítani egy fórumot, amely a köz ügyei megvitatásának színtere lehet. Minél előbb lehetővé kell tenni, hogy az állampolgárok minél nagyobb hányada elektronikusan intézhesse közigazgatási eljárásait, egyszerű, egy helyen való hozzáféréssel. A célkitűzések három szinten, három lépésben valósíthatóak meg: 1. Az első program a széles körű tájékoztatásra épül. Biztosítani kell az „állampolgári kaput” (kormányportál) az interneten, amely tájékoztatást nyújt az adminisztráció szervezetéről, a közigazgatási eljárásokról, nyilvános adatbázisokról. Ehhez minden kormányzati szervnek és hivatalnak rendelkeznie kell önálló weboldallal, amelynek folyamatos karbantartása biztosítva van. Ez a program a gyakorlatban bizonyos szinten már megvalósult, a kormányzati szervek többsége elérhető - bár eltérő színvonalon - az interneten keresztül is, igaz ugyan, hogy leginkább információszerzésre, esetlegesen adatlapok letöltésére nyújtanak csupán lehetőséget. 2. A lakosságot tájékoztató rendszerek mellett az interaktivitás felhasználásával létre kell hozni a párbeszédes rendszereket egyénekkel vagy azok csoportjával. 3. Először a polgárok, vállalatok által rendszeresen szolgáltatandó (pl. adózás, vámeljárás, évi pénzügyi beszámolók, lakcímváltozások stb.) formanyomtatványait kell elektronikus úton elérhetővé tenni, aminek segítségével megtörténhetnek az adatközlések. A teljes körű ügyintézéshez fel kell használni az elektronikus kereskedelem kellékeit a hitelesítésben, a szabályozásban, az elektronikus fizetési forgalomban, a hitelesített harmadik személy (Trusted Third Party) rendszerének felépítésében. Elektronikus adatcsere - EDI Mivel az állampolgár nem feltétlenül tudja, hogy ügyében melyik hivatal az illetékes – esetenként a konkrét ügyben több hivatal is értintett – gyakran szükségszerűvé válik az


egyes hivatalok, pontosabban az informatikai rendszereik egymással való együttműködése. Ez kétféle módon lehetséges: az informatikai rendszerek egységes koncepció alapján, egységes eszközparkra építve működnek, vagy pedig ki kell alakítani a rendszerek közötti egységes kapcsolatrendszert. E kapcsolatrendszer eszköze ez EDI (Electronic Data Interchange), amely a kapcsolódás típusaira és az adatok struktúrájára nézve nemzetközi szabványoknak megfelelően, az alkalmazott

számítástechnikai

eszközöktől

független

módon

teszi

lehetővé

az

információcserét különböző informatikai rendszerek között. Az EDI nemcsak az államigazgatási szervek egymás közötti adatcseréjét, hanem e rendszerek és a nagyvállalatok közti adatkapcsolatokat is biztonságosabbá, átláthatóvá teszi. Az EDI alkalmazása ott eredményez számottevő megtakarításokat, ahol több száz, esetleg több ezer résztvevős partneri körben azonos eljárások szerinti adattovábbításra van szükség a dokumentumtovábbítás biztonsági igényeivel, és ahol a partnerek mindegyike rendelkezik a saját feladatai elvégzését segítő informatikai rendszerrel. Napjainkban az EDI alkalmazása különösen fontos Magyarország számára, mert csak ennek segítségével válhat képessé arra, hogy hatékonyan működjön az új feltételek között. Értem ezalatt azt a tényt, hogy hazánk egyre aktívabban vesz részt a különböző nemzetközi szervezetek munkájában (pl. NATO-tagság, 2004-es EU-csatlakozás) és ahhoz, hogy képes legyen beilleszkedni a mind nagyobb tömegű információ cseréjét jelentő nemzetközi kapcsolatrendszerbe, hatékony technikai megoldást jelenthet az EDI alkalmazása. E-Kártya Az információs társadalom egyik jellegzetessége, hogy az információkat egyre tömörebb formában, egyre praktikusabban kell hozzáférhetővé tenni. Napjainkban az adathordozók sokfélesége lehetővé teszi az intelligens kártyák használatát. A magyar e-kártya modell olyan, kártyás adathordozóra épülő szolgáltatás, amelyben a kártya tulajdonosának nem kell igazolványok tömkelegét magával hordania, hanem elég egyetlen kártyát tartania. Előnye, hogy használata könnyű, és lerövidíti a hagyományos ügyintézési időt. A modell kialakításánál figyelembe vették a mikrochipet alkalmazó finn projektet, a lézercsíkot tartalmazó olasz állami projektet, valamint az USA DOD (Védelmi Minisztérium) active card technológiát. Számos tényező hátráltatja azonban a tényleges bevezetést. Gyakorlati korlátot jelent, hogy bizonyos adatoknak a kártyán látszani kell, valamint hogy a kártya nem lehet túl bonyolult.


További akadályt jelent a szükséges fogadó infrastruktúra hiánya is, melynek kiépítése kb. 30-40 milliárd forintba kerülne. A tervek szerint az e-kártyát először a köztisztviselők között vezetik majd be – ezen belül is elsőként a Belügyminisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal állományában –, ennek sikerességétől függően további közigazgatási szerveknél, majd a lakosságra is kiterjesztik. A kártyát felhasználhatóvá kívánják tenni a kormányportálon nyújtott szolgáltatásokhoz is. TEIR39

A területfejlesztés – az ágazatközi, horizontális jellege miatt - nem egyetlen, hanem valamennyi szakterület adatbázisát használja. A meglévő ágazati információs rendszerek használata mellett azonban önálló területi rendszer kiépítése is szükségessé vált. Ebből a felismerésből kiindulva a Területfejlesztési törvény rendelkezett a Területi Információs Rendszer létrehozásáról. Az adatközlés rendjét és a rendszer használatát a 112/1997 sz. Kormányrendelet szabályozza. A TEIR adatszolgáltatói elsősorban az országos szervek, minisztériumok. A felhasználók is az országos szintű, valamint a regionális és megyei szervezetek köréből, tervező intézetekből kerülnek ki. A rendszer szakmailag megfelelően van előkészítve, működésének alapvető gondjai rajta kívülálló okokra vezethetők vissza: nincs meghatározva a közérdekű adatok fogalma és hiányzik az egységes államigazgatási adatgazdálkodás szabályozása is. Az is nyilvánvaló, hogy az egyébként európai színvonalú térinformatikai rendszerünk használatához szükséges ismeretek sem elégségesek még jelenleg a területi tervezéssel foglalkozó szakemberek körében. Mindezek, vagy ehhez hasonló a tapasztalatok nemcsak a TEIR, hanem más rendszerek40 működésére is jellemzőek és egyúttal a Magyar Információs Társadalom Stratégiában megjelenítendő törvényalkotási feladatok egy részét is meghatározták. Még számos példát említhetnék, azonban mivel jelen munka keretei között nem térhetek ki az összes kezdeményezés bemutatására, végezetül szeretném röviden bemutatni a kezdeményezéseket összefogó és a jövőre vonatkozó elképzeléseket tartalmazó, az elmúlt hetekben nyilvánosságra hozott Magyar Információs Társadalom Stratégiát (MITS). 39

Első szakértői javaslatok a Magyar Információs Társadalom területfejlesztési részstratégiájának kidolgozásához (munkaanyag), MEH Nemzeti Területfejlesztési Hivatal, Budapest 2003. 40 MEMOR, KEZDET – szintén a területfejlesztést szolgáló információs rendszerek


A MITS preambuluma a következőket fogalmazza meg a célkitűzésekkel kapcsolatban: „A Magyar Információs Társadalom Stratéga létrehozásának okai, céljai A Magyar Köztársaság Kormányának határozata nyomán az Informatikai és Hírközlési Minisztérium széles körű közigazgatási egyeztetés és szakmai-társadalmi viták nyomán elkészítette a Magyar Információs Társadalom Stratégiát (MITS). Ez a nemzeti stratégia azokat a teendőket fogalmazza meg víziók, tervek és akciók szintjén, amelyek azt szolgálják, hogy Magyarország új fejlődési és modernizációs útra léphessen. A helyzetelemző és lehetőségeinket józanul felmérő munka áttekintette, milyen utak és feladatok állnak az ország előtt ahhoz, hogy Magyarország egy sikeres, dinamikus, versenyképes, jómódú ország legyen, az Európai Unió más nemzeteivel egyenrangú tagja. A stratégia be kívánja mutatni, hogy az informatika eszközrendszerével érdemes élni, a korszerű informatikával támogatott folyamatok és szolgáltatások elterjedt használatával és társadalmi méretű együttműködéssel, eljuthatunk a jóléthez és a közbizalomhoz. A Magyar Információs Társadalom Stratégia olyan társadalmi program, amely a társadalom minden tagjának közreműködésére számít. A kezdő lépéseket azonban a Kormánynak és minisztériumainak kell megtennie: meg kell nyitnia utakat, ki kell alakítania feltételeket, jogszabályi kereteket, meg kell határoznia prioritásokat, pénzügyi alapokat; példát kell mutatnia, ösztönöznie, támogatnia kell a fejlődési folyamatokat, hogy a vállalkozások, társadalmi szervezetek partnerségével és erőforrásaival, minden egyéni alkotóerőt kibontakozni engedve új, magasabb életminőség jöjjön létre, aminek mindenki részese, alkotója és haszonélvezője. Az információs társadalom nem kormányzati akarattal jön létre, hanem a gazdasági és civil szféra egyenrangú együttműködésében.”41 A MITS hat beavatkozási területet (Tartalom és szolgáltatások, Infrastruktúra, Tudás és ismeret, Jogi és társadalmi környezet valamint két horizontálisan jelentkező terület: Kutatás-fejlesztés és Esélyegyenlőség), melyek alapján főirányokat alakít ki. Célkitűzései a főirányokba besorolható, különböző szintű programokon keresztül valósulnak meg. A feladatok jelentősége, végrehajtási felelőssége és koordinációs igénye alapján az egyes programok kiemelt központi programként (KKP), ágazati kiemelt programként (ÁKP), vagy ágazati programként valósulnak meg. 41

Magyar Információs Társadalom Stratégia Forrás: http://www.ihm.hu/strategia/mits_2003.pdf (Letöltés dátuma: 2003. december 1.)


A programok kialakítása során fontos szempont volt, hogy együttesen biztosítsák a stratégia megvalósítását, rendelkezzenek jól meghatározott önálló célokkal, továbbá hogy az egyszeri megoldással szemben a folyamatos működést támogassák. További fontos szempont volt, hogy a programok lehetőleg piaci, üzleti megoldásokra épüljenek. A stratégia koordinált végrehajtásának szervezeti-pénzügyi feltételeit a MITS végrehajtása során létrejövő szabályozás biztosítja, a koordináció felügyeletét pedig az IHM vezetésével működő Információs Társadalom Koordinációs Tárcaközi Bizottság (ITKTB) látja el. A MITS célkitűzései és a célkitűzéseket megvalósítani szándékozó programjai teljes mértékben illeszkednek az Európai Unió stratégiájához, és stratégiai programjaihoz, az eEurope+ illetve az eEurope 2005 akciótervekhez. Ez lehetőséget ad Magyarország számára, hogy kapcsolódjon a közösségnek az eEurope-ot támogató programjaihoz (pl. IST, eContent, eSafety, IDA stb.), és lehetővé teszi, hogy az EU strukturális alapját forrásként felhasználhassuk az információs társadalom építéséhez. Ezt a lehetőséget a Nemzeti Fejlesztési Terv keretei között kívánja a MITS kihasználni azzal, hogy egyes programjait az NFT operatív programjaiba – elsősorban a gazdasági versenyképesség 4. prioritásába – illeszkedően alakítja ki.


Záró gondolatok Az már most látszik, hogy a komolyabb lépések megtételére – a kétharmados törvényekhez kötődő változtatások – a politikai konszenzus hiánya miatt rövidtávon nincs lehetőség, tehát a regionális szint kialakítása egyelőre még várat magára. Komolyabb elmozdulás talán csak a kistérségek szintjén várható. Ezek megfelelő működése talán ellensúlyozni tudja a regionális szint hiányát, és belőlük építkezve később kiépülhet a régiók intézményrendszere is. Azt nem állítom, hogy a meglévő rendszer a jelenlegi formájában tarthatatlan, abban azonban biztos vagyok, hogy – elsősorban az önkormányzatok szintjén – az átláthatatlan, számtalan esetben szakszerűtlenül működő, az alapvető szakmai és minőségi követelményeknek megfelelni képtelen intézmények jelentős versenyhátrányból indulnak az uniós támogatásért folyó versenyben. Ennek a deficitnek a lefaragását nagyban megkönnyítené a megfelelő kompetenciákkal rendelkező regionális intézményrendszer kialakítása és a kistérségi szint megerősítése, a folyamat eredményeként végbemenő decentralizáció következtében pedig – a szubszidiaritás elvével összhangban – minden döntés a lehető legkompetensebb szinten születhetne. Így lehetne csak következetesen érvényesíteni a különböző területi érdekeket, a szükséges intézkedéseket a helyi sajátosságokhoz igazítva. A kistérségi társulásokkal kapcsolatban egyre nyilvánvalóbbá válik, hogy csak a kötelező társulások bevezetésétől remélhető tényleges előrelépés. Ennek több oka is van. Egyrészt csak így garantálható az ország területének teljes, ismétlések nélküli lefedettsége, illetve az, hogy minden település tagja legyen valamilyen társulásnak, másrészt pedig csak a kötelező alapon szerveződött társulás esetén van lehetőség arra, hogy törvény által történhessen a feladat- és hatáskör telepítés. Mindezek okoknak köszönhetően jelenleg a kormányzati elképzelések is a kötelező társulás megvalósítása felé hajlanak. Az önkéntes társulások esetében a legnagyobb hátrány, hogy ilyen formában nem garantálható minden település részvétele, nagyon erős ösztönző rendszer kialakítása mellett lenne csak elképzelhető a megvalósítás, azonban az ehhez szükséges erőforrások nem állnak rendelkezésre, és a megvalósítás ebben a formában csak hosszú távon lenne elképzelhető. Mind a kistérségi, mind a regionális szint kialakításának folyamatában figyelembe kell venni az e-kormányzásban rejlő hatalmas potenciált. Nem szabad figyelmen kívül már csak


azért sem, mert az információs technológia alkalmazása számos területen megoldást kínálhat az új szintek megformálása során felmerülő, más eszközökkel leküzdhetetlennek tűnő akadályokra. Mindent összevetve, úgy látom, hogy Írországhoz hasonlóan hazánkban is minden alapfeltétel adott, hogy egy ügyfélközpontú, szolgáltatói szemléletű közigazgatást megteremtsünk, s érzésem szerint a kialakítás folyamatának felgyorsulását nem csupán a nemzetközi gyakorlatban ebbe az irányba mutató tendenciák, az Uniós elvárásoknak való megfelelés vágya-kényszere, hanem korunk hazai fogyasztói társadalmának egyre magasabb igényei is sürgetik. Az állampolgárok számára felértékelődött a minőség, gyorsaság és hatékonyság fontossága, az államtól is elvárják, hogy a versenyszférában megszokott „kiszolgálásban részesüljenek”. Ahhoz azonban, hogy az állampolgárok – úgy is, mint ügyfelek – igényei a legteljesebb mértékben kielégíthetőek legyenek, olyan közigazgatási rendszerre van szükség, amelyben az egyes funkciók jól elkülönülten léteznek, azonban a különböző egységek képesek a harmonikus együttműködésre a közszolgálati jog alapelveit a legmesszemenőbbekig tiszteletben tartva. Szükséges a feladat- és hatáskörök pontos lehatárolása az átláthatóság és a működőképesség biztosítása érdekében, és a különböző szintek illetve intézmények közötti együttműködés elérésére előtérbe kell kerülnie az Elektronikus Adatcsere Rendszer (EDI) alkalmazásának. Ehhez természetesen meg kell teremteni a szükséges infrastrukturális feltételeket. Meg vagyok győződve arról, hogy az információs technológiai vívmányok alkalmazása közelebb vihet bennünket a hatékonyság, gyorsaság, polgárközpontúság jelszavait szem előtt tartó és a minőségi követelményeknek magas színvonalon megfelelni képes közigazgatási rendszer kialakulásához. Éppen ezért fontosnak tartom, hogy – az Európai Unió célkitűzéseivel összhangban /eEurope Akcióterv! / – Magyarország is kellő figyelmet szenteljen az információs technológiában rejlő lehetőségek kiaknázásának. Szerintem el kellene érni egy olyan szintet az e-kormányzás terén, amelyen már biztosítható, hogy a legfontosabb szolgáltatások elektronikus úton is hozzáférhetőek legyenek az állampolgárok széles köre számára. Mivel a hozzáférésnek nemcsak technikai (internet-hozzáférés), hanem egyéb korlátjai is vannak – gondolok itt elsősorban a szükséges ismeretek hiányára, – az e-kormányzás magasabb szintű megvalósulása még jó ideig várat majd magára.


Azonban addig is fontos lenne a koncepciót a polgárok minél szélesebb körével megismertetni, ezáltal mintegy felkészítve a társadalmat arra, hogy a későbbiekben ne okozzon gondot az elektronikus ügyintézésre való teljes vagy részleges áttérés. Ennek egyik módja az lehet, hogy a közkönyvtárakban vagy egyéb, már működő hálózattal rendelkező szervezetek irodáiban (pl. Európai Információs Pontok) elhelyezett terminálokon keresztül kapcsolódási pontokat hoznának létre, ahol jól felkészült kollégák segítenének az embereknek abban, hogy a közérdekű információkhoz, illetve a már elektronikusan elérhető közszolgáltatásokhoz hozzájuthassanak. Szerintem jó hatással lenne a rendszer működésének hatékonyságára – és az állampolgárok tájékozottságát is növelné – ha a különböző közigazgatási szervek az Írországban már kialakult gyakorlat szerint tájékoztató füzeteket adnának ki, amely a rájuk vonatkozó legfontosabb információkat tartalmazná (feladat- és hatáskörök, fő tevékenység, elérhetőség stb.). Nem elég tehát csupán a közigazgatási rendszer reformját véghezvinni, mellette – a Magyar

Információs

Társadalom

Stratégiában

megfogalmazott

célkitűzésekkel

összhangban – komoly fegyelmet kell szentelni az információs technológiák minél szélesebb körű elterjesztésének is egy versenyképes, a vele szemben támasztott követelményeknek magas színvonalon megfelelni képes Magyarország kialakítása érdekében.


Felhasznált irodalmak jegyzéke

¾ Agg Z.: Hány járás - hány tartomány - hány megye? (A területi kérdés Magyarország határain belül és a megyerendszer) – Magyar Közigazgatás, 11. sz. p. 953-963, 1990 ¾ A

közigazgatási

kistérség

(vitaanyag)

Forrás:

http://web.b-

m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.) ¾ A

regionális

intézményrendszer

kiépítése

(vitaanyag)

Forrás.

http://web.b-

m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 16.) ¾ BASIS (Business Access to State Information and Services) FEASIBILITY STUDY FOR CANDIDATE E-GOVERNMENT SERVICES: FINAL REPORT, Department of Enterprise,

Trade

&

Employment,

Dublin,

2003

–

Forrás:

http://www.basis.ie/downloads/BASIS%20-%20Feasibility%20Study%20%20Final%20ReportV1.0.PDF (Letöltés dátuma: 2003. november 15.) ¾ Bates, Jessica: One-Step-Government in Ireland; University College Dublin, 2000 – Forrás: http://infosoc2.informatik.uni-bremen.de/egovernment/cost/reports/ireland.pdf (Letöltés ideje: 2003. január 15.) ¾ dr. Bekényi József-dr. Bércesi Ferenc-dr Németh Jenő: A kistérség fogalma, funkciói, intézményrendszere – Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.) ¾ Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002 ¾ Dr. Dudás Ferenc - Dr.Hazafi Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő harmonizációs törekvések iránya, illetve követelménye az Európai Unióban a jogalkotás és a bírói ítélkezés tükrében, Humánpolitikai Szemle 2000/3-6., I-IV. rész ¾ Első szakértői javaslatok a Magyar Információs Társadalom területfejlesztési részstratégiájának kidolgozásához (munkaanyag), MEH Nemzeti Területfejlesztési Hivatal, Budapest 2003. ¾ Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, BudapestPécs, 2001


¾ dr. Horváth M. Tamás: A regionális intézményrendszer kiépítése Magyarországon: szervezeti rend és működés Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 16.) ¾ Kohány András: Elektronikus aláírás in: Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában, Aula Kiadó, 2002, 97-119. p. ¾ dr. Kovács Katalin: Az európai uniós felvételünk hatása a kistérségi rendszer működésére Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.) ¾ Kovács Tibor: Az Európai Unió területbeosztási rendszerének magyarországi alkalmazása; Európai Közigazgatási Szemle 2002. 1-2. sz. p. 23-32 ¾ Magyar

Információs

Társadalom

Stratégia

Forrás:

http://www.ihm.hu/strategia/mits_2003.pdf (Letöltés dátuma: 2003. december 1.) ¾ Pálné Kovács Ilona: Regionális fejlesztési politika, uniós csatlakozás és a magyar közigazgatás; Európai Közigazgatási Szemle 2002. 1-2. sz. p. 54-66 ¾ dr. Perger Éva: A főváros és „környéke” régióként való értelmezése, a „központi” régió problémája – Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.) ¾ Dr. Ránky Anna – Jobbágy Valér: A Nemzeti fejlesztési tervről röviden, A Miniszterelnöki

Hivatal

Kormányzati

Stratégiai

Elemző

Központ

és

a

Külügyminisztérium közös kiadványa – Forrás: http://www.kulugyminiszterium.hu (Letöltés dátuma: 2003. október 15.) ¾ dr. Szigeti Ernő: A régiók és régióközpontok térszerkezeti alternatívái – Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 12.) ¾ Szigetvári Péter: Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája; Európai Közigazgatási Szemle 2002. 1-2. sz. p. 4-22 ¾ Úton egy tudásalapú Európa felé, Az Európai Unió és az információs társadalom; Európai Bizottság Magyarországi delegációja, 2003


MELLÉKLETEK


I. sz. melléklet A DEKONCENTRÁLT SZERVEK TÉRSZERKEZETI STRUKTÚRÁJA Térszerkezeti típusok (illetékességi területek) Megyei keretek között működő területi szervek Megye

Megye körzeti alegységekkel

Regionális keretek között működő területi szervek NUTS-2 régió

NUTS-2 szintű régió körzeti alegységekkel Megyehatáros régió

Megyehatáros régió megyei alegységekkel Speciális régió

Speciális régiók körzeti alegységekkel Speciális területi szervek Több telephellyel

Dekoncentrált szervek

közigazgatási hivatalok statisztikai igazgatóságok területi államháztartási hivatalok vagyonátadó bizottságok földművelésügyi hivatalok állategészségügyi és élelmiszerellenőrzési állomások növény- és talajvédelemi szolgálatok közlekedési felügyeletek munkabiztonsági és munkaügyi felügyeletek egészségbiztosítási pénztár igazgatóságok nyugdíjbiztosító igazgatóságok hadkiegészítő parancsnokságok földhivatalok munkaügyi központok népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálatok adó- és pénzügyi ellenőrzési igazgatóságok katasztrófavédelmi igazgatóságok rendőrkapitányságok védelmi bizottságok

geológiai szolgálat területi hivatalai bevándorlási és állampolgársági igazgatóságok regionális ifjúsági irodák vidékfejlesztési irodák vizsgaközpont igazgatóságok SAPARD irodák vám- és pénzügyőr parancsnokságok bányakapitányságok műszaki biztonsági felügyeletek kulturális örökségvédelmi irodák kárrendezési hivatali kirendeltségek mértékhitelesítő hivatalok területi főépítészi irodák regionális idegenforgalmi bizottságok erdészeti szolgálat igazgatóságai környezetvédelmi felügyelőségek vízügyi igazgatóságok nemzeti park igazgatóságok határőr igazgatóságok mezőgazdasági minősítő intézetek


A regionális szintű dekoncentrált államigazgatás egységeinek száma Egységek száma 4 7

8 9

10

12 13

Dekoncentrált szervek bányakapitányságok geológiai szolgálat területi hivatalai vám- és pénzügyőr parancsnokságok bevándorlási és állampolgársági igazgatóságok ifjúsági szolgáltatási irodák vidékfejlesztési irodák közoktatási és értékelési vizsgaközpont igazgatóságai SAPARD irodák mértékhitelesítő hivatalok területi főépítészi irodák műszaki biztonsági felügyeletek idegenforgalmi bizottságok kulturális örökségvédelmi irodák erdészeti szolgálat igazgatóságai nemzeti park igazgatóságok határőr igazgatóságok környezetvédelmi felügyelőségek vízügyi igazgatóságok kárrendezési hivatal kirendeltségei

A regionális illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek központjai Szervek száma 19 13-16 9-11 6-7 2-4

Település* Budapest Debrecen, Miskolc, Pécs, Szeged Győr, Székesfehérvár, Veszprém Szombathely, Szolnok, Baja, Békéscsaba, Gyula, Eger, Kaposvár, Kecskemét, Keszthely, Nyíregyháza, Sopron, Zalaegerszeg Balassagyarmat, Balatonfüred, Gárdony, Kiskunhalas, Jósvafő, Nagykanizsa, 1 Nyírbátor, Orosháza, Öriszentpéter, Salgótarján, Sarród, Szarvas, Szekszárd, Tiszafüred * A dőlt betűsek 100 000 főnél népesebb városok, az aláhúzottak megyeszékhelyek, illetve megyei jogú városok.

Forrás: Dr. Szigeti Ernő: A régiók és régióközpontok térszerkezeti alternatívái – http://web.bm.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 12.)


II. sz. melléklet 1. rész: Alapvető fogalmak a régiókhoz kapcsolódóan Autonómia Az államszervezéssel összefüggésben bizonyos önállóságot jelent a központi kormányzathoz képest. Megkülönböztetünk különösen területi autonómiát és önkormányzati autonómiát. Előbbi az állami önállóság bizonyos fokát is magában foglalja. Helyi önkormányzat Az önkormányzati törvény fogalomhasználata szerint a helyi önkormányzat gyűjtőfogalom: magában foglalja a települési és a megyei önkormányzatot. Közigazgatási középszint A települési, illetőleg a központi szint közötti területi kormányzatok típusai középszintként nevezhetők, gyűjtőfogalommal. Közülük a kistérségi szint lényegében városkörnyéket fog át. Ennél nagyobb egységre épül a megye, ahol jelenleg önkormányzat működik. Több megyényi területet és átfogóbb funkciókat fed le a regionális intézményrendszer. NUTS-rendszer Az Európai Unió területi statisztikai beosztási rendszere. Minden tagállamban meghatározzák (a tagállamok javaslatára és egyetértésével) a területi szinteket mint egységeket, összesen 5 nagyságrendben, az országostól a településig. A beosztás csak a statisztikai számbavételt szolgálja, közigazgatási vonzata nincs. Praktikus okokból a közigazgatási határokat nem metszik át. NUTS-rendszer Magyarországon Magyarország beosztás a NUTS rendszer szerint a következő: NUTS-1: ország NUTS-2: területfejlesztési régió NUTS-3: megye NUTS-4: kistérség (KSH lehatárolása szerint) NUTS-5: település A területi alapú támogatások elosztása szempontjából a NUTS-2 szintnek van nagy jelentősége, ugyanis a legnagyobb támogatási vonzatú célkitűzések ezekre az egységekre, ilyen léptékre vannak megfogalmazva, és eszerint is kell pályázni az EU felé. Önkormányzati autonómia Az önkormányzati autonómia mindig relatív, a kormányzat egészén belül értelmezhető. Jelentőségét az adja, hogy milyen mértékig garantált, elsősorban a döntési szabadság biztosítottsága, a költségvetés felhasználásának önállósága, a szervezetalakítás szabadsága, a független bírói jogvédelem megvalósulása szempontjából. Az önállóság garantálására természetesen elsősorban a központi kormányzattal szemben van szükség. Regionalizmus A regionalizmus az államszervezésben a területi elv érvényesítését jelenti. Az ezen az alapon megalapított intézményeket az autonómia bizonyos foka illeti meg.


Regionális politika A térségszervezési és -fejlesztési funkciók ellátásának és alakításának gyakorlata. Nem kizárólag az állam fogalmazza meg és érvényesíti, hanem a gazdasági szereplők, pl. nagyvállalatok, beruházók. Szerepük van továbbá a társadalmi szerveződéseknek is. Területfejlesztés A regionális politikánál szűkebb fogalom. Elsősorban a kormányzati szintek fejlesztési prioritásainak meghatározását érvényesítését jelenti. Területi hatalommegosztás Az államhatalmi ágak megosztása rendszerében a területi önkormányzatokat is önálló hatalmi ágnak értelmezik. Szükség van ugyanis a központi szinthez képest, az állam területi szintjei számára a törvény által meghatározott önálló jogosítványok gyakorlásának garanciáira. Területi önkormányzat Olyan területi közigazgatási forma, amelyikben önkormányzat működik. Jelenleg ilyen Magyarországon a megyei önkormányzat. A koncepció szerint a regionális önkormányzat töltene be a későbbiekben ilyen szerepet, jelentősen kibővített funkciókörrel. Területi politika Térségfejlesztési célok és a megvalósítást szolgáló gyakorlat stratégiai, általában hosszabb távra szóló meghatározása, meghatározott prioritásoknak megfelelően. Térség alatt itt nem egyszerűen földrajzi egységet kell érteni, hanem társadalmi, gazdaságszervezési, szolgáltatási, kulturális stb. közeget, amelyen belül és amin kívül kapcsolatrendszerek sokasága működik. 2. rész: A regionalizmus fő típusai Európában A létrehozni javasolt regionális önkormányzatok képviseleti rendszerét a bevezetendő régió fajtája határozza meg. A főbb típusok az Európai Unió tagországaiban aszerint választhatók el, hogy lényegüket autonómiaként, önkormányzatként vagy pusztán területfejlesztési egységként fogalmazzák meg. Az autonóm formációk a központi vagy szövetségi hatalommal összevetve nyernek értelmet, ahhoz képest kapnak önállóságot. Az önkormányzati szint jelentősége a területi hatalommegosztás elve alapján határozható meg, mikor is az önkormányzat önálló hatalmi ágként működik, és az egyik szintet a régióban hozzák létre. A területfejlesztési megoldások jellegzetesen térségi gazdaságfejlesztési és ezzel összefüggő térszervező funkció célszerű kereteként jellemezhetők. E megközelítések mentén differenciálva, a következő jellegzetes típusok különíthetők el: 1. autonóm régiók a) szövetségi állam tagállamai b) széles autonómiával felruházott területek választott testületei 2. önkormányzati régiók a) az önkormányzati rendszer egyik választott szintje b) kisebb térségi önkormányzati egységek társulása


3. területfejlesztési régiók a) területi fejlesztési egység delegált testület irányítása alatt b) államigazgatási (adminisztratív) egység

Egy-egy országban többféle típus is működhet egymás mellett. Például a föderáció tagállama maga is egy autonómia-forma területileg, egyben a tagállamon belül is működnek térségi szerveződések, például adminisztratív keretek között. Az egymás mellett élés másik módja, hogy a régiók jogállása országon belül nem egyforma. Spanyolországban például Baszkföld és Katalónia különleges jogállást élvez. A történeti fejlődés továbbá adott országot egyik modellből a másikba juttathatja. Mondjuk, Franciaország 1986-ban lépett át az adminisztratív formák közül az önkormányzati típusba. Ugyanezt a modellt Portugáliában viszont népszavazáson utasították el 1998-ban, mikor is a lakosság nem támogatta a régiókban önkormányzati testületek fölállítását. Az egyes típusok között aligha lehet minőség szerint különbséget tenni. A felsorolás rendje egyszerűen azt az elvet követi, hogy az erősebb jogállású regionális formától halad a gyengébb és szűkebb feladatkörű felé. Ez azonban nem jelenthet minősítést. Az adott ország társadalmi, gazdasági és államszervezési berendezkedésétől függ, hogy meghatározott időszakban melyik megoldás képes a legtöbb eredménnyel működni. Figyelemmel tehát az elhatárolások relatív voltára, a főbb típusokat az alábbiak szerint jellemezhetjük. ad 1. Az autonóm formáknak elsősorban a szövetségi államokban van jelentősége (Németország, Ausztria, Belgium). Európán kívül még nagyobb fontosságot tulajdonítanak az elvnek, mikor is elvileg a tagállamok mondanak le szuverenitásuk egy részéről a szövetségi állam javára. Természetesen a föderáció tagállami státusza sokkal több, mint az autonóm régió. Az EU országaiban ugyanakkor a tagállamok többnyire ellátják a regionális szerepköröket is, ezért indokolt ebben a tipizálásban a föderációt alkotó tagállami formát is szerepeltetni. Az ehhez a csoporthoz tartozó másik alesetben elsősorban etnikai okok miatt jönnek létre autonóm területek (pl. Baszkföld, Katalónia). A háttérben a regionalizáció iránti erőteljes politikai küzdelem állt. Hasonló folyamat tanúi lehettünk az utóbbi évtizedben az Egyesült Királyságban, ahol a skót parlament nyerte vissza önálló jogosítványait viszonylag széles körben. (Az észak-írországi kísérlet egyelőre sikertelen volt.) Az egyébként föderatív berendezkedésű Belgium szintén alkalmazza a regionális autonómia fogalmát. A tradicionálisan, gazdasági fejlettségét tekintve és kulturálisan is tagolt Olaszország 2001. évi alkotmánymódosítása széleskörű jogosítványokat ad át a regionális gyűléseknek. KeletEurópában jellegzetesen az etnikai és más területi konfliktusoktól izzó területeken követelnek hasonló jogállást. Így a Krím-félsziget esetében (Ukrajna), Dél-Oszétia és Abházia (Grúzia), Oroszország és Moldávia egyes problematikus területein merültek föl további hasonló igények. ad 2.A második típusban az általánosan választott önkormányzati régió jellegzetes példája – mások mellett – Franciaország, továbbá az átalakuló és csatlakozó országok számottevő köre (Lengyelország, Csehország, Szlovákia), ahol újonnan léptek be az ilyen változatot követőkhöz. Ennek a modellnek az a lényege, hogy az önkormányzatok önálló államhatalmi ágat jelenítenek meg, mégpedig a területi hatalommegosztás elemét. A


központi szinthez képest a térségi és települési decentrumok egyaránt a hatalom koncentrálásának gátjai lehetnek. Közöttük a regionális szint az egyik önkormányzati egység, amelyiknek sajátos térségi, valamint gazdaságfejlesztési funkciói vannak. Az etnikailag homogén, vagy a különbségeket ilyen formán érvényesíteni nem kívánó országok követik általában ezt a megoldást. A területi (térségi) szintű decentralizáció intézmény- és garanciarendszerének kiépítése ebben az esetben is hosszabb történeti fejlődési folyamatot követel. A regionális egység önkormányzati szintként kerül meghatározásra. Másik alesetben a területi önkormányzatok kötelező társulásaként lett megalakítva a közbenső szint (Finnország). Ekkor az alapszinttől származtatják a térségi önállóság jogosítványait és eszközeit. Vagyis nincs önálló választás és önjogú önkormányzat sem alakul. A térségi funkciókat az alapszintű önkormányzatok közös intézményi formán keresztül látják el. ad 3. Végül, csak területfejlesztési funkcióra létrehozhatnak az önkormányzati közigazgatási határokat át nem metsző közös kereteket, miként az történt Magyarországon mindezidáig. Ugyanez a megoldás tisztán államigazgatási megoldásként is létrejöhet (Portugália). A feladat ebben a modellben alapvetően központi kormányzati szinten van. Területi politikát is átfogóan ott gyakorolnak, és ebből a jogkörből adnak át meghatározott pozíciókat területi szerveknek. Utóbbiakban különböző delegálási eljárásokkal társadalmi és önkormányzati szereplők képviseltethetik magukat. A regionális gazdaságfejlesztés ezen megoldások útján is ellátható. Példaként az Egyesült Királyságon belüli Angliát említhetjük, ahol a funkció igen tartalmas és kialakult működésével találkozunk. E típus két alváltozata közötti különbség ugyancsak fontos. Az angol példában kiemelkedő a magán és a közösségi szereplők együttes megjelenése, a köz-magán együttműködés szerepe, ami a gazdasági ösztönzésben, az addicionális források megteremtésében nélkülözhetetlen. Ezt a modellt követi Görögország és Portugália is. Ezzel a formával némiképp szemben áll a tisztán államigazgatási, ún. dekoncentrált szervezeti megoldás, mikor is a regionális fejlesztés és tervezés feladata tisztán állami szerepként nyer értelmezést. Ezt tapasztaljuk a csatlakozó országok némelyikében. Továbbá hasonló elmozdulás történt Magyarországon is: 1996-ban a területfejlesztési tanács delegálásos formája jött létre, amit 1998-ban a területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvény módosításával alapvetően a miniszteriális és területi dekoncentrált szervek képviselőiből álló, államigazgatási dominanciájú testületi szerv váltott föl.

Forrás: A regionális intézményrendszer kiépítése Magyarországon m.hu/proba/elemez.nfs/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 16.)

(vitaanyag)

–

http://web.b-


III. sz. melléklet






Forrás: Dr. Szigeti Ernő: A régiók és régióközpontok térszerkezeti alternatívái – http://web.bm.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma:2003. október 12.)


IV. sz. melléklet Kistérségi fogalomtár Alkotmány A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény. Államigazgatási körzet A kistérség határain belül elhelyezkedő területi egység, amely államigazgatási (okmányirodai, gyámhatósági, építésügyi, stb.) feladatok ellátásának illetékességi területe. Egy kistérségen belül több államigazgatási körzet is alakítható. A kistérség központja egyben államigazgatási körzeteinek központja is. A kistérségen belül kialakított többi körzet ennek szervezeti alárendeltségében működhet. Igazgatási szint Az állami döntéshozatal vertikális tagozódása. Kht. Közhasznú társaság, mely közhasznú - a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló - tevékenységet rendszeresen végző jogi személy. A közhasznú társaság üzletszerű gazdasági tevékenységet a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében folytathat; a társaság tevékenységéből származó nyereség nem osztható fel a tagok között. Kiemelt térség Egy vagy több megyére (a fővárosra), vagy azok meghatározott területére kiterjedő, társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység, amely egységes tervezéséhez és fejlesztéséhez országos érdekek vagy más jogszabályban meghatározott célok is fűződnek (fővárosi agglomeráció, kiemelt üdülőkörzet, több megyét érintő nemzeti parkok, illetve tájvédelmi körzetek térsége, határmenti, illetve más sajátos térségek). (Tftv. 5.§ f) pont) Kistérségi dekoncentráció A területi, ill. helyi szintű államigazgatási szervek illetékességi területei kistérségekhez való igazításának, valamint a dekoncentrált szervek által ellátott egyes államigazgatási feladatoknak a kistérségi iroda szervezeti keretein belül történő ellátásának igénye. Kistérségi főépítész A miniszter egyes területfejlesztési és területrendezési, valamint építésügyi feladatait a kistérségben ellátó, koordináló, véleményező - felsőfokú szakirányú végzettséggel rendelkező - köztisztviselő. Kistérségi közigazgatási hivatal A közigazgatási hivataloknak a kistérségben működő, körzeti államigazgatási feladatokat ellátó szerve.


Kistérségi területfejlesztési tanács A területfejlesztési törvényben meghatározott, jogi személyiséggel rendelkező önálló szervezetként intézményesíthető, kistérségi területfejlesztési feladatokat koordináló testület. Kistérségi területfejlesztési tanács munkaszervezete A kistérségi területfejlesztési tanács döntés-előkészítési feladatait ellátó szervezet. Komplex kistérségi társulás A kistérség intézményesítését követően az Ötv. módosítása útján létrejövő új társulási forma, melynek tagjai a kistérséghez tartozó települési önkormányzatok. Egy települési önkormányzat csak egy kistérségi társulás tagja lehet. A komplex kistérségi társulás jogi személyiséggel rendelkezik, önálló hatáskörök, valamint normatív költségvetési támogatás címzettje lehet, és önkormányzati közszolgáltatási, államigazgatási, valamint területfejlesztési funkciókat egyaránt ellát. Komplex kistérségi társulás hivatali szervezete A komplex kistérségi társulás adminisztratív feladatait ellátó szervezet. Kötelező társulás Meghatározott feladatok ellátására kötelezően létrehozandó önkormányzati társulás. A kötelező társulás lehetőségét az Alkotmányban kell biztosítani. Amennyiben a komplex kistérségi társulás létrehozása kötelező, abban az esetben lehet önálló hatáskörök és költségvetési támogatás címzettje. Ötv. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény. Szabad társulás elve Az Alkotmány jelenleg hatályos szövege nem teszi lehetővé a kötelező társulás létrehozását. A szabad társulás elve azt jelenti (Alkotmány 44/A.§ (1) bek. h) pont), hogy az önkormányzatok saját döntéseik alapján, jogi kényszer nélkül társulhatnak egymással feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására. Amennyiben a kistérségi társulás a szabad társulás elve mentén alakul, nincs jogi garancia arra, hogy valamennyi önkormányzat tagja lesz a társulásnak, ebből adódóan az önálló hatásköri felhatalmazás, a normatív finanszírozás, az egységes kistérségi feladatellátás nem biztosítható. Önkormányzati közszolgáltatás A települési önkormányzat feladataként meghatározott helyi közszolgáltatások. Ilyenek különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése. (Ötv. 8.§ (1) bek.).


Önkormányzat-közi fejlesztési program A komplex kistérségi társulás önkormányzatainak fejlesztési céljait, koncepcióit és intézkedéseit tartalmazó terve. Polgármesterek tanácsa A komplex kistérségi társulás döntéshozó szerve, melynek valamennyi önkormányzat polgármestere tagja. SAPARD térség Az önkormányzatok szabad társulásának elve alapján az Európai Unió SAPARD támogatásainak elnyerése céljából létrejött társulások által kialakított területi egységek. Statisztikai kistérség A Központi Statisztikai Hivatal által statisztikai jellegű mérések elvégzése érdekében bevezetett területi egység, mely kielégíti az ország teljes és ismétlés nélküli lefedettségének igényét. Földrajzilag összefüggő települések olyan együttese, amely a települések közötti valós munka- és lakóhelyi, közlekedési, középfokú ellátási (oktatás, egészségügy, kereskedelem, stb.) kapcsolatokon alapul. Területfejlesztés az országra, valamint térségeire kiterjedő - társadalmi, gazdasági és környezeti területi folyamatok figyelése, értékelése, a szükséges tervszerű beavatkozási irányok meghatározása, - rövid, közép- és hosszú távú átfogó fejlesztési célok, koncepciók és intézkedések meghatározása, összehangolása és megvalósítása a fejlesztési programok keretében, érvényesítése az egyéb ágazati döntésekben. (Tftv. 5.§ a) pont) Területfejlesztési kistérség A települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban lévő, önszerveződő, egymással határos települések összessége. (Tftv. 5.§ h) pont) Területfejlesztési önkormányzati társulás A települési önkormányzatok képviselő-testületei által a települések összehangolt fejlesztése, közös területfejlesztési programok kialakítása, a fejlesztések megvalósítását szolgáló közös pénzalap létrehozása érdekében megállapodással létrehozott, önálló jogi személyiséggel rendelkező társulás. (Tftv. 10.§ (1) bek.). Tervezési-statisztikai régió Több megye (a főváros) területére kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határával határolt, egybefüggő tervezési, illetve statisztikai területi egység. (Tftv. 5.§ e) pont) Térség Különböző területi egységek (a régió, a megye, a kiemelt térség és a kistérség) összefoglaló elnevezése. (Tftv. 5.§ i) pont) Tftv. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény.


Ttv. A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény. Városkörnyék városközpontú kistérség, a fejlesztések összehangolása érdekében kialakult önszerveződő területi egység. (Tftv. 5.§ g) pont) Vonzáskörzet A település központi funkciót betöltő intézményei által rendszeresen és szükségszerűen ellátott területet a település vonzáskörzete. Tágabb értelmezése szerint a speciális funkciók (ipar, mezőgazdaság, közlekedés) által kialakított kapcsolatok is (pl. a település népességvonzó hatása, munkaerővonzás, illetve ennek hatására kialakuló ingázás) a vonzáskörzet komponensei közé tartoznak. Forrás: A közigazgatási kistérség (vitaanyag) http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés ideje: 2003. október 15.)


V. sz. melléklet Az EU támogatási rendszere I. A Strukturális és Kohéziós Alapok bemutatása42 Az Európai Unió jelenleg hét éves tervezési periódusokba rendezett programok mentén nyújt támogatást és valósítja meg programjait. A most futó tervezési periódus 2000-2006 közötti időre szabja meg a pénzügyi kereteket és a lehetőségeket. Ez azt jelenti, hogy Magyarország pillanatnyilag az előcsatlakozási alapok /PHARE, ISPA, SAPARD/ és a Közösségi Kezdeményezések egy része révén kapcsolódhat az Unió fejlesztési politikájához. A csatlakozást követőn 2006-ig a jelenlegi tervezési periódus lehetőségei és szabályai szerint dolgozhatunk, azt követően pedig a 2007-2013-as periódus szabályai fogják meghatározni lehetőségeinket. A 2000-2006 közötti időszak alapdokumentuma az 1260/99/EK rendelet, melyet az Európai parlament és az Európai Tanács fogadott el. A rendelet az Unió legjelentősebb támogatási keret-együttesére, a Strukturális Alapokra vonatkozik. A Strukturális Alapok működtetésének fő célja: a gazdasági és szociáliskohézió erősítése. Ennek érdekében legfőbb célja a régiók közötti fejlettségbeli különbségek, fejlődési egyenlőtlenségek és a leghátrányosabb helyzetű régiók lemaradásának csökkentése. Ehhez igénybe veszik az Európai Beruházási Bank és a Közösség többi pénzügyi eszközének működését is. A Strukturális Alapok rendszere négy pillérből áll: Európai Szociális Alap /ESZA/: A foglalkoztathatóság, a vállalkozói szellem és az esélyegyenlőség támogatásával, valamint a humán erőforrásokba történő beruházásokkal elősegíti a foglalkoztatás fejlesztését. Európai Regionális Fejlesztési Alap /ERFA/: Elősegíti a régiók fejlettségi szintje és életszínvonala közötti különbségek, valamint a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók hátrányainak

csökkentését.

Az

elmaradott

régiók

fejlesztésében

és

strukturális

átalakításában, valamint a régiók gazdasági és társadalmi átalakításában való részvételével elvezet a főbb területi egyenlőtlenségek kiegyensúlyozásához. 42

dr. Kovács Katalin: Az Európai Unió-s felvételünk hatása a kistérségi rendszer működésére – Forrás: http://web.b-m.hu/proba/elemez.nsf/temakor (Letöltés dátuma: 2003. október 15.)


Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap /EMOGA-O/: Segít megőrizni a mezőgazdaság és a termőföld közötti kapcsolatokat. Javítja és támogatja a vidéki térségekben kulcstevékenységnek számító mezőgazdaság versenyképességét. Biztosítja a vidéki területeken folytatott tevékenységek diverzifikálását. Támogatja a vidék népességmegtartó szerepét. Elősegíti a természetes környezet, a tájkép és a vidéki kulturális örökség megóvását és javítását. Halászat Orientációs Pénzügyi Eszköz /HOPE/: Elősegíti a halászat természeti erőforrásai és azok kihasználása közötti kiegyensúlyozott viszonyok kialakítását. Az ágazat jövőjének biztosítása érdekében modernizálja a halászati struktúrákat. Segíti a dinamikus és versenyképes ágazat fenntartását, valamint a halászatból élő területek újjáélesztését. Javítja a halászati termékek kínálatát és értékesítési lehetőségeit. A hét éves periódusban a Strukturális Alapok mintegy 195 milliárd euro támogatási keretet biztosítanak három célkitűzés megvalósítására koncentrálva: 1. célkitűzés: A fejlődésben elmaradt régiók támogatása /a Strukturális Alapok 69,7%-a /.Közreműködő alapok: ERFA, ESZA, EMOGA-O, HOPE. A célkitűzés azon legszegényebb régiókra vonatkozik, ahol az egy főre eső GDP kisebb, mint a Közösségi átlag 75 %-a. Az 1. célrégiókban a támogatási arány elérheti a 75 %-ot. A csatlakozást követően 2006-ig Magyarország egésze az 1. célkitűzés alá esik, a következő tervezési periódusban Budapest révén a Központi Régió helyzete válhat kérdésessé. 2. célkitűzés: Strukturális nehézségekkel szembesülő területek gazdasági és társadalmi átalakításának támogatása / a Strukturális Alapok 11.5 %-a/. Közreműködő alapok: ERFA, ESZA. Az EU lakosságának legfeljebb 18 %-ára terjed ki. Négy különböző típusú, a gazdasági és társadalmi változások krízis hatásaival küzdő terület lehet jogosult ilyen támogatásra: –

ipari területek /az össznépesség 10 %-a/


–

vidéki területek /az össznépesség5 %-a/

–

városi területek / az össznépesség 2 %-a/

–

halászatból élő területek /az össznépesség 1 %-a/

A 2. célkitűzésből támogatásra jogosult régiók listáját országonként egyedileg határozzák meg a népességplafonok figyelembe vételével. A Strukturális Alapok az intézkedések összköltségének maximum 50 %-át finanszírozhatják. 3.

célkitűzés:

Oktatási,

szakképzési

és

foglalkoztatási

politikák

és

rendszerek

korszerűsítésének és átalakításának támogatása /a Strukturális Alapok 12,3 %-a/. Közreműködő alap: ESZA. Célterülete az Európai Unió egész területe. A Strukturális Alapokból finanszírozottan működik négy közösségi kezdeményezés is. Ezek együttesen az alapok költségvetésének 5,35 %-át teszik ki. Céljuk az érdekeltségi területükhöz tartozó úttörő jellegű, innovatív megközelítések támogatása, valamint a velük azonos területen működő egyének és szervezetek transznacionális hálózatainak létrehozása annak érdekében, hogy a kezdeményezések tapasztalatai megoszthatók legyenek a régiók, ill. tagállamok között. A négy közösségi kezdeményezés a következő: EQUAL: a munkaerő piaci egyenlőtlenségek és diszkriminációk bármely formája elleni, új eszközökkel folytatott küzdelmet támogatja. /ESZA típusú / INTERREG: a transznacionális, határokon átnyúló és interregionális együttműködést és tervezést támogatja /ERFA típusú / LEADER +:a vidékfejlesztés helyi kezdeményezéseit támogatja /EMOGA típusú / URBAN: a válságban lévő városok és városias területek fenntartható fejlődését igyekszik elősegíteni /ERFA típusú /


A Strukturális alapok mintegy 1 %-a oszlik meg a technikai segítségnyújtás és az 1. célterületen kívüli HOPE támogatás között. Az Európai Unió másik nagy volumenű támogatási alapja a Kohéziós Alap. Ez a közlekedési rendszerek kiépítését és a környezetvédelem céljait szolgálja. Megközelítőleg a Strukturális Alapok egyharmadát teszi ki. Nemzeti szintű program- és projekt - kezelést igényel. Nagy léptékű fejlesztéseket finanszíroz. Az igénybevételének feltételei a minimum 150200 ezer fő népségre való közvetlen hatás, illetve a minimum 5 millió euro projektméret. A fentiekben bemutatott rendszer a következő alapelvek szem előtt tartásával működik: 1. szubszidiaritás elve – minden döntést a legoptimálisabb szinten kell meghozni 2. addicionalitás elve – az uniós támogatások nem felváltják, csupán kiegészítik a tagállami támogatásokat, minden támogatott programnál szükség van bizonyos meghatározott önrészre 3. koncentráció elve – egyrészt a rendelkezésre álló eszközök43 koncentrációját, másrészt a támogatásoknak a leginkább rászorult régiókba történő összpontosítását jelenti 4. partnerség elve – ez az elv a regionális programok elkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében részt vevők együttműködésére utal 5. programozás elve – egyes projektek finanszírozása helyett a hosszabb távú, komplex, a fejlődést jobban segítő célkitűzéseket és prioritásokat állítja a középpontba II. Magyar célkitűzések a 2004-2006 közé eső időszakra – Nemzeti Fejlesztési Terv44 A Strukturális Alapok általános szabályozását leíró 1260/1999 EK tanácsi rendelet értelmében a kevésbé fejlett régióknak, illetve tagállamoknak (ahol a GDP nem éri el a Közösség átlagának 75%-át) Nemzeti Fejlesztési terv keretében kell az Európai Bizottság elé terjeszteniük fejlesztési célkitűzéseiket, hogy igénybe vehessék a Strukturális Alapok támogatásait. Magyarországon a kormány felelős a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítéséért. 43

A Strukturális Alapok, a Kohéziós Alap és az Európai Beruházási Bank forrásai, valamint a tagállami támogatások.


Az NFT-ben megfogalmazott fejlesztési célokat az ágazati vagy regionális keretek között szerveződő operatív programok fogják össze. Az NFT, nevével ellentétben, nem átfogó, minden szektorra kiterjedő fejlesztési terv, hanem olyan koncepció, amelyben hazánk az uniós források célzott felhasználási tervezetét foglalja össze. A terv megvalósítása 2004-től indul. A keretében folyó fejlesztések megalapozzák a 2007től kezdődő uniós költségvetési időszakban megnyíló közösségi forrásokra támaszkodó második magyar Nemzeti Fejlesztési Terv keretében tervezhető fejlesztéseket is. A fejlesztési programoknak illeszkedniük kell az általános kormányzati fejlesztéspolitikai elképzelésekhez, így a bennük megjelölt prioritások szorosan kapcsolódnak a Magyarország uniós csatlakozásának megalapozását szolgáló Középtávú Gazdaságpolitikai Programhoz. Az első magyar NFT öt operatív programot tartalmaz: 1. Humán erőforrás fejlesztése operatív program (HEFOP): Célja a foglalkoztatás szintjének emelése, a munkaerő versenyképességének javítása a munkaerő-piaci igényeknek megfelelő képzettség megszerzésével, valamint a társadalmi beilleszkedés elősegítése. 2. Gazdasági versenyképesség operatív program (GVOP): A gazdaság általános versenyképességét kívánja javítani a termelőszektor modernizációját megvalósító beruházások támogatásával, valamint növelni szándékozik a társadalmi kohéziót és a foglalkoztatást

a

kis-

és

középvállalatok

technikai

modernizálása,

innovációs

tevékenységük és hálózatépítésük segítségével. 3. Agrár- és vidékfejlesztési operatív program (AVOP): Egyik célja a mezőgazdaság modernizálása és hatékonyabbá tétele egyrészt a termelési technológiák, másrészt a termékfeldolgozás fejlesztése által. Másik célja a vidék fejlesztése, jövedelemszerzési lehetőségek teremtése a vidéki térségek lakossága számára, a vidéki infrastruktúra és a szolgáltatások fejlesztése, a vidék kulturális örökségének védelme.

44

Dr. Ránky Anna – Jobbágy Valér: A Nemzeti fejlesztési tervről röviden, A Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Stratégiai Elemző Központ és a Külügyminisztérium közös kiadványa Forrás: http://www.kulugyminiszterium.hu (Letöltés dátuma: 2003. október 15.)


4. Regionális fejlesztési operatív program (RFOP): A régiókon belül megvalósuló térség - és településfejlesztési akciókat foglalja magában. 5. Környezetvédelmi és infrastruktúra operatív program (KIOP): Célul tűzi ki a környezetvédelmi,

az

energetikai

és

a

közlekedés-infrastruktúrális

beruházások

megvalósítását a Kohéziós Alapból finanszírozott fejlesztésekkel összhangban.

Forrás: Európa Füzetek 16. sz.

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK Nappali tagozat Európai Üzleti Tanulmányok szakirány

Recommend Documents