BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS VOORNE-PUTTEN ROZENBURG PRIMAIR ONDERWIJS
Plaats : Brielle Bestuursnummer : 21628 Samenwerkingsverband : PO2808 Onderzoek uitgevoerd op : 3 april 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 5 augustus 2014
Documentnummer: 4354194
Pagina 2 van 11
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het ‘Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Voorne-Putten Rozenburg Primair Onderwijs’ (PO2808). Binnen de gemeenten Bernisse, Brielle, Hellevoetsluis, Rotterdam (postcode 3181), Spijkenisse en Westvoorne vormen 6 schoolbesturen met in totaal 68 vestigingen, waaronder 61 scholen voor basisonderwijs (bao), 3 scholen voor speciaal basisonderwijs (sbo) en 5 scholen voor speciaal onderwijs (so), gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Methodiek Handelingsgericht Integraal Arrangeren (versie maart 2013); - Statuten (notariële akte d.d. 31 oktober 2013); - Concept Basisondersteuning (versie 10 november 2013); - Functieprofielen van directeur, kantoormanager, onderwijskundig medewerker, preventief ambulant begeleider, trajectbegeleider (versie 30 januari 2014); - Plan van aanpak Samenwerkingsverband 2808, groeidocument (versie februari 2014); - Ondersteuningsplan 2014 - 2018 (concept, versie 5 maart 2014); - Meerjarenbegroting (versie 25 maart 2014); - Concept Dekkend netwerk (geen datum); - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 2 april 2014).
Pagina 3 van 11
Hierna vond op 3 april 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: de context van het samenwerkingsverband en onderwerpen uit het conceptondersteuningsplan; ontwikkelingen in het speciaal(basis)onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. - een gesprek voerde met een ambtenaar van de gemeente Brielle, een ouder, de voorzitter van de ondersteuningsplanraad, een directeur van een sbo-school, een trajectbegeleider, een vertegenwoordiger van het Centrum voor Jeugd en Gezin (SMW), een ambulant begeleider, een directeur van een basisschool en de onderwijskundig medewerker van Kindkracht; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag.
Pagina 4 van 11
2. BEVINDINGEN
2.1 Hoofdlijn De officiële benaming van de ‘Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VoornePutten Rozenburg Primair Onderwijs’, zoals vermeld in de statuten van de stichting, wordt in de praktijk niet gebruikt maar het samenwerkingsverband presenteert zich als ‘Kindkracht, samenwerkingsverband voor passend onderwijs’. Kindkracht treedt naar buiten met de jongen, genaamd SIL (Sterk In Leren) als mascotte. De missie van het samenwerkingsverband zit tevens in de naam: kracht uit kinderen halen en met kracht voor kinderen. Drie Weer Samen Naar School (WSNS) verbanden en het regionaal expertisecentrum (rec) dat in de regio opereert, vormen nu het nieuwe samenwerkingsverband. De directeur constateert vanuit het verleden een verschil in de inhoudelijke benadering van het onderwijs tussen twee WSNS-verbanden enerzijds en het andere verband anderzijds. De directeur ziet dan ook zijn opdracht op korte termijn om deze verschillen weg te nemen. Daarvoor staat in de loop van april 2014 een bijeenkomst met de directeuren van het betrokken openbare bestuur op het programma. Doel is om alle deelnemers nu op één lijn te krijgen. De visie en de missie van het samenwerkingsverband zijn door het bestuur vastgesteld. De visie is gebouwd op de schoolondersteuningsprofielen. Het bestuur hanteert het principe van vertrouwen in elkaar en opbouwen door samenwerking te verbeteren. De deelnemers moeten nu over de inhoud gaan spreken en besturen moeten naar elkaar toe groeien. Op hoofdlijnen staat het samenwerkingsverband, maar er moet nog veel gebeuren. Het conceptondersteuningsplan is gereed en ligt bij de ondersteuningsplanraad. Over het conceptondersteuningsplan is met alle betrokken gemeenten op overeenstemming gericht overleg gevoerd. Alle gemeenten hebben met het voorliggende plan ingestemd. Echter de ondersteuningsplanraad heeft nog niet zijn instemming gegeven. Het bestuur gaat ervan uit dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de (krachtige)basisondersteuning bij de besturen ligt. De besturen verkrijgen daarvoor jaarlijks €45 per leerling om die kwaliteit op peil te houden of te verbeteren. De directie van het samenwerkingsverband kan de besturen op behoud van kwaliteit aanspreken. Het samenwerkingsverband financiert de extra ondersteuning (arrangement) op voordracht van de schoolondersteuningsteams (SOT). De samenstelling van het SOT is afgestemd op de specifieke situatie van de leerling. De top van de ondersteuningspiramide behelst het Handelingsgericht Integraal Arrangeren (HIA). HIA is pas aan de orde als het SOT in samenspraak met de onderwijsspecialist (vanuit het samenwerkingsverband) en de trajectbegeleider daarover heeft beslist. De onderwijsspecialist organiseert alle stappen in het HIA-traject en communiceert met alle deelnemers, waaronder in de eerste plaats de school en de ouders, ook als eventueel de toelaatbaarheid op het speciaal basisonderwijs aan de orde is. Nog niet duidelijk is wie uiteindelijk de doorzettingsmacht heeft als er binnen een HIA-traject geen beslissing genomen wordt of kan worden. Het samenwerkingsverband gaat ervan uit dat de basisondersteuning op orde is, de directie verwacht dat het predicaat ‘basisarrangement’ van de inspectie daarvoor voldoende is. Normen hiervoor zijn beschikbaar, evenals een streefdatum waarop alle betrokken
Pagina 5 van 11
basisscholen daaraan moeten voldoen. Met het bestuur is besproken dat een basisarrangement van de inspectie geen garantie is voor bijvoorbeeld een voldoende uitvoering van de zorg en begeleiding, of dat de afstemming in orde is. Uitkomst van een HIA traject kan zijn een plaatsing op een school voor speciaal basisonderwijs of speciaal onderwijs. Uitgangspunt is dat dit altijd tijdelijk is. Terugplaatsing is nu nauwelijks aan de orde, maar is wel inhoudelijk uitgewerkt en onderdeel van het HIA. Het samenwerkingsverband heeft al goede contacten gelegd met de betrokken gemeenten, jeugdzorg (CJG) en schoolmaatschappelijk werk. De positie van het sbo (drie scholen binnen het samenwerkingsverband) gaat veranderen. De directie en het bestuur van het samenwerkingsverband zien hier duidelijk kansen. De scholen lijken echter nog niet toe aan grote veranderingen, hiervoor moet er eerst nog een cultuuromslag volgen. De communicatie naar leraren en ouders staat op een laag peil. Het samenwerkingsverband zou hier meer initiatief en de regie moeten nemen. Er is bijvoorbeeld (nog) geen centraal informatiepunt zoals een eigen website beschikbaar. Er worden binnenkort wel folders gemaakt. Het kader voor de uitvoering van het interne toezicht door het algemeen bestuur richt het samenwerkingsverband de komende maanden met behulp van een externe adviseur in. Het samenwerkingsverband kent een negatieve verevening (- €225.000). Deze verevening is het gevolg van een hogere deelname aan het s(b)o dan het landelijk gemiddelde. Dit wordt vooral veroorzaakt door de aanwezigheid van het Medisch Kindertehuis (MKT) te Oostvoorne. Hier zitten (uit huis geplaatste) kinderen vanuit andere samenwerkingsverbanden (ongeveer 40). Het bestuur is in overleg met het ministerie (DUO) om deze kinderen niet mee te laten tellen voor het deelnemerspercentage van Kindkracht. Bekostigt het verwijzende samenwerkingsverband deze leerlingen vanaf 1 augustus 2014 dan zal er een positieve verevening ontstaan. Monitoring van de doelmatige inzet van de middelen (achteraf) is voor het bestuur een logisch gevolg van de inzet van de middelen en de verantwoording daarvan aan de betrokken partijen. Het samenwerkingsverband wil nu eerst het toezichtskader vaststellen, waarbij ook de tools voor verantwoording en monitoring aan de orde zijn. De inspectie benadrukt het belang van goede monitoring en adviseert het bestuur deze tools tijdig te ontwikkelen. Het bestuur geeft aan dat dit punt de aandacht heeft. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband beschikt over een duidelijk organisatieschema, dat het samenwerkingsverband nog verder uit moet werken. Dit taken en operationele bevoegdheden van de onderwijskundig medewerker/onderwijsspecialist zijn beschreven in het speciaal daartoe opgestelde functieprofiel. De taken en operationele bevoegdheden van de verschillende organen zijn nog niet formeel belegd. De missie en visie van Kindkracht zijn helder en duidelijk beschreven. De visie is vanuit de missie uitgewerkt in drie aspecten: vertrouwen, de juiste ondersteuning voor ieder kind en een optimale ontwikkeling voor ieder kind.
Pagina 6 van 11
Vanuit de visie zijn strategische doelen in ontwikkeling en onderwerp van gesprek in het toezichthoudend bestuur. Het besturingsmodel is vastgelegd, het intern toezicht is geregeld en belegd bij het algemeen bestuur. Een sluitend overzicht van een overlegstructuur is niet beschikbaar, alleen de komende vergaderingen van het bestuur zijn in de agenda vastgesteld. Niet bekend is op welke momenten de directie of het bestuur met de ondersteuningsplanraad overleg voert. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. De kwartiermaker heeft initiatief genomen om een (voorlopige) ondersteuningsplanraad te starten. De voorlopige raad heeft – op eigen initiatief – hulp en advies van het Steunpunt medezeggenschap passend onderwijs ingeroepen om een voorstel voor het Medezeggenschapsreglement en Huishoudelijk reglement te formuleren. De voorlopige ondersteuningsplanraad heeft de verkiezingen georganiseerd met administratieve ondersteuning van het samenwerkingsverband. De ondersteuningsplanraad heeft begeleiding/ondersteuning gevraagd van het Steunpunt medezeggenschap passend onderwijs bij de beoordeling van het ondersteuningsplan. Voor de beoordeling van de meerjarenbegroting van het samenwerkingsverband heeft de ondersteuningsplanraad een financiële rapportage laten uitbrengen door Infinite B.V. Omdat er na overleg geen overeenstemming bereikt kon worden over de wijzigingsvoorstellen van de ondersteuningsplanraad, is instemming onthouden. Het bestuur heeft aan de geschillencommissie gevraagd een uitspraak te doen. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1
Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Met alle zes betrokken gemeenten is in één sessie op overeenstemming gericht overleg gevoerd. De zes besturen hebben hun akkoord op het conceptondersteuningsplan gegeven. Het conceptplan is voor 1 februari 2014 naar de ondersteuningsplanraad gestuurd. Overleg met het voortgezet onderwijs heeft plaatsgevonden en dit is tevens geformaliseerd. De directie is van plan om elk jaar het ondersteuningsplan te actualiseren, opdat het voor alle betrokkenen een levend document is en blijft. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Het samenwerkingsverband baseert de uitgangspunten voor kwalitatief goede basisondersteuning op een volledige implementatie van het handelingsgericht werken. De directie realiseert zich dat dit nog lang niet bij alle scholen gerealiseerd is. De directie noemt als streefdatum augustus 2018 voor een volledige inrichting van het handelingsgericht werken. Alle scholen van het samenwerkingsverband moeten dan voldoen aan de kwaliteitseisen die het bestuur stelt. De inspectie constateert dat het bestuur de scholen ruim de tijd geeft om
Pagina 7 van 11
aan de eisen te voldoen en dat daardoor ook verschillen in kwaliteit tussen scholen kunnen ontstaan. Het samenwerkingsverband wil vooral sturen op de verdere professionalisering van de intern begeleiders van de scholen, die vormen binnen de school de spil van het schoolondersteuningsteam. Uit het ondersteuningsplan blijkt niet of alle schoolondersteuningsprofielen tezamen nu een dekkend geheel vormen en of er sprake is van onderlinge samenhang (bijvoorbeeld per wijk of per dorp). Over de positie van de scholen voor speciaal basisonderwijs is een uitvoerige discussie aan de gang. Hierin staat op dit moment de positionering van de scholen ten opzichte van elkaar centraal. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Uit het gesprek met het bestuur is gebleken dat het samenwerkingsverband de verdeling van de middelen centraal organiseert. De middelen worden dus niet direct bij de scholen belegd. Voor de basisondersteuning stelt het samenwerkingsverband €45 per leerling aan de scholen beschikbaar. De resterende middelen kent het samenwerkingsverband alleen toe aan arrangementen (inclusief verwijzing speciaal onderwijs) en wordt onderbouwd door een uitgebreide beslis- en zorgstructuur. Het samenwerkingsverband wil een centrale monitoring gaan hanteren om de financiën beheersbaar te houden. 4
Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Als de basisondersteuning, ontwikkelingsperspectieven en uitvoering van extra zorg niet tot het gewenste effect voor de leerling leiden, dan vraagt het schoolondersteuningsteam onder leiding van de onderwijsspecialist aan het samenwerkingsverband om het traject Handelingsgericht Integraal Arrangeren in te zetten. De besprekingen in het kader van HIA verlopen volgens een vaststaand stappenplan. Het belangrijkste onderdeel van deze besprekingen is het concretiseren van de te bereiken doelen, acties en directe ondersteuning aan leerling en/of leraar. Deze concretisering vindt uiteindelijk vorm in een onderwijs jeugdhulp arrangement (OJA). De trajectbegeleider geeft namens de directie toelaatbaarheidsverklaringen af. De directie toetst dan nog de procedure om te beoordelen af alle regels adequaat zijn toegepast. De criteria waarop het HIA beslissingen neemt moet men nog ontwikkelen. Eveneens zijn er geen criteria waarop (tijdelijke)plaatsing in het speciaal (basis)onderwijs plaatsvindt. Wel kent het samenwerkingsverband een vereenvoudigde procedure voor leerlingen met een ernstige meervoudige beperking (EMB) voor toelating tot het speciaal onderwijs. Het betekent onder andere dat de toelaatbaarheidsverklaringen voor deze leerlingen éénmalig worden afgegeven en geldig zijn gedurende het gehele verblijf binnen het speciaal onderwijs. In de documenten van het samenwerkingsverband is niets vastgelegd over de wijze en criteria waarop eventuele terugplaatsing vanuit het speciaal(basis)onderwijs naar het reguliere onderwijs plaatsvindt, evenmin iets over de termijnen die het bestuur aan de diverse procedures dient te stellen. Het samenwerkingsverband is niet aangesloten bij een landelijke bezwaaradviescommissie toelaatbaarheidsverklaringen speciaal(basis)onderwijs. Eventuele bezwaren worden voorgelegd aan een aanpalend samenwerkingsverband.
Pagina 8 van 11
5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het bestuur wil geen doelen formulieren voor de deelnamepercentages voor het speciaal(basis)onderwijs. Evenmin voor het aantal af te geven arrangementen. Het bestuur streeft naar nul thuiszitters. Op dit moment is er sprake van slechts één ‘echte’ thuiszitter (gegevens DUO). 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Met het bestuur en de directie is uitgebreid gesproken over de wijze waarop de communicatie met ouders, scholen, leraren en andere betrokkenen moet plaatsvinden. De regie daarbij, om een eenduidige voorlichting te bewerkstellingen, dient bij het samenwerkingsverband te liggen. De ontwikkeling van een eigen website heeft nu prioriteit. Nu loopt de informatievoorziening te veel getrapt via de besturen, naar de directeuren en via hen naar de leraren en ouders. De directie denkt dat de ouders van leerlingen met een rugzak door de scholen geïnformeerd zijn over de garantie die het samenwerkingsverband geeft. Deze ouders zijn niet direct door het samenwerkingsverband aangesproken. De directie weet niet of alle ouders van leerlingen die nu een rugzak hebben zijn benaderd om mee te delen dat de gelden voor de rugzak in ieder geval tot augustus 2015 gegarandeerd zijn. Zij wil dit op korte termijn herstellen, snelle actie hierop is gewenst. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het samenwerkingsverband beschrijft in het ondersteuningsplan in een separaat hoofdstuk (6) de financiën van het samenwerkingsverband. Ook de (concept)meerjarenbegroting is onderdeel van het ondersteuningsplan. Een belangrijk thema in het ondersteuningsplan en in de meerjarenbegroting is de negatieve verevening. Op basis van de meest actuele kengetallen (van DUO) bedraagt de verevening -/€225.007. Het resterende ondersteuningsbudget daalt met ruim 16 procent tot €1.122.150 in 2020/2021. Deze negatieve verevening is het gevolg van een hogere deelname aan het speciaal onderwijs en een lager aandeel leerlingen met leerlinggebonden financiering ten opzichte van het landelijke percentage. Het bestuur geeft aan dat de hogere deelname aan het speciaal onderwijs vooral wordt veroorzaakt door leerlingen van het Medisch Kindertehuis (MKT) die in de telling van de kengetallen zijn meegenomen. In het geval van kinderen van het Medisch Kindertehuis (residentiele plaatsing) is sprake van een afwijkende bekostiging en geldt vanaf 1 augustus 2014 dat het verwijzende samenwerkingsverband betaalt. DUO is als uitvoeringsorganisatie verantwoordelijk voor de juiste en tijdige bekostiging van deze leerlingen. Dit betekent dat DUO de negatieve verevening beperkt door de bekostigingstoedeling. Tijdens de simulatie heeft het bestuur aangegeven dat het samenwerkingsverband (circa) tachtig leerlingen van het MKT heeft, waarvan (circa) veertig leerlingen van buiten de regio van het samenwerkingsverband komen. Dit zou betekenen dat de negatieve vereveningsopdracht fors wordt beperkt. Daar staat tegenover dat het samenwerkingsverband te maken heeft met krimp van het aantal leerlingen (gemiddeld 2 à 3%). In het ondersteuningsplan is een (concept)meerjarenbegroting opgenomen die betrekking heeft op drie jaar (2014 tot en met 2016). Het bestuur heeft tijdens de simulatie aangegeven dat men het begrotingsmodel van het adviesbureau Infinite zal hanteren ter vervanging van de huidige begroting. Dit vanwege onduidelijkheden in de huidige begroting. In dit kader heeft de ondersteuningsplanraad
Pagina 9 van 11
aangegeven dat een duidelijke koppeling van het ondersteuningsplan met de financiën nog ontbreekt. De inspectie onderschrijft dit, maar merkt ook op dat de keuze voor het model van Infinite (in programma’s) mogelijkheden biedt om deze aansluiting sterk te verbeteren. In -
de (nieuwe) begroting moet het bestuur rekening kunnen houden met: de effecten van opting-out; de (instroom van) residentiele leerlingen van het Medisch Kindertehuis; de krimp van het aantal leerlingen; doelstellingen/verwachtingen omtrent arrangementen (inclusief doorverwijzing so); financiële kengetallen (met name liquiditeit en buffervermogen); scenario’s (worst case en best case).
In de begroting houdt het samenwerkingsverband geen rekening met een jaarlijkse buffer. De inspectie benadrukt het belang van het vormen van een buffervermogen en om hier tijdig met de aangesloten scholen afspraken over te maken. Daarnaast is het gebruik van scenarioanalyses van belang, waarmee het bestuur een sterk sturingsmechanisme in handen heeft om toekomstige financiële ontwikkelingen tijdig te kunnen beheersen. Het bestuur heeft aangegeven hier gebruik van te willen maken.
Pagina 10 van 11
3. REACTIE VAN HET BESTUUR De inspectie heeft het bestuur uitgenodigd in dit hoofdstuk aan te geven hoe het de bevindingen uit dit verslag zal betrekken bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Van deze uitnodiging heeft het bevoegd gezag geen gebruik gemaakt.
Pagina 11 van 11
