BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SAMENWERKINGSVERBAND RIJN & GELDERSE VALLEI PO
Plaats : Veenendaal Bestuursnummer : 21689 Samenwerkingsverband : PO2510 Onderzoek uitgevoerd op : 17 januari 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 4 april 2014
Documentnummer: 4279652
Pagina 2 van 9
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij ‘Samenwerkingsverband primair onderwijs Rijn & Gelderse Vallei’. Binnen de gemeenten Barneveld, Ede, Renswoude, Rhenen, Scherpenzeel, Veenendaal en Wageningen vormen 34 schoolbesturen met 126 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Inventarisatie leerlingenstromen (21 november 2013); - Ondersteuningsplan passend onderwijs 2014-2018 (concept, januari 2014); - Bijlagenbundel ondersteuningsplan (conceptversie 3, 10 januari 2014); - Voorbereidingsnotitie oogo, plus werkagenda (10 januari 2014); - Draaiboek organisatie verkiezing ondersteuningsplanraad en uitslag verkiezingen (zonder datum); - Aanzet tot een communicatieplan (versie 1, zonder datum); - Medezeggenschapsstatuut OPR en MR (versie 1.4, zonder datum); - Medezeggenschapsreglement OPR (versie 1.6, zonder datum); - Faciliteitenregeling MR en OPR (versie 1.6, zonder datum); - Huishoudelijk reglement swv Rijn & Gelders Vallei PO (versie 3 vastgesteld, zonder datum); - Voorstel overgangssituatie indicatiestelling (zonder datum);
Pagina 3 van 9
-
Uitgangspunten begroting swv Rijn & Gelderse Vallei (zonder datum); Website: http://www.swvrijnengeldersevallei.nl; Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 13 januari 2014.
Hierna vond op 17 januari 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: het conceptondersteuningsplan; de bijlagebundel; overgangsmaatregelen lgf; inrichting van het samenwerkingsverband; korte presentatie website; stand van zaken oogo; financiën; ontwikkelingen in het speciaal en speciaal voorgezet onderwijs. - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag.
Pagina 4 van 9
2. BEVINDINGEN
2.1 Hoofdlijn De inspectie heeft een positieve indruk van het samenwerkingsverband Rijn & Gelderse Vallei. Er is zorgvuldig gewerkt aan de bestuurlijke vormgeving en daarmee aan draagvlak. Hiermee ligt een goede basis voor verdere ontwikkeling. Bovendien bevat de bestuursstructuur goede mogelijkheden voor het interne toezicht. Het samenwerkingsverband besteedt veel aandacht aan de communicatie. Het toegankelijke ondersteuningsplan en de website, die voor een groot deel gereed is, zijn hier goede voorbeelden van. Het bestuur heeft ervoor gekozen om veilig te starten en de tijd te nemen voor visievorming en daarmee voor een geleidelijke inrichting van het samenwerkingsverband. Dat houdt een risico in, aangezien wellicht te laat gestuurd wordt op onder andere de negatieve verevening van het samenwerkingsverband. Om die reden is het bijvoorbeeld ook noodzakelijk dat het samenwerkingsverband de toelaatbaarheid zo gaat regelen dat de instroom in speciaal basisonderwijs (sbo) en speciaal onderwijs (so) beheersbaar blijft. Ook is het toenemende aantal indicaties voor cluster 4 in 2013 een punt van aandacht. Een ander punt van aandacht is de hoge verwachting van het samenwerkingsverband van de basisvoorziening van de basisscholen. Het samenwerkingsverband zet in op het basisarrangement van de inspectie, het handelingsgericht werken, de preventie en curatieve mogelijkheden van de scholen. Concreet inzicht in de stand van zaken op de basisscholen is er niet. Er staat wel een nulmeting voor de zomervakantie gepland. Ook dit is laat, aangezien het samenwerkingsverband niet weet wat er aanwezig is in het samenwerkingsverband en welke aanvullende kennis eventueel nog nodig is. Wellicht kan een analyse van de schoolondersteuningsplannen, die weliswaar verschillend zijn, hier een beeld van geven. Er is nu te weinig zicht op de kwaliteit van de basisscholen. Hierdoor is het ook niet goed mogelijk om een (op onderdelen) samenhangende visie op so-sbo en het basisonderwijs te ontwikkelen. De veilige start is positief en prettig voor ouders en de leerlingen die al extra ondersteuning hebben. Het samenwerkingsverband bericht de ouders dat de herindicatie voor deze leerlingen geregeld is. Voor de nieuwe situatie is het van belang dat de criteria en termijnen voor toelaatbaarheid tot de ondersteuningsvoorzieningen transparant en duidelijk zijn. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het ‘Samenwerkingsverband primair onderwijs Rijn & Gelderse Vallei’ is een vereniging waar alle schoolbesturen uit de regio bij zijn aangesloten. Het bestuur is op de algemene vergadering van december 2013 benoemd. Er zitten drie leden in die afkomstig zijn uit het regulier onderwijs. Uit het speciaal basisonderwijs, de kleine besturen, cluster 3 en cluster 4 is steeds één bestuurslid afgevaardigd. Het bestuur heeft ervoor gekozen om in januari een onafhankelijke deskundige voorzitter aan te trekken met de nodige ervaring. Het is de bedoeling dat het samenwerkingsverband per 1 augustus 2014 een directeur aanstelt. De directeur en een kernteam van vier consulenten zullen het proces van verdere ontwikkeling en ondersteuning van de scholen aansturen en vorm geven. Naast het bestuur en management zijn er nog verschillende werkgroepen actief. Zo is er bijvoorbeeld een
Pagina 5 van 9
werkgroep kwaliteit, financiën, communicatie en een groep die werkt aan een nieuw scenario voor het speciaal basisonderwijs. Een organogram van de bestuurs- en management structuur met werkgroepen en medewerkers kan de werkwijze van het samenwerkingsverband inzichtelijker maken. Daarnaast is het zinvol om de taken, de doelen en de bevoegdheden van de verschillende organen hierin te verwerken. De visie van het samenwerkingsverband is de ondersteuning goed, snel en dichtbij te organiseren. Het samenwerkingsverband zet in op preventie, een stevige basisondersteuning en ouders als gelijkwaardige partners. Hiervoor is een aantal concrete doelen vastgesteld voor het jaar 2016. Wat opvalt is de veilige start die het samenwerkingsverband maakt met veel zekerheden voor de scholen en geïndiceerde leerlingen. Dit ondanks een negatieve verevening en grote plannen om het speciaal (basis) onderwijs op termijn op een andere manier in te richten. Deze nieuwe inrichting is niet uitgewerkt in strategisch beleid met strategische doelen waaraan deze nieuwe werkelijkheid moet voldoen. Wel is er een werkgroep die voorstellen doet. Zoals gezegd koerst het samenwerkingsverband aan op belangrijke veranderingen binnen het speciaal onderwijs. Deze visie gaat het samenwerkingsverband nog verder ontwikkelen. Het is belangrijk dat het samenwerkingsverband het basisonderwijs hierbij voortdurend betrekt. Daarnaast moet het samenwerkingsverband zorgen voor een goed zicht op de kwaliteit en (on)mogelijkheden van de scholen in het samenwerkingsverband. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. De kwartiermaker heeft samen met leden vanuit de inhoudelijke werkgroepen het ondersteuningsplan opgesteld. De algemene ledenvergadering heeft het plan op 10 januari 2014 vastgesteld. Bij het ontwikkelproces van het ondersteuningsplan zijn de (voorlopige) ondersteuningsplanraad en de gemeenten in het op overeenstemming gericht overleg (oogo) nadrukkelijk betrokken. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1
Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) De ondersteuningsplanraad is op 10 januari 2014 formeel geïnstalleerd. Dit na helder gecommuniceerde verkiezingen. Het samenwerkingsverband stelt de leden van de ondersteuningsplanraad voor op zijn website en in de ondersteuningsplanraad zitten ook een paar leden vanuit de voorlopige ondersteuningsplanraad. Op 29 januari 2014 legt het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan aan de ondersteuningsplanraad voor. Een dag voor de simulatie, 16 januari 2014, is het plan in het oogo besproken en zijn de thema’s en afspraken uitgewerkt. De bestuursstructuur en de organisatie van de inspraak is helder. Het is heel waarschijnlijk dat het samenwerkingsverband de mijlpalen haalt en er is draagvlak voor verdere ontwikkeling.
Pagina 6 van 9
De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 mei aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) In het samenwerkingsverband zijn afspraken gemaakt met de schoolbesturen over de basisondersteuning. De basisondersteuning kent drie pijlers: basiskwaliteit; preventief en handelingsgericht werken; licht curatieve interventies; de intern begeleider als spil in de zorgstructuur. Er is niet uitgewerkt hoe het samenwerkingsverband zicht krijgt op de basiskwaliteit en of en op welke wijze schoolbesturen zich hierover moeten verantwoorden. Uitgangspunt is wel om zoveel mogelijk autonomie en verantwoording bij de scholen en de schoolbesturen te leggen. Het bestuur geeft aan het handelingsgericht werken verder te formaliseren en vervolgafspraken te maken. Het samenwerkingsverband wil voor de zomervakantie starten met een nulmeting van de kwaliteit van de scholen in het samenwerkingsverband. Hierbij gebruikt men de schoolondersteuningsprofielen van de scholen. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) De zorgteams van de scholen gaan een belangrijke rol spelen bij het aanvragen van extra ondersteuning. De scholen ontvangen hiervoor in eerste instantie een bedrag voor basisondersteuning (niveau 1) per leerling dat zij hiervoor kunnen inzetten. Is er meer ondersteuning nodig (niveau 2 en 3) dan kan de school dit vragen van de onderwijsconsulenten. De scholen kunnen ook bij de expertisepunten terecht voor externe hulp en of verwijzing. Deze werkwijze moet het samenwerkingsverband nog uitwerken. Het is belangrijk om te zorgen dat het beroep op de extra ondersteuning ook financieel beheersbaar blijft. 4
Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Indien leerlingen toch ondersteuning nodig hebben, gaat de basisschool na welke extra ondersteuning zij kan inzetten. Het zorgteam speelt hierbij een belangrijke rol waarin, naast de ouders, de leraar, de intern begeleider en -indien nodig- maatschappelijk werk en de ondersteuningsconsulent participeren. Het zorgteam brengt de ondersteuningsbehoefte in kaart en op basis daarvan maakt men een arrangement op maat. De ondersteuningsconsulent en de expertisepunten gaan hierbij een belangrijke rol spelen die het samenwerkingsverband nog moet invullen. Bij verwijzing naar het speciaal onderwijs adviseert uiteindelijk de deskundigencommissie over de toelaatbaarheidsverklaring. Met deze werkwijze kiest het samenwerkingsverband bewust voor een preventieve insteek en legt daarbij verantwoordelijkheden laag in de organisatie. Vooralsnog ziet de inspectie een risico in het ontbreken van termijnen en duidelijke criteria. Het is dan ook belangrijk dat het samenwerkingsverband de werkwijze en termijnen transparant maakt voor ouders en dat de expertisepunten zichtbaar en makkelijk te vinden zijn. Een risico van willekeur ligt om de hoek. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het samenwerkingsverband noemt in het ondersteuningsplan een aantal kwalitatieve en kwantitatieve resultaten en doelen. De uitwerking in de vorm van concrete doelen en de wijze waarop het samenwerkingsverband deze resultaten wil behalen, zijn niet beschreven. Er
Pagina 7 van 9
ontbreken een duidelijk tijdpad, verantwoordelijke personen en/of werkgroepen en de wijze waarop evaluatie en borging plaatsvinden. Positief is dat in een bijlage van het ondersteuningsplan een ‘concepttoezichtkader samenwerkingsverband Rijn & Gelderse Vallei’ is opgenomen. In het conceptondersteuningsplan is verder niet uitgewerkt hoe het samenwerkingsverband kwaliteitszorg vorm gaat geven. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband hecht veel waarde aan goede informatievoorziening aan ouders. Zorgvuldig en duidelijk is er gecommuniceerd over de verkiezingen van de ondersteuningsplanraad. Daarnaast is de inspectie onder de indruk van een conceptondersteuningsplan dat zeer publieksvriendelijk is opgesteld en dus goed leesbaar is. Bovendien investeert het samenwerkingsverband in een overzichtelijke en volledige website waar ouders (maar ook anderen) makkelijk hun weg in kunnen vinden. Ook de ambitie van het bestuur om ouders vanaf het begin bij extra ondersteuning te betrekken is positief en staat hoog op de agenda van het samenwerkingsverband. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het samenwerkingsverband heeft een negatieve verevening en krijgt daardoor op termijn minder middelen ter beschikking. Het samenwerkingsverband wil een veilige start bieden wat inhoudt dat voor alle leerlingen die voor 1 oktober 2013 over een rugzak beschikten de bekostiging voor de ambulante begeleiding en voor het schooldeel door blijft lopen. Dit duurt totdat de oude beschikking is afgelopen dan wel uiterlijk 1 augustus 2016. De scholen moeten wel verantwoording afleggen over de besteding van die middelen. Over de wijze van verantwoording die scholen moeten afleggen is nog niets vastgelegd in het conceptondersteuningsplan. Door deze ‘veilige start’ en het vastliggen van de middelen voor de bekostiging van het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs heeft het samenwerkingsverband weinig ruimte voor het ontwerpen en uitvoeren van nieuwe arrangementen. Na de eerste twee jaar moeten de nieuwe arrangementen voor iedereen gaan gelden. Deze eerste jaren gebruikt het samenwerkingsverband dan ook om de ontwikkeling in gang te zetten. De eerste stap daarin zal de visievorming zijn op zowel de verevening als op de plaats van het s(b)o binnen het samenwerkingsverband. De precieze methode van verdeling van de middelen door het samenwerkingsverband is nog niet vastgelegd in het ondersteuningsplan. Ook over de met de middelen samenhangende verantwoording na de eerste twee jaar zijn nog geen uitspraken gedaan in het ondersteuningsplan. De eventuele groei in het speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs en de daarmee samenhangende verdeling van de lasten voor de onderliggende besturen is niet beschreven in het ondersteuningsplan.
Pagina 8 van 9
3. REACTIE VAN HET BESTUUR
Het bestuur geeft in een schriftelijke reactie d.d. 21 maart 2014 aan dat het de bevindingen uit het verslag zal betrekken bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Het herkent de risico’s die de inspectie schetst en neemt deze mee bij de nadere visievorming in het samenwerkingsverband en de concrete uitwerking die momenteel in diverse werkgroepen plaatsvindt. Hiermee deelt het bestuur de mening van de inspectie dat er nog veel moet gebeuren maar dat er een goede basis ligt voor verdere ontwikkeling. Het oogo met de gemeenten heeft inmiddels tot instemming met het ondersteuningsplan geleid. De ondersteuningsplanraad heeft met het ondersteuningsplan ingestemd, onder voorbehoud van externe toetsing door een onafhankelijk deskundige van de begroting (dit vanwege ontbrekende financiële expertise binnen de ondersteuningsplanraad). De toetsing zal in maart plaatsvinden. Het bestuur zal daarna in de vergadering van 9 april 2014 het ondersteuningsplan definitief vaststellen.
Pagina 9 van 9
