BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND UTRECHT PRIMAIR ONDERWIJS
Plaats : Utrecht Bestuursnummer : 21610 Samenwerkingsverband : PO2601 Onderzoek uitgevoerd op : 22 mei 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 2 september 2014
Documentnummer: 4375854
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij ‘Stichting Samenwerkingsverband Utrecht Primair Onderwijs’ (verkorte naam: SWV Utrecht PO). Binnen de gemeente Utrecht vormen 19 schoolbesturen met in totaal 103 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. Daarnaast maakt één schoolbestuur voor speciaal onderwijs gebruik van opting-in om deel te nemen aan dit samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële acte d.d. 29 oktober 2013); - Ondersteuningsplan (versie definitief, april 2014); - Meerjarenbegroting (versie 22, 16 april 2014); - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 19 mei 2014); - Website: http://www.swvutrechtpo.nl (geraadpleegd op 19 mei 2014). Hierna vond op 22 mei 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: de context van het samenwerkingsverband en onderwerpen van het ondersteuningsplan; ontwikkelingen in het speciaal (basis)onderwijs;
Pagina 3 van 10
-
een gesprek voerde met enkele leden van de ondersteuningsplanraad; een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie.
Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het algemeen bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag.
Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband ‘SWV Utrecht PO’ streeft met het beleid zoals vastgelegd in het ondersteuningsplan na dat scholen onderwijsachterstanden voorkomen en dat zij leerlingen met ondersteuningsvragen zo lang mogelijk in het reguliere onderwijs opvangen. Momenteel ligt het deelnamepercentage voor het speciaal onderwijs (so) en het speciaal basisonderwijs (sbo) beneden het landelijk gemiddelde. Het samenwerkingsverband verwacht een hoog niveau van pedagogisch en didactisch handelen van de onderwijzende teams, een effectieve interne ondersteuningsstructuur en samenwerking met ketenpartners. Deze eisen legt het vast in zeven standaarden die het aanduidt als de ‘Utrechtse standaard voor basisondersteuning’. Aan de basis van het pedagogisch en didactisch handelen van de leraar en de interne ondersteuningsstructuur ligt het handelingsgericht werken en handelingsgericht arrangeren. Als de ondersteuningsvraag van de leerlingen een dermate grote aanpassing van het handelen van de leraar vraagt en meer ondersteuning nodig is dan aanwezig in de interne ondersteuningsstructuur, kan de school een beroep doen op advies en financiële ondersteuning van het samenwerkingsverband. De maat is de Utrechtse standaard voor basisondersteuning. Het beleid voorziet in een procedure voor arrangeren en voor advies en ondersteuning binnen het reguliere onderwijs vanaf het moment dat vaststaat dat de ondersteuningsvraag zwaarder is dan van de leraar en de ondersteuningsstructuur verwacht mag worden. Zo nodig wordt de leerling verwezen naar het speciaal basisonderwijs (sbo) of het speciaal onderwijs (so). Het samenwerkingsverband ziet het so en het sbo als voorzieningen voor zware ondersteuning. Het samenwerkingsverband wil af van het hanteren van louter kindkenmerken als indicaties voor de ondersteuningsbehoefte van de leerling. Het samenwerkingsverband houdt ook rekening met leerlingen die direct worden ingeschreven in het speciaal onderwijs. Het maakt in het ondersteuningsplan echter niet duidelijk welke criteria daarvoor gelden. De inspectie bemerkt een aantal risico’s in het ondersteuningsplan: - Het ondersteuningsmodel van het samenwerkingsverband dient twee functies. Aan de ene kant omvat het criteria voor de toewijzing van extra ondersteuning waaronder de verwijzing naar het sbo en het so. Dezelfde criteria gebruikt het samenwerkingsverband voor toewijzing van extra financiële middelen. Het samenwerkingsverband legt voor beide gevallen geen objectieve criteria vast in de vorm van eenduidige omschrijving van soorten of niveau van ondersteuningsvragen. De onderwijsadviseurs en leden van de toelaatbaarheidscommissie van het samenwerkingsverband interpreteren de feitelijke situatie van de school om te bepalen of de ondersteuningsvraag van de leerling de Utrechtse standaard voor basisondersteuning overstijgt. De maat voor welke ondersteuningsvraag op schoolniveau aangepakt moet kunnen worden, ligt daarmee omschreven in de Utrechtse standaard voor basisondersteuning. Met andere woorden: de criteria zijn beschreven op het niveau van de school en niet op het niveau van de leerling of een combinatie daarvan. De criteria die het samenwerkingsverband hanteert voor toeleiding naar het sbo en het so kunnen ertoe leiden dat leerlingen onnodig lang wachten op de juiste ondersteuning, omdat de school eerst moet aantonen dat het zelf haar kwaliteit op orde heeft en zich voldoende heeft ingespand. Bovendien kan er verschil
Pagina 5 van 10
-
-
-
ontstaan tussen scholen voor wat betreft de verwijzing van de leerlingen naar sbo en so bij (nagenoeg) vergelijkbare ondersteuningsvragen. Het samenwerkingsverband vermeldt dat de komende twee jaar de school al financiële ondersteuning krijgt als de school aangeeft dat zij de ondersteuningsvraag van de leerling niet op eigen kracht aankan. Als zij aangeeft dat zij de ondersteuningsvraag wel op eigen kracht aankan, komt zij niet in aanmerking voor extra financiële ondersteuning. Hierdoor kan er tussen de scholen een verschil van financiële ondersteuning ontstaan bij vergelijkbare ondersteuningsvragen bij de leerlingen. Daar komt bij dat het beleid van het samenwerkingsverband nadrukkelijk erop is gericht dat leerlingen zoveel mogelijk onderwijs ontvangen in het reguliere onderwijs, maar het noemt geen ambitie voor het uitstroomniveau van de leerlingen in relatie tot hun mogelijkheden. Dat betekent dat het samenwerkingsverband op termijn niet kan aantonen dat het beleid om leerlingen met ondersteuningsvragen zoveel mogelijk in het regulier onderwijs op te vangen een meerwaarde heeft voor het uitstroomniveau van de leerlingen in het Utrechtse onderwijs. Ten slotte stelt de inspectie vast dat in theorie het mogelijk is dat op een school van dit samenwerkingsverband teveel leerlingen zitten met uiteenlopende ondersteuningsvragen. Het samenwerkingsverband heeft hierop geen beleid geformuleerd in het ondersteuningsplan.
2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Bij het samenwerkingsverband SWV Utrecht PO, zijn negentien schoolbesturen aangesloten. De schoolbesturen voor het primair basisonderwijs opereerden voorheen in drie samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS). De besturen geven aan dat de voormalige samenwerkingsverbanden WSNS al jarenlang inhoudelijk hebben samengewerkt. Vijf schoolbesturen met scholen voor het speciaal onderwijs zijn aangesloten bij dit samenwerkingsverband, waarvan één volgens het construct opting-in. Het valt de inspectie op dat dit bestuur in de oprichtingsstatuten niet genoemd wordt in de lijst van bevoegde gezagsorganen. Het merendeel van de schoolbesturen van dit samenwerkingsverband zijn kleine schoolbesturen met minder dan drie scholen. Er zijn vier grotere schoolbesturen met meer dan tien scholen. Het samenwerkingsverband hanteert het bestuurlijke construct van directeur/bestuur waarbij volgens de oprichtingsstatuten het voltallige bestuur het interne toezicht als taak heeft. In de uitwerking van dit model in de oprichtingsstatuten en de uitvoering in de praktijk blijkt echter geen duidelijke scheiding van toezicht en bestuur. Het bestuur is momenteel sterk betrokken bij de beleidsvorming. Het heeft ook nog geen intern toezichtkader opgesteld. Het samenwerkingsverband heeft een missie en een visie bepaald. Deze komen voort uit de evaluatie van de zorgstructuur van de drie samenwerkingsverbanden WSNS, die nauw samenwerkten. Deze missie en visie waren leidend bij het opstellen van het ondersteuningsplan. De taken van de actoren binnen de ondersteuningsstructuur zijn beschreven in het ondersteuningsplan. Dit is gepresenteerd in een organogram. Echter, omdat de criteria voor toewijzing van financiële middelen, advies en ondersteuning vaag zijn, kan pas bij de uitvoering in de praktijk blijken of de taakbeschrijving voldoende helder is om conform de afspraken te arrangeren.
Pagina 6 van 10
2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In de voorgaande paragrafen is de inspectie inhoudelijk ingegaan op het ondersteuningsplan. In deze paragraaf staat de inspectie stil bij enkele wettelijk verplichte onderdelen. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1
Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband heeft een ondersteuningsplan dat tot stand is gekomen na ‘op overeenstemming gericht overleg’ (oogo) met de gemeente. De ondersteuningsplanraad heeft ingestemd met het ondersteuningsplan en aanwijzingen gegeven voor verbetering ervan. De ondersteuningsplanraad voelt zich voldoende gehoord door het samenwerkingsverband. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) De schoolondersteuningsprofielen van alle scholen zijn gereed, maar nog niet geanalyseerd met de vraag of er sprake is van een dekkend geheel aan voorzieningen. Dat is wel nodig, vooral omdat het ondersteuningsplan van dit samenwerkingsverband suggereert dat de reguliere scholen een grote variëteit aan ondersteuningsvragen kunnen bedienen. Uit het gesprek blijkt dat het samenwerkingsverband voorzieningen heeft voor een groot domein van ondersteuningsvragen. Voor leerlingen met psychiatrische problematiek is het aanbod beperkt tot de Fritz Redlschool die samenwerkt met het Universitair Medisch Centrum van Utrecht. Het aantal plaatsen op deze school is echter beperkt. Het leidt in sommige gevallen tot leerlingen die thuiszitten omdat zij niet op deze school of buiten de regio geplaatst kunnen worden. Om onder meer dit probleem op te lossen streeft het samenwerkingsverband naar een tussenvoorziening voor het primair onderwijs waar leerlingen kortdurend ondersteuning kunnen krijgen (opdc). Het samenwerkingsverband wil op termijn ook een duidelijker afstemming tussen de vier sbo-scholen. Het heeft op het moment onvoldoende zicht op de mate waarin de vier sbo-scholen een voldoende dekkend geheel vormen of dat er veel overlap is in het aanbod van de sbo-scholen. Het samenwerkingsverband laat ook de gedachten gaan over het oprichten van een zogenaamd expertisecentrum. Het samenwerkingsverband heeft afspraken met cluster 1- en cluster 2-scholen. Er zijn twee dependances van een cluster 2-instelling in het samenwerkingsverband, namelijk Het Rotsoord (Koninklijke Kentalis) en de Bertha Muller School (Koninklijke Auris Groep). 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b), Het ondersteuningsmodel van het samenwerkingsverband dient twee functies. Aan de ene kant omvat het criteria voor de verwijzing naar extra ondersteuning met inbegrip van het sbo en het so. Dezelfde criteria worden anderzijds ook gebruikt voor toewijzing van extra financiële middelen. Het samenwerkingsverband stelt geen objectieve criteria vast voor toewijzing van middelen. Het wil af van het hanteren van louter kindkenmerken als indicaties voor de ondersteuningsbehoefte van de leerling en hanteert de ondersteuningsvraag van de leerling als leidend voor de extra ondersteuning. De ondersteuningsvraag moet zichtbaar worden na een proces van handelingsgericht werken en handelingsgericht arrangeren.
Pagina 7 van 10
Het samenwerkingsverband hanteert daarmee geen aanwijsbare criteria voor de plaatsing van leerlingen. De aangewezen deskundigen van het samenwerkingsverband interpreteren de feitelijke situatie van de school om te bepalen of de ondersteuningsvraag van de leerling de Utrechtse standaard voor basisondersteuning overstijgen. Als dat zo is, kan de school in aanmerking komen voor advies, extra ondersteuning en extra financiële middelen. Naar de mening van de inspectie is het hanteren van deze eenzijdige criteria niet zonder risico’s. 4
Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het bovengenoemde geldt op vergelijkbare wijze voor de plaatsing van leerlingen in speciale voorzieningen als het so en het sbo. Het samenwerkingsverband wil af van het hanteren van louter kindkenmerken als criteria voor plaatsing van leerlingen in het so of het sbo, maar het noemt geen andere duidelijke criteria hiervoor. Het hanteert de ondersteuningsvraag van de leerling als leidend. De ondersteuningsvraag moet zichtbaar worden na een proces van handelingsgericht werken en handelingsgericht arrangeren. De aangewezen deskundigen van het samenwerkingsverband interpreteren de feitelijke situatie van de school om te bepalen of de ondersteuningsvraag van de leerling de Utrechtse standaard voor basisondersteuning overstijgen. De deskundigen bepalen ook of de ondersteuningsvraag dusdanig zwaar is dat de leerling in aanmerking komt voor plaatsing op een sbo of so. De maat voor wat overstijgend is, ligt daarmee omschreven in de Utrechtse standaard voor basisondersteuning. Naar de mening van de inspectie is, zoals ook opgemerkt bij punt 3, het hanteren van eenzijdige criteria niet zonder risico’s. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft in het ondersteuningsplan afspraken gemaakt om zowel op niveau van de scholen als op niveau van het samenwerkingsverband de kwaliteit van de ondersteuning zichtbaar te maken. Daarnaast gaat het samenwerkingsverband databestanden inrichten over de mate van tevredenheid van direct betrokkenen, over thuiszitters, over spreiding en doorstroom van de leerlingen in het onderwijs, over de (nuttige en doelmatige) besteding van arrangementsgelden. Tevens is het samenwerkingsverband van plan om een systeem van monitoring te ontwikkelen. Op het moment werkt het samenwerkingsverband niet met een tijdsplanning en een doelgericht uitgewerkt plan voor de uit te voeren activiteiten. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) De voorlichting aan ouders, scholen en andere betrokkenen is recent gestart en daarmee aan de late kant. Het samenwerkingsverband heeft een loket ingericht waar ouders, scholen en andere betrokkenen terecht kunnen met hun vragen. De website bevat verschillende documenten, maar nog geen duidelijke uitleg, met name voor ouders die kinderen met ondersteuningsvragen hebben. Uitgangspunt is dat ouders, scholen en andere betrokkenen via het loket op alle vragen antwoord kunnen krijgen. Het samenwerkingsverband geeft de intern begeleiders de taak om ouders voor te lichten. Het samenwerkingsverband vermeldt dat zij vooraf enkele acties heeft ondernomen om de intern begeleiders goed in te lichten, zoals het organiseren van een studiedag, van open ‘meetings’ voor ib-ers en van bijeenkomsten voor twee stedelijke ib-netwerken. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het conceptondersteuningsplan bevat een meerjarenbegroting over de jaren 2012-2022 met een toelichting. De cijfers wijken enigszins af van de website van het passend onderwijs (landelijk kader). Er is sprake van een positieve verevening van €2,8 miljoen. Het restant
Pagina 8 van 10
ondersteuningsbudget, na aftrek van de afdracht van het speciaal onderwijs, zal na volledige verwerking van de verevening €5 miljoen bedragen. In de toelichting staat dat het samenwerkingsverband een transparant financieel beleid voert met als doelstelling de middelen zoveel mogelijk in te zetten ten behoeve van het ontwikkelen van een continuüm van ondersteuning binnen en tussen de aangesloten scholen van het samenwerkingsverband. In de begroting zijn verschillende programma’s hiervoor opgenomen. De belangrijkste betreft programma 3: de uitgaven voor de basisondersteuning met een totaal van €2,6 miljoen. De allocatie is gebaseerd op €90 per leerling. Het is de inspectie opgevallen dat de begroting een overschot laat zien vanaf 2016 van ruim €2,5 miljoen dat verder oploopt over de jaren naar €4,9 miljoen: vrijwel het hele ondersteuningsbudget. Er zijn geen afspraken gemaakt over het minimale weerstandsvermogen, maar er lijkt voldoende financiële ruimte voor nieuw beleid (zoals tussenvoorzieningen, expertisecentrum en professionalisering) zonder dat dit verder is uitgewerkt. Het samenwerkingsverband heeft geen afspraken gemaakt over de wijze waarop de scholen zich (jaarlijks) moeten verantwoorden over de inzet van de middelen. De doelstellingen om tussentijds bij te sturen heeft het samenwerkingsverband niet uitgewerkt. De begroting geeft inzicht in de afdrachten naar het speciaal (basis)onderwijs. Dit maakt duidelijk dat het samenwerkingsverband geen specifiek beleid heeft ontwikkeld met betrekking tot het terugdringen van het aantal leerlingen in het speciaal (basis)onderwijs. Het deelnamepercentage voor het so en het sbo ligt beneden het landelijk gemiddelde.
Pagina 9 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR De reactie van het bestuur, d.d. 24 juli 2014, betreft met name de risico’s die de inspectie signaleert bij de wijze waarop het samenwerkingsverband bepaalt of een leerling in aanmerking komt voor extra ondersteuning. Het bestuur formuleert in zijn reactie het volgende standpunt: ‘Het samenwerkingsverband kiest er niet voor om objectieve criteria vast te leggen in de vorm van eenduidige omschrijvingen van soorten of niveau van ondersteuningsvragen. Het bestuur stelt vast dat daarmee te zeer een aanbod voor de scholen zou worden ontwikkeld waar het bestuur de ondersteuning bij voorkeur ingevuld ziet op vraag van de scholen. Het bestuur van het samenwerkingsverband meent dat hiermee beter kan worden aangesloten bij de verschillen tussen de scholen en de mate waarin de scholen aansluiten bij de kwaliteit, zoals beschreven in de schoolondersteuningsprofielen. Scholen die beter in staat zijn de ingewikkelder ondersteuningsvragen te beantwoorden zullen minder verwijzingen hebben, scholen die dat in mindere mate kunnen zullen sneller ondersteuning nodig hebben. Het doel daarvan is dat het totale kwaliteitsniveau van de Utrechtse scholen beantwoordt aan de afgesproken standaard. De constatering door de inspectie dat hiermee verschillen tussen scholen ontstaan voor wat betreft de verwijzing van de leerlingen naar sbo en so deelt het bestuur, dat is realistisch en niet nieuw: ook in de huidige situatie zijn er verschillen in scholen m.b.t. het doorverwijzen van leerlingen. Om duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop arrangementen en toelaatbaarheidsverklaringen worden toegekend heeft het samenwerkingsverband zogenaamde richtinggevende vragen geoperationaliseerd die zijn voortgekomen uit de eerste drie maanden waarin de toelaatbaarheidscommissie bij wijze van pilot heeft gehandeld. Deze richtinggevende vragen zijn bedoeld om de ondersteuningsbehoefte van de leerling scherper in beeld te krijgen en af te zetten tegen de inspanningen die de school al heeft geleverd, gerelateerd aan de kwaliteit van de school en de afgesproken basisstandaard. Deze aanpak zal zich naar verwachting in het eerste jaar door ontwikkelen. Door protocollering en monitoring zal het bestuur de toekenning van arrangementen volgen en evalueren. Het is, in tegenstelling tot wat op pagina 5 van het verslag staat, niet zo dat de school moet aantonen haar kwaliteit op orde te hebben (dat terrein behoort toe aan de afzonderlijke schoolbesturen) wel, zoals eerder vermeld, welke inspanningen de school heeft gedaan.’ Het bestuur van het samenwerkingsverband geeft in zijn reactie ook aan dat opvang in het regulier onderwijs geen doel op zich is. Het uitstroomniveau van leerlingen wordt zowel in het regulier onderwijs als in andere vormen van onderwijs op leerlingniveau geformuleerd op basis van de mogelijkheden van de leerling. Als daar extra ondersteuning bij nodig is, wordt dat ook individueel bekeken. Verder geeft het bestuur aan dat het de bevindingen van de inspectie met betrekking tot de scheiding van bestuur en toezicht erkent. Het geeft aan dat het zich er van bewust is dat er nog onvoldoende sprake is van scheiding van bestuur en toezicht, zowel in de oprichtingsstatuten alsook in de praktijk. Het bestuur werkt aan de opzet van een intern toezichtkader dat het in het najaar 2014 wil vaststellen en volgt ook de actuele landelijke ontwikkelingen op dit gebied.
Pagina 10 van 10
