RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Samenwerkingsverband Waterland Primair Onderwijs (2706)
Plaats Administratienummer Bestuursnummer Onderzoeksnummer Datum onderzoek Datum vaststelling
: : : : : :
Purmerend PO2706 21440 277461 16 december 2014 27 februari 2015
Pagina 2 van 13
INHOUDSOPGAVE 1
INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2
BEVINDINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3
REACTIE VAN HET BESTUUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Pagina 3 van 13
Pagina 4 van 13
1
INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Stichting Samenwerkingsverband Waterland Primair Onderwijs (2706)' (hierna: samenwerkingsverband Waterland Primair Onderwijs). Binnen de gemeenten Purmerend, Zeevang, Beemster, Landsmeer, Edam-Volendam en Waterland vormen 13 schoolbesturen (waaronder één bestuur voor speciaal onderwijs via opting-in) met in totaal 69 scholen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. 2.
stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden.
Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: • Ondersteuningsplan 2014-2018 (vastgestelde versie, zonder datum), inclusief een reeks bijlagen en enkele niet vastgestelde uitwerkingsnotities; • Website samenwerkingsverband (www.swvwaterland.nl, geraadpleegd op 15 december 2014);
Pagina 5 van 13
•
Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 15 december 2014).
Hierna vond op 16 december 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: • een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; • een gesprek voerde: ◦ over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; ◦ over de ondersteuningstoewijzing en de afgifte van toelaatbaarheidsverklaringen; ◦ met (een afvaardiging van) de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; ◦
met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht.
Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag.
Pagina 6 van 13
2
BEVINDINGEN
2.1
Hoofdlijn Samenwerkingsverband Waterland Primair Onderwijs is een voortzetting van de samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS) in deze regio, met uitbreiding van besturen van het speciaal onderwijs (so). De betrokken bestuurders en andere functionarissen werken al langer samen en zetten bestaande relaties voort. De onderlinge verhoudingen zijn goed en de lijnen kort. Het dagelijks bestuur, de coördinator en andere functionarissen van het samenwerkingsverband zijn enthousiast aan het werk en zien in de nieuwe samenwerking kansen voor kwaliteitsverbetering van passend onderwijs. Ook de financiële uitgangssituatie is gunstig. Enkele belangrijke voorwaarden voor het samenwerkingsverband zijn daarmee al met al positief. Het is gelukt om de inhoud van het ondersteuningsplan vorm te geven volgens de eigen wensen, ondanks de tijdsdruk. Verder heeft het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband een coördinator aangesteld en leden voor een dagelijks bestuur aangewezen. Hiermee is de dagelijkse leiding in het samenwerkingsverband geregeld. Gezien de positieve uitgangssituatie en de verdere ontwikkelingsactiviteiten met inmiddels de eerste resultaten daarvan, heeft de inspectie positieve verwachtingen van de verdere ontwikkeling van dit samenwerkingsverband. Een aantal onderdelen vraagt de aandacht. Dit betreft in het bijzonder de volgende onderdelen: de relatie basisondersteuning - extra ondersteuning en de ontwikkelingsperspectieven, de invulling van de kwaliteitszorg, het vormgeven van het interne toezicht en de voorlichting van leraren. Deze onderdelen kwamen ook in het vorige inspectiebezoek als aandachtspunten naar voren. Het samenwerkingsverband heeft goed zicht op de nodige verbeterpunten en ontwikkelt hiervoor plannen/werkagenda’s. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader.
2.2
Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Samenwerkingsverband Waterland Primair Onderwijs gaat uit van een ondersteuningscontinuüm met vier niveaus van ondersteuning: de basisondersteuning en drie niveaus van extra ondersteuning. De drie niveaus
Pagina 7 van 13
van extra ondersteuning zijn: extra ondersteuning 'intern' (binnen het schoolteam), 'extern' (met expertise van buiten de school) en zware ondersteuning in de vorm een plaats in het - nog op te richten ‘Expertisecentrum Passend Onderwijs’. Dit onderscheid is een belangrijk uitgangspunt voor de opbouw en de inrichting van het ondersteuningsplan en de organisatie van het samenwerkingsverband. Onder extra ondersteuning verstaat het samenwerkingsverband: alle binnen het samenwerkingsverband aanwezige onderwijsondersteuningsvoorzieningen, die niet binnen het aanbod van basisondersteuning vallen. De inspectie heeft met het dagelijks bestuur besproken dat de wettelijke verplichting tot het opstellen van een ontwikkelingsperspectief geldt voor alle drie niveaus van extra ondersteuning. Alleen de basisondersteuning, die alle basisscholen in het samenwerkingsverband kunnen bieden en die zij bekostigen vanuit de lumpsum, is van deze verplichting ontheven. Het samenwerkingsverband besteedt in het ondersteuningsplan ruim aandacht aan het ontwikkelingsperspectief en heeft voor de vorm en inhoud daarvan een bijlage opgenomen in het ondersteuningsplan. De scholen hebben schoolondersteuningsprofielen opgesteld, maar deze zijn niet in de schoolgidsen opgenomen. Daarmee is het voor ouders en andere betrokkenen niet duidelijk wat scholen aan extra ondersteuning te bieden hebben. Het samenwerkingsverband heeft een taak in het ondersteunen van de scholen bij hun voorlichting over passend onderwijs. In het ondersteuningsplan geeft het samenwerkingsverband aan welke ondersteuningsmogelijkheden aanwezig zijn. Op dit moment voldoen niet alle scholen aan de door het samenwerkingsverband gedefinieerde basisondersteuning; het samenwerkingsverband streeft naar volledige realisatie op alle scholen uiterlijk binnen vier jaar. Mede op basis van het zogenoemde 'HGPD-proces' (handelingsgerichte procesdiagnostiek) bepalen de scholen of leerlingen extra ondersteuning nodig hebben, en melden deze (in geval van niveau 3 of 4) aan bij het 'Zorgplatform'. Daar wordt bekeken welke ondersteuning noodzakelijk is en hoe die moet worden gerealiseerd. Vanaf augustus 2014 heeft het bestuur een 'commissie TLV' ingesteld voor de advisering aan het bestuur (i.c. de coördinator) over het verstrekken van toelaatbaarheidsverklaringen voor het speciaal (basis)onderwijs. De inspectie heeft besproken dat voor een optimale inzet van de beschikbare deskundigen de strikte scheiding tussen de taken van het Zorgplatform (toewijzing extra ondersteuning) en de commissie TLV (adviseren over toelaatbaarheidsverklaringen) haar als niet zonder meer gunstig overkomt. Afstemming tussen beide commissies is gewenst om voor elk kind
Pagina 8 van 13
steeds een passend arrangement te realiseren. Het kan nu voorkomen dat het samenwerkingsverband een toelaatbaarheidsverklaring afgeeft, terwijl door afstemming tussen beide commissies andere opties mogelijk zijn. Samenwerkingsverband Waterland Primair Onderwijs werkt met een meerjarenbegroting. Het beleid uit het ondersteuningsplan is voor de inspectie niet altijd expliciet herkenbaar vertaald in gekwantificeerde doelstellingen met bijbehorende bekostigingsaspecten. Het samenwerkingsverband kan nu nog niet aantonen dat het de geplande kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (inclusief bekostigingsaspecten) behaalt. Het bestuur geeft aan dat, nu de financiële ruimte helder is, het jaarlijks de begroting evalueert en bijstelt. Ook zal het zich gaan buigen over de inzet van het begrote positieve resultaat van de komende jaren. Het samenwerkingsverband toont aan dat het functionele contacten onderhoudt met relevante ketenpartners (leerplicht, jeugdzorg, Regionaal Educatieve Agenda) om het risico op thuiszitters te verkleinen. Voor deze contacten heeft het samenwerkingsverband een belangrijke rol toebedeeld aan het Zorgplatform. Het samenwerkingsverband geeft aan goed in beeld te hebben wat de situatie is ten aanzien van thuiszitters; het zou momenteel slechts gaan om één leerling. Het realiseren van een aanbod voor een bredere groep leerlingen, zoals die met leerplichtontheffing en de absoluut verzuimers, is wel een aandachtspunt. De contacten met de gemeenten, ook in het kader van de transitie jeugdzorg, verlopen goed. Er is een werkagenda opgesteld voor de toekomstige ontwikkelingen. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie geformuleerd. De ambitie van het samenwerkingsverband is dat alle leerlingen recht hebben op goed en passend onderwijs, onder het motto ‘ONS GRENZELOOS ONDERWIJS PAST ELK KIND (OGOPEK)'. Deze missie is vertaald in een reeks uitgangspunten (waaronder de keus voor handelingsgericht werken op alle scholen) en doelstellingen. De uitwerking daarvan ligt bij de participerende scholen. Het organisatieschema is opgenomen in het ondersteuningsplan. De top van de organisatie bestaat uit een algemeen bestuur (toezichthouder), een dagelijks bestuur en een coördinator. Omdat het bestuur personeel in dienst heeft, is ook voorzien in de oprichting van een medezeggenschapsraad. De coördinator stuurt het samenwerkingsverband aan en is belast met de beleidsondersteuning voor het dagelijks bestuur, in het bijzonder de voorzitter daarvan. Meer specifiek
Pagina 9 van 13
draagt de coördinator zorg voor de voorbereiding, ontwikkeling, implementatie, monitoring en evaluatie van het beleid. Hij maakt voor deze onderdelen onder andere gebruik van een klankbord-expertgroep. De samenstelling van deze groep kan, afhankelijk van het onderwerp, van samenstelling wisselen. Er is een netwerk van intern begeleiders en - zoals bovengenoemd - een Zorgplatform voor advies, onderzoek (commissie TLV) en dergelijke, bestaande uit het samenwerkingsverband, de schoolbegeleidingsdienst, het bureau jeugdzorg en de GGD. Een 'Denktankgroep' functioneert naast de netwerken interne begeleiders en adviseert over de werkwijze van het Zorgplatform. Verder zijn er directieberaden actief betrokken bij het samenwerkingsverband. De taken en de operationele bevoegdheden van de verschillende organen binnen het samenwerkingsverband zijn vastgesteld, belegd en bekendgemaakt. De ondersteuningsplanraad is operationeel, bestaande uit vier ouders, vier personeelsleden en ondersteund door twee adviseurs (zonder stembevoegdheid). De ondersteuningsplanraad is op een goede manier betrokken geweest bij de totstandkoming van het ondersteuningsplan. De raad heeft meegedacht en uiteindelijk ingestemd met het plan. Het is de bedoeling te werken met een dakpanconstructie: het samenwerkingsverband wil het ondersteuningsplan de komende jaren, jaarlijks steeds opnieuw aanpassen en vaststellen voor een periode van vier jaar. Bij zo’n constructie moet het bestuur van het samenwerkingsverband jaarlijks de instemming verkrijgen van de ondersteuningsplanraad en op overeenstemming gericht overleg (oogo) voeren met de betrokken gemeenten. Het samenwerkingsverband besteedt, in nauwe samenwerking met het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs, veel aandacht aan voorlichting op het niveau van het samenwerkingsverband. De start van het samenwerkingsverband is gemarkeerd met een grootse openingsplechtigheid, er is een uitgebreide website en er zijn nieuwsbrieven en voorlichtingsbrochures. Het samenwerkingsverband zal moeten blijven investeren in de voorlichting aan ouders, maar ook aan de leraren. Op de websites van de scholen die aangesloten zijn bij het samenwerkingsverband, is weliswaar enige informatie te vinden over passend onderwijs, maar onvoldoende schoolspecifieke informatie zoals het schoolondersteuningsprofiel. Het verband geeft aan dat de communicatie in eerste instantie belegd is bij de scholen/schoolbesturen. Dit vraagt echter meer sturing zodat ouders en leraren binnen dit samenwerkingsverband beter geïnformeerd worden en blijven. Een ander ontwikkelpunt is het interne toezicht. Dit is formeel geregeld via de statuten, maar ten tijde van het onderzoek nog niet feitelijk ingericht. Het toezichthouden moet onafhankelijk zijn van het besturen van het
Pagina 10 van 13
samenwerkingsverband. Het dagelijks bestuur van het samenwerkingsverband gaat zich begin 2015 hierop nader beraden. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg In het ondersteuningsplan is geschreven over de inrichting van een samenhangend systeem voor kwaliteitszorg in termen van monitoring en evaluatie. De kwaliteitszorg is sterk in ontwikkeling en momenteel niet systematisch. Kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen staan beschreven in het ondersteuningsplan. Er is een ontwikkelagenda opgesteld, met daarin verbeteractiviteiten en een globale tijdsplanning. De inspectie merkt hierbij op dat het samenwerkingsverband de ontwikkelagenda kan verbeteren als het gaat om concretisering en prioritering. 2.3
Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaand onderdeel opneemt of nader uitwerkt: • Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (artikel 18a WPO, lid 8a). Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van ‘programmatisch handhaven’ (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving N.1
N.2
Voldoende Onvoldoende
De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO.
•
De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS.
•
Pagina 11 van 13
Naleving wet- en regelgeving N.3
N.4
Voldoende Onvoldoende
Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,WVO.
•
Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO.
•
Pagina 12 van 13
3
REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 9 februari 2015 deelt het bestuur mee dat het dit inspectiebezoek als positief heeft ervaren. De inspecteurs hebben zich opgesteld als 'critical friends' en dat waardeert het bestuur. Verder deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of het al heeft betrokken. De scheiding tussen bestuur en toezicht is door de inspectie beoordeeld als onvoldoende. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft prioriteit gegeven aan dit onderdeel. Op donderdag 5 februari 2015 is door het dagelijks bestuur een workshop gevolgd bij de maatwerkmeeting van de PO-Raad met als onderwerp Governance, toezicht en andere juridische zaken. Op 19 februari 2015 is een studiemiddag belegd voor alle aangesloten schoolbesturen over de bestuurlijke vormgeving van het samenwerkingsverband en het toezicht hierop. Studieleider is de heer H. Nijkamp. Na deze studiemiddag zal het bestuur op 12 maart 2015 een besluit nemen over de vormgeving van het toezicht, eventueel de structuur wijzigen en de statuten in overeenstemming met de genomen besluiten wijzigen. De volgende tekortkomingen die de inspectie in een conceptversie van dit rapport noemde, heeft het bestuur inmiddels hersteld en opgenomen in het aangepaste ondersteuningsplan of als bijlage aan de inspectie toegezonden: • Procedures en criteria plaatsing leerlingen (artikel 18a WPO, lid 8c); • Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het basisonderwijs vanuit s(b)o (artikel 18a WPO, lid 8d); • Herindicatie zittende so-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 1); • De wijze waarop het samenwerkingsverband de ouders informeert over de ondersteuningsvoorzieningen en de onafhankelijke ondersteuningsmogelijkheden (artikel 18a WPO, lid 8f); • Groei sbo-leerlingen op peildatum 1 februari (artikel 18a WPO, lid 8g); • Overdracht bekostiging ontoereikend budget sbo-scholen (artikel 18a WPO, lid 8h); • Groeibekostiging so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8i); • Overdracht bekostiging ontoereikend budget so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8j).
Pagina 13 van 13
