RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Aan den IJssel
Plaats Administratienummer Bestuursnummer Onderzoeksnummer Datum onderzoek Datum vaststelling
: : : : : :
Capelle aan den IJssel PO2818 21572 277440 13 november 2014 7 mei 2015
Pagina 2 van 13
INHOUDSOPGAVE 1
INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2
BEVINDINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3
REACTIE VAN HET BESTUUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Pagina 3 van 13
Pagina 4 van 13
1
INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij de 'Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Aan den IJssel' (hierna: samenwerkingsverband Aan den IJssel). Binnen de gemeenten Krimpen aan den IJssel, Capelle aan den IJssel en Zuidplas vormen 11 schoolbesturen met in totaal 38 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. 2.
stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden.
Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband -indien nodig- in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: • Ondersteuningplan 2014-2018; • De statuten van de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Aan den IJssel (april 2013) en diverse uitwerkingsnotities en formats; • De publieksversie van het ondersteuningsplan 2014-2018; • Criteria voor de toelaatbaarheidsverklaring (24 juni 2014);
Pagina 5 van 13
• • • • •
Reglement voor de commissie toelaatbaarheidverklaring speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs (juni 2014); Uitwerking overgangsregeling inzet SBO-expertise (september 2014); Handreiking ondersteuningsteams op schoolniveau (oktober 2014); Website samenwerkingsverband (www.ijsselregio.nl/, geraadpleegd op 10 en 16 november 2014); Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 10 november 2014).
Hierna vond op 13 november 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: • een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; • een gesprek voerde: ◦
◦ ◦ ◦
met functionarissen van de gemeenten en jeugdzorg over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; met deskundigen over de ondersteuningstoewijzing; met een afvaardiging van de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht.
Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag.
Pagina 6 van 13
2
BEVINDINGEN
2.1
Hoofdlijn Het samenwerkingsverband Aan den IJssel heeft een positieve ontwikkeling doorgemaakt. Het draagvlak bij de schoolbesturen om passend onderwijs te realiseren is gegroeid en er is een gezamenlijke ambitie ontstaan. Bovendien is de aansturing duidelijk: schoolbesturen zetten de koers in hoofdlijnen uit, inhoudelijke werkgroepen vertalen deze koers naar de praktijk en de directeur bewaakt en coördineert. Betrokkenen zijn gemotiveerd, bevlogen en hebben inhoudelijke expertise, waardoor het samenwerkingsverband dicht bij de dagelijkse praktijk staat. Mooie voorbeelden daarvan zijn de samenwerking met het speciaal onderwijs (so), de heldere richtlijnen van de ondersteuningstoewijzing en de positieve ontwikkelingen bij de samenwerking met de gemeenten en jeugdzorg. Door deze organisatie is er sprake van een dekkend geheel van ondersteuningsmogelijkheden en een goed doordacht beleid voor thuiszitters ingevoerd. Dit biedt een stevige uitgangssituatie waarmee het samenwerkingsverband een aantal ingewikkelde uitwerkingsvraagstukken te lijf te kan gaan. Een belangrijk vraagstuk betreft het speciaal basisonderwijs (sbo). De huidige invulling van het sbo sluit niet aan bij de visie van het samenwerkingsverband. Bovendien zijn de middelen niet toereikend om de speciale basisscholen in deze vorm te laten bestaan. De kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband staat in de kinderschoenen. Een niet onbelangrijk thema aangezien de ingezette koers nog kwetsbaar is en ontwikkelingen goed geëvalueerd, gevolgd en geborgd moeten worden. Dit is essentieel, met name om de kwaliteit van de basisvoorziening van de basisscholen te bewaken. De basisvoorziening van de basisscholen is namelijk de belangrijkste maar tevens ook de kwetsbaarste pijler waar het samenwerkingsverband op rust. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader.
2.2
Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren. Hierbij zet het samenwerkingsverband sterk in op een hoge basiskwaliteit van de basisscholen. Het handelingsgericht werken is daarbij uitgangspunt. Het bestuur en de
Pagina 7 van 13
directeur van het samenwerkingsverband hebben echter geen volledig en goed beeld van de expertise en de basiskwaliteit van de afzonderlijke scholen, mede doordat criteria en een normering voor het bepalen van de kwaliteit van de basis- en extra ondersteuning ontbreken. Bovendien zijn de ondersteuningsprofielen onbetrouwbaar, gezien de diversiteit en soms ook het gebrek aan inhoudelijke kwaliteit. Het is goed dat het samenwerkingsverband dit gaat monitoren en de resultaten terugkoppelt aan de schoolbesturen. Binnen het samenwerkingsverband is afgesproken dat zij verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de basisondersteuning. Het samenwerkingsverband hanteert een meerjarenbegroting waarin het beleid, dat beschreven is in het ondersteuningsplan, op hoofdlijnen herkenbaar is. De extra ondersteuningsmiddelen worden verdeeld. Dit houdt in dat de ondersteuningsmiddelen grotendeels op basis van het aantal leerlingen naar de scholen gaan, ter versterking van de basisondersteuning. Door het ontbreken van de eerder genoemde criteria en een geformaliseerd monitoringsbeleid, kan het samenwerkingsverband niet aantonen dat het de middelen doelmatig inzet. Wat gebeurt er met het geld en met welk effect? Het samenwerkingsverband heeft in de meerjarenbegroting kwalitatieve en kwantitatieve einddoelen vastgesteld. De tussendoelen en concrete tussenstappen ontbreken nog. Het vastleggen en evalueren van duidelijke tussenstappen geeft onderbouwing aan het gevoel van het bestuur van het samenwerkingsverband op de goede weg te zijn. Er zijn kwalitatieve en kwantitatieve doelen opgesteld, maar met name de kwalitatieve doelen zijn te weinig concreet uitgewerkt. Daardoor kan het samenwerkingsverband niet aantonen of het de gestelde doelen realiseert. Dat geldt voor zowel de inhoudelijke kwalitetsverbeteringen als ook voor de begroting. Naast sterke basisscholen richt het samenwerkingsverband zich op een integrale benadering voor alle leefwerelden van het kind. Hierbij spelen de ondersteuningsteams op schoolniveau een belangrijke rol. Met de samenwerking tussen school en schoolmaatschappelijk werk en indien nodig andere deskundigen heeft het samenwerkingsverband al succesvolle ervaringen opgedaan. Daar valt in positieve zin een sterke inhoudelijke betrokkenheid en praktische werkwijze van het ondersteuningsteam op. Het ondersteuningsteam kan een arrangement aanvragen of een beroep doen op een plaats in het speciaal (basis)onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft deze ondersteuningstoewijzing helder uitgezet in een stroomschema. De criteria zijn beschreven en de wettelijke termijnen worden in ieder geval aangehouden. De leden van de commissie toelaatbaarheidsverklaringen hebben veel ervaring en
Pagina 8 van 13
met behulp van een digitaal systeem, dat bijna alle scholen gebruiken, kan de commissie snel reageren op een aanvraag. De commissie is er dan ook trots op dat, indien het nodig is, er wekelijks aanvragen beoordeeld worden. De (digitale) systematiek biedt het samenwerkingsverband kansen om de ondersteuningstoewijzing te monitoren en daarmee ook de kwaliteit van de aangeleverde informatie in kaart te brengen. Positief is de wijze waarop het ondersteuningsteam ouders al vanaf het begin betrekt. Het lijkt er op dat er binnen het samenwerkingsverband geen kinderen thuiszitten. Het samenwerkingsverband heeft hier goed zicht op en samen met de gemeenten en het speciaal onderwijs (so) worden er indien nodig trajecten ingezet die goed lijken te functioneren. In de periode augustus 2014 t/m juli 2016 herindiceert het samenwerkingsverband de zittende so-leerlingen. Terug- of overplaatsing is een belangrijk speerpunt van het samenwerkingsverband, maar het is niet uitgewerkt hoe dat in de praktijk gerealiseerd wordt. Kortom, binnen het samenwerkingsverband is een dekkend netwerk van voorzieningen en praktische afspraken gemaakt om passend onderwijs te realiseren. De achilleshiel zit in de basisondersteuning van de basisscholen waar het samenwerkingsverband financieel en inhoudelijk op rust en die dus goed moet zijn. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft hier geen volledig zicht op. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Het samenwerkingsverband heeft een missie en visie geformuleerd die aansluit bij de wetgeving van passend onderwijs. Uitgangspunten zijn: een sterke basis, steun waar nodig en specialistische arrangementen als het moet. Een integrale verantwoordelijkheid en kwalitatief goede basisscholen spelen hierbij een belangrijke rol. Het organiseren van goed onderwijs en kwalitatief goede voorzieningen moet op schoolniveau plaatsvinden en de schoolbesturen zijn hiervoor verantwoordelijk. De middelen worden dan ook op bestuursniveau ingezet. De directeur heeft het mandaat om de koers te bewaken, uit te werken en te coördineren. Zij heeft doorzettingsmacht als het gaat om de toelaatbaarheidsverklaringen. De besturen moeten onderling komen tot goede oplossingen met betrekking tot de negatieve verevening, de positie van het speciaal basisonderwijs en de veel verwijzende basisscholen. Het principe van solidariteit en het consensusmodel zijn daarbij leidend. In 2015 moet het samenwerkingsverband ingrijpende besluiten nemen en dan zal blijken of het consensusmodel werkt. Om alle schoolbesturen hierbij nadrukkelijk te betrekken heeft het bestuur geen duidelijke scheiding aangebracht tussen een uitvoerend
Pagina 9 van 13
en toezichthoudende bestuur. Dit is een belangrijk aandachtspunt. Bovendien is er geen toezichtkader waar een toezichthoudend bestuur mee kan werken. Het bestuur van het samenwerkingsverband spreekt van een goede en open sfeer. De schoolbesturen onderschrijven de visie van het samenwerkingsverband. Toch staan er nog een aantal ingewikkelde punten op de agenda, maar het bestuur spreekt het vertrouwen uit dat met behulp van een objectief onderzoek er goede afspraken gemaakt worden over de positie van het speciaal basisonderwijs in het samenwerkingsverband. De ondersteuningsplanraad is actief betrokken, op de hoogte gehouden en geraadpleegd. De ondersteuningsplanraad worstelt nog met haar positie maar spreekt waardering uit dat alle genoemde punten zijn overgenomen in het ondersteuningsplan en dat er een publieksversie is geschreven van het ondersteuningsplan. Met de gemeenten zijn goede contacten die ook leiden tot samenwerking in de praktijk. Een voorbeeld hiervan is de 'handreiking ondersteuningsteam' die is ontwikkeld met de centra voor jeugd en gezin van de drie gemeenten en het samenwerkingsverband. Uit de gesprekken blijkt dat de mensen elkaar kennen, elkaar makkelijk bereiken en zo komen tot een integrale aanpak van een kind (en gezin). In het ondersteuningsplan is een ontwikkelagenda van het samenwerkingsverband met de gemeenten opgenomen. Die kan concreter ingevuld worden. Met behulp van een organogram is schematisch de inrichting van de organisatie weergegeven. Er zijn beleidsgroepen, klankbordgroepen en netwerken. Het samenwerkingsverband kan deze groepen duidelijker positioneren door de functie van de groepen concreer te maken, te omschrijven en daar doelen aan te koppelen. De werkwijze, samenhang en het overzicht van de verschillende groepen wordt dan duidelijker. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Kwaliteitszorg staat bij het samenwerkingsverband Aan den IJssel nog in de kinderschoenen. In het ondersteuningsplan is wel beschreven hoe het samenwerkingsverband dit wil gaan doen maar het is niet inhoudelijk gevuld. Een duidelijk plan van aanpak met verbeteractiviteiten ontbreekt, net als concrete en genormeerde kwalitatieve en kwantitatieve doelen. Ook zijn er geen zelfevaluaties en monitorsystemen om gegevens te verzamelen en analyseren uitgewerkt. Tot slot is niet geregeld hoe het samenwerkingsverband verantwoording aflegt over de gerealiseerde kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen.
Pagina 10 van 13
2.3
Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: • Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (artikel 18a WPO, lid 8a); • Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het basisonderwijs vanuit s(b)o (artikel 18a WPO, lid 8d); • Informeren ouders (artikel 18a WPO, lid 8f); • Groei sbo-leerlingen op peildatum 1 februari (artikel 18a WPO, lid 8g); • Overdracht bekostiging ontoereikend budget sbo-scholen (artikel 18a WPO, lid 8h); • Groeibekostiging so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8i); •
Overdracht bekostiging ontoereikend budget so-scholen (artikel 18a WPO, lid 8j).
Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van ‘programmatisch handhaven’ (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving N.1
N.2
N.3
Voldoende Onvoldoende
De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO.
•
De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS.
•
Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,WVO.
•
Pagina 11 van 13
Naleving wet- en regelgeving N.4
Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO.
Voldoende Onvoldoende
•
Pagina 12 van 13
3
REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 20 februari 2015 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. Het bestuur en de directie kunnen zich vinden in de rapportage, die naar hun mening een goede weergave vormt van de stand van zaken binnen het samenwerkingsverband en hetgeen met de inspectie is besproken. De in de Hoofdlijn geconstateerde positieve ontwikkeling van het samenwerkingsverband Aan den IJssel onderschrijft het bestuur ten volle. De aanbevelingen op de drie onderzochte gebieden - Resultaten, Management en organisatie en Kwaliteitszorg - zijn herkenbaar voor het bestuur. De genoemde punten van aandacht zijn inmiddels opgepakt dan wel zullen op korte termijn, in onderlinge samenhang, in planning worden gezet en doorontwikkeld. Tenslotte wil het betuur graag nog reageren op één punt in het rapport, te weten de constatering dat 'de huidige invulling van het sbo niet aansluit bij de visie van het samenwerkingsverband'. Ter nuancering merkt het bestuur op dat er van een discrepantie in visies op zichzelf geen sprake is, maar dat gedoeld is op een, inmiddels opgestart, onderzoek naar de mogelijke herschikking/ positionering van de sbo-scholen, mede gezien de forse capaciteit in relatie tot de relatief beperkte omvang van het samenwerkingsverband Aan den IJssel.
Pagina 13 van 13
