Zitting 1968-1969 - 10 111 Wettelijke bepalingen met betrekking tot de werkstaking MEMORIE VAN TOELICHTING Nr. 3
Algemene beschouwingen 1. In het laatste tiental jaren is veel aandacht besteed aan de juridische aspecten van de werkstaking. Dit was voornamelijk het gevolg van een aantal in de loop van 1958 gewezen rechterlijke uitspraken, waarbij stakende arbeiders onder verbeurte van een dwangsom werden veroordeeld de arbeid te hervatten; zie in deze zin: president rechtbank Amsterdam 27 maart 1958, N.J. 1958, 245. In november 1958 ontstonden gerechtelijke procedures over stakingen in de havens van Amsterdam en Rotterdam, welke gericht waren tegen de zgn. goedkope vlaggen. De president van de rechtbank te Amsterdam achtte deze staking blijkens zijn beslissing van 29 november 1958, N.J. 1959, 8, onrechtmatig; de president van de rechtbank te Rotterdam daarentegen besliste bij vonnis van 28 november 1958, N.J. 1958, 593, dat deze staking niet onrechtmatig was. Deze jurisprudentie heeft de toenmalige Minister van Justitie, dr. I. Samkalden, aanleiding gegeven een onderzoek naar de juridische kanten van de werkstaking te doen instellen. Dit onderzoek leidde tot de opstelling van een voorontwerp van wet, dat op 16 december 1958 werd voltooid. Op 17 augustus 1960 bracht een werkgroep, bestaande uit een viertal hoogleraren in het arbeidsrecht, te weten prof. mr. N. E. H. van Esveld, prof. mr. W. F. de Gaay Fortman, prof. mr. M. G. Levenbach en prof. dr. F. J. H. M. van der Ven een advies over dit voorontwerp uit. Dit advies werd in 1961 met het voorontwerp van wet en de toelichting daarop gepubliceerd. Vervolgens heeft de Stichting van de Arbeid op 6 november 1964 een advies over het vraagstuk van het stakingsrecht uitgebracht. Het advies gaf van een verdeeld standpunt blijk. Het werkgeversdeel van de Stichting achtte een wettelijke regeling niet nodig; het werknemersdeel van de Stichting daarentegen drong op een wettelijke regeling aan. Het advies van de Stïchting is te vinden in Kamerstuk 8515. Bij brief van 16 maart 1966 vroeg minister Samkalden advies aan de Sociaal-Economische Raad over een voorontwerp van wet tot regeling van de werkstaking. Dit voorontwerp met een memorie van toelichting is gepubliceerd als bijlage bij de brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Zitting 1965-1966 - 8515). De Sociaal-Economische Raad stelde zijn advies vast op 15 maart 1968 (Uitgave van de S.E.R. 1968, nr. 1). Vermeld moet verder worden, dat het op 18 oktober 1961 ondertekende Europees Sociaal Handvest in artikel 6, vierde lid, het recht van werknemers en werkgevers op collectieve actie erkent en de werkstaking daarbij noemt. 2. Bij arrest van 15 januari 1960, N.J. 1960, 84, gewezen na het hoger beroep van het hiervoor genoemde vonnis van de president van de rechtbank te Rotterdam, heeft de Hoge Raad een gewichtige uitspraak over de werkstaking gedaan. De belangrijkste overwegingen van dit arrest luiden als volgt: „dat in dit geding aan de orde zijn de vragen, of bij een collectieve actie tot werkweigering - werkstaking of gedeeltelijke werk weigering -, ondernomen op het initiatief van een vakorganisatie, de werknemers die daaraan deelnemen, zich tegenover hun werkgevers schuldig maken aan wanprestatie en die vakorganisatie een onrechtmatige daad pleegt;
dat bij de beantwoording daarvan voorop moet worden gesteld, dat de omstandigheid dat zulk een actie in collectief verband wordt ondernomen, niet wegneemt dat voor de beoordeling daarvan naar burgerlijk recht zowel ten aanzien van de vraag of de daaraan deelnemende werknemer wanprestatie pleegt als t.a.v. de vraag of de vakbond een onrechtmatige daad verrichtte, uitgangspunt moet blijven de arbeidsovereenkomst tussen den werkgever en den individuelen werknemer, waarin de staking of de boycot ingrijpt, behoudens de mogelijkheid dat een collectieve arbeidsovereenkomst op dit stuk een bijzondere regeling inhoudt; dat dit uitgangspunt ten aanzien van eerstgenoemde vraag meebrengt dat ook bij werkweigering in collectief verband in beginsel zal moeten gelden dat de weigering van den werknemer om de arbeidsprestatie te verrichten, waartoe hij tegenover den werkgever op grond van de arbeidsovereenkomst is gehouden, een wanprestatie van dezen tegenover genen oplevert; dat nochtans mogelijk is dat de omstandigheden waaronder zulk een werkweigering plaats vindt, van dien aard zijn dat naar de heersende rechtsovertuiging in redelijkheid van de werknemers niet kan worden gevergd den arbeid voort te zetten of bepaalde werkzaamheden te verrichten, en in zodanig geval van wanprestatie van de zijde van de werknemers niet kan worden gesproken;". Uit dit arrest blijkt, dat de Hoge Raad voor de beoordeling van de positie van de vakvereniging en die van de individuele arbeider in geval van staking uitgaat van de arbeidsovereenkomst tussen de werkgever en de individuele arbeider. Krach tens dit uitgangspunt levert werkstaking in beginsel wanprestatie op, behoudens een ontsnappingsmogelijkheid. Het antwoord op de vraag of het arrest wettelijke bepalingen met betrekking tot de werkstaking wenselijk maakt, is, zoals de Sociaal Economische Raad opmerkt, afhankelijk van het oordeel over de functie, die de werkstaking in het maatschappelijk leven vervult. Bij de regeling van lonen en arbeidsvoorwaarden speelt het collectieve element sinds lange tijd een belangrijke rol. Door de krachtige ontwikkeling van het instituut van de collectieve arbeidsovereenkomst in de belangrijkste bedrijfstakken is het zo. dat de arbeidsvoorwaarden zowel in hoofdzaken als in onderdolen bijna volledig worden bepaald in het overleg tussen de organisaties van werkgevers en van werknemers. Deze ontwikkeling wordt algemeen toegejuicht. De vakvereniging treedt bij de onderhandelingen als vertegenwoordiger van de werknemers op en sluit voor hen de collectieve arbeidsovereenkomst. ïs do collectieve arbeidsovereenkomst eenmaal gesloten, dan doet zich het bijzondere rechtsgevolg voor, dat de inhoud daarvan voorgaat boven andersluidende bepalingen in individuele arbeidsovereenkomsten. De collectieve arbeidsovereenkomst behoefde een afzonderlijke regeling, omdat de algemene regeling van de overeenkomsten voor haar niet passend was. Deze regeIing steunt op de bijzondere positie die de organisaties van werkgevers en werknemers in het maatschappelijk leven innemen. Wat nu het vraagstuk van de werkstaking betreft moet in de eerste plaats worden gedacht aan de situatie die ontstaat wanneer overeenstemming over de inhoud van een collectieve ar-
4 bddsovercenkomst niet kan worden bereikt. Wanneer de vakvereniging bij het ontbreken of aflopen van een c.a.o. zich bij uen weigering van de werkgeversvereniging ot van de werkgever zou moeten neerleggen, zou zij goeddeels tot machteloosheid kunnen worden gedoemd. Over de vaststelling van lonen en andere arbeidsvoorwaarden kan slechts reëel worden ond :rhandeld indien beide partijen een zodanige positie innemen, dat zij niet gedwongen zijn de voorstellen van de andere partij te aanvaarden. Wordt overeenstemming niet bereikt, dan is het van de grootste betekenis dat alle pogingen in het werk worden gesteld om een conflict te vermijden. Veelal zal het dan aangewezen zijn dat niet bij de zaak betrokken personen hulp verlenen om tot een oplossing te komen. Die hulp kan bestaan uit overleg onder leiding van een derde, uit bemiddeling en ook uit een vrijwillig aanvaarde bindende beslissing. Men moet hierbij in aanmerking nemen dat niet alleen de partijen met een eventueel conflict te maken krijgen, doch dat dit zijn gevolgen vaak in wijde kring zou doen gevoelen. De onderlinge samenhang in de maatschappij is zo groot geworden, dat een werkstaking niet geïsoleerd mag worden bezien. De ondergetekenden verwijzen ook naar het tezelfdertijd ingediende wetsontwerp houdende regelen met betrekking tol commissies van onderzoek inzake de werkstaking en naar de toelichting op dat wetsontwerp. Werkstaking moet derhalve als een uiterste middel worden beschouwd. Blijkt het dat, ondanks alle inspanning, een conflict niet kan worden vermeden, dan wordt aanvaard, dat de vakvereniging in zulk een situatie het gewicht van haar macht in de schaal werpt, doordat zij de werknemers oproept de arbeid neer te leggen. Dit uitgangspunt brengt mede, dat de staking moet worden beschouwd als een daad van de vakvereniging tegenover de werkgevers, waarvan de al dan niet rechtmatigheid moet worden gezien in het verband van haar verhouding tot die werkgevers; daarbij is niet beslissend het feit, dat de werknemers overeenkomstig h a door de vakvereniging genomen besluit de arbeid neerleggen en daardoor hun verplichtingen uit de individuele arbeidsovereenkomst met de werkgever niet nakomen. Voor wat de betekenis van het collectieve element betreft, zou men een zekere vergelijking met de collectieve arbeidsovereenkomst kunnen maken: komt de collectieve arbeidsovereenkomst tot stand, dan prevaleert deze boven de individuele arbeidsovereenkomst; komt de collectieve arbeidsovereenkomst niet tot stand, dan gaat de collectieve actie van de vakvereniging boven de verplichtingen van de individuele werknemer. Wanneer men in het licht van deze beschouwingen de vraag beziet, of het arrest van de Hoge Raad aan de georganiseerde werkstaking voldoende ruimte laat, moet het antwoord daarop ontkennend luiden. Het arrest gaat niet uit van de positie van de vakvereniging doch van die van de individuele arbeider. Dit uitgangspunt brengt de Hoge Raad tot de conclusie dat deelneming aan een werkstaking wanprestatie van de individuele arbeider betekent. In de leer van de Hoge Raad zal de benadering in hoofdzaak vanuit het gezichtspunt van de inbreuk op de verplichtingen uit die individuele arbeidsovereenkomst ertoe leiden, dat de stakingsoproep als uitlokking tot wanprestatie veelal als onrechtmatig zal moeten worden aangemerkt. Daarbij komt nog dat het arrest van de Hoge Raad de mogelijkheid van een rechtmatige werkstaking weliswaar niet uitsluit, doch daarbij een criterium aanlegt, dat een grote mate van onzekerheid laat. De regering is derhalve van oordeel dat een rereling bij de wet moet worden getroffen. De Sociaal-Economische Raad is in zijn advies tot eenzelfde conclusie gekomen. 3. In het hierbijgaande ontwerp is voortgebouwd op het voorontwerp van 1966. Het advies van de Sociaal-Economische Raad over dit voorontwerp is in hoofdzaak gevolgd. In deze memorie is in ruime mate gebruik gemaakt van de beschouwingen van de Raad. De S.E.R. begint zijn advies met een aantal uitgangpunten, welke hij als volgt geformuleerd heeft: a. de vaststelling van de lonen en arbeidsvoorwaarden resp. de regeling van andere aangelegenheden,welke de verhouding van werkgevers en werknemers betreffen, geschiedt gewoonlijk
door onderhandelingen tussen rechtspersoonlijkheid bezittende vakorganisaties van werknemers als vertegenwoordigers van de arbeiders enerzijds en de werkgevers, resp. rechtspersoonlijkhcid bezittende organisaties van werkgevers anderzijds. De verantwoordclijkhcid te dezen aanzien berust dus in hoge mate bij de representanten van de collectiviteiten; b. er is geen waarborg, dat in het overleg de belangentegenstcllingen kunnen worden overbrugd. Er kan dan een impasse ontstaan, welke slechts hetzij door het overlaten van de beslissing aan een derde hetzij door machtsuitoefening kan worden doorbroken; c. de inschakeling van een derde in de vorm van arbitrage is slechts aanvaardbaar als de bij het overleg betrokken partijen daarover overeenstemming hebben verkregen. Zou arbitrage dwingend worden voorgeschreven, dan dreigt het gevaar, dat reeds in het overleg met het eventuele optreden van de derde zal rekening worden gehouden, hetgeen de eigen verantwoordelijkheid van de partijen kan ondergraven en dientengevolge de kans op het niet verkrijgen van overeenstemming kan vergroten. Dit geldt - zij het in geringere mate - ook voor de bemiddeling, tenzij een procedure wordt gevolgd welke voorkomt, dat de mogelijkheid van het optreden van bemiddelaars na het afbreken van de onderhandelingen, het overleg zelve beïnvloedt; cl. de machtsuitoefening door middel van de staking dient als uiterste middel te worden gebezigd. Dit houdt onder meer in, dat aan de staking serieus overleg om tot overeenstemming te geraken of pogingen daartoe vooraf moeten zijn gegaan en dat, met inachtneming van het onder c gestelde, arbitrage of bemiddeling niet lichtvaardig mag worden afgewezen; c. bij het gebruik van het machtsmiddel van de staking zal niet willekeurig te werk mogen worden gegaan. De stakingsvrijheid van de namens de collectiviteit optredende vakvereniging(en) zal dus een grens vinden in de zorgvuldigheid ten opzichte van de werkgever, die door hen ook bij de toepassing van dit machtsmiddel van schadetoebrenging, resp. schadedreiging in acht genomen dient te worden. Met deze uitgangspunten kunnen de ondergetekenden zich verenigen. Het wetsontwerp heeft een beperkte strekking: het dient in hoofdzaak om mogelijk te maken dat de vakverenigingen de werkstaking als een uiterste middel bij het falen van het overleg kunnen hanteren. Verder regelt het ontwerp enkele punten in verband met de positie van de individuele arbeider. 4. Het karakter van de staking als een collectieve actie, zich manifesterende in een collectieve werkweigering, brengt mede, dat ook een collectiviteit voor het gebruik maken van dit machtsmiddel verantwoordelijk moet kunnen worden gesteld. In de praktijk zal dit slechts mogelijk zijn als de staking onder leiding staat van een vakvereniging, die rechtspersoonlijkbeid bezit. Alleen dan immers is er sprake van een orgaan, dat de collectiviteit representeert. Hieruit vloeit voort, dat de erkenning van het collectieve karakter van de weikstaking in de eerste plaats een regeling vereist van de juridische positie van de vakvereniging, die de staking organiseert. Zij is degene, die het initiatief tot de staking neemt, zij het onder goedkeuring van de leden. Aanvaardt men dat in onze maatschappelijke orde de staking als uiterste middel niet kan worden ontbeerd, dan dient de rechtsorde aan de vakvereniging ruimte te laten om hiertoe over te gaan. Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het optreden van een vakvereniging, die een staking organiseert, moet derhalve, naar hiervoren reeds werd opgemerkt, het element, dat haar optreden een inbreuk door de werknemers op de contractuele rechten van de werkgever uitlokt, te haren opzichte buiten beschouwing worden gelaten. Overigens zal de vakvereniging ook in het geval van staking onderworpen dienen te blijven aan normen van zorgvuldigheid in het maatschappelijke verkeer, welke gelijksoortig zijn aan de normen waaraan in het algemeen het optreden van natuurlijke en rechtspersonen wordt getoetst en welker overtreding
5 een onrechtmatige daad in de zin van artikel 1401 B. W. oplevert. Jn een zodanige benadering wordt enerzijds aan de vakvereniging voldoende ruimte gelaten om - zonodig - haar belangenbehartigende taak ook met hulp van toepassing van het middel van de staking uit te oefenen, maar wordt anderzijds een waarborg tegen misbruik van dit middel verkregen. Deze gedachte is uitgewerkt in de voorgestelde artikelen 25 en 26 van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst. Hierbij is het door de S.E.R. gedane voorstel gevolgd. Met de S.E.R. achten de ondergetekenden het gewenst, dat de algemene zorgvuldigheidsnormen, voortvloeiend uit artikel 1401 B.W. voor de vakvereniging, welke een staking uitroept, nader worden geconcretiseerd. Dit is van belang om degenen, die bij het bepalen van de ruimte voor de rechtmatige staking betrokken zijn, steun te bieden voor het vormen van hun oordeel. Dit geldt niet alleen voor de rechter, die geroepen zal kunnen worden in concreto over de rechtmatigheid van een bepaalde staking te oordelen, maar ook voor de vakverenigingen en voor de werkgevers. Voor de vakverenigingen teneinde te voorkomen, dat zij de grenzen van de vereiste zorgvuldigheid overschrijden, en voor de werkgevers opdat zij, indien zij van oordeel zijn dat deze grenzen zijn overschreden, de onrechtmatigheid voor de rechter zullen kunnen stellen en bewijzen. 5. Kort samengevat, gaat het ontwerp uit van het beginsel, dat voor de vakvereniging binnen zekere grenzen vrijheid dient te bestaan tot het organiseren van stakingen en dat slechts bij overschrijding van die grenzen de rechter moet kunnen ingrijpen door een rechterlijk verbod of door dit handelen onrechtmatig te verklaren. Dit beginsel brengt mede, dat de stakingsoproep niet reeds onrechtmatig behoort te zijn wegens het enkele feit, dat zij uitlokking tot wanprestatie inhoudt, noch doordat zij tot verstoring van de productie kan leiden. Deze gevolgen zijn noodzakelijkerwijs aan de staking verbonden en dienen bij de beoordeling van het al dan niet rechtmatig zijn van de stakingsoproep buiten beschouwing te blijven. In het ontwerp is dit aldus uitgedrukt, dat de vakvereniging, die een werkstaking uitroept of die de leiding daarvan op zich neemt, alleen onrechtmatig handelt, indien zij in strijd handelt met een van de in het voorgestelde artikel 25 van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst genoemde normen. Over de verschillende onderdelen van het eerste lid van dit artikel merken de ondergetekenden het volgende op. Ad a. (strijd met de wet). Stakingen in strijd met de wet zullen onrechtmatig zijn. Dit geldt, ongeacht het doel van de staking, voor zover een vvettelijk stakingsverbod van kracht is. Ook wanneer de staking beoogt de werkgever te bewegen tot gedragingen welke in strijd zijn met een wettelijk voorschrift behoort een staking niet rechtmatig te zijn. Te denken is aan stakingen welke ingaan tegen algemeen verbindend verklaarde bepalingen van een collectieve overeenkomst, tegen een van overheidswege voor het bedrijfsleven vastgestelde regeling van lonen of andere arbeidsvoorwaarden of tegen een verordening van een bedrijfschap of die anderszins zouden leiden tot overtreding door de werkgever van enige wettelijke bepaling. De redaktie is op dit punt ten opzichte van het voorstel van de S.E.R. verduidelijkt. In het slot van dit onderdeel is tot uitdrukking gebracht, dat de vakvereniging alleen dan onrechtmatig handelt wegens strijd met artikel 14 van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst indien zij partij is bij de collectieve arbeidsovereenkomst. Is zij geen partij, dan staat zij in beginsel vrij tegenover de collectieve arbeidsovereenkomst waardoor de werkgever gebonden is. Zie hierover verder ad b. Ad b. (strijd met de verplichtingen van de vakvereniging uit hoofde van een collectieve arbeidsovereenkomst). De eis moet worden gesteld, dat een vakvereniging, die een staking organiseert, de verplichtingen nakomt welke zij uit hoofde van een collectieve arbeidsovereenkomst heeft, waarbij
zij partij is. De collectieve arbeidsovereenkomst wordt gesloten om gedurende haar looptijd de arbeidsvoorwaarden vast te leggen en geschillen daarover uit te sluiten. Het is met de strekking van een zodanige overeenkomst niet te verenigen, dat een vakvereniging een staking zou uitroepen, gericht op doorbreking van de collectieve arbeidsovereenkomsten die zij vrijwillig heeft aangegaan. Dergelijke stakingen zullen derhalve ongeoorloofd zijn (behoudens wellicht zoals de S.E.R. stelt in uitzonderlijke gevallen, waarin bijzondere omstandigheden inbreuk op de vredesplicht rechtvaardigen). De vraag, of een oproep tot staking, uitgaande van een vakvereniging, die geen partij is bij de collectieve arbeidsovereenkomst welke voor de betrokken werkgever geldt, al of niet rechtmatig is, kan niet zonder meer beantwoord worden. De vakvereniging schendt in dit geval uiteraard geen enkele ca.o. vredesplicht; zij heeft ook niets te maken met de arbeidsvoorwaarden, welke de werkgever in de ca.o. met andere vakverenigingen is overeengekomen. In beginsel zal een stakingsoproep van een vakvereniging - niet partij bij de ca.o. - niet onrechtmatig zijn. Onder bepaalde omstandigheden kan het optreden van een dergelijke vakvereniging echter onrechtmatig zijn. Dit zal b.v. het geval zijn, wanneer zij zonder redelijk motief niet heeft willen deelnemen aan het ca.o.-overleg met de werkgever, hoewel de gelegenheid daartoe heeft bestaan en de staking is gericht tegen de inhoud van de c.a.o. Een dergelijk optreden kan in strijd komen met de zorgvuldigheid, welke bij de toepassing van het stakingsmiddel betaamt (zie het eerste lid onder e). Ad c (strijd met de verkeers-normen). De werkstaking is een uiterste middel. Dat betekent dat zij slechts in aanmerking mag komen, nadat serieuze onderhandelingen zijn gevoerd en het daarbij onmogelijk is gebleken tot overeenstemming te komen, althans, dat van de zijde van de werknemersorganisaties ernstige pogingen om tot onderhandeling met de werkgevers (organisatie) te komen, zijn gedaan. Verder behoort bij het uitroepen van de staking een aanzeggingstermijn in acht genomen te worden. Hoe lang die moet zijn, kan de wet niet bepalen; bepalend zijn de concrete omstandigheden, alsmede het gebruik dat in een bedrijfstak bestaat; het is wellicht denkbaar dat in bijzondere situaties slechts een zeer korte of in het geheel geen aanzeggingstermijn kan worden in acht genomen. De wet kan de verkeersnormen niet vastIeggen, vandaar dat het ontwerp een algemene omschrijving geeft. Ad d (strijd met de cvenredigheidsnorm). De wet kan geen regeling treffen over de vraag, of de doeleinden van de staking uit sociaal en economisch oogpunt gerechtvaardigd zijn. Aan de rechter kan ook niet worden opgedragen daarover een beslissing te geven, omdat rechtsnormen hiervoor niet zijn aan te geven. Ook de Sociaal-Economische Raad heeft zich in zijn advies op dit standpunt geplaatst. Voor de rechter is slechts van belang, of door het gebruikte middel ter beslechting van het belangengeschil rechtsnormen worden geschonden. Van de vakvereniging mag worden geëist, dat zij zich van toepassing van het stakingsmiddel om belangengeschillen te beslechten, onthoudt, indien de gevolgen daarvan niet evenredig zijn aan het met de staking beoogde doel. Over de vraag of er al dan niet van een dergelijke evenredigheid sprake is, zal de rechter dienen te beslissen; in het kader van deze afweging kan het doel van de staking voor de beoordeling van de rechtmatigheid daarvan relevant zijn. De rechter zal hierbij terughoudendheid moeten betrachten ten einde te voorkomen dat zijn subjectief oordeel over de belangengeschillen, die de inzet van de staking zijn, in feite voor zijn oordeel over de evenredigheid tussen het doel van de staking en de gevolgen daarvan beslissend wordt. Deze overweging leidt ertoe, dat de rechterlijke toetsing een marginale moet zijn. In het ontwerp is dit aldus uitgedrukt, dat er geen kennelijke onevenredigheid mag bestaan tussen het doel van de staking en de gevolgen. Met „kennelijke onevenredigheid'* wordt bedoeld, dat de on-
6 evenredigheid duidelijk kenbaar is en zekere grenzen heeft overschrcden. Aan de rechter moet worden overgelaten, waar hij bij deze marginale toetsing de grens legt. Een nadere aanduiding van de grenzen die deze norm aan het optreden van de vakvereniging stelt, stuit - in meerdere mate dan bij de hiervoien genoemde normen - op de moeilijkheid, dat de concrete situatie van een bepaalde staking beslissend kan zijn voor hel antwoord op de vraag of er sprake is van kennelijke onevenredigheid tussen het doel van de staking en haar gevolg. De Sociaal-Economische Raad geeft in zijn advies enkele voorbeelden die duidelijk in het licht stellen, dat men bij de beoordeling van de kwestie alle omstandigheden in aanmerking moet nemen. De ondergetekenden zouden in dit verband nog de opmerking van de S.E.R. willen onderstrepen, dat de onevenredigheid niet kan bestaan, enkel orndat wordt gestaakt ter wille van een loonsverhoging van een slechts gering percentage of ter wille van een loonsverhoging, die slechts in geringe mate hoger is dan de werkgevers willen geven; immers zou men daarover anders oordelen, dan zou een staking georganiseerd door een vakvereniging die hoge eisen stelt, eerder rechtmatig zijn dan een staking georganiseerd door een vakvereniging, die haar eisen matigt. Een dergelijke uitkomst kan uiteraard niet aanvaardbaar zijn. Ad e (kennelijke strijd met de zorgvuldigheidsnorm). In het stelsel van de Sociaal-Economische Raad, dat in het ontwerp gevolgd is, moet naast de evenredigheidsnorm, de zorgvuldigheidsnorm afzonderlijk worden vermeld. Overeenkomstig het advies van de S.E.R. is ook hier de taak van de rechter beperkt tot een marginale toetsing om te voorkomen, dat de rechter zou worden genoodzaakt het belangengeschil te beslechten. Wat over de evenredigheidsnorm is gezegd, geldt in niet mindere mate voor de zorgvuldigheidsnorm: het is niet wel mogelijk in abstracto, dus los van de bijzondere omstandigheden van het geval, aan te geven wanneer de vakvereniging kennelijk in strijd handelt met de zorgvuldigheid welke bij de toepassing van het stakingsmiddel betaamt. De zorgvuldigheidsnorm heeft uitsluitend betrekking op de verhouding tussen de vakvereniging en de werkgever aan wie een bepaalde eis wordt gesteld. Noch de consequentie b.v. van de vervulling van een looneis voor een bepaalde onderneming of bedrijfstak voor het algemene loonniveau, noch de verstoringen, welke in andere delen van het maatschappelijk leven kunnen optreden door een staking in één onderneming of bedrijfstak, dienen bij de beantwoording van de vraag, of de zorgvuldigheidsnorm al dan niet is geschonden, in beschouwing te worden genomen. De aanvaarbaarheid van eventuele gevolgen van de verwezenlijking van een bepaalde looneis voor het algemene loonniveau betreft een beleidsoordeel, dat niet aan de rechter maar aan de regering toekomt. De instrumenten, die de regering in dit verband ter beschikking staan, liggen op het gebied van de loonvorming. Dat bij de beoordeling van de door de vakvereniging in acht te nemen zorgvuldigheid andere belangen dan die van de werkgever buiten beschouwing dienen te blijven, volgt uit het karakter van de voorgestelde regeling. Deze geeft aan wanneer de vakvereniging tegenover de werkgever een onrechtmatige daad pleegt, zodat de werkgever deswege een civielrechtelijke actie tegen de vakvereniging kan instellen. Hierbij kunnen uitsluitend in aanmerking worden genomen de belangen van de werkgever, die door de staking worden geschaad en niet algemene belangen of de belangen van derden. De S.E.R. heeft de bovenstaande gedachtengang als toelichting op het door hem gedane tekstvoorstel ontwikkeld. Het komt de ondergetekenden evenwel wenselijk voor deze gedachtengang ook in de tekst van de wet tot uitdrukking te doen komen. Dit is geschied door onder e de woorden „tegenover de werkgever" in te voegen. De omschrijving van de zorgvuldigheidsnorm brengt mede. dat een staking in het algemeen kennelijk in strijd zal zijn met de zorgvuldigheid, die bij de toepassing van het stakingsmiddel betaamt, als'het doel van de staking geen betrekking heeft op de verhouding in de ruimste zin tussen werkgever en de werknemers en hun vakvereniging, of als de werkgever aan de
verwezenlijking van het doel geen wezenlijke bijdrage kan leveren. Dit geldt b.v. in het algemeen voor stakingen gericht tegen maatregelen van de nationale overheid of die van een buitenlandse mogendheid. De Sociaal-Economische Raad wijdt vervolgens in zijn advies beschouwingen aan bijzondere vormen van stakingen. Het komt de ondergetekenden voor, dat aan deze beschouwingen van de raad, mede gelet op de omstandigheid dat hier van een eensgezinde zienswijze sprake is, groot gezag toekomt. De georganiseerde werkstaking staat onder leiding van een vakvereniging. Aan de vakvereniging moet de eis gesteld worden, dat zij rechtspersoonlijkheid bezit. Aldus is bepaald in artikel 26. Immers, wanneer bij de georganiseerde werkstaking de verantwoordelijkheid van de vakvereniging voorop wordt gesteld, dan moet de vakvereniging ook in rechte aangesproken kunnen worden, wanneer de werkgever meent, dat het optreden van de vakvereniging onrechtmatig is. Dit is alleen mogelijk wanneer de vakvereniging rechtspersoonlijkheid bezit. Tot deze conclusie voert ook de overweging dat alleen rechtspersoonlijkheid bezittende vakverenigingen een collectieve arbeidsovereenkomst kunnen aangaan. Wanneer de staking onder leiding van een niet-rechtspersoonlijkheid bezittende vakvereniging staat, dan ontbreekt de mogelijkheid de overeenstemming welke na de oplossing van het geschil verkregen wordt, in een collectieve arbeidsovereenkomst neer te leggen. Het vereiste van rechtspersoonlijkheid betekent niet, dat er tussen de vakverenigingen verschil wordt gemaakt. De wet van 10 december 1964, Stb. 492 heeft buiten twijfel gesteld, dat aan elke vakvereniging rechtspersoonlijkheid wordt verleend. Overeenkomstig het S.E.R.-advies wordt voorgesteld, dat de vakvereniging ten minste gedurende twee jaren rechtspersoonlijkbeid moet hebben. Door deze eis wordt vermeden, dat verenigingen, die in feite niet meer dan eendagsvliegen zijn, zich als vakvereniging zouden presenteren. De aanzegging van de staking bij deurwaardersexploit is, overeenkomstig het S.E.R.-advies, voorgeschreven, teneinde misverstanden en verwarring over de vraag of al dan niet aanzegging heeft plaatsgevonden en over de in acht genomen aanzegginsstermijn te voorkomen. In deze bepaling is het mogelijk gemaakt, dat de aanzegging wordt gedaan aan de werkgeversorganisaties, zulks met het oog op de gevallen, waarin de aanzegging aan de werkgevers wegens hun aantal op praktische bezwaren zou stuiten. Zie het tweede lid van artikel 25. Het exploit wordt gedaan op de wijze als bepaald bij artikel 4 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. 6. Nadat in het voorgaande is toegelicht hoe in het ontwerp de positie is van de vakvereniging, die een werkstaking organiseert, moet thans worden nagegaan, hoe de rechtsgevolgen voor de individuele arbeider die aan de staking deelneemt, moeten zijn. Wanneer de rechtsorde de werkstaking toelaat en erkent dat een vakvereniging een rechtmatige werkstaking kan organiseren, dan volgt daaruit, dat de individuele arbeider, die aan de staking deelneemt, niet in een positie moet zijn, dat hij daardoor zijn verplichtingen niet nakomt. Een rechtsvordering tot nakoming of tot schadevergoeding tegen de individuele arbeider moet derhalve niet mogelijk zijn. Immers, het zou innerlijk tegenstrijdig zijn, dat de vakvereniging een rechtmatige actie voert en dat de arbeider die aan de actie deelneemt, door rechtsmiddelen gedwongen zou kunnen worden die deelneming op te geven. In het ontwerp is derhalve bepaald, dat de verplichting van de arbeider om de arbeid te verrichten is geschorst wanneer hij deelneemt aan een staking, die is georganiseerd door een rechtspersoonlijkheid bezittende vakvereniging. Met deze regeling stemt de Sociaal-Economische Raad in. Een minderheid van de S.E.R. acht deze bepaling onjuist; naar haar mening moet de bestaande opvatting dat deelneming aan een staking in beginsel wanprestatie oplevert, worden gehandhnafd. De minderheid onderschrijft evenwel dat, zolang een door een vakvereniging geleide staking niet door de rechter onrechtmatig is verklaard of verboden, de aansprakelijkheid voor schade van de arbeider wordt uitgesloten, alsmede dat de
7 stakende arbeider niet op verbeurte van een dwangsom of met lijfsdwang moet kunnen worden veroordeeld de bedongen arbcid te verrichten. Naar de inhoud beoordeeld, komt dit standpunt neer op een schorsing van de arbeidsovereenkomst. Het verschil kan dan ook slechts zijn, dat in de opvatting van de minderheid van de S.E.R. ontslag op staande voet wegens een dringende reden mogelijk blijft. De ondergetekenden menen dat juist ten aanzien van het ontslag een speciale regeling nodig is en dat overigens de schorsing een duidelijke en ook met de werkelijkheid overeenstemmende typering geeft van de rechtsgevolgen die de staking voor de individuele arbeider heeft. De schorsing van de arbeidsverplichting is niet langer gemotiveerd wanneer de door de vakvereniging georganiseerde staking door de rechter onrechtmatig is verklaard of verboden, ook al is de uitspraak nog slechts in eerste aanleg of in kort geding gedaan en de arbeiders niettemin de staking voortzetten. Zij dienen dan de arbeid te hervatten. Doen zij dit niet, dan moet de staking voor het vervolg als een wilde staking worden beschouwd. 7. Bij de door een vakvereniging georganiseerde staking wordt de arbeidsverplichting van de individuele arbeider geschorst omdat de verantwoordelijkheid in feite ligt bij de vakvereniging. Bij de niet door een vakvereniging georganiseerde staking ontbreekt dit motief. De ondergetekenden menen derhalve, dat de wilde staking in beginsel als wanprestatie van de arbeider moet blijven worden beschouwd. Ter beoordeling van de vraag, of de wilde staking in bepaalde gevallen rechtmatig is, kan het criterium, dat de Hoge Raad in zijn arrest van 15 januari 1960 heeft gegeven, behouden blijven. De wilde staking zal dus rechtmatig zijn, wanneer de omstandigheden waaronder de werkweigering plaatsvindt, van dien aard zijn, dat naar de heersende rechtsovertuiging in redelijkheid van de werknemers niet kan worden gevergd de arbeid voort te zetten of bepaalde werkzaamheden te verichten. In zoverre stelt het ontwerp ten aanzien van de wilde staking geen wijziging voor. Het schijnt de ondergetekenden evenwel niet raadzaam in het geval van een wilde staking een rechtsvordering tot hervatting van de arbeid, versterkt met een dwangsom of onder oplegging van gijzeling, toe te laten. Het toepassen van dit element van persoonlijke dwang zou meer aan de verhoudingen bederven dan dat het tot een oplossing van de moeilijkheden zou bijdragen. Een vordering tot schadevergoeding tegen de arbeider die aan een wilde staking deelneemt, blijft mogelijk. Het toelaten van een veroordeling tot volledige schadevergoeding zou echter niet in het belang zijn van de verhoudingen tussen werkgevers en werknemers, noch in het algemeen, noch in het bijzondere geval. De schadevergoeding wordt daarom gebonden aan het maximum van de wettelijke schadeloosstelling die verschuldigd is in het geval van onrechtmatige opzegging. De Sociaal-Economische Raad heeft met de bovengeschetste regeling ten aanzien van de wilde staking ingestemd. 8. In het voorontwerp 1966 was een bepaling opgenomen, die de werkgever de bevoegdheid geeft, de arbeidsovereenkomst in geval van werkstaking onmiddellijk te beëindigen. Wanneer aan de werknemer wordt toegestaan om, eventueel met terzijdestelling van zijn verplichtingen, de arbeid neer te leggen, kan, zoals de toelichting stelde, aan de werkgever niet de bevoegdheid worden ontzegd tegenmaatregelen te treffen. Verder werd er op gewezen dat de staking volgens de bestaande jurisprudentie onder omstandigheden een dringende reden voor de werkgever kan zijn, om de arbeiders die aan de staking deelnemen, op staande voet te ontslaan. Het in het voorontwerp opgenomen artikel 1639a bis waardoor de arbeidsverplichting wordt geschorst, zou het twijfelachtig kunnen maken of er nog wel van een dringende reden sprake zou kunnen zijn. Daarom werd een uitdrukkelijke bepaling dat de werkgever tot onmiddellijke beëindiging kan overgaan, nodig geacht. De Sociaal-Economische Raad heeft hierover opgemerkt, dat naar zijn mening de bevoegdheid tot ontslag op staande voet een uitvloeisel is van de bestaande jurisprudentie, waarbij de staking vanuit de individuele wanprestatie wordt beoordeeld.
Deze bevoegdheid past echter niet in een wettelijke regeling, die uitgaat van de staking ais collectief verschijnsel en dientengevolge de arbeidsverplichting van de individuele arbeider schorst. In een dergelijke benadering, zo meent de S.E.R., ontbreekt iedere rechtsgrond om de werkgever de bevoegdheid tot ontslag op staande voet te geven. De S.E.R. voegt hieraan nog toe, dat de mogelijkheid tot ontslag op staande voet voorts onrechtvaardig zou zijn ten opzichte van de werknemer, die aan een niet onrechtmatig verklaarde staking deelneemt. Hij kan ernstig nadeel ondervinden, b.v. bij het zoeken van een andere betrekking, indien zijn arbeidsverleden een ontslag op staande voet vermeldt. Een minderheid van de S.E.R. bestaande uit een groot aantal leden, kan zich met de bevoegdheid van de werkgever tot ontslag op staande voet verenigen. Naar het oordeel van de ondergetekenden behoort de werkgever de mogelijkheid te hebben de stakende arbeiders op staande voet te ontslaan. De grondslag is niet, dat de staking een dringende reden zou geven. Bij een door een vakvereniging georganiseerde, rechtmatige staking is de arbeidsverplichting van de arbeider geschorst. Uit dien hoofde is er dus geen verzuim van de arbeider. Daarmee is de zaak echter niet uit. Terecht werd in de toelichting op het voorontwerp betoogd dat de werkgever bevoegd moet zijn tegenmaatregelen te nemen. Ook de werkgevers hebben het recht tot collectieve actie en dit recht brengt mede dat zij als verweermiddel tegen de stakende arbeiders tot ontslag kunnen overgaan. Dit verweermiddel in de collectieve strijd moet echter naar het oordeel van de ondergetekenden ook als zodanig - en alleen als zodanig - worden gebruikt. Vandaar, dat in het ontwerp is bepaald dat de werkgever bij een staking tot onmiddellijk ingaand ontslag kan overgaan, mits hij van die bevoegdheid tegenover alle stakende arbeiders gebruik maakt. Bij een wilde staking kan aan de werkgever echter niet de mogelijkheid ontzegd worden de dienstbetrekking in individuele gevallen te beëindigen. Deze regeling laat onverlet, dat de werkgever volgens de gewone regelen opzegt. 9. Ten aanzien van de uitsluiting geeft de Sociaal-Economische Raad als zijn oordeel te kennen, dat aan wettelijke regelen, welke de werkgever bepaalde verweermiddelen geven tegen de werknemers, die niet aan de staking deelnemen, geen behoefte bestaat. De wettelijke voorziening in verband met de werkstaking dient zich naar het oordeel van de raad te beperken tot een oplossing van de concrete problemen welke door het Panhonlibco-arrest zijn gesteld. Ten aanzien van de uitsluiting doet zich, aldus de Raad, een dergelijke situatie niet voor. Er is niet gebleken, dat in de praktijk de werkgever onvoldoende middelen ter beschikking staan om zich tegen een staking te verweren. Een wettelijke regeling van de uitsluiting zou in deze situatie tot onvoorzienbare gevolgen kunnen leiden. Slechts als de jurisprudentie met betrekking tot de uitsluiting tot een soortgelijke situatie zou leiden als die welke het Panhonlibco-arrest ten aanzien van staking heeft geschapen, acht de raad het tijdstip aangebroken, om de wenselijkheid van wettelijke regelen met betrekking tot de uitsluiting te overwegen. Een minderheid van de Raad, bestaande uit een vrij groot aantal leden, zet in een uitvoerig betoog uiteen, dat uit een oogpunt van machtsevenwicht tussen werkgevers en werknemers een wettelijke voorziening niet mag ontbreken, welke een uitsluiting, als antwoord op een door een vakvereniging georganiseerde staking, onder zekere voorwaarden, mogelijk maakt. De ondergetekenden sluiten zich bij het standpunt van de Sociaal-Economische Raad aan. Ook naar hun inzicht zijn er thans niet zodanige omstandigheden, die de wetgever zouden nopen wettelijke bepalingen met betrekking tot de uitsluiting vast te stellen. De indiening van het wetsontwerp vindt haar aanleiding in de moeilijkheden, welke in de rechtspraak over de staking zijn gerezen. Soortgelijke moeilijkheden zijn ten aanzien van de uitsluiting niet gebleken. Hierbij komt nog, dat men wat Nederland betreft, vrij ver in het verleden moet teruggaan om voorbeelden van uitsluiting te vinden.
8 10. De voorstellen van de Sociaal-Economische Raad over de informatie inzake arbeidsconflicten en de voorkoming daarvan worden uitgewerkt in een afzonderlijk wetsontwerp. Toelichting op de artikelen Artikel I. (artikel 26 van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst). De eis dat de vakvereniging tenminste twee jaren in het bezit van de rechtspersoonlijkheid moet zijn, is in de algemene beschouwingen toegelicht. Bij de redactie is rekening gehouden met de mogelijkheid, dat een vakvereniging de voortzetting van een of meer rechtspersoonlijkheid bezittende vakverenigingen is. Er is dan uiteraard geen reden de termijn van 2 jaren opnieuw te laten lopen. Voorts is in de definitie van vakvereniging opgenomen dat deze de bevoegdheid moet hebben collectieve arbeidsoverep"komsten te sluiten. Deze aanvulling ligt voor de hand. Heeft de vakvereniging die bevoegdheid niet in haar statuten vastgelegd, dan kan zij in feite niet aan het collectief overleg over de arbeidsvoorwaarden deelnemen. Artikel II (artikel \6S9aa van het Burgerlijk Wetboek). Overeenkomstig het S.E.R.-advies is naast de onrechtmatigverklaring het verbod van de staking genoemd. In het algemeen gedeelte van deze memorie is uiteengezet dat de verplichting van de arbeider die deelneemt aan een werkstaking waarvan de leiding berust bij een vakvereniging, tot het verrichten van arbeid is geschorst. De leiding kan bij deze vakvereniging berusten, hetzij omdat deze de werkstaking heeft uitgeroepen, hetzij omdat deze de leiding van een uitgebroken wilde staking op zich genomen heeft.In dit laatste geval heeft het op zich nemen van de leiding door een vakvereniging geen terugwerkende kracht met het oog op de rechtsgevolgen voor de individuele werknemer. Het zou te ver gaan, indien de schorsing van de arbeidsverplichting zonder enige beperking zou gelden. Zou de arbeid zonder meer worden neergelegd, dan zou schade kunnen ontstaan aan machines en andere bedrijfsgoederen. Vooral nu met steeds kostbaarder installaties wordt gewerkt, kan niet worden aanvaard dat een blijvende schade zou worden toegebracht aan de technische uitrusting. De werkgever moet derhalve kunnen verlangen dat de werknemer die werkzaamheden verricht, welke strikt nodig zijn om die schade te voorkomen.
De schorsing van de arbeidsverplichting behoort daarom in zoverre te worden beperkt. In het derde lid, waarin de positie van de arbeider die aan een wilde staking deelneemt is geregeld, is met een tweetal opmerkingen van de Sociaal-Economische Raad rekening gehouden. In de eerste plaats is voor de uitschakeling van de dwangsom en de lijfsdwang een algemene formule gekozen, nl. dat de arbeidsverplichting niet ingevolge het eerste lid geschorst is. Op deze wijze wordt bereikt, dat dwangsom en gijzeling steeds uitgesloten zijn, hetzij uit hoofde van de schorsing krachtens het eerste lid, hetzij krachtens de bepaling van het derde lid. In de tweede plaats is in de tekst tot uitdrukking gebracht, dat het uitsluiten van de rechtsvordering tot nakoming onder bepaling van een dwangsom of van gijzeling alleen betrekking heeft op de verplichting tot het verrichten van arbeid. Voor andere verplichtingen uit de arbeidsovereenkomst bestaat geen grond voor uitsluiting van de nakomingsvordering. Een incasseerder b.v. moet met alle gewone middelen gedwongen kunnen worden geïncasseerde gelden aan zijn werkgever af te dragen. (Artikel I639nn van het Burgerlijk Wetboek). Het artikel kent aan de werkgever bij een door een vakvereniging georganiseerde werkstaking de bevoegdheid toe tot een collectief ontslag van de stakende arbeiders over te gaan. De werkgever behoort echter niet genoodzaakt te worden in dit ontslag ook te betrekken de werknemers die hij belast heeft met werkzaamheden, om schade aan de technische uilrusting te voorkomen. Artikel III. Uit de aard van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst volgens artikel 1639nn B.W. volgt dat zij niet onderworpen dient te zijn aan een vergunning van de Directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau. De Minister van Justitie, C. H. F. POLAK. De Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, B. ROOLVINK.
