Zitting

Zitting 1971-1972 - 11 7 8 0

!

Kwantitatieve uitgangspunten voor het trendmatige begrotingsbeleid in de komende jaren BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Nr. 3

's-Gravenhage, 14 september 1972.

In aansluiting aan het eerste rapport van de ambtelijke studiegroep Begrotingsruimte inzake kwantitatieve uitgangspunten voor het trendmatige begrotingsbeleid in de komende jaren (kamerstuk 11 780) doe ik u hierbij de twee volgende rapporten van de studiegroep toekomen. Deze betreffen resp.: - het structurele begrotingstekort; - de voor de toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte niet-relevante posten. De rapporten zijn eveneens toegezonden aan de Voorzitter van de Eerste Kamer. De Minister van Financiën, R. J. NELISSEN.

Aan de Heer Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 11780

3

(4 vel)

2 RAPPORT VAN DE STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE INZAKE HET STRUCTURELE BEGROTINGSTEKORT (Vervolg op het rapport „Kwantitatieve uitgangspunten voor het trendmatige begrotingsbeleid in de komende jaren") § 1. Inleiding In haar eerste rapport heeft de studiegroep de resultaten samengevat van een onderzoek naar de kwantitatieve grondslagen van het in de komende jaren te voeren structurele begrotingsbeleid. Daarbij is vooral aandacht gegeven aan de factoren die bepalend zijn voor de omvang van de reële en de nominale begrotingsruimte, t.w. de groeivoet van het nationale inkomen, de progressiefactor en de ontwikkeling van lonen en prijzen. In een slotopmerking heeft de studiegroep erop gewezen dat haar onderzoek hiermede nog niet was voltooid omdat een kernpunt van het trendmatige begrotingsbeleid onbesproken was gebleven, namelijk de wenselijke omvang van het structurele begrotingstekort. Ook in de taakopdracht van de studiegroep was dit aspect uitdrukkelijk genoemd (zie par. 2.2 in het eerste rapport). In de inleidende paragraaf van het eerste rapport is uiteengezet dat een redelijk evenwicht tussen sparen en investeren een noodzakelijke voorwaarde is voor een evenwichtige groei van de volkshuishouding en is voorts gewezen op de samenhang tussen de verhouding van besparingen en investeringen in de andere sectoren enerzijds en de wenselijke structurele omvang van het begrotingstekort van het Rijk anderzijds. Deze problematiek is het onderwerp van de navolgende beschouwingen. De nationale economie wordt reeds een aantal jaren gekenmerkt door een toestand van overspanning. Blijkens de middellange-termijnprognose voor 1972-1975 van het C.P.B. moet voor de komende jaren met een voortzetting hiervan rekening worden gehouden. De economische overspanning manifesteert zich o.m. in het ontbreken van een uit structureel oogpunt wenselijke overschot van de nationale besparingen boven de nationale investeringen, hetgeen tot uitdrukking komt in de voor 1975 geraamde nulpositie van de lopende rekening van de betalingsbalans. De wenselijkheid van een nationaal besparingsoverschot hangt samen met de doelstelling van de ontwikkelingshulp. De filosofie die aan deze doelstelling ten grondslag ligt houdt in dat de hulpverlening aan ontwikkelingslanden moet bestaan uit een overdracht van uit het eigen nationale inkomen vrij te maken reële middelen. Het louter verstrekken van financiële middelen aan de ontwikkelingslanden zonder dat dit gepaard gaat met het beschikbaar stellen van „real resources" zou immers slechts leiden tot versterking van de (internationale) inflatie. Een deel van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking wordt direct in ons eigen land besteed en vormt dus geen belasting voor de betalingsbalans (b.v. de opleiding van mensen uit ontwikkelingslanden en van uit te zenden vrijwilligers). Een ander deel komt via de lopende rekening ter beschikking van de ontwikkelingslanden in de vorm van hulp in natura en inkomensoverdrachten en vereist evenmin een overschot op deze rekening. Alleen voor dat deel dat via de kapitaalrekening van de betalingsbalans wordt geleid door middel van kredietverstrekkingen en kapitaaloverdrachten zal de lopende rekening ten minste een overeenkomstig overschot moeten opleveren om de middelenoverdracht in de reële sfeer mogelijk te maken. De voortdurende situatie van overbesteding gaat gepaard met een krachtige inflatoire ontwikkeling die bovendien nog wordt versterkt door een autonome wisselwerking tussen lonen en prijzen. Ten aanzien van de komende jaren is in de CPB-prognose uitgegaan van de door de economische deskundigen van de SER voorgestelde geleidelijke loonmatiging (1973: 10 pet., 1974 en 1975: 8 pet.) Een terugdringen van de inflatiespiraal in een sneller tempo dan in dit voorstel ligt

besloten lijkt intussen gewenst. Het gevaar dreigt immers dat grote loon- en prijsstijgingen op den duur - nog afgezien van de nadelige gevolgen voor de internationale concurrentiepositie - leiden tot een scheeftrekken van de bestedings- en prijzenstructuur en afbreuk doen aan een juiste allocatie van produktiefactoren en de werkgelegenheid. Voorts heeft een dergelijke ontwikkeling ook haar weerslag op de overheidsfinanciën doordat enerzijds de reële begrotingsruimte onder druk komt te staan en anderzijds de zuiver nominale stijging van de overheidsuitgaven een groter beslag legt op deze ruimte. In het licht van de bovengenoemde aspecten van overspanning zal aandacht moeten worden gegeven aan de overheidsfinanciën, in het bijzonder ook omdat het financieringstekort van de overheid een belangrijke factor vormt in de verhouding van besparingen en investeringen. Voor een benadering van de omvang van het financieringstekort van het Rijk in 1975 kan in beginsel en afgezien van eventuele aanpassingsmaatregelen worden uitgegaan van de ontwerp-begroting 1972. Op basis van het daarin vermelde uitgaventotaal en zonder de baten uit hoofde van de wiebeltaxmaatregel en de versnelde inning van inkomstenbelasting laat zich voor dit jaar een financieringstekort (globaal het begrotingstekort minus aflossing van gevestigde schuld) berekenen van f 2,6 mld. Bij een begrotingsbeleid overeenkomstig de trendmatige lijnen zoals deze in het eerste rapport van de studiegroep zijn uiteengezet zou - indien de feitelijke en de trendmatige reële groei van de belastingopbrengst zouden samenvallen - voor 1975 een tekort in dezelfde orde van grootte mogen worden verwacht. Op grond van de veronderstellingen waarvan het CPB in de middellange-termijnprognose is uitgegaan zou echter in 1975 een financieringstekort van het Rijk resulteren van ruim f 3 mld. In deze raming is namelijk een uitgavenstijging verwerkt die is afgestemd op een trendmatige reële groei van de belastingmiddelen van 5 pet. Het feitelijke accres van de belastingopbrengst zal hierbij naar verwachting achterblijven aangezien in het eerste rapport van de studiegroep voor de trendmatige groei een marge werd becijferd van 4,3 a 4,9 pet. en het overblijvende verschil niet wordt gecompenseerd door de toeneming van de belastingontvangsten uit hoofde van het in de CPB-prognose voorziene conjunctuurherstel. Een voor herstel van het structurele evenwicht noodzakelijke aanpassing van de bestedingen behoeft overigens niet uitsluitend via de rijksbegroting en haar saldo te worden bewerkstelligd. Ook de wenselijkheid en mogelijkheid van correcties in andere sectoren zullen onder ogen moeten worden gezien. Bij het zoeken naar de wegen van aanpassing zal voorts rekening moeten worden gehouden met de gevolgen van het hanteren van bepaalde beleidsinstrumenten voor de algemeen aanvaarde doelstellingen van economische politiek, t.w. een bevredigende groei en werkgelegenheid, een redelijke inkomensverdeling, een zoveel mogelijk stabiel prijsniveau, een verantwoorde ruimtelijke ordening en een evenwichtige externe positie. In dit rapport zal op deze problematiek nader worden ingegaan. Als achtergrond voor de analyse bevat par. 2 een schets van de trend van de economische ontwikkeling naar 1975. Vervolgens wordt in par. 3 een globale benadering gegeven van de omvang van de spanning tussen middelen en bestedingen in dat jaar. In par. 4 plaatst de studiegroep enkele kanttekeningen bij de veronderstellingen en uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de prognose voor de periode 1972-1975. De conclusies voor het beleid zijn samengevat in par. 5.

3 § 2. De economische ontwikkeling naar 1975 De beschrijving in deze paragraaf is gebaseerd op de in het Centraal Economisch Plan 1972 vervatte middellange-termijnprognose t / m 1975. In het vervolg van dit rapport zal de studiegroep hierop nog terugkomen met een evaluatie van een aantal veronderstellingen en uitgangspunten die aan deze prognose ten grondslag liggen. Ofschoon in de middellange-termijnprognose werd uitgegaan van een meer gematigde loonontwikkeling, zou er volgens deze projectie in 1975 nog steeds sprake zijn van een spanning tussen middelen en bestedingen. De komende jaren zouden dientengevolge een voortzetting te zien geven van het beeld waardoor de Nederlandse economie al enige jaren achtereen wordt gekenmerkt. Voor een beoordeling van het voor 1975 geschetste perspectief is het dan ook nuttig de ontwikkeling van de bestedingen in de tijd nader te bezien, zowel in reële als in nominale termen. Uit het volgende overzicht blijkt dat in de jaren t / m 1972 het totaal van de nationale bestedingen in vergelijking met het reële nationale inkomen sterk is gestegen hetgeen betekent dat in deze periode een toenemend volumebeslag op de beschikbare produktiefactoren werd gelegd, tot uitdrukking komende in een verkrapping van de arbeidsmarkt en de kapitaalmarkt. Structuur van de bruto nationale bestedingen (in % van het bruto reëel inkomen 1 ); prijzen 1963

Particuliere consumptie . . Woningbouw Overheidsbestedingen') . . Bedrijfsinvesteringen in vaste activa in voorraden Totaal nationale bestedingen (excl. o verheidsionen) . . . Uitvoersaldo

Gem. 1960/64

Gem. 1965/69

65,2 4,7 9,3

64,7 5,7 9,3

65,5 5,4 8,9

66,0 5,1 7,5

17,2 2,5

18,2 1,8

18,3 2,0

18,1 2,0

98,9 1,6

99,7 - 1,2

Gem. 1970/72

100,1 - 0,1

dien wordt de volume-ontwikkeling van deze bestedingscategorie in d e komende jaren, evenals in het verleden, sterk beïnvloed door loon- en prijsstijgingen die in beginsel moeten worden opgevangen binnen de budgetruimte dan wel binnen de door het systeem van de centrale financiering gestelde grenzen. Een en ander verklaart het in de tabel geraamde afnemende relatief beslag van de collectieve bestedingen op het reële inkomen. Volgens de prognose handhaven de particuliere investeringen zich vrijwel op het eerder bereikte relatief hoge niveau, terwijl het aandeel van de particuliere consumptie verder toeneemt. Het voor de komende jaren geraamde verloop van het volume van de nationale bestedingen houdt geen aanwijzing in dat aan de overspanning van d e economie in 1975 een einde zou komen. Dit wordt duidelijk wanneer ook met de invloed van nominale factoren rekening wordt gehouden. Door de nominale ontwikkeling in de beschouwing te betrekken wordt bovendien aansluiting verkregen met het in dit rapport behandelde probleem dat immers betrekking heeft op nominale grootheden, t.w. de verhouding van besparingen en investeringen en het daaruit voortvloeiende saldo op lopende rekening van de betalingsbalans. In de volgende tabel zijn daarom de wijzigingen in de structuur van de nationale bestedingen weergegeven in lopende prijzen. Structuur van de bruto nationale bestedingen (in % van het bruto nationaal produkt*)

1975

98,7 1,3

Particuliere consumptie . . Woningbouw Overheidsbestedingen *) . . Bedrijfsinvesteringen in vaste activa in voorraden Totaal nationale bestedingen (excl. overheidslonen) . Uitvoersaldo Bruto nationaal produkt (excl. overheid)

Bruto nationaal produkt (excl. overheid) Ruilvoetwinst (t.o.v. '63)2) .

100,5 - 0,5

Bruto reëel inkomen . . .

100

98,5 1,5 100

100 0

100 0

100

100

Saldo lopende rekening van de betalingsbalans . . . .

Gem. 1960/64

Gem. 1965/69

Gem. 1970/72

65,1

65,0

64,7

66,3

4,6 9,5

6,1 9,6

6,4 10,0

6,4 8,5

17,2

17,3

17,2

16,6

2,6

1,7

1,8

1,6

99,0

99,7

0,3

100,1 - 0,1

99,4

1,0 100 0,9

100 -0,2

100 0,4

1975

0,6 100 0,0

*) Exclusief lonen en salarissen betaald door de overheid. *) Exclusief lonen en salarissen betaald door de overheid. 2 ) Het b.n.p. en het nationale inkomen zijn niet aan elkaar gelijk wanneer zij in constante prijzen worden uitgedrukt. Dit hangt samen met de goederenruil met het buitenland. Naar mate de uitvoerprijzen t.o.v. 1963 meer of minder zijn gestegen dan de invoerprijzen kan uit de goederenruil een ruilvoetwinst ( + ) of-verlies (—) voortkomen. De tabel illustreert dat de overspanning in de periode t / m 1972 was geconcentreerd bij de bedrijfsinvesteringen in vaste activa. Ook de investeringen in woningen en, zij het in geringere mate, de particuliere consumptie droegen tot de stijging van het relatieve bestedingsniveau bij. Daartegenover stond enige teruggang van de materiële overheidsbestedingen waarvan de volume-ontwikkeling werd afgeremd door prijsstijging en kapitaalschaarste. De overbesteding werd voorts nog versterkt door de achteruitgang van de ruilvoet na 1968. D e prognose voor 1975 laat in vergelijking met de afgelopen jaren een verbetering zien in de verhouding van reële middelen en bestedingen. Dit perspectief is echter vooral een gevolg van de met betrekking tot de expansie van d e overheidsuitgaven gevolgde ramingsmethode. Daarbij zijn, nadat een voortgezette expansieve ontwikkeling van de overdrachtsuitgaven en van de personeelsformatie was verondersteld, de materiële overheidsbestedingen gegeven het begrotingskader als sluitpost behandeld. Boven-

Een vergelijking van deze tabel met de eerder vermelde volumegegevens laat zien dat de onevenwichtigheid in de reële sfeer nog wordt geaccentueerd door prijsstijgingen die mede door de overspanning worden teweeggebracht. Tevens blijkt dat de relatieve prijsontwikkeling van de collectieve bestedingen, die onder meer door hun gerichtheid op de bouwnijverheid sterk loon- en prijsgevoelig zijn, belangrijk ongunstiger is dan het prijsverloop van de particuliere bedrijfsinvesteringen. Op de nominale ontwikkeling van laatstgenoemde bestedingscategorie oefent de geleidelijke afbraak van omzetbelasting op investeringsgoederen een belangrijke invloed uit. Ook voor de komende jaren wordt, mede als gevolg van de doorwerking van prijsen loonstijgingen uit het verleden, een nog steeds te sterke nominale ontwikkeling verwacht waardoor de totale nominale bestedingen blijven uitgaan boven een in een evenwichtssituatie passend niveau. Alvorens hier nader op in te gaan zal aan de hand van bovenstaande tabellen een korte schets worden gegeven van de ontwikkeling van enkele bestedingscomponenten waarbij de blik vooral op 1975 wordt gericht. N a een trendmatige relatieve daling tot in de tweede helft van de zestiger jaren geeft de particuliere consumptie een reële stijging te zien die de groei van het reële inkomen overtreft.

4 g Voor de jaren 1972-1975 wordt een gemiddelde volumestijging geraamd van 4 i pet. per jaar. Voor een deel kan dit accres& worden verklaard door het gecombineerde effect van de ge-:raamde jaarlijkse uitbreiding van het binnenlandse arbeidsaan-ibod van minder dan 1 pet. en de gemiddelde toeneming van het;t reëel vrij beschikbaar inkomen per werknemer van 2 i pet.:. Voor het overige kan de stijging van het consumptievolumee worden toegeschreven aan de sterke vergroting van de overdrachtsuitgaven. (In de prognose is een toeneming van dee netto-inkomensoverdrachten aan loontrekkenden voorzien vanti gemiddeld cira 12 pet. per jaar). De prognose voor 1975 van de investeringen in woningen iss afgestemd op de omvang van het woningbouwprogramma voI-[gens het regeerakkoord en op een financieringswijze overeen-ikomstig de trend van de afgelopen jaren. Terwijl het relatievee aandeel van het woningbouwvolume een dalende tendentie vertoont, blijft met name als gevolg van de vooral in deze sectorr sterke prijsinvloeden het nominale aandeel in de komende ja-iren vrijwel op het zelfde relatieve niveau. De bedrijfsinvesteringen in vaste activa blijven zich, niette-«. genstaande een volumedaling in 1972, de komende jaren bewe-:gen op een relatief hoog peil. Dit is mede toe te schrijven aani de ontwikkeling van een tot deze investeringen gerekende cate-> gorie waarvan de omvang in overwegende mate wordt bepaaldd door overheidsgaranties (met name die in de sector van dee volksgezondheid). In het verleden heeft het sterke accres vann de gegarandeerde investeringen tot de overspanning bijgedragenn en verstorend gewerkt op de kapitaalmarkt. Het volgende; staatje beoogt een indicatie van deze ontwikkeling te geven. Hierin zijn naast de door de overheid gegarandeerde leningena (minus aflossingen) de verstrekte vermogensoverdrachten enn kredieten ten behoeve van investeringen van bedrijven (excl. dee woningbouw) opgenomen, beide uitgedrukt in lopende prijzen.[. De vermelde verhoudingscijfers hebben slechts een betrekkelijkee waarde. Meer dan een tendentie tot verschuiving in de richtingg van de gegarandeerde sector is er niet uit af te lezen. Bovendien is, ten aanzien van de gegarandeerde leningen en de verstrekte vermogensoverdrachten en kredieten, als raming voorr 1975 het in 1971 bereikte niveau aangehouden. Totale netto bedrijfsinvesteringen in vaste activa

Gegarandeerde leningen')

Verstrekte vermogensoverdrachten en kredieten ')

Volgens de prognose van het C.P.B, zouden de bedrijfsinvesteringen na een dieptepunt in 1972 in de jaren daarna weer toenemen. Ofschoon de in het algemeen minder arbeidsintensieve milieuverbeterende apparatuur een steeds groter gewicht gaat krijgen en ook de neiging tot diepte-investerirvgen eerder groter dan kleiner wordt, lijkt de raming van de bedrij fsinvesteringen een creatie van meer arbeidsplaatsen te impliceren dan bemand kunnen worden door het binnenlandse arbeidsaanbod. De uitbreiding van dit aanbod zal in de komende jaren maar zeer bescheiden zijn. De voorziene toestroming van buitenlandse werknemers, alsmede de verwachte daling van het werkloosheidsniveau van 115 000 man in 1972 tot 80 000 in 1975, wijzen op een lichte verkrapping van de arbeidsmarkt. De hiervoor opgenomen tabel betreffende de bestedingsstructuur in lopende prijzen geeft in een afzonderlijke regel ook de gemiddelde relatieve omvang weer van het nationale besparingsoverschot (dat overeenkomt met het saldo op lopende rekening van de betalingsbalans). Het nationale besparingsoverschot wordt gevonden door het in de tabel vermelde uitvoersaldo te vermeerderen resp. te verminderen met de niet in de tabel begrepen secundaire inkomensoverdrachten van resp. aan het buitenland. Deze overdrachten omvatten o.a. particuliere schenkingen, overmakingen van buitenlandse werknemers en de netto lasten van de Europese landbouwfinanciering. Volgens de prognose voor 1975 zou uit dezen hoofde gerekend kunnen worden met netto-betalingen ten belope van ca. 0,6 pet. van het nationale inkomen, hetgeen impliceert dat in dat jaar geen nationaal besparingsoverschot wordt gecreëerd, of met andere woorden dat het beslag op het nationale inkomen resulteert in een saldo van de lopende rekening van de betalingsbalans dat achterblijft bij de in paragraaf 1 omschreven doelstelling. De keerzijde van de nominale ontwikkeling van de bestedingen wordt gevormd door het verloop van de besparingen. Zoals uit het volgende staatje blijkt is de nationale spaarquote in de afgelopen jaren betrekkelijk stabiel gebleven; tegenover een per saldo teruglopende spaarquote van de particuliere sector stond een bijna overeenkomstige toeneming van het aandeel van de overheidsbesparingen. Volgens de prognose t / m 1975 zou de daling van de particuliere spaarquote zich in de komende jaren voortzetten. Aangezien geen vooruitzicht bestaat op compensatie door een relatieve toeneming van de overheidsbesparingen loopt ook de nationale spaarquote terug. Nationale spaarquote

(in % van het nominale netto nationale inkomen) Gemiddelde 1960/1964 1965/1969 1970/1972 1975 . .

. . . . . . . .

8,8 9,1 8,9 8,0

0,7 1,0 1,4 1,5

1,9 1,7 1,4 1,5

*) Deze cijfers betreffen het gerealiseerde (netto) beroep op de kapitaalmarkt onder garantie van Rijk en lagere overheid (excl. export- en importgaranties en garanties inzake leningen ten behoeve van woningbouw en middenstand). Voor een overzicht van door het Rijk verstrekte leninggaranties (o.m. aan N.S. en K.L.M.) zij verwezen naar bijlage 13 van de miljoenennota 1972. De garantieverlening door de lagere overheid heeft voor een belangrijk deel betrekking op leningen ten behoeve van de bouw van ziekenhuizen en verpleeginricht ingen. 2 ) De vermogensoverdrachten aan bedrijven omvatten o.a. investeringsbijdragen ter bevordering van de industrialisatie en van de research (bijv. T.N.O.). Onder de (netto) kredietverstrekkingen zijn o.m. die aan staatsbedrijven (zoals de P.T.T.) begrepen, alsmede de kredieten ten behoeve van ruil- en herverkavelingsprojecten. De indruk bestaat dat ook de door het buitenland gefinancierde investeringen in de afgelopen jaren zijn gestegen. Specifieke vestigingsvoordelen, alsmede de voortschrijdende economische integratie binnen de E.E.G. lijken hiervoor de bepalende factoren te vormen.

Particuliere besparingen

Overheidsbesparingen

(in % van het nominale nationale inkomen) Gemiddelde 1960/1964 . . 1965/1969 . . 1970/1972 . . 1975

19,9 19,9 19,8 18,7

14,8 15,4 14,4 13,4

5,1 4,5 5,4 5,3

De relatieve teruggang van de particuliere besparingen kan onder meer worden toegeschreven aan de eerdergenoemde toeneming van de inkomensoverdrachten. De hiermede gepaard gaande stijging van de premie c.q. belastingdruk vermindert de spaaractiviteit van de premie- en belastingplichtigen, waartegenover de uitkeringsgerechtigden niet of slechts in geringe mate tot de besparingen bijdragen. Daarnaast gaat ook van het in de prognose geraamde verder oplopen van de arbeidsinkomensquote een druk uit op de omvang van de particuliere besparingen. § 3. De omvang van de gewenste aanpassing De onevenwichtigheid van de nationale economie die besloten ligt in de prognose voor 1975 heeft, zoals in het voorgaande werd toegelicht, twee aspecten. Enerzijds komt zij tot uitdrukking in het ontbreken van een uit structureel oogpunt

5 wenselijk nationaal besparingsoverschot hetgeen wijst op een relatief te hoog niveau van de nationale bestedingen. Anderzijds gaat zij gepaard met een prijsstijging die, ondanks een voor de komende jaren verwachte dalende tendens, voor de gehele periode toch als te groot moet worden beschouwd. Voor beide aspecten van de overspanning zal door een op aanpassing gericht beleid naar een oplossing moeten worden gestreefd. De omvang van de onevenwichtigheid kan in beginsel worden benaderd door het voor een bepaald jaar geraamde saldo op lopende rekening van de betalingsbalans te corrigeren voor de invloed van de conjunctuur en van incidentele factoren en vervolgens te vergelijken met een uit structureel oogpunt wenselijke externe positie zoals deze in paragraaf 1 werd toegelicht. Een eventueel verschil kan als indicatie van de „gap" tussen middelen en bestedingen worden beschouwd en daarmede tevens van de gewenste bijstelling. Deze methode wordt door het C.P.B, gevolgd bij zijn beoordeling van het structurele beeld van 1972 en wordt eveneens toegepast bij de hierna te bespreken benaderingen van de onevenwichtigheid in de prognose voor 1975. Volgens het Centraal Economisch Plan 1972 (blz. 143) wordt voor dit jaar een overschot op lopende rekening van de betalingsbalans geraamd van f 1 mld. Deze uitkomst wordt echter bereikt bij een arbeidsreserve van 2,9 pet. van de afhankelijke beroepsbevolking en een volume van de wereldinvoer dat nog enigszins boven de trend ligt. Bij een door het C.P.B, als conjunctureel neutraal beschouwde frictiewerkloosheid van ca. 2 pet. van de totale beroepsbevolking (overeenkomende met 2J pet. van de afhankelijke beroepsbevolking) en na correctie voor een van de trend afwijkende ontwikkeling van de wereldinvoer wordt voor 1972 een structurele overbesteding berekend in de orde van grootte van f 1 a 2 mld. In het 17de halfjaarlijkse economische rapport van de S.E.R. wordt het ecart tussen middelen en bestedingen in 1975 benaderd, uitgaande van een globale analyse van de bestedingssituatie in de jaren 1961-1975. Deze wordt vervolgens getoetst aan bepaalde normen voor een evenwichtige werkgelegenheidssituatie (een frictiewerkloosheid van 1,9 pet. van de totale beroepsbevolking), een structureel overschot op lopende rekening van de betalingsbalans (1 pet. van het netto nationale produkt) en een normale voorraadvorming (2 pet. van het netto nationale produkt). Uit de gegevens van het halfjaarlijks rapport kan worden afgeleid dat zich in 1975 een structurele overbesteding zal voordoen in de orde van grootte van f 1 mld. In de jaarverslagen van de Nederlandsche Bank wordt, met het oog op de verstrekking van ontwikkelingshulp via de kapitaalrekening, een overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans van circa 1 pet. van het nationale inkomen als wenselijk genoemd, te realiseren bij een normale voorraadvorming ten bedrage van IJ a 2 pet. van het nationale inkomen. Door deze norm te stellen aan de gemiddelde uitkomst voor een langere periode wordt de invloed van de conjunctuur in belangrijke mate geëlimineerd. Hierbij aansluitend kan volgens de methode van de Bank de mate van onevenwichtigheid tussen nationale middelen en bestedingen in het jaar 1975 — dat bij realisering van de prognose uit conjunctureel oogpunt als vrij evenwichtig kan worden beschouwd - worden gesteld op 1 i IJ pet. van het nationale inkomen (circa £ 1# a 2} mld.). De genoemde benaderingswijzen gaan alle uit van een wenselijk structureel overschot op lopende rekening van de betalingsbalans van circa 1 pet. van het nationale inkomen, te realiseren ten behoeve van de hulpverlening aan ontwikkelingslanden. De studiegroep is van oordeel dat deze norm iets lager kan worden gesteld omdat in de systematiek van deze analyse alleen voor de via de kapitaalrekening van de betalingsbalans te verstrekken overheidshulp een overeenkomstig overschot op lopende rekening dient te worden gerealiseerd. In het regeerakkoord is voor de door de overheid te verstrekken ontwikkelingshulp een plafond opgenomen dat voor 1975 op ruim f IJ mld. is gesteld. Neemt men aan dat hiervan

globaal f 1 mld. via de kapitaalrekening zal worden verstrekt, dan komt dit overeen met ca. i pet. van het nationale inkomen. Met het oog op eventuele particuliere hulpverlening aan de ontwikkelingslanden moet dit percentage als een minimumdoelstelling voor het saldo op lopende rekening worden beschouwd. De studiegroep is van mening dat correcties op het voor 1975 geraamde externe saldo op grond van conjuncturele overwegingen achterwege kunnen blijven en wel om de volgende redenen. Uit de prognose voor 1975 resulteert een voorraadvorming ter grootte van circa 1J pet. van het nationale inkomen hetgeen overeenkomt met de benedengrens van de marge ( I J a 2 pet.), die daarvoor doorgaans als norm wordt gehanteerd. Bij een voorraadvorming die aan de gemiddelde waarde van de norm beantwoordt, zou de raming van het saldo op lopende rekening dienovereenkomstig lager zijn uitgekomen. Daartegenover staat echter dat de prognose voor 1975 wijst op een lichte verkrapping van de arbeidsmarkt hetgeen betekent dat zonder deze tendentie de externe positie een wat gunstiger beeld zou hebben vertoond. Op grond van de voorgaande overwegingen en mede in aanmerking genomen de aan de besproken factoren inherente onzekerheden baseert de studiegroep zich in dit rapport op een norm voor de externe positie van circa J pet. van het nationale inkomen (netto, marktprijzen). Zij leiden voorts tot de gevolgtrekking dat bij vergelijking met het externe resultaat in de C.P.B.-prognose voor 1975 gesproken kan worden van een gebrek aan structureel evenwicht van globaal f 1 mld. Hoewel dit enige verbetering betekent ten opzichte van de structurele overbesteding van f 1 a 2 mld. die zich voor 1972 laat voorzien, moet een dergelijk beeld als onbevredigend worden beschouwd, zulks te meer indien ook de eerder gesignaleerde nog steeds te grote prijsstijging (gemiddeld 5 pet. in de periode 1972-1975, zowel van de particuliere consumptie als van het bruto nationale produkt) in aanmerking wordt genomen. § 4. Enkele kanttekeningen bij de prognose voor de periode 1972-1975 In de voorafgaande paragrafen is uiteengezet dat op grond van de middellang;; termijnprognose wordt verwacht dat de overspanning van de economie zich in de komende jaren zal voortzetten, ook al zou enige verbetering kunnen optreden. Bij realisering van de gemaakte veronderstellingen zou ook het jaar 1975 nog worden gekenmerkt door een structurele onevenwichtigheid die, gemeten aan de doelstelling voor de externe positie, globaal op circa f 1 mld. kan worden geraamd. Bovendien moet de in de prognose 1972-1975 begrepen gemiddelde prijsstijging als te groot worden beschouwd. Alvorens uit een en ander beleidsconclusies te trekken zou de studiegroep bij enkele veronderstellingen en uitgangspunten die aan deze projectie ten grondslag liggen een aantal kanttekeningen willen maken. In de eerste plaats lijkt de investeringsraming voor de periode 1972-1975 van gemiddeld 7 pet. volgens de huidige inzichten aan de hoge kant. Er zijn aanwijzingen van een minder expansief verloop van de investeringen dan enige tijd geleden werd aangenomen. Indien deze ontwikkeling zich zou voortzetten zou in samenhang daarmede ook de onevenwichtigheid minder groot zijn dan uit de C.P.B.-raming kan worden afgeleid. Bovendien zou bij een geringer accres van de investeringen de kans op realisering van de veronderstelde loonmatiging worden vergroot. De waarschijnlijkheid dat de investeringsactiviteit bij de raming achterblijft steunt op de volgende indicaties. Blijkens recente informaties uit het bedrijfsleven bestaat de neiging de investeringsplannen te reduceren waardoor het herstel van de investeringsactiviteit ten opzichte van de afgelopen jaren minder groot zal zijn dan in de prognose is voorzien. Een illustratie daarvan vormen de investeringen van de K.L.M. Naar verluidt is een belangrijk deel van de aanvankelijk voorgenomen en in de investeringsraming van het C.P.B. opge11780

3

(2)

6 nomen investeringen van dit bedrijf naar de periode na 1975 verschoven. Voorts kan ook van de versnelde tendentie tot liquidatie, inkrimping of integratie van bedrijven een beperkende invloed uitgaan op de omvang van de bruto investeringen van het bedrijfsleven. In de C.P.B.-prognose is evenmin rekening gehouden met het effect van de voorgestelde selectieve investeringsheffing annex vergunningenstelsel in het westen van het land. Ook wanneer in aanmerking wordt genomen dat deze maatregelen een stimulans inhouden voor de investeringsactiviteit in de overige regio's, zal bij invoering hiervan naar verwachting toch per saldo een negatieve invloed uitgaan op het totale nationale investeringsniveau. Een andere factor die het beeld zou wijzigen is een loonontwikkeling welke afwijkt van de door de S.E.R.-deskundigen aanbevolen stijgingspercentages in het kader van een loonmatiging op middellange termijn. Een grotere loonstijging dan op grond hiervan in de prognose is verondersteld zou de discrepantie tussen middelen en bestedingen vergroten. Een derde factor die van invloed is op de omvang van de „gap" is het uitgangspunt, dat met betrekking tot de voor een uitbreiding van de overheidsuitgaven beschikbare begrotingsruimte wordt gekozen. In de C.P.B.-prognose is de budgetruimte gebaseerd op een trendmatige reële groei van de belastingmiddelen van 5 pet. Wordt echter de uitgavenstijging afgestemd op een groeivoet van 4i pet. - welke meer in overeenstemming is met de in het eerste rapport aangegeven marge van 4,3 a 4,9 pet. en dus als uitgangspunt kan worden genomen voor het beleid in de komende jaren - dan zou de onevenwichtigheid in 1975 bijna f300 min. geringer zijn dan nu uit de middellange-termijnprognose kan worden afgeleid. § 5. Conclusies voor het beleid; de wenselijkheid van bijsturing De conclusies die uit het voorgaande kunnen worden getrokken ten aanzien van een op herstel van het structurele evenwicht te richten beleid hangen in belangrijke mate af van de vraag of de eerdergenoemde factoren al dan niet worden gerealiseerd. Wanneer de economische ontwikkeling overeenkomstig de middellange-termijnprognose van het C.P.B, zou verlopen moet blijkens de analyse van paragraaf 3 voor de komende jaren met een voortzetting van de structurele overbesteding rekening worden gehouden. In dat geval is bijstelling van de structurele onevenwichtigheid een acuut probleem waarvoor reeds in het beleid voor 1973 een oplossing moet worden gezocht. Dit probleem zou overigens nog worden verscherpt indien de loonmatigingsvoorstellen die aan de prognose ten grondslag liggen niet zouden worden gerealiseerd. In die omstandigheden zullen zo spoedig mogelijk maatregelen moeten worden genomen om de noodzakelijke ombuiging naar evenwichtiger verhoudingen te bewerkstelligen. De situatie is een andere als het vooruitzicht bestaat dat de in paragraaf 4 genoemde factoren zich in de daar aangegeven richting zullen ontwikkelen. Wanneer de groei van de bedrijfsinvesteringen tendeert achter te blijven bij het geraamde gemiddelde accres en de stijging van de overheidsuitgaven wordt gerelateerd aan een trendmatige groeivoet van de belastingopbrengst van circa 4J pet., zou het probleem van de structurele onevenwichtigheid reeds voor een deel zonder verder ingrijpen dichter tot een oplossing worden gebracht. Indien voorts wordt aangenomen dat de loonontwikkeling zich binnen de in de prognose gestelde grenzen voltrekt, zouden additionele maatregelen gericht op eliminering van de structurele overbe-

steding voorshands achterwege kunnen blijven. Uiteraard zou dan niettemin bij voortduring de vinger aan de pols moeten worden gehouden om tijdig acties te ondernemen wanneer het verloop van investeringen, lonen en prijzen daartoe aanleiding geeft. Niet alleen met het oog op de onzekerheid die er ten aanzien van de genoemde punten bestaat maar ook in verband met de tot dusverre gebleken omvang en hardnekkigheid van de structurele overbesteding blijft een zeer behoedzaam beleid geboden, zowel voor 1973 als voor volgende jaren. In dit verband kan de betekenis van de eerdergenoemde herwaardering van de trendmatige begrotingsruimte voor de overheid niet sterk genoeg worden onderstreept. Eveneens is het van belang dat bij voortzetting van de huidige methodiek, het trendmatige begrotingsbeleid gericht blijft op een in bedrag constant begrotingstekort. Daarnaast zal een bijdrage tot matiging van de overspanning kunnen worden geleverd door het voeren van een voorzichtig beleid ten aanzien van sectoren buiten de rijksbegroting waarop de centrale overheid indirect invloed heeft. Dit geldt met name voor de (expansieve) sector van de door de overheid gegarandeerde investeringen (onder meer op het gebied van de gezondheidszorg). Voorts zal het beleid in de sfeer van de lagere overheid er op moeten zijn gericht dat de investeringen in deze sector het in de C.P.B.-prognose geraamde accres niet overschrijden. In het kader van de gemaakte veronderstellingen zou ten slotte een geringere stijging van de lasten uit hoofde van de sociale verzekeringen (waardoor het reëel vrij beschikbaar inkomen gunstig wordt beïnvloed) kunnen bijdragen tot verwezenlijking van de in de prognose verwerkte loonmatiging. Bij de keuze van eventueel noodzakelijke bijstellingsmaatregelen zal niet alleen moeten worden gelet op hun bijdrage tot vermindering van de „gap" maar zullen eveneens de gevolgen voor andere economische grootheden in aanmerking dienen te worden genomen (o.a. voor de produktiegroei, het investeringsvolume, het werkloosheidsniveau, het loon- en prijspeil). Deze gevolgen zullen moeten worden bezien in het licht van de volgende overwegingen. - De prognose voor 1975 wijst, in vergelijking met die voor 1972, op een zekere verkrapping van de arbeidsmarkt. Bovendien is daarbij een blijvende immigratie van buitenlandse werknemers verondersteld van ongeveer 10 000 per jaar. Dit neemt niet weg dat voorkomen dient te worden dat de door sommige beleidsmaatregelen geïnduceerde werkloosheid een te grote omvang aanneemt. - Met het oog op de bestaande claims zal de groei van de produktie niet te sterk mogen worden afgeremd. - De problematiek zou onoplosbaar worden als de uit de bijsturingsmaatregelen voortvloeiende onvermijdelijke lastenverzwaring door de betrokkenen volledig zou worden afgewenteld. Bij een integrale afwenteling wordt het doel van het naderbij brengen van evenwichtiger verhoudingen niet bereikt en wordt het cost-push-element in de ontwikkeling aanzienlijk versterkt. Tegen deze achtergrond zullen de gevolgen van de te hanteren bijstellingsmaatregelen beoordeeld moeten worden, mede om een evenwichtige spreiding over de verschillende sectoren van de volkshuishouding te kunnen verwezenlijken van de voor het. bereiken van de gewenste verhouding van middelen en bestedingen onontkoombare lastenverzwaring. 5 juli 1972.

7 De voor de toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte niet-relevante posten INHOUD § 1. Inleiding § 2. Begrotingsmutaties die van geen of weinig belang zijn voor de verhouding tussen de nationale besparingen en investeringen § 3.

Begrotingsmutaties in verband met de conjunctuur

§ 4.

Begrotingsmutaties die worden gefinancierd ten laste van de louter nominale ruimte

§ 1. Inleiding De toepassing van het trendmatige begrotingsbeleid impliceert het tegenover elkaar stellen van de berekende begrotingsruimte en de som van de daarop beslag leggende uitgaven- en ontvangstmutaties. Dit tegenover elkaar stellen wordt veelal aangeduid met de term toetsing. De wijze waarop de toetsing wordt uitgevoerd wordt bepaald door de doelstelling en de methodiek van het trendmatige begrotingsbeleid. Deze doelstelling en methodiek zijn aan de orde gekomen in de rapporten van de studiegroep begrotingsruimte betreffende de kwantitatieve uitgangspunten van dat beleid in de komende jaren en inzake de problematiek van het structurele begrotingstekort. In het onderhavige rapport van de studiegroep wordt nader ingegaan op de daarmee corresponderende wijze van toetsing. In het eerste rapport van de bovenbedoelde studiegroep „Kwantitatieve uitgangspunten voor het trendmatige begrotingsbeleid in de komende jaren" is in paragraaf 1.1 benadrukt dat dit beleid ten doel heeft over een reeks van jaren het evenwicht tussen de structureel wenselijke omvang van de betalingsbalans, te bevorderen c.q. te handhaven. Het structurele begrotingstekort moet daarbij een zodanige omvang hebben dat het past in een juiste verhouding tussen de bovengenoemde macro-economische grootheden. Hieruit volgt dat alleen die begrotingsmutaties, die van invloed zijn op de verhouding tussen de nationale besparingen en investeringen, tegenover de begrotingsruimte moeten worden gesteld. In de toetsing worden niet betrokken die begrotingsmutaties die het gevolg zijn van conjuncturele maatregelen. Deze worden immers, in aanvulling op het trendmatige begrotingsbeleid, genomen om het conjuncturele evenwicht te herstellen. Zoals is aangeduid in het eerste rapport van de studiegroep Begrotingsruimte wordt bij de toetsing aan het trendmatige begrotingsbeleid een methodiek gevolgd waarbij de begrotingsruimte in een aantal onderdelen wordt gesplitst. De trendmatige reële begrotingsruimte vormt één van die onderdelen. Bij de toetsing aan deze component van de totale ruimte worden, behalve de reeds hierboven aangeduide, ook die begrotingsmutaties buiten beschouwing gelaten die ten laste van de andere onderdelen van de totale ruimte kunnen worden gefinancierd. Ontstaan bij deze onderdelen tekorten dan wel overschotten dan moeten deze, zoals in het eerdergenoemde rapport van de studiegroep is uiteengezet, ten laste respectievelijk ten gunste van de reële ruimte worden gebracht. De posten die worden geëlimineerd bij de toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte (de z.g. niet-relevante posten) kunnen op basis van de bovengenoemde criteria in drie hoofdgroepen worden onderscheiden: — begrotingsmutaties die van geen of weinig belang zijn voor de verhouding tussen de nationale besparingen en investeringen; — begrotingsmutaties in verband met de conjunctuur; — begrotingsmutaties die kunnen worden gefinancierd ten laste van de louter nominale ruimte. In de loop der jaren is een bepaalde gedragslijn gegroeid ten aanzien van het niet in aanmerking nemen van posten bij de toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte. Deze gedragslijn is uiteengezet in bijlage 2 van de Miljoenennota 1970. In dit rapport wordt in het algemeen bij de daarin gegeven uiteenzetting aangesloten. Enkele punten, ten aanzien waarvan vragen zijn gerezen, worden breder uitgewerkt. In paragraaf 2 wordt nader ingegaan op de toepassing van het criterium dat een begrotingsmutatie van geen of weinig belang is voor de verhouding tussen de nationale besparingen en investeringen. Paragraaf 3 heeft betrekking op het speciale karakter van de begrotingsmutaties in verband met de conjunctuur die buiten

8 de toetsing aan de trendmatige begrotingsruimte blijven. In paragraaf 4 komen de begrotingsmutaties aan de orde die ten laste van de louter nominale ruimte komen. Bij deze uiteenzettingen is steeds rekening gehouden met de wenselijkheid om de toepassing van het trendmatige begrotingsbeleid zo eenvoudig mogelijk te houden. Vanuit dat gezichtspunt verdient het aanbeveling om een spaarzaam gebruik te maken van de mogelijkheden posten als niet-relevant aan te merken. In het bijzonder kunnen correcties voor weinig omvangrijke posten zonder veel bezwaar achterwege worden gelaten. Deze passen niet in de globale methodiek van het trendmatige begrotingsbeleid. Bovendien ware te vermijden, dat meningsverschillen over de juistheid van dergelijke correcties onnodig twijfel doen ontstaan aan de waarde van het trendmatige beleid. § 2. Begrotingsmutaties die van geen of weinig belang zijn voor de verhouding tussen de nationale besparingen en investeringen 2.1.

Algemeen

Hierbij moet worden onderscheiden tussen twee categorieën mutaties. In de eerste plaats zijn er uitgaven en ontvangsten, die naar hun aard geen of nagenoeg geen invloed hebben op de bestedingen. Omdat deze begrotingsmutaties volledig hun weerslag mogen vinden in de omvang van het begrotingstekort, kunnen ze buiten de toetsing aan de begrotingsruimte worden gelaten. Daarnaast staan uitgaven en ontvangsten die op zichzelf wel relevant zijn in de bedoelde zin, maar niet van invloed zijn op het totaal van de besparingen en investeringen daar zij het gevolg zijn van verschuivingen ten opzichte van andere sectoren. Tegenover een groter beslag door het Rijk staat dan een overeenkomstig kleiner beslag door andere sectoren of omgekeerd. Tot de eerste categorie mutaties, die naar hun aard geen of nagenoeg geen invloed hebben op de bestedingen, behoren met name de aflossingen van gevestigde staatsschuld, deelnemingen in en verstrekking van en aflossing op leningen aan het Internationale Monetaire Fonds, alsmede begrotingsposten ter zake van devaluatie of revaluatie van de gulden. Voor begrotingsmutaties die wel in de toetsing moeten worden betrokken zou strikt genomen per post rekening gehouden moeten worden met de invloed op de bestedingen. De begrotingsruimte vormt immers een maatstaf voor het beslag dat via de rijksbegroting mag worden gelegd op de groei van de nationale middelen. Daar een zodanige benadering in de praktijk moeilijk kan worden toegepast, onder meer omdat hiervoor duidelijke economische normen ontbreken, is het gebruikelijk alle begrotingsmutaties volledig als relevant aan te merken, tenzij kan worden verondersteld dat zij geen of weinig invloed hebben op de bestedingen. Voorbeelden van niet-relevante begrotingsmutaties van de tweede categorie, die dus voortvloeien uit verschuivingen tussen andere sectoren en het Rijk, zijn de verschuivingen van uitgaven van de gemeenten naar het Rijk als gevolg van het in werking treden van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten in 1968 en de overneming door het Rijk van de rechtstreekse financiering van de scholenbouw van het voortgezet onderwijs, die vóór 1 augustus 1968 geschiedde uit door gemeenten en schoolbesturen geplaatste leningen. Alleen in de periode van de verschuiving, waarmee meer dan een jaar kan zijn gemoeid, wordt de desbetreffende post als niet-relevant aangemerkt, behoudens een eventuele daarin begrepen groei. Na voltooiing van de verschuiving worden alle mutaties op deze posten op de normale manier in de toetsing betrokken. De genoemde begrotingsmutaties zijn in de praktijk algemeen als niet-relevant aanvaard. Nadere beschouwing kan daarom hier achterwege blijven. Anders ligt dit ten aanzien van de volgende posten, waarvan de aanwijzing als niet-relevant wel is omstreden of waarvoor een zodanige aanwijzing zou kunnen worden overwogen:

- aan- en ontmuntingen - koop en verkoop van effecten, grond en gebouwen - deelnemingen in emissies - ontvangsten en uitgaven waarvan het bestedingseffect reeds eerder is opgetreden. Onder 2.2. t/m 2.5 worden deze posten achtereenvolgens besproken. 2.2. Aan- en ontmuntingen De hiermee aangeduide activiteit vloeit voort uit de historisch gegroeide staatstaak te voorzien in de behoefte van het economisch verkeer aan munten. Globaal geschetst omvat deze activiteit enerzijds het aanmaken van munten en het in het verkeer (laten) brengen daarvan en anderzijds het aan het verkeer (laten) onttrekken en het omsmelten van munten. De weerslag op de begroting vormen de posten aan- resp. verkoop van muntmetaal en de begrotingsartikelen in verband met het in het verkeer brengen resp. aan het verkeer onttrekken van munten. Om te kunnen beoordelen in hoeverre de bovengenoemde begrotingsmutaties relevant zijn voor de toetsing aan de begrotingsruimte moet worden nagegaan wat het effect is op de bestedingen. In het onderstaande wordt een en ander toegespitst op de aankoop van muntmetaal en het in het verkeer brengen van munten. Een analoge redenering geldt voor de verkoop van muntmetaal en het aan het verkeer onttrekken van munten. De aankoop van muntmetaal heeft een soortgelijk karakter als andere aankopen van goederen en diensten door het Rijk. Hetzelfde geldt voor de verkoop van muntmetaal. De met deze koop en verkoop samenhangende uitgaven en inkomsten zijn dientengevolge relevant voor de toetsing. De tegenwaarde van in het verkeer gebrachte munten is een ontvangst van het Rijk. Deze transactie heeft echter geen invloed op de bestedingsmogelijkheden, tenzij de aanmunting samenhangt met een vergroting van de kasvoorraden (als gevolg van een toeneming van de liquiditeitsvoorkeur) of oppotting. In dat geval zou de uitgifte van munten gepaard gaan met een beperking van de bestedingen. Alleen echter wanneer er een duidelijk verband is, zou dit een voldoende reden zijn om de opbrengsten uit hoofde van aanmunting als relevant aan te merken. Dit duidelijke verband ontbreekt in het algemeen met betrekking tot een vergroting van de kasvoorraden. Een duidelijke relatie is soms wel waarneembaar als er sprake is van oppotting. Dit was b.v. het geval in de periode dat met het oog op de vervanging van de zilveren munten, die werden opgepot, nikkelen guldens en rijksdaalders werden uitgegeven. Op grond van deze overweging zijn die aanmuntingen, ook al was er geen duidelijk verband tussen de omvang van de oppotting en het bedrag van de aanmunting, als relevant aangemerkt. Ook in het geval van verkoop van gedenkmunten, penningen en dergelijke (zoals onlang de zilveren 1 O-guldenmunt) ligt het voor de hand te veronderstellen dat deze transactie tot een beperking van de bestedingen in de particuliere sector zal leiden. Deze gedenkmunten hebben in feite hun functie als ruilmiddel verloren. De ontvangsten uit hoofde van dergelijke aanmuntingen kunnen als een relevant middel worden beschouwd. In het algemeen moet evenwel worden gesteld dat aan- en ontmuntingen, afgezien van de aan- en verkoop van muntmetaal, geen duidelijk aantoonbare invloed hebben or> de bestedingen in de particuliere sector. De desbetreffende begrotingsposten zijn daarom, afgezien van de in het voorgaande genoemde gevallen, niet-relevant voor de toetsing aan de begrotings ruimte. 2.3. Koop en verkoop van effecten, grond en gebouwen Het ter discussie stellen van de relevantie van ontvangstenen uitgavenmutaties, die voortvloeien uit bovenstaande trans-

9 acties, houdt verband met de omstandigheid dat zij dikwijls geheel of gedeeltelijk het karakter zouden dragen van overdrachten in de vermogenssfeer, die geen invloed hebben op de bestedingen. Ten aanzien van koop en verkoop van effecten door het Rijk is het niet onrealistisch te veronderstellen dat de uitgaven resp. de ontvangsten uit dezen hoofde geen wijziging brengen in het niveau van de bestedingen in de particuliere sector. Aangenomen kan worden dat de gelden, die bij de particulieren beschikbaar komen als gevolg van aankoop van effecten door het Rijk, weer op de kapitaalmarkt worden belegd. Zij scheppen op deze markt dan ruimte die een compenserende stijging van het begrotingstekort mogelijk maakt. De inkomsten voor het Rijk die voortvloeien uit verkoop van effecten door de Staat zullen veelal gelden zijn die anders ook op de kapitaalmarkt zouden zijn belegd. Door zo'n transactie komen dus minder middelen op de kapitaalmarkt beschikbaar zodat het begrotingstekort kleiner moet worden. Begrotingsmutaties voortvloeiende uit de koop en verkoop van effecten kunnen op deze gronden als niet-relevant worden aangemerkt 1 ). Anders ligt dit in het algemeen als de aankoop van effecten betrekking heeft op een deelneming in emissies. Dit geval wordt in 2.4 besproken. Bij koop en verkoop van gronden en gebouwen door het Rijk kan er niet met zekerheid van worden uitgegaan dat deze geen invloed hebben op de bestedingen. In veel gevallen zal de verkoper met de opbrengst een bepaalde investering of consumptieve besteding financieren. Aankoop van gronden van het Rijk kan leiden tot het niet doen van consumptieve uitgaven of bepaalde investeringen. Het verdient daarom de voorkeur de mutaties die voortvloeien uit koop en verkoop van grond in de toetsing te blijven betrekken. Hiermee wordt bovendien de eenvoud bevorderd en het gevaar van redeneringen ad hoc voorkomen. Van belang is tevens dat zodoende de desbetreffende begrotingsposten in de algemene prioriteitenafweging worden betrokken. Deze overwegingen wegen nog zwaarder ten aanzien van koop en verkoop van gebouwen. 2.4 Deelnemingen in emissies Op blz. 118 van de miljoenennota 1970 worden twee redenen genoemd op grond waarvan bepaalde deelnemingen als nietrelevant kunnen worden aangemerkt. Als eerste argument wordt aangevoerd dat in de basisperiode deelnemingen in emissies van rendabele ondernemingen niet in de oorspronkelijke begrotingen maar in suppletoire begrotingen werden geraamd. Daarom zou het niet in strijd zijn met de eisen van het trendmatige begrotingsbeleid, ook in latere jaren het uitgavenniveau voor een deelneming in een emissie van een dergelijke onderneming te verhogen. Deze redenering werd met name van toepassing geacht op deelnemingen conform het bestaande staatsaandeel. Hoewel deze motivering in de praktijk weinig bestrijding heeft gevonden is zij bij nadere overweging niet geheel bevredigend. Ook voor andere uitgaven hebben in de basisperiode wel overschrijdingen van de oorspronkelijke begrotingen plaatsgevonden zonder dat dit meer in het algemeen tot de conclusie heeft geleid dat dan ook in volgende jaren soortgelijke overschrijdingen als niet-relevant zouden mogen worden aangemerkt. Hiermee wordt bovendien voorbijgegaan aan het aspect dat elke wijziging van het begrotingstekort, die het gevolg is van het buiten de toetsing laten van een begrotingsmutatie, op zich zijn rechtvaardiging moet vinden in een door die begrotingsmutatie geïnduceerde verandering van de verhouding tussen besparingen en investeringen buiten het Rijk. Toegespitst op een deelneming houdt dit in dat deze slechts als niet-relevant kan worden aangemerkt als zij een verschuiving van de financiering van de particuliere sector naar het Rijk impliceert. Dit aspect wordt wel gehonoreerd in de tweede reden die de miljoenennota 1970 noemt. Hierbij wordt gewezen op de moge!) In het vorenstaande betoog is afgezien van rechtstreekse effecten-transacties van het Rijk op buitenlandse kapitaalmarkten.

lijkheid dat als de Staat niet zou deelnemen in een emissie (van een rendabele onderneming) deze geheel in de particuliere sector zou kunnen worden geplaatst. Het Rijk zou dan voor het bedrag van zijn deelneming een groter beroep op de kapitaalmarkt kunnen doen. De overeenkomstige vergroting van het begrotingstekort ontstaat door de uitgave voor de deelneming buiten de toetsing aan de begrotingsruimte te houden. Verwacht kan dan worden dat per saldo geen groter beroep wordt gedaan op de kapitaalmarkt en dat de staatsdeelneming geen stimulans vormt voor extra bestedingen. Een zodanige deelneming zou dan kunnen worden gezien als een verschuiving van de particuliere sector naar het Rijk. In het algemeen moet worden opgemerkt dat in de globale methodiek van het trendmatige begrotingsbeleid, de moeilijk kwantificeerbare overweging dat een verschuiving plaatsvindt tussen het Rijk en de particuliere sector, slechts een aanleiding tot niet-relevant verklaren mag zijn als de gehele of nagenoeg gehele verschuiving duidelijk aanwijsbaar is. Bij tal van nieuwe initiatieven is immers een mogelijkheid van althans gedeeltelijke verschuiving tussen particuliere sector en Rijk aanwezig zonder dat dit tot niet-relevant verklaren aanleiding mag geven. Een signaal of het bij een deelneming gaat om een duidelijk aanwijsbare verschuiving kan zijn gelegen in de rentabiliteit van de betreffende deelneming. Juist de twijfel aan de bedrijfseconomische rentabiliteit vormt dikwijls de achtergrond van staatsdeelneming. Daarom verdient het aanbeveling, in dat geval, deelneming door de Staat als een relevante uitgaaf aan te merken. In het kader van het trendmatige begrotingsbeleid worden dan de benodigde gelden voor deze activiteit vrijgemaakt. Op deze wijze wordt ook voorkomen, dat het voor de budgettaire afweging verschil zou uitmaken of een investering rechtstreeks door het Rijk geschiedt dan wel door een naamloze vennootschap uit gelden, die door staatsdeelneming worden verkregen. 2.5 Uitgaven en ontvangsten waarvan het bestedingseffect reeds is opgetreden. Aan verschillende begrotingsposten liggen transacties ten grondslag die reeds vóór het desbetreffende begrotingsjaar invloed op de bestedingen hebben gehad. Een dergelijk tijdsverschil is wat betreft de uitgaven duidelijk aanwijsbaar ten aanzien van bijvoorbeeld definitieve afrekeningen van bijdragen en subsidies, uitgaven over afgelopen dienstjaren en overneming van (soms gecumuleerde) oude verliezen van bedrijven. Het spreekt vanzelf dat het feit dat er een tijdsverschil optreedt tussen bestedingseffect en begrotingsmutatie geen aanleiding kan zijn om dergelijke mutaties buiten de toetsing te houden. Dan zou er immers aan worden voorbijgegaan dat, in het geval van een uitgaaf, voor de extra bestedingen alsnog de ruimte moet worden vrijgemaakt. Een als niet-relevant beschouwen zou resulteren in een ongemotiveerde stijging van het begrotingstekort; nog daargelaten dat zodoende de mogelijkheid wordt gecreëerd een zodanige begrotingsmutatie buiten de afweging te houden. Het geval van overneming van oude verliezen illustreert dat de rijksuitgaaf samenhangt met een beslag op produktiecapaciteit. Immers zonder de zekerheid dat het Rijk de verliezen zou overnemen, zou voor het desbetreffende bedrijf faillissement of minstens reorganisatie onvermijdbaar zijn geweest, waardoor produktiemiddelen voor andere (meer rendabele) aanwending beschikbaar zouden zijn gekomen. Intussen maakt een en ander wel duidelijk dat het op zichzelf aanbeveling verdient de overneming zo snel mogelijk in de rijksbegroting tot uitdrukking te brengen. Een voor rijksrekening nemen van (deels oude) verliezen doet zich voor ten aanzien van de Nederlandse Spoorwegen. Aanvankelijk werden deze verliezen opgevangen door leningen die N.S. afsloot en waarvan het Rijk rente en aflossing garandeerde. Nu worden de verliezen van de Spoorwegen in de sector personenvervoer rechtstreeks ten laste van de begroting gebracht. Deze bijdrage in het verlies is relevant voor de toetsing aan de begrotingsruimte. Dit zal eveneens het geval zijn met de rente en aflossing van de voor het afdekken van ver-

10 liezen opgenomen leningen die, wanneer de regeling dienaangaande door het parlement is aanvaard, rechtstreeks voor rijksrekening zullen komen. § 3. Begrotingsmutaties in verband met de conjunctuur In paragraaf 1 is als uitgangspunt van het trendmatige begrotingsbeleid genoemd dat het gericht is op het evenwicht tussen de structureel wenselijke omvang van de nationale besparingen en investeringen. Hiermee wordt gedoeld op het bestedingsevenwicht bij volledige werkgelegenheid. Bij dit uitgangspunt past een a-cyclische benadering van de ruimteberekening en de toetsing als gevolg waarvan de begroting een stabliserende invloed uitoefent op de economie. Bij de duidelijke verstoringen moeten echter ook via de begroting, in aanvulling op het trendmatige begrotingsbeleid, anti-cyclische maatregelen worden getroffen nodig om het algemene bestedingsevenwicht te herstellen. Deze maatregelen, die zowel betrekking kunnen hebben op de uitgaven als op de belastingen, hebben ten doel de bestedingen af te remmen of te stimuleren ten einde ze af te stemmen op de hiervoor in de economie beschikbare ruimte. De begrotingsmutaties die het gevolg zijn van deze maatregelen moeten bij de toetsing aan de begrotingsruimte buiten beschouwing worden gelaten omdat zij juist ten doel hebben het bestedingsevenwicht te herstellen. Voorbeelden van conjunctuurmaatregelen waarvan de budgettaire gevolgen niet in aanmerking werden genomen bij de toetsing zijn de toepassing in 1971 en 1972 van de webeltax en de daarmee verbonden beperking van uitgaven. Tot de meer gerichte maatregelen ter bevordering van het algemene conjuncturele evenwicht behoren de z.g. werkgelegenheidsprogramma's. De verhoging van uitgaven die hiervan het gevolg is wordt soms gedeeltelijk gecompenseerd door verlaging van andere uitgaven met een gering werkgelegenheidseffect. De niet gecompenseerde extra uitgavenverhoging legt, evenals de in de vorige alinea bedoelde begrotingsmutaties, geen beslag op de trendmatige begrotingsruimte. Deze is niet relevant voor de toetsing. Worden extra uitgaven gedaan om de werkgelegenheidssituatie in bepaalde gebieden of bedrijfstakken te verbeteren dan moeten deze in het algemeen wel in de toetsing worden betrokken. Dit is zonder meer noodzakelijk als, hoewel er sprake is van een partiële ontspanning, in de economie als geheel geen ruimte is voor extra bestedingen. Zou de minder gunstige situatie in bepaalde gebieden en bedrijfstakken gepaard gaan met enige onderbesteding voor de volkshuishouding als geheel, dan zou, als de kapitaalmarkt daarvoor voldoende ruimte biedt, financiering met leningen kunnen worden overwogen. Het niet in de toetsing betrekken van het uitgavenaccres als gevolg van een algemeen werkgelegenheidsprogramma resulteert in een overeenkomstige stijging van het begrotingstekort. De wijze van financiering van dit additionele begrotingstekort - door leningen of door vergroting van de kortlopende overheidsschuld — is afhankelijk van de economische omstandigheden en de situatie op de kapitaalmarkt. Als de economie daarvoor voldoende ruimte biedt, maar de kapitaalmarkt tekenen van krapte vertoont, kan inflatoire financiering het conjunctuurbeleid ondersteunen. Op deze gronden werd aanvankelijk in 1968 inflatoire financiering aanvaardbaar geacht. In het algemeen zal echter, zoals ook in 1972/ 1973, kunnen worden gestreefd naar volledige dekking op de kapitaalmarkt. Gewaakt moet immers worden tegen een te sterke groei van liquiditeiten, waardoor bij een herstel van de conjunctuur de effectiviteit van het monetaire beleid zou kunnen worden bemoeilijkt. Met het conjunctuurverloop samenhangende mutaties in bepaalde begrotingsposten worden ook buiten de toetsing gelaten. Het betreft hier voornamelijk de uitgaven uit hoofde van de complementaire arbeidsvoorzieningen, de uitvoering van de Wet Werkloosheidsvoorziening en de aanvullende werken.

De in de begroting geraamde bedragen zijn gebaseerd op een als normaal aan te merken werkloosheidsontwikkeling. Mutaties hierin van jaar op jaar worden in de toetsing betrokken. Feitelijke onder- of overschrijdingen bij de begrotingsuitvoering worden als niet-relevant aangemerkt. Een soortgelijke benadering ligt ten grondslag aan het buiten de toetsing laten van de muaties op artikel 2 van het begrotingshoofdstuk Onvoorzien. De op dat artikel uitgetrokken bedragen worden aangewend voor de financiering van met de conjunctuur samenhangende uitgaven, zoals de overschrijding van de posten die op basis van een normaal werkloosheidspeil worden geraamd en uitgaven voor zogenaamde werkgelegenheidsprogramma's. Conjuncturele fluctuaties kunnen ook van invloed zijn op de groei van de niet-belastingontvangsten die deel uitmaakt van de begrotingsruimte. Dit kan met name het geval zijn bij winsten en andere baten van bedrijven, welke ontvangsten ruim 20 pet. van de totale niet-belastingmiddelen uitmaken. Het is echter moeilijk te bepalen welk deel van de mutatie van deze begrotingsontvangsten zou moeten worden toegeschreven aan de conjunctuur. Deze conjuncturele component is, in het bijzonder in de ramingen van de ontwerp-begroting, van relatief beperkte omvang. Ook niet-conjuncturele factoren zijn van invloed op het bedrijfsresultaat. Daarom verdient het geen aanbeveling hiervoor bij de berekening van de ruimte een correctie aan te brengen. § 4. Begrotingsmutaties die worden gefinancierd ten laste van de louter nominale ruimte 4.1.

Algemeen

De z.g. louter nominale ruimte omvat die groei van de belastingontvangsten die kan worden toegeschreven aan de inflatoire inkomens- en prijsstijgingen. Dit onderdeel van de totale ruimte wordt benut voor de financiering van bepaalde budgettaire lasten, die een nauwe samenhang vertonen met de inflatoire ontwikkeling. Vanzelfsprekend kunnen die budgettaire lasten dan bij de toetsing aan de reële begrotingsruimte buiten beschouwing worden gelaten. Daarom zijn ze niet relevant voor de toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte. De nominale progressiekop - het gedeelte van de nominale ruimte dat samenhangt met de progressie in de belastingtarieven - strekt tot dekking van (een gedeelte van) de kosten van die belastingmaatregelen die ten doel hebben de wijziging in de belastingdruk, die het gevolg is van de inflatie, te neutraliseren. In concreto is dat de automatische inflatiecorrectie van de loon- en inkomstenbelasting, al dan niet gecombineerd met een inflatiebijstelling van naar hoeveelheid geheven belastingen. Ten laste van de proportionele nominale ruimte - het gedeelte van de nominale ruimte dat proportioneel verloopt met de feitelijke louter nominale groei van het nationale inkomen - komen die uitgavenstijgingen (bij Rijk en Gemeentefonds), die rechtstreeks het gevolg zijn van algemene salarismaatregelen e.d. Uit bijlage 3 van de miljoenennota 1972 blijkt dat, over een reeks van jaren gezien, de proportionele ruimte ongeveer toereikend is om deze kosten te dekken. In het rapport van de studiegroep Begrotingsruimte „Kwantitatieve uitgangspunten voor het trendmatige begrotingsbeleid in de komende jaren" wordt uit berekeningen afgeleid dat, uitgaande van de prognoses van het C.P.B, waarbij een gemiddelde loonsomstijging in het bedrijfsleven past van 8 i pet., ook voor de periode 1973 t/m 1975 beslag en ruimte in deze sfeer globaal met elkaar in evenwicht zijn. In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de problematiek van het beslag op de proportionele nominale ruimte. In 4.2 komt het vraagstuk van de uit deze ruimte te financieren uitgavenstijgingen aan de orde. In 4.3 wordt aandacht geschonken aan de omvang en samenstelling van de z.g. loon-

11 gevoelige uitgaven die de basis vormen van de berekening van de bovenbedoelde uitgavenstijgingen. De subparagraaf 4.4 is gewijd aan de confrontatie van de omvang van de loongevoelige uitgaven met de proportionele nominale ruimte. In aansluiting daarop wordt in 4.5 de vraag aan de orde gesteld of de stijging van bijdragen in exploitatieverliezen van openbare vervoersbedrijven al dan niet ten laste van de proportionele nominale ruimte moet worden gebracht. 4.2. De uit de proportionele nominale ruimte te financieren uitgavenstijgingen Bij de huidige toetsingsmethodiek komen niet alle uitgavenstijgingen die een rechtstreeks gevolg zijn van inflatoire loonen prijsstijgingen ten laste van de proportionele nominale ruimte. De kosten van prijsstijgingen, dus ook van prijsstijgingen die een zuiver inflatoir karakter hebben, worden binnen de trendmatige reële ruimte opgevangen. Daarentegen worden naast de kosten van inflatoire loonstijging ook de kosten van de reële loonstijging voor een deel ten laste van de nominale ruimte gebracht. Een meer consequent tegenover elkaar stellen van de inflatoire ruimte en de inflatoire uitgavenstijgingen zou volgens sommigen de doorzichtigheid van de begroting ten goede komen en zou een betere afweging, met name bij de begrotingsuitvoering, bevorderen 1). Deze suggestie geeft aanleiding tot twee opmerkingen. Met deze opmerkingen wordt overigens niet ingegaan op alle aspecten van de bovenbedoelde suggestie, zodat zij ook niet kunnen leiden tot een algeheel oordeel daarover. Dat zou in dit verband te ver voeren. Met name wordt voorbijgegaan aan het aspect van de volumebegroting en evenmin komt de mogelijkheid ter sprake dat de uitgavengroei die het gevolg is van de inflatoire prijsstijgingen niet meer zou worden betrokken in de jaarlijkse toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte. Ten eerste kan worden vastgesteld dat aan deze suggestie ten opzichte van de huidige toetsingsmethodiek ook nadelen zijn verbonden. Uitgaande van de thans gebruikte definitie voor de loongevoelige uitgaven kan op een eenvoudige wijze, ook per afzonderlijke begrotingspost, worden becijferd wat de kosten zijn van algemene salarismaatregelen e.d. Een praktisch voordeel bij de nu geldende methodiek is ook dat die kosten voor Rijk en Gemeentefonds te zamen, op langere termijn ongeveer gelijk blijken te zijn aan de proportionele nominale ruimte. Veel gecompliceerder zou het zijn om te ramen welke uitgavenstijgingen het gevolg zijn van inflatoire loon- en prijsstijgingen. Dan zou ook moeten worden bepaald welk gedeelte van de loon- en prijsstijgingen als louter nominaal kan worden aangemerkt. Tevens moet worden gevreesd dat bij de begrotingsuitvoering en bij de toepassing van het stringente begrotingsbeleid vele problemen zouden opdoemen. Een reëel gevaar zou zijn dat te veel uitgavenaccressen aan met de algemene stijging van het prijsniveau samenhangende prijsstijgingen zouden worden toegerekend. Bovendien is een verantwoorde dekking niet bij voorbaat gegarandeerd, omdat bij de voor de komende jaren geraamde loon- en prijsstijgingen de proportionele nominale ruimte niet toereikend is voor de financiering van alle inflatoire uitgavenstijgingen. Het tekort op de nominale ruimte zou dan ten laste van de reële ruimte moeten worden gebracht. Bij de nu gevolgde toetsingsmethodiek wordt dit ecart impliciet opgenomen binnen de reële ruimte. De tweede opmerking naar aanleiding van de bovengenoemde suggestie betreft de invloed van de toetsingsmethodiek op de onderlinge afweging van de uitgaven tegen de achtergrond van de beschikbare ruimte. Ten onrechte wordt soms verondersteld dat de huidige toetsingsmethodiek tot gevolg heeft dat de loon- en prijsgevoelige uitgaven niet op evenwichtige wijze in de afweging worden betrokken. Deze gedachtengang steunt op de opvatting dat de huidige opzet van het trendmatige begrotingsbeleid zou bevorderen dat beleidsombuigin*) J. F. Hoogland en E. H. Broekema: De begrotingsruimte en de bestemming daarvan. ESB 14 juli 1971.

gen resp. compensaties, die noodzakelijk zijn als gevolg van de (inflatoire) prijsstijging van de materiële overheidsuitgaven, vooral gezocht worden bij die posten en begrotingshoofdstukken v/aar de desbetreffende uitgavenstijging zich voordoet. Dit is echter een misverstand. Tegen de achtergrond van de voor de volumegroei beschikbare ruimte, die wordt beperkt door de uitgavengroei als gevolg van prijsstijging, worden alle begrotingsposten op gelijke wijze in de afweging betrokken. Bij de begrotingsopstelling wordt een evenwichtige afweging gewaarborgd door strikt de hand te houden aan het voorschrift dat voorzienbare loon- en prijsstijgingen in de ramingen moeten worden verwerkt. Blijkt dan bij voorbeeld, na eerste raming, dat het uitgaventotaal moet worden teruggebracht, dan zal een hernieuwde afweging nodig zijn waarin alle uitgaven, inclusief de z.g. loongevoelige posten, worden betrokken ten einde tot een verlaging van het uitgaventotaal te komen. In overeenstemming met dit voorschrift is bij de ramingen voor de komende jaren op basis van extrapolatie begroting 1972 ten volle rekening gehouden met de veronderstelde loon- en prijsstijgingen. Een evenwichtige generale afweging bij de toepassing van het stringente begrotingsbeleid wordt bevorderd als een overschrijding die het gevolg is van een tijdens de begrotingsopstelling niet voorzienbare prijsstijging wordt aangemerkt als een overschrijding ten gevolge van exogene factoren. Gebruik is, dat bij het zoeken naar compensatie in deze gevallen, alle uitgavenposten de revue passeren. De conclusie is dus enerzijds dat de huidige toetsingsmethodiek geen belemmering vormt voor het op de juiste wijze in de afweging betrekken van door de inflatie bepaalde uitgavenstijgingen en anderzijds dat zij een aantal praktische voordelen heeft. In aansluiting hierop kan nog worden opgemerkt dat de in de voorgaande alinea's aan de orde gestelde problematiek van de verdeling van de uitgavenstijging over de trendmatige reële en de proportionele nominale ruimte zich niet zou voordoen als zou worden uitgegaan van één totale ruimte. 4.3. De loongevoelige uitgaven a. Rijk In de onderstaande tabel, die is ontleend aan de miljoenennota 1972 (blz. 54) wordt een overzicht gegeven van de groep loongevoelige uitgaven. Hiervan komen de accressen voor zover die het gevolg zijn van algemene salarismaatregelen c.q. de loonstijging in het bedrijfsleven, ten laste van de proportionele nominale ruimte. J ) Uitgaven van het Rijk, die worden beïnvloed door algemene salarismaatregelen (in mld. guldens) a. Personeel van departementen en de daaronder ressorterende diensten (exclusief staatsbedrijven) . . . . b. Personeel van het onderwijs c. Miliiairen d. Rijks- en gemeentepolitie e. Pensioenen en pensioentoeslagen /. Subsidies g. Uitkeringen en bijdragen ingevolge sociale verzekeringen en sociale bijstand h. Overige

3,1 5,8 2,0 0,7 0,7 1,5 1,6 0,1 15,5

1 ) Ten laste van de proportionele nominale ruimte komen eveneens de kosten van de stijging van de sociale lasten en algemene verbeteringen van de arbeidsvoorwaarden zoals verhoging van de vakantietoeslag.

12 Enkele begrotingsposten, waarvan het direct met de stijging van de regelingslonen samenhangende accres ook ten laste komt van de proportionele nominale ruimte, zijn niet in het bovenstaande overzicht opgenomen. Het betreft de rijksbijdragen aan enkele sociale fondsen, namelijk aan die van de A.W.B.Z., de A.O.W. en de Bejaardenziekenfondsverzekering (tezamen 1,0 mld.). De stijging van deze bijdragen wordt rechtstreeks op de desbetreffende begrotingspost geraamd. De bedragen voor de begrotingsartikelen betreffende de in de bovenstaande tabel opgesomde loongevoelige uitgaven, zijn in de begroting 1972 geraamd op basis van het salarispeil 1 juli 1971. Voor de kosten van de nog te nemen algemene salarismaatregelen is een stelpost opgenomen op de begroting van Binnenlandse Zaken. Voor de salarissen van de rijksambtenaren geldt het z.g. trendbeleid waarbij de algemene salarismaatregelen worden afgestemd op de stijging van de regelingslonen in het bedrijfsleven. De lagere overheden, het onderwijs en vrijwel alle gesubsidieerde instellingen volgen in hun salarisbeleid de rijksoverheid. Ook de pensioenen en pensioentoeslagen, die hoofdzakelijke betrekking hebben op de pensioenen die ten laste van Defensie komen en de z.g. Indonesische pensioenen, stijgen grosso modo mee met de algemene salarismaatregelen. De uitkeringen en bijdragen ingevolge sociale verzekering en sociale bijstand zijn veelal gekoppeld aan de loonstijging in het bedrijfsleven. Het onderdeel subsidies omvat alleen het loonbestanddeel van bepaalde bijdragen en subsidies. Dit loonbestanddeel (gemiddeld ongeveer 75 pet. van de desbetreffende begrotingsbedragen) heeft doorgaans betrekking op dat deel van de te subsidiëren kosten (met name de personeelskosten van de gesubsidieerde instellingen), dat evenredig meestijgt met de algemene salarismaatregelen. b. Gemeentefonds Uit de proportionele nominale ruimte bij het Rijk worden ook gedekt de tekorten die ontstaan op de proportionele nominale ruimte bij het Gemeentefonds nadat daarvan de met de algemene salarismaatregelen c.q. de loonstijging in het bedrijfsleven samenhangende groei van de loongevoelige uitgaven ten laste is gebracht. De categorie loongevoelige uitgaven die uit het Gemeentefonds wordt gefinancierd is volgens soortgelijke definities samengesteld als het overeenkomstige begrip voor het Rijk. Het belangrijkste onderdeel wordt gevormd door de personeelskosten van gemeenten. Van de samenstelling van de categorie loongevoelige uitgaven van het Gemeentefonds kan voor 1972 het volgende overzicht worden gegeven: (in mld. guldens) a. Personeel van gemeenten en daaronder ressorterende diensten b. Uitkeringen ingevolge sociale zorg c. Subsidies

2,6 0,6 0,2 3,4

4.4. De omvang van de loongevoelige uitgaven en de proportionele nominale ruimte Het aandeel van de loongevoelige uitgaven in de belastingopbrengst is naast de relatie tussen loonstijging en prijsstijging van beslissend belang voor de uitkomst van de toetsing aan de proportionele nominale ruimte. Voor 1972 was voor Rijk en Gemeentefonds tezamen het bovenbedoeld aandeel ruim 60 pet., hetgeen impliceert dat de additionele proportionele ruimte als gevolg van 1 pet. extra prijsstijging van het nationale inkomen toereikend is voor de financiering van de kosten van een algemene salarismaatregel van ruim 1,6 pet. In de loop der jaren gezien vertoont het aandeel van de loongevoelige uitgaven een stijgende tendens. Voor de begro-

ting 1970 beliep het ongeveer 55 pet. en was de additionele ruimte als gevolg van 1 pet. prijsstijging voldoende voor de financiering van een algemene salarismaatregel van 1.8 pet. Bij gelijkblijvende definities van de loongevoelige uitgaven en rekening houdend met een jaarlijks accres hiervan met 3 pet. uit hoofde van de volumegroei en de incidentele loonstijging loopt dit aandeel volgens de ramingen die zijn verstrekt in het eerste rapport van de studiegroep Begrotingsruimte in de periode 1973 t/m 1975 op tot gemiddeld ca. 65 pet. Hierbij is de proportionele nominale ruimte als gevolg van 1 pet. extra prijsstijging toereikend voor een algemene salarismaatregel van 1,5 a 1,6 pet. In het eerste rapport van de studiegroep Begrotingsruimte zijn de resultaten vermeld van een berekening voor de omvang van de proportionele nominaie ruimte bij Rijk en Gemeentefonds en de kosten van de algemene salarismaatregelen e.d. voor de periode 1973 t/m 1975. Daarbij kan, ondanks het toenemende aandeel van de loongevoelige uitgaven, geconstateerd worden dat bij een gemiddelde jaarlijkse loonsomstijging van 8} pet., de proportionele nominale ruimte en het beslag daarop ongeveer aan elkaar gelijk zouden zijn. Dit resultaat moet worden toegeschreven aan de uit financieringsoogpunt gunstige verhouding tussen de geraamde loon- en prijsstijgingen, die ook tot uitdrukking komt in een ongeveer gelijkblijvende arbeidsinkomensquote. Zou de verhouding tussen lonen en prijzen in de komende jaren meer gelijkenis vertonen met het beeld van de achter ons liggende periode dan is, zoals in het meergenoemde rapport tot uitdrukking kwam bij het alternatief voor hogere loonstijgingen, een tekort in deze sfeer te verwachten. Zoals reeds in par. 1 is opgemerkt moet een eventueel tekort - dat wil hier zeggen het tekort dat zich over meerdere jaren gezien dreigt voor te doen - ten laste worden gebracht van de reële ruimte. Daardoor wordt geaccentueerd dat een verschuiving van een financieringslast van bepaalde uitgaven naar de proportionele nominale ruimte in feite geen verandering brengt in de budgettaire problematiek. Dit manifesteert zich het duidelijkst als een zodanige verschuiving zou resulteren in tekorten op de proportionele nominale ruimte. Daar het risico van het ontstaan van tekorten in deze sfeer door stijging van het aandeel der loongevoelige uitgaven groter wordt, is een terughoudende opstelling tegenover uitbreiding van wat thans onder de categorie van de loongevoelige uitgaven wordt begrepen raadzaam. Feitelijk bestaat binnen de huidige systematiek slechts de mogelijkheid tot uitbreiding van de categorie loongevoelige uitgaven indien anderzijds daarvoor ruimte wordt geschapen door bepaalde uitgavenstijgingen die nu uit de proportionele nominale ruimte worden gefinancierd ten laste te brengen van de reële ruimte. Hiervoor zouden dan eventueel de kosten van de reële loonstijging, die in de algemene salarismaatregelen is begrepen, in aanmerking komen. Een eventuele uitbreiding van de loongevoelige uitgaven zou voorts moeten voldoen aan de voorwaarde dat daardoor de uniformiteit van de categorie van de loongevoelige uitgaven niet wordt verstoord. Dit houdt in dat slechts een beperkt aantal categorieën van posten in aanmerking komen waarvoor duidelijk kan worden aangegeven welk deel van de uitgavenstijging rechtstreeks moet worden toegeschreven aan algemene salarismaatregelen c.q. de loonstijging in het bedrijfsleven. 4.5. De bijdragen in exploitatieverliezen van openbare vervoersbedrijven De vraag is wel gerezen of bij de toetsing de bijdragen in verliezen van openbare vervoersbedrijven, die nog wel de vorm van een bedrijf hebben, maar in feite voldoen aan een openbare dienstverplichting en regelmatig bijdragen uit de schatkist behoeven, op gelijke wijze zouden kunnen worden behandeld als onderdelen van departementen. Een zodanige gedragslijn zou met name tot gevolg hebben dat het accres van bijdragen in verliezen van openbare vervoersbedrijven voor zover dat voortvloeit uit loonstijgingen, in aanmerking komt voor financiering uit de proportionele nominale ruimte. De

13 bedoelde bijdragen zouden dan, althans gedeeltelijk, gerekend moeten worden tot de categorie van de loongevoelige uitgaven. Een eerste argument voor deze handelwijze zou zijn de bevordering van een betere afweging. In het voorgaande zijn reeds enkele algemene overwegingen genoemd, waaruit bleek dat de toetsingsmethodiek geen verstorende invloed heeft op de afweging van prioriteiten. Een tweede argument voor een dergelijke toetsing zou zijn dat daarmee het inzicht in de oorzaken van de uitgavenstijging zou worden vergroot en de betekenis van de inflatiebestrijding zou worden onderstreept. Deze redenering zou nog meer opgaan als alle inflatoire uitgavenstijgingen ten laste van de proportionele nominale ruimte kwamen. Dit is, zoals is uiteengezet, niet het geval. Met betrekking tot het criterium van de uniformiteit kan worden opgemerkt dat binnen de categorie van loongevoelige uitgaven het onderdeel subsidies nog de meeste gelijkenis vertoont met de bijdragen in verliezen van openbare vervoersbedrijven. Toch is er een belangrijk verschil. Vrijwel alle tot de loongevoelige uitgaven gerekende subsidies betreffen rechtstreeks bijdragen in de kosten (dikwijls uitsluitend de loonkosten) van de gesubsidieerde instelling. Bij de openbare vervoersbedrijven gaat het om een bijdrage in het exploitatiesaldo. Dit saldo wordt door vele factoren beïnvloed. De kostenopbouw is niet statisch. Ook de kostendekking zal aan verandering onderhevig zijn, waarbij de produktieontwikkeling en de uitwerking van tariefverhogingen een belangrijke rol spelen. Met het bovenstaande is tevens aangegeven dat het theoretisch een onoplosbaar probleem is vast te stellen welke stijging van de loonkosten doorwerkt in het verlies. Niet bepaald kan worden welke opbrengsten met welke kosten in verband moeten worden gebracht. Ook praktisch kan dit toerekeningsvraagstuk alleen maar op arbitraire en daarom op voor discussie vatbare wijze worden opgelost. Per jaar zou dan immers bepaald moeten worden welk gedeelte van het accres van de exploitatieverliezen moet worden toegeschreven aan loonstijgingen. Soortgelijke moeilijkheden doen zich voor bij de bepaling van het loonbestanddeel van de bijdrage in verliezen. Uit het voorgaande bleek dat de argumenten die zijn aangevoerd voor een andere toetsing van de bijdrage in verliezen van openbare vervoersbedrijven weinig overtuigend zijn. Tegen de verandering van de huidige gedragslijn pleit dat er geen rechtstreekse relatie is tussen het accres van deze bijdrage en de loonstijging. Gewezen is op de bezwaren en complicaties die daarvan het gevolg zouden zijn. Een belangrijke overweging is ten slotte dat de verschuiving bij de toetsing geen verlichting brengt in de budgettaire problematiek. Eventuele tekorten op de proportionele nominale ruimte van meer blijvende aard zouden ten laste van de trendmatige reële begrotingsruimte moeten worden gebracht. De conclusie is, dat het, uitgaande van de huidige methodiek, aanbeveling verdient het gehele accres van de bijdrage in verliezen van openbare vervoersbedrijven ten laste van de trendmatige reële begrotingsruimte te blijven brengen.