Zitting 1973-1974 - 12 131 Voorlopige regeling schadefonds geweldsmisdrijven MEMORIE VAN ANTWOORD (Ontvangen 11 april 1974) Nr. 8
(De vroegere stukken zijn gedrukt in de zittingen 1972 en 1972-1973)
Algemeen § 1. De ondergetekende is erkentelijk voor de waardering die in het verslag van de vaste Commissie voor Justitie voor het wetsontwerp is uitgesproken. Alvorens in te gaan op de verschillende vragen en opmerkingen naar de volgorde waarin zij in het voorlopig verslag voorkomen, zou de ondergetekende een uiteenzetting willen geven van de overwegingen die deden besluiten tot het voorstel een ten laste van de algemene midde'sn komend fonds in het leven te roepen waaruit, binnen zekere grenzen, aan slachtoffers van geweldsmisdrijven uitkeringen kunnen worden gedaan. Op verschillende plaatsen in het voorlopig verslag wordt immers op een nadere motivering van de in het wetsontwerp voorgestelde regeling aangedrongen. Zoals in het voorlopig verslag terecht door talrijke leden is opgemerkt, wordt met de instelling van het fonds een begin gemaakt met het geven van effectieve aandacht voor het slachtoffer van delicten. Tot nu toe was in de strafrechtspraktijk en de strafrechtswetenschap de aandacht vooral gericht op de dader. De benadeelde - hier te verstaan als de natuurlijke persoon die rechtstreeks door het strafbare feit is getroffen - kon gemakkelijk de indruk krijgen dat hij „vergeten" was. Het gevoel te worden vergeten kan schrijnend zijn, omdat, zij het afhankelijk van de aard van het strafbare gedrag en de persoonlijkheid van de benadeelde, de door een delict geleden schade een grotere leedervaring kan oproepen dan schade die op andere wijze is ontstaan, bij voorbeeld door onrechtmatig, maar niet strafbaar gesteld gedrag of door een toevallige oorzaak zonder dat daaraan enig menselijk handelen te pas kwam. De door een strafbaar feit benadeelde zal ook veelal meer moeite hebben de schade op de daarvoor aansprakelijke persoon te verhalen dan in andere schadegevallen waarbij verhaal in beginsel mogelijk is. De toepassing van het strafrecht op de dader vermindert immers diens mogelijkheden, en soms ook zijn bereidheid, om de schade te vergoeden. Dit spreekt heel duidelijk in het geval dat de dader tot een langdurige vrijheidsstraf wordt veroordeeld waardoor hij niet in staat is uit de inkomsten die hij uit arbeid geniet of zal genieten de schade aan het slachtoffer te vergoeden. Maar ook indien de straf bestaat in een geldboete (b.v. in combinatie met een voorwaardelijke vrijheidsstraf) zal de verplichting tot betaling daarvan vergoeding van de schade aan het slachtoffer in de weg kunnen staan. Ook het strafproces als zodanig kan voor het slachtoffer pijnlijk en soms zelfs schadelijk zijn, bij voorbeeld door het verhoor als getuige dat hij moet ondergaan en de confrontatie met de dader op de zitting. Het algemeen belang dat de strafrechtspleging zich naar eisen van behoorlijke procesvoering voltrekt, zal evenals bij de keuze van de meest geschikte sanctie voor de dader, niettemin moeten prevaleren boven het belang van het benadeelde individu. Het wetsontwerp geeft uitdrukking aan de gedachte dat de rechtsgemeenschap - de maatschappij als geheel - een bijzondere verantwoordelijkheid heeft tegenover de slachtoffers van delicten. 12131
8-9
(6 vel)
2 In de eerste plaats kan die verantwoordelijkheid in verband worden gebracht met het feit dat bepaalde gedragingen door de overheid als in ernstige mate strafbaar en dus als zware inbreuken op de rechtsorde zijn aangemerkt. In het verlengde van die strafbaarstelling kan voor de overheid een taak worden gedacht, om, wanneer die gedragingen toch voorvallen, de gevolgen daarvan, voor zover dit in haar vermogen ligt, op te heffen of althans voor het slachtoffer te verzachten, indien niet op andere wijze in vergoeding van de schade kan worden voorzien. Deze gedachte is in het interimrapport van de commissievermogensstraffen over „Het strafrecht en de benadeelde" (zie hoofdstuk I, par. 3, onder 1) aldus onder woorden gebracht: „Een belangrijk gedeelte van onze rechtsregels vindt zijn oorsprong in de overtuiging dat het onwenselijk (en ook onrechtvaardig) is dat personen in situaties geraken die wij als de „situatie van benadeelde" kunnen aanmerken. Het rechtsstelsel nu kan worden gezien als één van de instrumenten om het ontstaan van dergelijke situaties tegen te gaan en om de gevolgen daarvan, zo zij toch zijn ontstaan, zoveel mogelijk op te heffen. Voor zover de bemoeienis met het naleven van dergelijke rechtsregels aan het strafrechtelijk sanctiestelsel is toevertrouwd is daarmee uitdrukkelijk erkend dat de staatsorganisatie een zekere verantwoordelijkheid heeft voor de situaties die tot die rechtsregels aanleiding hebben gegeven. Het ligt nu voor de hand de reactie van de staatsorganisatie op het delict (waardoor de ongewenste situatie werd geschapen) zodanig te organiseren dat die ongewenste situatie zoveel mogelijk in tijd en omvang wordt beperkt. Dit houdt enerzijds in het zoveel mogelijk opheffen van de ongewenste aspecten van de situatie en anderzijds het voorkomen van herhaling."
is dan ook in het interimrapport van de commissie-vermogensstraffen sterk aangedrongen. De ondergetekende heeft reeds in de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsontwerp uiteengezet waarom dit thans nog niet mogelijk is. De financiële consequenties van een dergelijke algemene uitkeringsmogelijkheid zijn te groot en te weinig overzienbaar, dan dat daaraan reeds in dit stadium, nu met het fonds nog geen enkele ervaring is opgedaan, redelijkerwijs gedacht kan worden. In dit verband moge erop worden gewezen, dat blijkens de gegevens waarover het Centraal Bureau voor de Statistiek beschikt, in 1972 ruim 65 000 gevallen van diefstal door middel van braak ter kennis van de politie zijn gekomen 2 ) . De middelen ontbreken om van overheidswege de door vermogensmisdrijven veroorzaakte schade te vergoeden, zelfs wanneer er rekening mee wordt gehouden dat een belangrijk deel van de schade door verzekering wordt gedekt. Daarenboven zou het benodigde ambtelijke apparaat om alle, op dergelijke misdrijven betrekking hebbende, verzoeken te behandelen zeer omvangrijk moeten zijn. Bij dit laatste dient dan nog in aanmerking te komen dat de verificatie van de werkelijk geleden schade bij vermogensmisdrijven vaak bijzondere moeilijkheden oplevert. Ten slotte is het niet geheel uitgesloten dat de wetenschap dat de overheid in de schade tegemoet komt een zekere nonchalance in het treffen van passende voorzorgsmaatregelen tegen het ontstaan van dergelijke schade in de hand werkt. Dit zou ook daarom te betreuren zijn, omdat in sterkere mate dan veelal ten aanzien van opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven mogelijk is. voorzorgsmaatregelen met het oog op een te duchten vermogensmisdrijf de beoogde uitwerking kunnen hebben.
In de tweede plaats kan men de maatschappij zien als een zo fijn vervlochten net van menselijk handelen en nalaten dat iedereen in algemeen menselijke zin „medeschuld" heeft aan wat zich uiteindelijk in een individu openbaart als juridische schuld aan een bepaald delict. Op deze, meer wijsgerige, benadering heeft mr. G. E. Langemeijer in een recent artikel in het „Nederlands Juristenblad" bijzondere nadruk gelegd.1) Hij wijst er verder op dat het strafrecht aan geloofwaardigheid wint, wanneer de rechtsorde niet alleen aandacht besteedt aan de strafbaarstelling van bepaalde gedragingen - en dus ook aan de strafoplegging bij ontdekking - maar tevens stil staat bij het leed of de schade die door het feit is veroorzaakt. Uit het vorenstaande mag intussen niet het bestaan van een op het civiele of administratieve recht te baseren schadevergoedingsplicht voor de overheid worden afgeleid jegens de slachtoffers van delicten. Het verbod van eigenrichting voor het individu en de op de overheid rustende plicht, om door het instrument van de politie de rechtsorde te handhaven, geeft aan degene die het slachtoffer wordt van een delict geen aanspraak op vergoeding door die overheid van de geleden schade. Een belangrijk argument om in het bijzonder slachtoffers van delicten tegemoet te komen, is verder gelegen in de conflictoplossende werking die daarvan kan uitgaan. Het mag worden verwacht, dat, indien specifieke voorzieningen ten behoeve van slachtoffers van strafbaar gedrag aanwezig zijn, het sociaal-psychologische klimaat gunstiger zal zijn om daders van delicten op de uit sociaal-preventief oogpunt doelmatigste wijze, dat is met begrip ook voor hun situatie, te bejegenen. Daardoor worden mede de potentiële slachtoffers van deze daders geholpen. Met andere woorden: de mogelijkheid van voorzieningen ten behoeve van de slachtoffers kan ertoe leiden, dat de resocialisering en wederaanpassing van de dader wordt vergemakkelijkt. De hier genoemde overwegingen pleiten ervoor om voorzieningen in beginsel mogelijk te maken bij ieder strafbaar gedrag waarbij een individualiseerbare benadeelde rechtstreeks in zijn belang of welzijn is getroffen, dus ook bij andere delicten dan opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven. Op dit laatste
De ondergetekende vond des te eerder aanleiding de voorgestelde voorlopige regeling te beperken tot gevallen van letselschade omdat de hierboven besproken argumenten voor een regeling ten behoeve van slachtoffers, hoewel zij in beginsel ten aanzien van alle delicten opgeld doen, toch ongetwijfeld het meest aanspreken in gevallen waarin het slachtoffer ernstig is mishandeld of zelfs het leven erbij heeft verloren. Dergelijke letselschade zal in het algemeen moeilijker voor het slachtoffer c.q. zijn nabestaanden te dragen zijn dan schade in vermogen of inkomen waarbij de fysieke integriteit van het slachtoffer ongeschonden is gebleven. § 2. In het artikel van prof. mr. A. R. Bloembergen in Delikt en Delinkwent („Een schadefonds geweldsmisdrijven?") wordt gesteld dat het wetsontwerp onvoldoende rekening houdt met het omvangrijke stelsel van sociale verzekeringswetten dat in Nederland bestaat s ) . Aan een afzonderlijke regeling voor de door geweldsmisdrijven veroorzaakte schade zou daarom niet of slechts in zeer beperkte mate behoefte bestaan. Zo'n regeling zou zelfs ongewenst zijn, voor zover zij zou neerkomen op een bijzondere („oorzaak-gebonden") deelvoorziening voor bepaalde schadegevallen, waardoor een bepaalde groep slachtoffers wordt bevoorrecht en andere groepen slachtoffers, die ten gevolge van andere oorzaken schade hebben geleden, worden achtergesteld. De ondergetekende meent dat de aangehaalde publikatie de problematiek te beperkt vanuit de gezichtshoek en de systematiek van de sociale verzekeringswetgeving benadert. Het voorstel tot het in het leven roepen van een schadefonds geweldsmisdrijven is een bepaalde vorm van reactie op strafbaar gedrag. De vraag of de instelling van zo'n fonds gewenst is, zal - zij het niet uitsluitend - daarom primair beoordeeld moeten worden vanuit het geheel van het justitiële optreden tegenover zowel dader als slachtoffer. Het werkt verschralend wanneer de doeleinden die met het wetsontwerp worden nagestreefd, worden beoordeeld met het bestaande sociale verzeke-) Zie Maandstatistiek politie en justitie juni 1973, blz.. 156. ) Delikt en Delinkwent 1973, blz. 134-146. Zie ook het antwoord van prof. mr. L. H. C. Hulsman („Het strafrecht en de benadeelde; een reaktie op Bloembergen"), Delikt en Delinkwent 1973, blz. 300-310 en de repliek van de laatstgenoemde in Delikt en Delinkwent 1973, blz. 354-359. 3
x
) Mr. G. E. Langemeijer. Troost voor slachtoffers van geweldsmisdrijven. N.J.B., 7 april 1973, blz. 404-409. Vgl. de bijdrage van prof. mr. A. V. M. Struycken in de congresbundel „Slachtoffers van delicten" (1972, blz. 142 e.v.).
3 ringsrecht en de daarin aangebrachte systematische onderscheidingen als enig uitgangspunt. Dit betekent vanzelfsprekend niet dat het sociale verzekeringsrecht zou moeten worden genegeerd of verwaarloosd. De ondergetekende meent dat het wetsontwerp en de memorie van toelichting dat ook niet hebben gedaan. Zoals hierboven is uiteengezet, meent de ondergetekende dat er goede gronden bestaan om ten laste van de algemene middelen een bijzondere schaderegeling voor slachtoffers van geweldsmisdrijven te treffen, gezien vanuit de doelstellingen in de strafrechtelijke sfeer die met het wetsontwerp worden nagestreefd. Hij meent dat reeds om die reden bezwaarlijk van „discriminatie" van andere groepen slachtoffers, die ten gevolge van andere oorzaken schade hebben geleden, gesproken kan worden. Het is ook geenszins uitzonderlijk dat bij de wet „oorzaakgebonden" deelvoorzieningen in het leven worden geroepen ten behoeve van bepaalde categorieën slachtoffers en schadegevallen, waarbij uit de algemene middelen een tegemoetkoming in of vergoeding van schade die op bepaalde wijze is ontstaan, wordt gegeven. Het mag dan zijn dat in de sfeer van de sociale verzekeringswetgeving de laatste jaren de gedachte van de vergoeding van aan bepaalde oorzaken gebonden schade naar de achtergrond is gedrongen, in een nog steeds groeiende reeks wetten op ander terrein staat die gedachte wel degelijk centraal. Een recent voorbeeld is de Deltaschadewet (Wet van 4 februari 1971, Stb. 86). Volgens die wet komt voor een tegemoetkoming op kosten van het Rijk in aanmerking degene die als gevolg van de aanwezigheid van een afsluitingswerk als bedoeld in de Deltawet rechtstreeks en onevenredig zwaar in zijn inkomsten uit bedrijf wordt getroffen, mits die schade is ontstaan door het optreden van bepaalde in de Deltaschadewet omschreven omstandigheden (zoals de verandering van de waterbeweging in de binnenwaarts van de afsluitingswerken gelegen wateren en de belemmering van de vaart naar zee) l ). Gaat het hier om een voorbeeld van tegemoetkoming in schade die het gevolg is van bepaalde rechtmatige daden van de overheid, er zijn ook wetten die voorzien of hebbeo voorzien in een mogelijkheid tot het toekennen van schadevergoeding ten laste van de algemene middelen zonder dat er een rechtstreeks verband tussen enig handelen van de Nederlandse overheid en het ontstaan van de schade viel aan te wijzen. Voorbeelden van zulke wetten zijn de Wet op de Materiële Oorlogsschaden (Wet van 9 februari 1950, Stb. K 31), die een tegemoetkoming in schade als rechtstreeks gevolg van oorlogsomstandigheden en handelingen van de vijand mogelijk maakte, en de Wet op de Watersnoodschade 1953 (Wet van 24 december 1953, Stb. 661) die een voorziening bevatte ten opzichte van de schade veroorzaakt door de stormvloed van 31 januari en 1 februari 1953. Tot deze categorie behoort ook de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wet van 22 november 1972, Stb. 669). In al deze gevallen heeft de omstandigheid dat de schade oorzaak-gebonden was en dat daarin wellicht ten dele via andere wettelijke regelingen en de toepassing van de Algemene Bijstandswet kon worden voorzien, geen beletsel gevormd om de betrokken regelingen tot stand te brengen. Ook het feit dat voor allerlei andere groepen slachtoffers geen regeling bestond, heeft niet doen besluiten van deze wetten af te zien. Iedere regeling is terecht op haar eigen mérites beoordeeld, waarbij primair heeft gestaan het specifieke doel dat met die regeling werd beoogd. De ondergetekende kan evenmin beamen dat de voorgestelde regeling overbodig zou zijn omdat in een groot aantal gevallen aan de slachtoffers van geweldsmisdrijven via het in Nederland bestaande stelsel van sociale en verplichte verzekeringen een tegemoetkoming in de schade wordt gegeven. In de eerste plaats voorziet dit stelsel niet in alle gevallen. In de tweede 1 ) Voor andere voorbeelden wordt verwezen naar de preadviezen van mr. F. J. Beunke en mr. O. A. C. Vernaaien „Schadevergoeding terzake van rechtmatige overheidsdaad", Geschriften van de Vereniging voor Administratief Recht, 62, 62a (1969).
plaats wordt bij arbeidsongeschiktheid of overlijden de materiële schade veelal niet integraal vergoed. In zulke gevallen zal door een uitkering uit het fonds de resterende schade althans ten dele kunnen worden opgevangen. Ten slotte wordt niet voorzien in tegemoetkoming in immateriële schade. Het wetsontwerp voorziet wel in een tegemoetkoming in immateriële schade tot een beperkt bedrag, terwijl het ook tegemoetkoming in materiële schade mogelijk maakt, voor zover deze niet op andere wijze kan worden opgevangen. Het is zeer wel denkbaar, dat bij de verdere uitbouw van het stelsel van sociale verzekeringen, in het bijzonder door de totstandkoming van een volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid, waaraan de Regering voorrang wil geven, bij de toepassing van de in het wetsontwerp voorgestelde regeling vooral de tegemoetkoming in immateriële schade op de voorgrond zal komen te staan. Blijkens het voorlopig verslag heeft het denkbeeld ook de immateriële schade in de uitkeringen te betrekken vrij algemeen bijval gevonden. Wel werd de vraag gesteld of het bedrag van f 5000, waartoe in die schade maximaal zou kunnen worden tegemoet gekomen, niet te laag moet worden geacht, in het bijzonder voor degenen die ten gevolge van het geweldsmisdrijf blijvend invalide worden. De ondergetekende is bereid bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur, waarin de bedragen zullen worden bepaald die ten hoogste kunnen worden uitgekeerd, te overwegen of voor de immateriële schade, geen hoger maximum, bij voorbeeld f 10 000 mogelijk is. Een verdere verhoging in een later stadium is niet uitgesloten, wanneer een duidelijker inzicht is verkregen in de budgettaire lasten die de instelling van het fonds op de begroting van het departement van de ondergetekende zal leggen. De ondergetekende zou er ten slotte nog eens aan willen herinneren dat juist in enkele landen met een zeer uitgebreid stelsel van sociale verzekeringen, die derhalve op dit punt goed met Nederland vergeleken kunnen worden, reeds regelingen bestaan als in het wetsontwerp worden voorgesteld. Het betreft hier Groot-Brittannië en Zweden. De Engelse regeling blijkt in de praktijk in een belangrijke behoefte te voorzien. Zo werden in de periode 1 april 1971-31 maart 1972 bijna 10 000 verzoeken om een uitkering ontvangen, terwijl in pl.m. 8000 gevallen tot een uitkering werd overgegaan. In enkele andere Westeuropese landen zijn studies aangevangen om tot een bijzondere uitkeringsregeling voor slachtoffers van geweldsmisdrijven te komen; o.a. kunnen in dit verband worden genoemd de Duitse Bondsrepubliek en Denemarken. § 3. De ondergetekende zou thans willen ingaan op de overige vragen en opmerkingen waartoe de inhoud van het wetsontwerp blijkens het voorlopig verslag aanleiding gaf. Talrijke leden die stelden waardering te hebben voor hetgeen met het wetsontwerp wordt nagestreefd, informeerden naar de opvattingen van de Minister over gedachten als het vervangen van vrijheidsstraffen door vermogensstraffen, het eventueel verruimen van de schadevergoedingsmogelijkheden van de artikelen 14c en 33c van het Wetboek van Strafrecht, voeging door de benadeelde partij in het strafproces en verruiming van het werkingsgebied van de voorgestelde wet over de gevolgen van andere dan geweldsdelicten. Ten aanzien van het laatstgenoemde onderwerp — de verruiming van het toepassingsgebied van de wet — moge worden gerefereerd aan hetgeen in de aanvang van deze memorie is gesteld. Ten aanzien van de overige onderwerpen wordt het volgende opgemerkt. Zoals de ondergetekende reeds meermalen heeft doen blijken - in dit verband verwijst hij onder meer naar hetgeen in de memorie van toelichting op de begroting van zijn departement voor het dienstjaar 1974 is medegedeeld - staat hij positief tegenover de voorstellen van de commissie-vermogensstraffen (de commissie-Van Binsbergen), die beogen een ruimere toepassing te geven aan de gcldb icte en andere vermogensstraffen. Bij het departement zijn thans wetsontwerpen in voorbereiding, waarbij aan deze voorstellen uitwerking wordt gegeven.
4 De commissie heeft in haar eindrapport geen concrete voorstellen gedaan tot verruiming van de in artikel 14c van het Wetboek van Strafrecht voorziene schadevergoedingsmogelijkheid. Wel heeft zij voorgesteld bij de oplegging van de straf van verbeurdverklaring door de rechter een tegemoetkoming of vergoeding te doen toekennen wanneer degene aan wie de verbeurdverklaarde voorwerpen toebehoorden in verband met zijn draagkracht door die straf anders onevenredig zwaar wordt getroffen. Veelal zal degene aan wie de voorwerpen toebehoorden echter de verdachte zijn, zodat de hierbedoelde wijziging van artikel 33c Sr. voor de in het onderhavige wetsontwerp behandelde materie van minder belang is. Toepassing van de in artikel 14c Sr. bedoelde schadevergoedingsmogelijkheid is primair afhankelijk van de financiële situatie waarin de verdachte zich bevindt. Beschikt hij niet over eigen inkomsten of vermogen, en ziet het er niet naar uit dat hij daarover op korte termijn wel zal beschikken, dan zal het doorgaans minder zinvol zijn de niet-tenuitvoerlegging van de opgelegde straf afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de veroordeelde binnen een door de rechter te bepalen termijn, korter dan de proeftijd, de door het strafbare feit veroorzaakte schade aan het slachtoffer vergoedt. Lijkt het stellen van een dergelijke voorwaarde echter wel reëel, dan ligt het voor de hand dat de rechter de toepassing daarvan ernstig zal overwegen. Een wijziging van het bestaande wetsartikel is daarvoor niet hoofdzakelijk. Het volgende, door het CBS opgestelde, overzicht geeft een indruk van de frekwentie waarmee de in artikel 14c voorziene schadevergoedingsmogelijkheden door de rechter wor^Jt toegepast.
De vraag of de wettelijke voorschriften inzake de voeging van de beledigde partij in strafzaken moeten worden gewijzigd, is op het ogenblik in studie zowel bij de commissie tot partiële herziening van het Wetboek van Strafvordering als in de Benelux-studiecommissie tot eenmaking van het recht. De werkzaamheden van beide commissies konden nog niet worden afgerond. Het betreft hier een moeilijke problematiek. Tegenover het begrijpelijk verlangen van het slachtoffer om de schade zo spoedig mogelijk van de dader vergoed te krijgen, staat het belang dat deze laatste er in het algemeen bij heeft om in een strafzaak, waarin reeds zoveel voor hem op het spel staat, niet te worden geconfronteerd met schadevorderingen tot grote bedragen waarover tegelijk met de strafzaak door dezelfde rechter wordt beslist. Voorlopig zou de ondergetekende daarom liever willen afwachten tot welke uitkomsten de hierboven genoemde studies zullen leiden. Volgens het wetsontwerp (zie artikel 3) zullen uit het in te stellen schadefonds uitkeringen kunnen worden gedaan: a. aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf zwaar lichamelijk letsel heeft bekomen; b. aan Nederlanders die ten gevolge van een aan boord van een Nederlands vaartuig of luchtvaartuig buiten Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf zwaar lichamelijk letsel hebben bekomen; c. aan de overblijvende echtgenoot, kinderen en ouders voor zover ze voor hun onderhoud van het (ten gevolge van het misdrijf overleden) slachtoffer afhankelijk waren.
Strafzaken, wegens in 1971 ingeschreven misdrijven, die in 1971 of 1972 werden afgedaan met een geheel of gedeeltelijk voorwaardelijke veroordeling Rechtbank
Totaal ingeschreven zaken in 1971
Waarvan in 1971 of 1972 afgedaan met geheel of gedeeltelijk voorwaardelijke veroordeling
Daarvan met se hadevergoeding als bijzondere voorwaarde Absoluut
Percentage
's-Hertogenbosch Breda Maastricht . . . Roermond . . . Arnhem . . . . Zutphen . . . . Zwolle Almelo 's-Gravenhage. . Rotterdam . . . Dordrecht . . . Middelburg . . .
10 492 7 877 7 220 4 997
1431 1 303 548 999
20 101 10 34
1,4 7,7 1,8 3,4
10 208 4 391 2 678 4 583
1 301 878 383 1 151
53 50 61 87
4,1 5,7 15,9 7,6
10010 9 203 2 482 2 510
1 697 1 689 450 343
43 7 16 9
2,5 0,4 3,5 2,6
Amsterdam . . . Alkmaar . . . . Haarlem . . . . Utrecht
12 638 3 742 5 427 5 460
2 559 651 647 944
81 11 7 39
3,2 1,7 1,1 4,1
Leeuwarden. . . Groningen . . . Assen
3 502 3 553 2 851
796 737 438
57 8 6
7,2 1,1 1,4
113 824
18 745
700
3,7
Totaal
De ondergetekende kan hieraan nog toevoegen dat bij zijn departement een herziening van het Gratiebesluit van 1887 in voorbereiding is. Het ligt daarbij onder meer in de bedoeling te bepalen dat gratie kan worden verleend onder de voorwaarde, dat de veroordeelde binnen een door de Minister van Justitie te bepalen termijn de door het strafbare feit veroorzaakte schade geheel of gedeeltelijk zal vergoeden.
Deze omschrijving van de kring van degenen die in beginsel voor een uitkering uit het fonds in aanmerking komen, deed bij de in het voorlopig verslag aan het woord zijnde talrijke leden verschillende vragen rijzen. Allereerst de vraag: wat is zwaar lichamelijk letsel? In de memorie van toelichting (zie blz. 5, linkerkolom) is reeds gesteld, dat volgens de jurisprudentie van de Hoge Raad
5 dit begrip moet worden geïnterpreteerd overeenkomstig het voltooid, waardoor het bij een strafbare poging bleef, waaruit gewone spraakgebruik (vgl. H.R. 22 oktober 1923, N.J. 1923, echter wel voor het slachtoffer ernstige letselschade is ontstaan. blz. 1368: elk lichamelijk nadeel dat voldoende belangrijk is Men denke aan het geval dat het slachtoffer zich door vlucht om naar gewoon spraakgebruik als zodanig te worden aange- aan een tegen hem beraamde mishandeling weet te onttrekken duid). Artikel 82 van het Wetboek van Strafrecht somt ver- maar daarbij ongelukkig ten val komt en een been of arm der enkele gevallen op die - onverschillig of zij naar gewoon breekt. In een bij deze memorie gevoegde nota van wijziging spraakgebruik onder zwaar lichamelijk letsel zouden zijn te is dan ook bepaald, dat voor de toepassing van artikel 3, rangschikken - in ieder geval als zwaar lichamelijk letsel moe- eerste lid, met geweldsmisdrijf wordt gelijkgesteld: de straften worden aangemerkt. Daaronder dient volgens dat artikel bare poging daartoe. te worden begrepen: voortdurende ongeschiktheid tot de uitDe vraag werd voorts gesteld waarom de kring van nabeoefening van ambts- of beroepsbezigheden. In dit verband staanden, die voor hun onderhoud afhankelijk zijn van het werd in het voorlopig verslag het voorbeeld aangehaald van slachtoffer, is beperkt tot de echtgenoot, de kinderen en de de beroepsvoetballer die ten gevolge van een beenbreuk naar ouders van de overledene. een lager speelplan wordt verwezen, alsmede van de violist Uitgangspunt van de voorstellen van de commissie-vermowiens graad van virtuositeit terugloopt na een aan zijn hand gensstraffen, zoals geformuleerd in haar interimrapport over toegebracht, op zich zelf misschien tamelijk onbeduidend, letsel. „het strafrecht en de benadeelde", is geweest, dat alleen uitDe ondergetekende meent dat in deze gevallen bepalend keringen uit het fonds zouden kunnen worden gegeven ter zake zal zijn of de beroepsbezigheden nog in een of andere vorm van schade waarvoor de dader tegenover het slachtoffer burkunnen worden uitgeoefend. In mogelijke twijfelgevallen zal gerrechtelijk aansprakelijk is. Dit uitgangspunt is in het wetsde commissie tot beheer van het fonds een uitspraak moeten ontwerp overgenomen, met dien verstande dat ook rekening doen (waarvan in het geval van afwijzing beroep op het ge- is gehouden met het geval dat de dader wegens de gebrekkige rechtshof te 's-Gravenhage openstaat). ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens of Overigens meent de ondergetekende dat het fonds niet in wegens een andere strafrechtelijke schulduitsluitingsgrond geen de eerste plaats voor de bovenbedoelde, nogal uitzonderlijke, verwijt treft. Om deze reden is de kring van nabestaanden die gevallen is bedoeld. Zowel van de beroepsvoetballer als van voor een uitkering in aanmerking komen, in beginsel gelijk de beroepsmusicus en andere beroepsbeoefenaren die in een aan die van artikel 1406 van het Burgerlijk Wetboek. Onder vergelijkbare positie verkeren, mag worden verlangd dat zij andere zijn dus de kleinkinderen uitgesloten, evenals de conzich verzekeren tegen de financiële gevolgen die reeds op zich cubine, de partner in een homofiele relatie, leden van een zelf licht lichamelijk letsel in verband met de bijzondere aard commune. Daarentegen valt de van tafel en bed gescheiden van hun beroep voor hen kan hebben. Hebben zij dit ver- echtgenoot of echtgenote wel onder de opsomming van de nazuimd, dan is het niet bij voorbaat onredelijk dat voor de ont- bestaanden, die voor een uitkering in aanmerking komen. stane schade niet door het fonds een uitkering wordt gedaan De vraag of de kring van nabestaanden in artikel 1406 BW (vgl. artikel 4, eerste lid, en artikel 6, eerste lid, onder 2°, moet worden verruimd, is aan de orde gesteld in de schriftevan het wetsontwerp). lijke gedachtenwisseling tussen Regering en Staten-Generaal Hierboven is reeds uiteengezet waarom het noodzakelijk is in verband met de vaststelling van Boek 6 van het nieuwe de voorgestelde regeling tot geweldsmisdrijven te beperken. Burgerlijk Wetboek. (Zie het voorlopig verslag over titel 1 Het betreft hier een voorlopige regeling. Nadat met haar ge- van Boek 6, blz. 23, rechterkolom, kamerstukken 1970-1971 durende een experimentele fase de nodige ervaring is verkre- 7729). Deze gedachtenwisseling is nog niet afgesloten. Naar de mening van de ondergetekende zou het niet juist gen, zal een definitieve regeling moeten volgen. Hoe lang deze experimentele fase zal duren, is op dit ogenblik moeilijk te zijn om, vooruitlopend daarop, in het onderhavige wetsontwerp zeggen. Dit hangt in belangrijke mate af van de ervaringen tot een incidentele verruiming van de kring van nabestaanden die met de toepassing van de voorgestelde regeling zullen wor- te besluiten, omdat daarmee de band met het thans in Nederden opgedaan. Zou men de voorlopige regeling te zijner tijd land geldende civiele aansprakelijkheidsrecht wordt doorgewillen vervangen door een definitieve, waarbij de werkings- sneden. Nog afgezien van dit algemene bezwaar, lijkt het criterium sfeer van het fonds belangrijk wordt verruimd, dan zullen - in het voorlopig verslag in dit verband gesuggereerd - dat daarvoor de nodige middelen beschikbaar moeten zijn. De verwachting lijkt niet ongegrond, dat de instelling van voor een uitkering in aanmerking komt: „hij of zij die kan aaneen fonds waaruit uitkeringen kunnen worden gedaan ter tonen voor zijn onderhoud afhankelijk te zijn (geweest) van zake van bepaalde soorten delictsschade, het onderzoek zal de overledene" wel bijzonder ruim. Zelfs indien het onderstimuleren naar zo doeltreffend mogelijke voorzieningen voor houd geheel onverplicht was en een zeer tijdelijk karakter slachtoffers van delicten in het algemeen. Wanneer het fonds droeg, zou de begunstigde in beginsel een aanspraak op een eenmaal functioneert, zal gemakkelijker dan thans mogelijk is uitkering uit het fonds hebben voor schade, waarvan al bij voorbaat vaststaat dat zij rechtens niet op de dader van het beoordeeld kunnen worden waar de knelpunten liggen. De vraag werd verder gesteld of schade veroorzaakt door misdrijf verhaalbaar is. Aldus zou een element van willekeur een poging tot een geweldsmisdrijf in de uitkeringen van het in de voorgestelde regeling worden gebracht, dat ontbreekt fonds kan worden betrokken. Het voorbeeld werd genoemd indien aansluiting wordt gezocht bij het veel scherper bepaalde van de hartpatiënt voor wie de schok veroorzaakt door een en in de wet vastliggende criterium van artikel 1406 BW. Het zou inderdaad opmerkelijk zijn, indien de ondergetekenpoging hem te mishandelen fataal blijkt te zijn. De ondergetekende laat in het midden of een dergelijke po- de bij het opstellen van het wetsontwerp en de memorie van ging onder omstandigheden strafbaar is. Weliswaar is poging toelichting ervan was uitgegaan, dat alleen mannen het slachttot eenvoudige mishandeling krachtens artikel 300, laatste lid, offer van opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven kunnen worvan het Wetboek van Strafrecht niet strafbaar, maar poging den of wel dat het niet denkbaar is, dat een echtgenoot voor tot mishandeling met voorbedachte raad en poging tot zware zijn onderhoud afhankelijk is van zijn echtgenote. Dit was dan mishandeling is dit wel. Het lijkt hem intussen bezwaarlijk ook niet het geval. De ondergetekende moge volstaan met te aan de werkingssfeer van het fonds zodanige uitbreiding te verwijzen naar de memorie van toelichting (blz. 6, linkergeven dat daarin ook niet strafbare handelingen worden be- kolom, derde volle alinea), waar echtgenoot en echtgenote uitdrukkelijk beiden werden genoemd. trokken. Een van de belangrijkste uitgangspunten van het wetsontDe territoriale begrenzing van de werkingssfeer van het werp zou dan immers worden losgelaten. Wel meent hij bij fonds tot geweldsmisdrijven, die in Nederland zijn gepleegd, nadere overweging dat de tekst van artikel 3 van het ontwerp alsmede (voor zover hét Nederlandse slachtoffers of hun navragen kan oproepen, indien het geweldsmisdrijf door een van bestaanden betreft) tot misdrijven aan boord van Nederlandse de wil van de dader onafhankelijke omstandigheid niet werd vaartuigen en luchtvaartuigen buiten Nederland, deed vervoI12131
8-9
(2)
6 gens de vraag rijzen of het geen overweging zou verdienen een studie te wijden aan de gedachte dat in voorkomende gevallen enige compensatie voor de door Nederlanders in het buitenland veroorzaakte schade wordt geboden via de tot oordelen bevoegde autoriteiten van het land van inwoning van het slachtoffer. In dit verband werd verwezen naar de enige jaren geleden gepleegde gewelddaden door een Nederlander jegens een aantal politieambtenaren in België. De ondergetekende wijst erop dat de verwezenlijking van het geuite denkbeeld ernstige problemen van praktische aard zou opleveren, nog afgezien van de financiële consequenties die daaraan zouden zijn verbonden. De in het voorlopig verslag aan het woord zijnde leden wezen terecht reeds op de moeilijkheid om alle relevante gegevens met betrekking tot de buiten het Nederlandse rechtsgebied voorgevallen misdrijven te verifiëren. De vraag zou verder kunnen worden gesteld of een eventuele regeling, waarbij de Nederlandse staat een tegemoetkoming aanbiedt aan slachtoffers van in het buitenland door Nederlanders gepleegde geweldsmisdrijven, niet op basis van wederkerigheid zou moeten plaatsvinden. Een nadere uitwerking van deze gedachte zou in een multilateraal kader waarschijnlijk eerder bevredigende resultaten geven dan wanneer de benadering door Nederland eenzijdig geschiedt. Daarbij lijken het eerst die landen in aanmerking te komen waar reeds een regeling, zoals in het wetsontwerp is voorgesteld, functioneert of in voorbereiding is. In dit verband kan de ondergetekende nog mededelen dat van Nederlandse zijde het voorstel is gedaan het vraagstuk van bijzondere voorzieningen voor slachtoffers van misdrijven in het periodieke overleg van de Ministers van Justitie van de landen, die zijn aangesloten bij de Raad van Europa, aan de orde te stellen. Tijdens de komende, op 30 en 31 mei 1974 te Wenen te houden ministersconferentie zal over dit onderwerp van gedachten worden gewisseld. Het werd weinig consequent geacht dat niet-Nederlanders aan boord van Nederlandse vaartuigen of luchtvaartuigen in het buitenland buiten de werkingssfeer van het wetsontwerp vallen, terwijl buitenlanders in Nederland zelf in voorkomende gevallen wèl van de voorgestelde regeling zullen kunnen profiteren. Daarentegen zijn Nederlanders, die in het buitenland (tenzij aan boord van een Nederlands schip of vliegtuig) het slachtoffer van een geweldsmisdrijf worden, uitgesloten. Bij de bepaling van de kring van degenen die voor een uitkering in aanmerking kunnen komen, hebben praktische overwegingen een grote rol gespeeld. In de eerste plaats moet worden bedacht, dat de geldmiddelen van het fonds beperkt zullen zijn. Naarmate de (territoriale) werkingssfeer van het fonds wordt verruimd, zal in meer gevallen een uitkering plaatsvinden. De uit te keren bedragen zullen dan, om met de voor het fonds beschikbare gelden te kunnen toekomen, aan lagere maxima gebonden moeten worden dan oorspronkelijk in de bedoeling lag. Het doel dat met het wetsontwerp wordt beoogd, om juist in schijnende gevallen effectieve hulp te geven, zou hierdoor kunnen worden gemist. Daarnaast speelde de overweging een rol dat de verificatie van de gegevens die aan de aanvrage om een uitkering ten grondslag liggen, in het algemeen nogal problemen geeft, indien het feit buiten het Nederlandse rechtsgebied is voorgevallen. Deze laatste moeilijkheid moet niet worden onderschat. Volgens artikel 9 van het wetsontwerp dienen de daarvoor in aanmerking komende autoriteiten en ambtenaren aan de commissie tot beheer van het fonds alle verlangde inlichtingen te verstrekken. Een dergelijke verplichting kan uiteraard niet worden opgelegd aan buitenlandse autoriteiten. De commissie zou ten aanzien van in het buitenland gepleegde misdrijven derhalve veelal in belangrijke mate moeten afgaan op de verklaringen van de benadeelde zelf en op eventuele stukken die hij produceert. Zo zal de vraag of inderdaad een opzettelijk geweldsmisdrijf is voorgevallen en of het slachtoffer misschien het geweldsmisdrijf niet redelijkerwijze had kunnen voorkomen soms moeilijk te beantwoorden zijn.
Om deze redenen is dan ook in het wetsontwerp het toepassingsgebied van de voorgestelde regeling beperkt tot het Nederlandse grondgebied en tot geweldsmisdrijven die zijn voorgevallen aan boord van Nederlandse schepen of vliegtuigen in het buitenland. Bij dit laatste is echter een voorbehoud gemaakt voor buitenlanders aan boord van die vaartuigen of vliegtuigen. In het algemeen zal, zo er al een band is welke die buitenlanders met Nederland verbindt, deze niet hecht zijn. Dit geldt in het bijzonder voor de grote aantallen buitenlandse luchtreizigers, die van het vervoersaanbod van Nederlandse vliegtuigen in het buitenland gebruik maken om zich van en naar de plaats van hun bestemming te doen brengen. Maar ook vele buitenlandse bemanningsleden van Nederlandse schepen hebben vaak geen enkele reële band met Nederland. Uiteraard zal die omstandigheid zich veelal ook voordoen in het geval dat een buitenlander tijdens een kort verblijf hier te lande het slachtoffer wordt van een geweldsmisdrijf. De ondergetekende heeft dan ook overwogen of in het wetsontwerp niet de eis moest worden gesteld dat het buitenlandse slachtoffer of zijn nabestaanden, om voor een uitkering in aanmerking te kunnen komen, in Nederland woonplaats zouden dienen te hebben. Hij heeft echter gemeend, dat de regeling ten opzichte van buitenlandse slachtoffers dan weer te restrictief zou worden. Ten slotte is daarom de keus gevallen op de thans voorgestelde regeling, waarbij buitenlanders op één lijn gesteld worden met Nederlandse slachtoffers, voor zover het geweldsmisdrijf binnen Nederland is gepleegd, en een onderscheid wordt gemaakt, indien het feit buiten Nederland voorviel aan boord van een Nederlands vaartuig of luchtvaartuig. De mededeling in de memorie van toelichting, dat het afsluiten van een ongevallenverzekering aan het begin van een buitenlandse reis niet ongewoon is, sloeg in het bijzonder op het buitenlands verblijf voor vakantiedoeleinden en niet zozeer op buitenlandse reizen uit hoofde van een dienstverband als schepeling etc. Blijkens de daaromtrent bij de Nederlandse Vereniging van Ongevallen- en Ziekteverzekeraars (NVOZ) ingewonnen inlichtingen sluit 95 pet. a 96 pet. van de Nederlanders die hun reis naar het buitenland doen verzorgen via een reisbureau, een reis- en ongevallenverzekering af; voor degenen die hun reis zelf verzorgen is dat naar schatting 70 pet. De in omloop zijnde polissen dekken alle de gevolgen van opzettelijk door derden gepleegde geweldsmisdrijven. Eigen opzet en eigen vergaande roekeloosheid worden steeds uitgesloten. De ondergetekende kan niet inzien waarom de verwijzing in de memorie van toelichting naar de bestaande praktijk bij het afsluiten van reis- en ongevallenverzekeringen, voorafgaande aan een buitenlandse reis, niet ter zake zou zijn. Hij herinnert eraan, dat in het interimrapport van de commissie-vermogensstraffen de regel was vooropgesteld, dat geen uitkering behoort plaats te vinden ter zake van schade waartegen men in de kring van de benadeelde in de regel (particulier) verzekerd is. De uitsluiting van Nederlandse slachtoffers van in het buitenland gepleegde geweldsmisdrijven, zou, gelet op de bestaande verzekeringspraktijk, als een uitvloeisel van dit principe kunnen worden gezien. De ondergetekende zou het, zoals hij hierboven reeds deed blijken, een goede zaak vinden, indien ook in andere landen voorzieningen tot stand komen, waarbij aan eigen onderdanen en vreemdelingen tegemoetkomingen kunnen worden gegeven in de schade ten gevolge van op het grondgebied van die landen gepleegde geweldsmisdrijven. Met het oog daarop is dan ook, voor het Nederlandse grondgebied, geen onderscheid gemaakt tussen Nederlandse en buitenlandse slachtoffers van in Nederland voorgevallen geweldsmisdrijven. Hij kan echter niet inzien hoe dit streven wordt bevorderd door via een voor Nederland getroffen regeling ten laste van de Nederlandse algemene middelen aan Nederlandse slachtoffers van een in het buitenland gepleegd geweldsmisdrijf een uitkering te doen. Mocht in het betreffende vreemde land nog eens een veTgelijkbare regeling als de onderhavige tot stand komen, dan zou
7 het integendeel niet ondenkbaar zijn dat Nederlandse slachtoffers in dat geval daarbij worden uitgesloten, omdat het land van herkomst reeds in een uitkeringsmogelijkheid voorziet. De bepaling dat Nederlanders die in het buitenland het slachtoffer worden van een geweldsmisdrijf aanspraak kunnen maken op een uitkering uit het fonds, voor zover zij in Nederland woonplaats hebben, zou verder weer weinig consequent zijn ten aanzien van die Nederlanders, die hun hoofdverblijf buiten Nederland hebben en derhalve, indien zij in het buitenland het slachtoffer worden van een geweldsmisdrijf, niet van de voorgestelde regeling zouden kunnen profiteren. In dit stadium, waarin de regeling nog uitdrukkelijk als voorlopig is bedoeld en met de toepassing daarvan eerst de nodige ervaring moet worden opgedaan, acht de ondergetekende het dan ook op zijn minst voortijdig haar mede van toepassing te doen zijn in de hierbedoelde zin op geweldsmisdrijven buiten het Nederlandse rechtsgebied. Het verheugt de ondergetekende dat het denkbeeld, om ook uitkeringen bij immateriële schade mogelijk te maken, instemming kon vinden. Hij gaf in par. 2 van deze memorie reeds aan, dat hij het niet onwaarschijnlijk acht dat, indien het bestaande stelsel van sociale verzekeringen verder wordt uitgebouwd, o.a. door de invoering van een volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid, het accent zal komen te liggen op uitkeringen ter zake van pijn, smart of gederfde levensvreugde. Mede omdat het in de memorie van toelichting geïndiceerde maximum van f 5000 inderdaad aan de lage kant moet worden geacht, zeker indien het gaat om gevallen van blijvende invaliditeit, wil de ondergetekende overwegen of dit maximum in de in artikel 4, tweede lid, van het wetsontwerp bedoelde algemene maatregel van bestuur niet op een hoger bedrag kan worden gesteld. De uitkeringen uit het fonds zullen ten laste komen van de algemene middelen. Onder deze algemene middelen zijn - al gaat het verhoudingsgewijs om zeer bescheiden bedragen ook de geldboeten en hetgeen verkregen wordt uit de verbeurdverklaring van voorwerpen begrepen. Aan het leggen van een directer verband, waarbij de opbrengst van geldboeten en verbeurdverklaringen rechtstreeks aan het schadefonds ten goede komt, zijn naar de mening van de ondergetekende toch wel ernstige bezwaren verbonden. In de eerste plaats worden de inkomsten van het fonds dan niet afgestemd op de eventuele behoeften. In de tweede plaats krijgt de geldboete daarmede het karakter van een heffing die is gericht op een bepaald doel, namelijk de voeding van het fonds, waaruit overigens slechts aan een bepaalde categorie slachtoffers van delicten uitkeringen kunnen worden gedaan. De uitkomsten van het door het CBS ingestelde dossieronderzoek naar de slachtoffers van geweldsdelicten zijn gepubliceerd in de Maandstatistiek Politie en lustitie van januari 1973, blz. 22-27 *). De ondergetekende moge naar deze publikatie verwijzen. In antwoord op de vraag van talrijke leden of zo'n onderzoek ook niet zou kunnen plaatsvinden voor andere dan opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven waaruit schade voor derden voortvloeit, kan de ondergetekende berichten dat het CBS voornemens is een dossieronderzoek te verrichten naar de daders en benadeelden van enkele vermogensdelicten en de door die vermogensdelicten veroorzaakte schade. Het onderzoek zal betrekking hebben op een steekproef uit de veroordelingen in 1972 wegens eenvoudige diefstal (artikel 310), diefstal in vereniging (artikel 311, onder 4°), diefstal met braak (artikel 311, onder 5°) en op alle veroordelingen in 1972 ter zake van diefstal met geweld of bedreiging met geweld (artikel 312). Voorts vindt onder auspiciën van het Criminologisch Instituut van de Katholieke Universiteit te Nijmegen, en met financiële medewerking onder meer van het Ministerie van Justitie, een onderzoek plaats naar de wijze waarop de slachtoffers van criminaliteit deze ervaring hebben verwerkt. Ruim 1000 slacht-
offers zullen worden ondervraagd, waarbij o.a: aandacht zal worden besteed aan de ontstane schade. Dit onderzoek heeft dus zowel betrekking op geweldsmisdrijven als op andere delicten.
§ 4. In de aanvang van deze memorie is de ondergetekende nader ingegaan op de gronden welke de instelling van een fonds als in het wetsontwerp bedoeld kunnen rechtvaardigen. Hij hoopt hiermede te hebben voldaan aan de wens van vele leden, die blijkens het voorlopig verslag zich konden verheugen over de gedachte welke bij de indiening van het wetsontwerp heeft voorgezeten, namelijk om te komen tot een herwaardering van de plaats van de benadeelde in ons rechtsstelsel, maar die de globale verwijzing naar het interimrapport van de commissievermogensstraffen en naar het verslag van het Nijmeegse Congres „Slachtoffers van delicten" toch te beperkt vonden. Het onderhavige wetsontwerp is, zoals deze leden terecht al hebben aangegeven, de vrucht van de opvatting dat de overheid in het kader van de zorg voor het algemeen welzijn niet alleen een taak heeft ten opzichte van de daders van strafbare feiten, maar ook tegenover de slachtoffers daarvan. De uitkeringen uit het in te stellen schadefonds zullen (tenzij achteraf regres op de dader wordt genomen) ten laste van de begroting van het Ministerie van Justitie komen. Dit geldt ook voor de overige kosten die aan de instelling en het beheer van het fonds zijn verbonden. Bij de voorbereiding van het wetsontwerp heeft nauw overleg plaatsgehad met andere, bij de algemene welzijnszorg betrokken, departementen, met name het Ministerie van Sociale Zaken en dat van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Dit zal ook bij de uitvoering van de voorgestelde regeling, mocht deze wet worden, het geval zijn. Een goede coördinatie tussen de toepassing van deze regeling en andere wetten die onder die ministeries ressorteren, is vanzelfsprekend vereist. Indien de commissie tot beheer van het schadefonds zou bevinden, dat de gelaedeerde van een geweldsmisdrijf verzuimd heeft beroep te doen op voorzieningen die in andere wettelijke regelingen dan de onderhavige zijn omschreven, zal zij zeker niet nalaten hem daarop attent te maken. Een en ander volgt al uit de beperkte opzet van deze regeling en het aanvullende karakter daarvan. Het werd intussen niet noodzakelijk geacht het wetsontwerp ook door de Ministers van Sociale Zaken en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk te doen mede-ondertekenen. In het algemeen is het streven erop gericht bij wetsontwerpen het aantal mede-ondertekeningen niet groter te doen zijn dan strikt noodzakelijk is. In het onderhavige geval ligt de primaire verantwoordelijkheid voor een goede toepassing van de regeling wel zeer duidelijk bij de Minister van Justitie. Zoals reeds is opgemerkt komen alle, met de werkzaamheden van het in te stellen fonds samenhangende, uitgaven ten laste van de begroting van zijn departement. Hij is verder verantwoordelijk voor de samenstelling van de commissie tot beheer van het fonds. Ook de aard van de feiten waarop de uitkeringen betrekking zullen hebben - opzettelijk gepleegde misdrijven is wel bij uitstek „justitieel" bepaald. Juist met het oog op de voorlopig beperkte opzet van het fonds - en hiermede zou de ondergetekende dus een in het voorlopig verslag voorkomende redenering willen omkeren - zou (mede-) ondertekening van het wetsontwerp door meer bewindslieden valse verwachtingen kunnen wekken over het toepassingsgebied en de betekenis van de voorgestelde regeling. Aan het verzoek om meer concreet in te gaan op de mogelijkheden tot uitkering ingeval reeds recht op een uitkering bestaat krachtens de Algemene Bijstandswet en ingeval het slachtoffer zijn beroep of bedrijf tijdelijk of definitief niet meer kan uitoefenen, moge de ondergetekende als volgt voldoen. Indien het slachtoffer reeds, voordat het misdrijf werd gepleegd, een uitkering krachtens de Algemene Bijstandswet genoot, zal deze omstandigheid aan een uitkering uit het in te !) Een vervolg is verschenen in de maandstatistiek van januari stellen schadefonds niet in de wet hoeven te staan. De aard 1974. van de geleden schade zal in de regel doorslaggevend zijn. Ter
8 zake van materiële schade die is ontstaan doordat ten gevolge van het misdrijf bepaalde, voor het slachtoffer kostbare, voorwerpen zijn beschadigd of vernield, zal op grond van het wetsontwerp een uitkering kunnen worden gedaan. Krachtens de Algemene Bijstandswet is dit alleen mogelijk indien en voor zover de vervanging van die voorwerpen tot „de noodzakelijke kosten van het bestaan" gerekend moet worden. Ook ter zake van geleden immateriële schade zal een uitkering uit het fonds kunnen plaatshebben, terwijl dit ingevolge de Algemene Bijstandswet is uitgesloten. Kosten van noodzakelijke medische voorzieningen, voor zover niet door enige verzekering gedekt, zijn daarentegen als noodzakelijke kosten van het bestaan te beschouwen, zodat het voor de hand ligt deze in de bijstandsuitkering te betrekken. Hetzelfde geldt voor eventuele inkomensschade, ten gevolge waarvan de betrokkene niet langer over de noodzakelijke bestaansmiddelen beschikt. Daarbij moet overigens worden bedacht dat die in dit specifieke geval in het algemeen niet zeer hoog zal zijn: het slachtoffer viel immers reeds onder de toepassing van de Algemene Bijstandswet. Indien het slachtoffer van een geweldsmisdrijf het beroep of bedrijf, waarmee hij in zijn levensonderhoud voorzag, gedurende ruime tijd of voorgoed niet kan uitoefenen, zal hij in veel gevallen, indien hij niet onder de toepassing van bepaalde sociale verzekeringswetten valt die afdoende voorzieningen bevatten of niet in voldoende mate particulier verzekerd is, op de Algemene Bijstandswet zijn aangewezen. De aan de uitkeringen uit het schadefonds verbonden maxima zijn van dien aard, dat in het geval van inkomensschade van grotere omvang op basis van het onderhavige wetsontwerp geen bevredigende voorziening van een enigszins permanent karakter te treffen is. Indien het reeds van de aanvang af duidelijk is dat toch na korte of langere tijd een beroep op de Algemene Bijstandswet zal moeten worden gedaan om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, lijkt een tijdelijke tegemoetkoming, via een uitkering uit het fonds, niet erg opportuun. Het zou onbevredigend zijn indien de geringe reserves waarover het fonds beschikt, zouden worden uitgeput ten behoeve van uitkeringen die naar hun aard veeleer onder de toepassing van de Algemene Bijstandswet behoren te vallen. Daarbij komt dat met de beslissing op een verzoek om een uitkering uit het fonds in de regel wel enige tijd zal zijn gemoeid. De gemeenten hebben anderzijds in hun sociale diensten een apparaat dat bij uitstek is ingericht op het verlenen van snelle en effectieve financiële steun aan hen die deze hulp behoeven. Het fonds kan in die gevallen toch een functie vervullen doordat daaruit bij blijvende of tijdelijke invaliditeit van het slachtoffer een uitkering ter zake van immateriële schade kan worden gedaan. Een uitkering ter zake van zulke schade zal in het algemeen geen invloed behoren te hebben op de hoogte van de bijstandsuitkering. Anders wordt het doel van de onderhavige regeling in gevallen waarin het slachtoffer reeds bijstand genoot of daarvoor in aanmerking komt, gemist. Het wetsontwerp heeft alleen betrekking op opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven en niet op geweldsmisdrijven zonder meer. De hier bedoelde beperking houdt dus in dat schuldmisdrijven waardoor aan personen zwaar lichamelijk letsel is toegebracht of hun dood veroorzaakt, buiten de voorgestelde regeling vallen. In het tegengestelde geval zou aan de werkingssfeer van het fonds een zeer belangrijke uitbreiding zijn gegeven, met alle financiële consequenties van dien; o.a. zou dan in beginsel ten aanzien van bijna alle belangrijke verkeersdelicten waarbij doden of gewonden zijn gevallen, een verzoek om een uitkering kunnen worden gedaan. Afgezien van dit praktische bezwaar - de voor het fonds op de begroting uitgetrokken gelden zijn zeer beperkt - meent de ondergetekende dat het ook op meer principiële gronden verantwoord is een onderscheid te maken tussen opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven enerzijds en die geweldsmisdrijven anderzijds waarbij aan de dader geen misdadige opzet maar slechts grove onvoorzichtigheid, onachtzaamheid of nalatigheid ten laste kan worden gelegd. Beide vormen van delinquent gedrag kunnen moeilijk op één lijn worden gesteld, hetgeen ook bij de bestraf-
fing van de daders tot uitdrukking pleegt te komen. Ervan uitgaande dat een van de voornaamste doeleinden die met de instelling van het fonds wordt beoogd, de conflictoplossende werking is die daarvan kan uitgaan, kan worden gesteld, dat het „conflict" dat door het delict wordt veroorzaakt - dat wil zeggen de onrust en onvrede die in de samenleving is ontstaan - in het algemeen groter is in het geval van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf waarbij doden of zwaar gewonden zijn gevallen, dan bij een schuldmisdrijf met dodelijke afloop. Daarbij komt dat „schuld" een tamelijk onbepaald begrip is. Er zijn veel gevallen van min of meer grove schuld te construeren die nog geen schuld in strafrechtelijke zin opleveren. De grens tussen „schuldmisdrijven" en onrechtmatige culpose gedragingen die niet strafbaar zijn, is vloeiend. De commissie die met het beheer van fonds zal worden belast, zou zich dientengevolge bij de beoordeling van de vraag of het gebeurde al dan niet als een schuldmisdrijf kan worden gekwalificeerd in veel gevallen voor een uiterst moeilijke opgave zien gesteld. (Er wordt aan herinnerd dat voor een uitkering uit het fonds niet een strafvonnis van de rechter als vereiste is gesteld). Zij die het slachtoffer zijn geworden van eens anders onrechtmatig, maar nog net niet als strafbaar te bestempelen (culpoos) gedrag zouden vermoedelijk ook maar moeilijk kunnen begrijpen, waarom zij niet en anderen wel van de voorgestelde regeling zouden kunnen profiteren. Hoewel dergelijke problemen zich in zekere mate ook wel kunnen voordoen, indien de voorgestelde regeling tot opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven beperkt blijft, zijn de bezwaren in dat laatste geval minder groot. De grens tussen „opzet" en „schuld" in strafrechtelijke zin is duidelijker dan tussen wel en niet-strafbare vormen van culpoos gedrag. Overigens wordt nog opgemerkt dat in het geval van een gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van de geestvermogens van de dader, waardoor hij strafrechtelijk ontoerekenbaar moet worden geacht, diens geestesgesteldheid niet aan een uitkering uit het fonds in de weg staat. In de memorie van toelichting (zie het slot van § 2 van het algemeen gedeelte) is met dit geval uitdrukkelijk rekening gehouden. Zoals reeds uit de in de aanvang van deze memorie gegeven beschouwingen kan worden afgeleid, acht de ondergetekende het argument dat van een uitkering aan de benadeelde een generaal-preventieve en conflict-oplossende werking kan uitgaan, ook nog van waarde in de door hem gekozen beperkte opzet van het onderhavige wetsontwerp. Het mogelijke effect van de regeling zal daarbij vanzelfsprekend zijn toegespitst op de categorie misdrijven ten aanzien waarvan zij een voorziening beoogt te geven. De suggestie, neergelegd in het interimrapport van de commissie-vermogensstraffen om de strafrechter de bevoegdheid te geven de dader rechtstreeks tot vergoeding van de schade aan het fonds te verplichten, is in het wetsontwerp niet overgenomen. De voornaamste overweging daarvoor is geweest dat het creëren van een dergelijke bevoegdheid prematuur leek in het kader van een voorlopige regeling, waarbij met het fonds nog moet worden geëxperimenteerd. Overigens moet worden bedacht dat in veel gevallen de dader niet of weinig vermogend zal zijn. Is hij wel in staat de schade geheel of gedeeltelijk te vergoeden, dan ligt het meer voor de hand dat de rechter gebruik maakt van de in artikel 14c van het Wetboek van Strafrecht voorziene schadevergoedingsmogelijkheid door bij voorbeeld een gedeelte van de straf voorwaardelijk op te leggen met de voorwaarde dat de veroordeelde de door het strafbare feit veroorzaakte schade, binnen een in het rechterlijk vonnis bepaalde termijn, korter dan de proeftijd, aan de benadeelde vergoedt. De ondergetekende is overigens gaarne bereid deze materie opnieuw te overwegen, indien de ervaringen die met het fonds worden opgedaan daartoe aanleiding geven, dan wel de behoefte aan een afzonderlijke bijkomende straf of maatregel als hier bedoeld zich zou manifesteren. Een geschikte gelegenheid daarvoor zal bestaan in het kader van de studie van de z.g. alternatieve straffen waarmee, zoals de ondergetekende bij de behandeling van de begroting van zijn departement voor het
9 dienstjaar 1974 heeft toegezegd, een bijzondere commissie zich zal gaan bezighouden. Op de vraag welke toepassing in de praktijk wordt gegeven aan de bestaande wettelijke mogelijkheden om via de hantering van het strafrecht de schade aan de benadeelde te vergoeden, is al ten dele in deze memorie ingegaan. Dit geldt in het bijzonder voor de schadevergoedingsmogelijkheid, die is voorzien in de artikelen 14c en 33c van het Wetboek van Strafrecht. De kwestie of de regeling van de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen, zoals die is neergelegd in de artikelen 118 juncto 552a e.v. van het Wetboek van Strafvordering, geen
1968-1972 in respectievelijk 4, 19, 8, 0 en 9 gevallen bij veroordeling wegens een economisch delict toegepast. Bij de voorwaardelijke invrijheidstelling is het geen gebruik dat het verschaffen van schadeloosstelling aan het slachtoffer als bijzondere voorwaarde wordt gesteld. Anders dan bij de regeling van de voorwaardelijke veroordeling het geval is, voorziet het Wetboek van Strafrecht ook niet in het stellen van deze voorwaarde (vgl. de artikelen 14c, eerste lid, en 15a, tweede lid, Sr.). Hetzelfde geldt voor het voorwaardelijk ontslag uit de terbeschikkingstelling (artikel 37e Sr.). Op de toepassing van het voorwaardelijk sepot, waarbij van vervolging wordt afgezien op voorwaarde dat de verdachte de
Strafzaken wegens in 1971 ingeschreven misdrijven, die in 1971 of 1972 werden afgedaan met voorwaardelijk sepdt Totaal ingeschreven zaken in 1971
Rechtbank
Waarvan in 1971 of 1972 afgedaan met voorwaardelijk sepot
Daarvan met schadevergoeding als bijzondere voorwaarde Absoluut
Percentage
's-Hertogenbosch Breda Maastricht . . . Roermond . . . Arnhem . . . . Zutphen . . . . Zwolle . . . . . Almelo
10 492 7 877 7 220 4 997
177 362 122 43
15 20
4,1 16,4
10 208 4 391 2 678 4 583
299 257 67 187
9 24 9 1
3,0 9,3 13,4 0,5
's-Gravenhage. Rotterdam . . Dordrecht . . Middelburg . .
. . . .
10010 9 203 2 482 2 510
800 240 56 67
16 8 1
2,0 3,3 1,8
Amsterdam . . . Alkmaar . . . . Haarlem . . . . Utrecht
12 638 3 742 5 427 5 460
181 43 75 387
Leeuwarden . Groningen . . . Assen . . . . . .
3 502 3 553 2 851 113 824
Totaal
herziening behoeft, ten einde haar beter dienstbaar te maken aan de belangen van de rechthebbende op die voorwerpen, is bij het departement van de ondergetekende in studie. Op deze aangelegenheid had betrekking een enkele jaren geleden uitgebracht rapport van de Commissie inbeslagneming gestolen voorwerpen. Het gaat hier evenwel om een ingewikkelde materie die nauw samenhangt met het civiele recht. Een complicatie daarbij is dat in het nieuwe Burgerlijk Wetboek ten aanzien van de eigendomsovergang van gestolen of verloren goederen een andere regeling is voorgesteld dan het bestaande artikel 2014 BW inhoudt. Het is dan ook niet te verwachten dat deze studie binnenkort zal uitmonden in voorstellen tot wetswijziging. Wel bezint het openbaar ministerie zich thans op mogelijkheden om binnen het raam van de bestaande wettelijke bepalingen te komen tot een zo verantwoord mogelijk gebruik van de bevoegdheid tot teruggave van in beslag genomen voorwerpen, waarbij met de belangen van degene die door het misdrijf is benadeeld in het bijzonder rekening wordt gehouden, De verplichting tot verrichting van hetgeen wederrechtelijk is nagelaten, tenietdoening van hetgeen wederrechtelijk is verricht en verrichting van prestaties tot het goedmaken van de gevolgen van een en ander, alles op kosten van de veroordeelde, welke maatregel ingevolge artikel 8 sub cl van de Wet op de economische delicten kan worden opgelegd, werd blijkens de gegevens waarover het CBS beschikt in de jaren
1,7 3 26
4,0 6,7
186 59 122
2
1,1
1
0,8
3 730
138
3,7
door het strafbare feit veroorzaakte schade aan het slachtoffer zal vergoeden, heeft het bovenstaand overzicht betrekking *). Bij de bovengenoemde cijfers kan nog worden opgemerkt dat de omstandigheid dat de verdachte intussen al uit eigen beweging de schade aan het slachtoffer heeft vergoed of zich daartoe heeft bereid verklaard, een belangrijke invloed kan uitoefenen op de beslissing van het openbaar ministerie om in lichte strafzaken de vervolging niet door te zetten. In zulke gevallen kan zijn geseponeerd zonder dat de schadeloosstelling van het slachtoffer nog eens afzonderlijk als voorwaarde is gesteld. Wat de transactie betreft, geldt voor het openbaar ministerie de richtlijn, dat er, bij afweging der strafrechtelijke en civielrechtelijke belangen, termen zijn aan de verdachte niet een voorstel tot voorkoming van de strafvervolging te doen, tenzij hij aantoont dat tussen de benadeelde en hem een regeling voor de vergoeding der schade is getroffen. Aan het openbaar ministerie is verder voorgeschreven, dat het de benadeelde in voorkomende gevallen opmerkzaam behoort te maken op de mogelijkheid zich in het strafproces te voegen. In dit verband wordt hem mededeling gedaan van dag, uur en plaats der terechtzitting. Een dergelijke kennisgeving blijft, zoals wel vanzelf spreekt, achterwege, indien deze bij de gelaedeerde slechts ongegronde verwachtingen !) Bron: C.B.S. Hoofdafd. gerechtelijke statistieken.
10 zou wekken. Dit is met name het geval, indien de geleden schade hoger is dan het bedrag waarvoor voeging mogelijk is en het niet aannemelijk is dat de betrokkene zijn vordering tot het toegelaten bedrag zal willen beperken. Voor het overblijvend bedrag zal dan immers niet in een civiele procedure nog vergoeding kunnen worden gevorderd. Ook wanneer het naar het oordeel van het openbaar ministerie onwaarschijnlijk is, dat de vordering zal worden toegewezen (b.v. omdat de gelaedeerde zelf mede schuld draagt aan de veroorzaakte schade of in de telastelegging geen verband wordt gelegd tussen het strafbare feit en de schade), is het niet in het belang van de benadeelde dat hij uitdrukkelijk wordt gewezen op de mogelijkheid van voeging. Vraagt de benadeelde zelf om een kennisgeving van dag, uur en plaats der terechtzitting, dan dient aan dit verzoek steeds te worden voldaan. Wordt de benadeelde als getuige ter terechtzitting gedagvaard, dan zal hij volgens de daaromtrent bestaande ministeriële voorschriften voor zoveel nodig worden ingelicht over de voorwaarden waaronder de schade ter terechtzitting kan worden afgewikkeld. In het wetsontwerp is niet overeenkomstig het voorstel van de commissie-vermogensstraffen aan de burgerlijke rechter en nader vast te stellen organen van de strafrechtspleging de bevoegdheid toegekend op eigen initiatief uit het fonds uitkeringen te doen. De ondergetekende acht de realisering van dit voorstel, althans in dit stadium, niet opportuun. Hij meent vooralsnog dat de beslissing over het doen van uitkeringen uit het fonds in één hand moet worden gelegd. In het wetsontwerp is dit aldus uitgewerkt, dat over de uitkeringen wordt beslist door een commissie waarin ook de rechterlijke macht vertegenwoordigd zal zijn, terwijl bij een weigering tot het doen van een uitkering beroep op het gerechtshof te 's-Gravenhage zal openstaan. Betrekt men bij de besluitvorming verschillende organen en autoriteiten, die onafhankelijk van elkaar over het doen van een uitkering en de hoogte van het uit te keren bedrag kunnen beslissen, dan zal vermoedelijk ieder van die instanties weer andere maatstaven en criteria aanleggen. Vergelijkbare gevallen dreigen dan ongelijk te worden behandeld. Voor de justitiabelen zou dit niet bevredigend zijn. Het vorenstaande wil niet zeggen dat de ondergetekende afwijzend zou staan tegenover het denkbeeld de rechterlijke macht en het openbaar ministerie in voorkomende gevallen nauwer te betrekken bij de voorbereiding van beslissingen tot het doen van uitkeringen uit het fonds. Hij beaamt de opmerking in het voorlopig verslag dat het streven gericht moet zijn op een goede coördinatie. Een eerste aanzet daartoe wordt al gegeven in het wetsontwerp door de bepaling dat de commissie tot beheer van het fonds inlichtingen kan inwinnen bij de justitiële autoriteiten etc. Naar gelang van de daaraan in de praktijk gebleken behoefte, zal dit streven meer gestalte kunnen krijgen in de regeling die te zijner tijd de thans voorgestelde, voorlopige, regeling zal vervangen. § 5. Vele andere leden, die de in het verslag van de vaste Commissie voor Justitie tot uitdrukking gebrachte aanvankelijke waardering voor het wetsontwerp konden delen, zeiden hèt van betekenis te achten, indien bereikt zou kunnen worden, dat in de aan de benadeelden toe te kennen tegemoetkoming voor een zo groot mogelijk deel zou worden bijgedragen door of vanwege de dader. In dit verband verzochten zij de ondergetekende nader te willen ingaan op de vraag in hoeverre de mogelijkheid aanwezig is of geschapen kan worden om voor gedetineerden te geraken tot het verrichten van volwaardige arbeid tegen een volwaardig loon, opdat de financiële capaciteit voor het doen van een bijdrage door de dader aan het schadefonds kan worden gecreëerd. In de inrichtingen van het gevangeniswezen dienen de arbeidsobjecten en werkomgeving aangepast te worden aan de gemiddelde capaciteit der gedetineerden en de bijzondere situatie waarin zij zich bevinden. Omdat het over het algemeen bij hen aan vakbekwaamheid ontbreekt en de detentie-
duur vaak te kort is voor een vakopleiding, ligt in vele gevangenissen de nadruk op eenvoudige produktieprocessen waarvoor geen bijzondere geschooldheid is vereist, zonder dat de verrichte arbeid daarmede onvolwaardig kan worden genoemd. Vooral in de inrichtingen voor langer gestraften wordt gestreefd naar verscheidenheid aan arbeidsmogelijkheden die kwalitatief vergelijkbaar zijn met die in de vrije maatschappij. Over het systeem van beloning van de arbeid van gedetineerden zijn verschillende opvattingen mogelijk, zowel wat betreft omvang en aard van de beloning (volledig loon of een vergoeding), als wat betreft de bestemming (geheel of gedeeltelijk betalen van kosten van levensonderhoud van de gedetineerde zelf, onderhoud van eventuele gezinsleden, uitgaanskas) alsook wat betreft de voor de toekenning te stellen normen (aard van het werk, omvang van de produktie, ijver, goede wil). In de „open" gevangenissen is een volwaardig loonsysteem ingevoerd, waarbij een duidelijk verband bestaat tussen de economische waarde van de arbeid en het loon. De gedetineerden worden vanuit de gevangenis tewerkgesteld in de vrije maatschappij. Het loon wordt aan het Rijk uitgekeerd (zie artikel 33, tweede lid, van de Beginselenwet gevangeniswezen). De gedetineerde ontvangt een uitkering die 40 pet. bedraagt van het aan het Rijk betaalde arbeidsloon, waarvan 10 pet. is bestemd als zakgeld en 30 pet. voor de uitgaanskas. De gedetineerden in de half-open inrichting „de Fleddervoort" te Veenhuizen zijn tewerkgesteld in de moderne wasserij aldaar en ontvangen een weekloon dat is vastgesteld op basis van het c.a.o.-loon in deze bedrijfstak. Invoering van zulk een beloningssysteem in de overige inrichtingen van het gevangeniswezen is tot nu toe niet mogelijk gebleken. De gedetineerden in deze inrichtingen ontvangen een tegemoetkoming, die voor 80 pet. bestemd is voor zakgeld en waarvan voornamelijk gebruik wordt gemaakt voor de aankoop van artikelen in de inrichtingskantine. Voeding en kleding, ook koffie en thee en bijkomende zaken, zoals toiletartikelen, worden kosteloos van rijkswege verstrekt. Hetzelfde geldt voor medische en tandheelkundige verzorging. De hoogte van de tegemoetkoming hangt af van de aard van de arbeid (gekwalificeerd of niet-gekwalificeerd) en de mate waarin aan een redelijke norm ten aanzien van de produktie wordt voldaan. De bedragen worden jaarlijks aangepast aan de ontwikkeling van het prijsindexcijfer van de in de kantine aangeboden artikelen. De redenen waarom het tot nu toe niet mogelijk is gebleken in de „gesloten" inrichtingen aan de gedetineerden een arbeidsloon te betalen, dat vergelijkbaar is met dat wat in de vrije maatschappij voor soortgelijke arbeid kan worden verdiend, mogen hieronder nog eens worden opgesomd: - In het algemeen ontbreekt het de gedetineerden aan vakbekwaamheid. - De korte gemiddelde detentieduur (in 1971 niet meer dan 45 dagen) laat weinig gelegenheid voor opleiding en werkinstructie. - Er wordt gepoogd in elke inrichting een keuze te bieden uit verschillende arbeidsobjecten, hetgeen ten koste gaat van een rendabele bedrijfsvoering. - De selectie van de gedetineerden voor een bepaalde inrichting wordt niet bepaald door hun arbeidscapaciteit. - Bij het verrichten van de arbeid blijkt een intensieve begeleiding door het arbeidspersoneel noodzakelijk, waardoor de kosten nadelig worden beïnvloed. - Het arbeidsproces moet veelvuldig worden onderbroken voor contacten met stafleden in de inrichting, reclassering, bezoek van advocaat of familie, vormingsactiviteiten, sport. Ten einde de gedetineerden in staat te stellen een reële bijdrage aan de financiële middelen van het schadefonds te leveren zou een aanzienlijke verhoging van de thans toegekende beloning noodzakelijk zijn. Een belangrijke vermeer-
11 ging van de werkzaamheden van het fonds aan de Staten-Generaal) reeds tot zekere hoogte een waarborg in, dat de experimentele fase niet langer zal duren dan noodzakelijk is. Op de vraag welke functie aan het in te stellen schadefonds kan worden toegekend binnen het kader van het in Nederland bestaande stelsel van verplichte en vrijwillige verzekeringen werd in het eerste gedeelte van deze memorie ingegaan. De ondergetekende moge hiernaar verwijzen. Ook de vraag hoe de voorgestelde regeling zich verhoudt tot de Algemene Bijstandswet is reeds besproken. Onder andere is erop gewezen, dat het fonds een belangrijke rol zal kunnen spelen waar het de tegemoetkoming in immateriële schade betreft, terwijl ook bepaalde vormen van materiële schade niet altijd via de bestaande sociale verzekeringswetten of de Algemene Bijstandswet worden opgevangen. Het is niet ondenkbaar dat zich bij de uitvoering van de onderhavige regeling en de sterk gedecentraliseerde toepassing van de Algemene Bijstandswet nu en dan moeilijkheden zullen voordoen, doch deze lijken niet onoverkomelijk. De ondergetekende komt hierop in par. 8 nog terug. De terloops geuite veronderstelling dat met de instelling van het fonds misschien wordt beoogd om, buiten redelijke grenzen om, bij voorbeeld wanneer een geweldsmisdrijf wordt gepleegd op iemand met een groot vermogen, een tegemoetkoming in de materiële en immateriële schade te verstrekken, houdt geen steek. Gewezen wordt op artikel 4, eerste lid, van het wetsontwerp. Volgens deze bepaling blijft een uitkering achterwege indien de financiële omstandigheden waarin de benadeelde verkeert zodanig zijn, dat de schade zonder overwegend bezwaar door hem of degene van wie hij voor zijn onderhoud afhankelijk is, gedragen kan worden. Een concreet geval waarin, buiten de sociale verzekeringswetten en de Algemene Bijstandswet om, op grond van de onderhavige regeling een uitkering kan worden toegekend voor geleden materiële schade, is dat van de zelfstandige die tijdelijk arbeidsongeschikt wordt ten gevolge van een geweldsmisdrijf. Is zijn vermogenspositie zodanig dat hij enerzijds zelf nog in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien, terwijl anderzijds zijn financiële positie ook weer niet van dien aard is dat de schade zonder overwegend bezwaar geheel door hem kan worden gedragen, dan zal het fonds een tegemoetkoming in die materiële schade kunnen verlenen. Ook kan - dit voorbeeld is in ander verband reeds genoemd - worden gedacht aan bepaalde vormen van zaaksschade ten gevolge van het misdrijf waarvan de vervangingskosten niet of niet geheel tot de noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen worden gerekend. Ten slotte is het mogelijk, dat het slachtoffer uitgaven heeft gedaan ten behoeve van een bepaalde aanvullende vorm van verpleging of verzorging die niet medisch voorgeschreven was en daarom in beginsel niet op grond van de Algemene Bijstandswet wordt vergoed. Is het minderjarig kind het slachtoffer geworden van een zedenmisdrijf, gepleegd door een derde, waarbij de ouders in hun taak van verzorger en opvoeder op onaanvaardbare wijze zijn tekort geschoten, dan zal het kind, behalve op de dader, ook een vordering hebben op de ouders voor de door hem geleden § 6. Zoals hij reeds eerder in deze memorie heeft opge- schade. Met deze vordering zal rekening kunnen worden gemerkt, acht de ondergetekende het moeilijk een bepaalde houden indien de ouders namens het kind een verzoek om uittermijn aan te duiden waarna de voorlopige regeling door een kering voor de door het geweldsmisdrijf veroorzaakte schade definitieve kan worden vervangen. Niet alleen de ervaringen bij het fonds indienen. Veel zal daarbij afhangen van de condie met de regeling worden opgedaan zullen op de lengte van crete omstandigheden waaronder het misdrijf is gepleegd. die termijn van invloed zijn, maar ook de vraag of voor een definitieve regeling, die misschien belangrijk hogere uitgaven § 7. De ondergetekende nam met veel belangstelling kennis met zich zal meebrengen, de benodigde middelen beschikbaar van de beschouwingen van verschillende leden, waarbij enkele worden gesteld. De prioriteit van uitgaven voor een dergelijk andere leden zich aansloten, over de filosofie van het wetsdoel zal voorts moeten worden afgewogen tegen de priori- ontwerp. Zoals wel blijkt uit een vergelijking van deze beteit van hogere uitgaven voor andere - in het bijzonder justi- schouwingen met de uiteenzetting die hij in par. 1 van deze tiële - doelen. Door een bepaalde termijn te noemen, zouden memorie heeft gegeven omtrent de overwegingen die tot indieverwachtingen worden gewekt, die achteraf misschien niet ge- ning van dit wetsvoorstel hebben geleid, kan hij zich daarmede realiseerd kunnen worden. Dit zou de ondergetekende willen in belangrijke mate verenigen. Het gaat hem echter te ver om vermijden. Overigens houdt artikel 20 van het wetsontwerp het wetsontwerp op te vatten als „een beperkt herstel van de (de voorgeschreven jaarlijkse verantwoording en verslagleg- compositie of het zoengeld, dat vroeger door de delinquent of
dering van uitgaven ten behoeve van het gevangeniswezen zou hiervan het gevolg zijn, zonder dat gezegd kan worden dat de gedetineerden hierbij direct zijn gebaat. Het meerdere loon moet immers worden afgedragen aan het schadefonds. Een complicatie is nog dat moeilijk onderscheid kan worden gemaakt tussen hen die voor een geweldsmisdrijf zijn veroordeeld en andere gedetineerden. In beginsel zullen alle gedetineerden die dezelfde soort arbeid binnen een bepaalde inrichting verrichten, ook gelijk beloond moeten worden. Het zal echter aan de gedetineerden die veroordeeld zijn voor een ander misdrijf dan een geweldsmisdrijf moeilijk duidelijk te maken zijn, waarom zij het meerder toegekende loon zouden moeten afdragen ten behoeve van een bepaalde groep gedupeerden die geheel vreemd zijn aan het door hen gepleegde misdrijf. Binnen het kader van de beschikbare financiële middelen wil de ondergetekende dan ook voorrang geven aan maatregelen die kunnen leiden tot een verdere verbetering van de detentiesituatie. De ondergetekende heeft veel waardering voor de uit particulier initiatief voortgekomen Stichting medeleven gedupeerden ten gevolge van misdrijven (MGM). Deze stichting stelt zich blijkens haar statuten ten doel aan degenen die het slachtoffer zijn geworden van een geweldpleging, beroving of enig ander misdrijf op enigerlei wijze deelneming te betuigen en zo mogelijk leed te verzachten. Daartoe worden in door het stichtingsbestuur aan de hand van persberichten e.d. geselecteerde gevallen contacten gelegd door middel van ziekenhuisbezoek, attenties gegeven in de vorm van bloemen, geschenkbonnen etc, terwijl in sommige gevallen ook uitkeringen worden gedaan tot vergoeding van geleden materiële schade. Het werk van de stichting wordt bekostigd uit vaste bijdragen van contribuanten en giften. Ook wanneer het onderhavige wetsontwerp wet is geworden, zal deze stichting nuttig werk kunnen verrichten door de zeer persoonlijke benadering van slachtoffers van misdrijven die zij nastreeft. Een uitkering uit het fonds heft de bij slachtoffers van misdrijven vaak gevoelde behoefte aan een persoonlijk blijk van deelneming met het ondervonden leed zeker niet op. De ondergetekende zou hieraan echter niet zonder meer de conclusie willen verbinden dat de overheid het werk van de stichting moet subsidiëren. De vraag laat zich stellen of met een dergelijk overheidssubsidie geen afbreuk zou worden gedaan aan het karakter en de doelstelling van de stichting, welke de ondergetekende vooral begrijpt als het tonen van sympathie door medelevende burgers met andere burgers die door misdrijven zijn gedupeerd. Daarbij moet worden bedacht dat het aspect van de materiële hulpverlening, waarmede de belangrijke geldelijke bedragen zijn gemoeid, in het werk van de stichting tot nu toe een ondergeschikte plaats innam. Zeker nu dit aspect door de instelling van het schadefonds de belangstelling zal krijgen die het verdient, spreekt het naar de mening van de ondergetekende niet vanzelf overheidsgelden ter beschikking te stellen van een particuliere organisatie ten einde deze buiten het orgaan om, dat daarvoor speciaal bij de wet in het leven is geroepen, onder de slachtoffers van misdrijven te verdelen.
12 zijn familie betaald werd om de wraak van de dader (kennelijk is hier bedoeld: het slachtoffer) en zijn familie af te kopen". Het is waar dat het wetsontwerp het op zich zelf wenselijke effect kan hebben dat de soms in brede kring levende gevoelens van onbehagen over de „overdreven aandacht" die de justitie aan de daders van strafbare feiten pleegt te geven, terwijl hun slachtoffers „in de kou" blijven staan, worden weggenomen of getemperd. De ondergetekende zou hierin echter niet een „afkoop" van „maatschappelijke wraakgevoelens" willen zien. De ondergetekende acht het niet waarschijnlijk dat de instelling van het fonds een groot aantal aanvragen zal uitlokken, die niet gehonoreerd kunnen worden omdat de weg van artikel 1407 BW nog niet is geprobeerd. Weliswaar bepaalt artikel 6, eerste lid, onder 1°, van het wetsontwerp dat geen uitkering wordt toegekend ter zake van schade die langs burgerrechtelijke weg kan worden verhaald, maar dan moet die mogelijkheid ook reëel zijn en daarenboven zonder al te hoge kosten voor de benadeelde te realiseren. Aangezien de daders van ernstige misdrijven veelal niet kapitaalkrachtig zijn, zal vermoedelijk alleen in enkele uitzonderingsgevallen het verzoek worden afgewezen op grond van de overweging dat de benadeelde bij de burgerlijke rechter verhaal moet zoeken. In twijfelgevallen zal artikel 6, tweede lid, van toepassing zijn: Wanneer het dubieus is of in de schade op andere wijze kan worden voorzien, dan wel het invorderen van het bedrag van de schade langs andere weg zeer tijdrovend zou blijken te zijn of de benadeelde tot het maken van in redelijkheid niet te vergen kosten zou nopen, kan niettemin tot een uitkering worden overgegaan. Het is daarom niet te verwachten dat de voorgestelde regeling tot een scherpe stijging van het aantal vorderingen op (ex-) delinquenten ex artikel 1407 (of artikel 1406) BW zal leiden. Overigens bepalen die artikelen zelf al, dat bij de vaststelling van de omvang der schadevergoeding rekening behoort te worden gehouden met „de wederzijdse stand en fortuin der personen en met de omstan:"0heden". De vraag of de rechter de bevoegdheid moet hebben de veroordeelde te dwingen tot het storten van een geldbedrag in het fonds door het stellen van een daartoe strekkende bijzondere voorwaarde ex artikel 14c, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is reeds in par. 4 van deze memorie ter sprake gekomen. Het denkbeeld om de werking van het fonds uit te breiden door het ook namens het slachtoffer de inning te doen regelen van schadevergoedingen waarbij het fonds niet vooraf al een tegemoetkoming uit eigen middelen gaf, vindt de ondergetekende moeilijk te realiseren. Voor zover aan het fonds hierbij de taak is toegedacht van een soort incassobureau, dat de door de rechter aan de benadeelde toegewezen vordering tot schadevergoeding moet innen, kan - ook in het belang van de benadeelde zelf - dit werk beter worden overgelaten aan personen en instanties die daarmede uit hoofde van hun dagelijkse werkzaamheden vertrouwd zijn. Voor zover het fonds zou moeten optreden als zuiver bemiddelend instituut dreigt het gevaar dat de commissie tot beheer van het fonds in deze conceptie op de stoel van de burgerlijke rechter gaat plaatsnemen. Indien de afloop dan niet geheel aan de verwachtingen van de benadeelde blijkt te beantwoorden, zou dit aanleiding kunnen geven tot verwijten aan het adres van de commissie. Overigens moge nog eens worden herhaald dat de civielrechtelijke aansprakelijkheid bij misdrijven tegen de persoon in de praktijk weinig betekenis heeft. Tot die conclusie kwam ook Bloembergen in zijn al eerder aangehaald artikel in Delikt en Delinkwent 1973, blz. 136. § 8. Op deze publikatie werd ook gewezen door verschiU lende andere leden die een nadere motivering in de memorie van toelichting hadden gemist, waaruit kon blijken dat aan de instelling van het schadefonds maatschappelijk bezien een zodanige behoefte bestaat dat de voordelen daarvan opwegen tegen de eventueel daaraan klevende bezwaren. Aangezien de ondergetekende op dit onderwerp reeds in de aanvang van
deze memorie nader is ingegaan, waarbij mede is gelet op de beschouwingen van mr. Bloembergen, zou hij met een verwijzing naar die passages willen volstaan. Ook de verhouding tot de Algemene Bijstandswet is reeds nader toegelicht. Hij hoopt dat deze nadere toelichting de hier in het voorlopig verslag aan het woord zijnde leden kan overtuigen dat een regeling als thans voorgesteld wenselijk moet worden geacht. De ondergetekende is er zich van bewust dat het in de memorie van toelichting noodzakelijk geoordeelde overleg tussen het fonds en de gemeentebesturen om te komen tot een bevredigende coördinatie bij de toepassing van de onderhavige regeling en de Algemene Bijstandswet nog geen formele basis heeft. Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk beschikt echter over een ambtelijk apparaat (de bureaus Landelijk Contact in de provincie) dat zonodig tussenkomst kan verlenen. De ondergetekende vertrouwt erop dat, indien zich in incidentele gevallen moeilijkheden mochten voordoen in verband met de toepassing van de Algemene Bijstandswet, daarvoor in onderling overleg een bevredigende oplossing kan worden gevonden. Het is hem gebleken dat de voor de toepassing van laatstgenoemde wet verantwoordelijke bewindslieden bereid zijn daaraan mede te werken. De opmerking in het voorlopig verslag dat het antwoord op de vraag of een uitkering zal worden gedaan en tot welk bedrag mede wordt bepaald door budgettaire overwegingen („de budgettaire positie van het fonds") kan de ondergetekende in deze algemene vorm niet onderschrijven. Het is waar dat de uitkeringen uit het fonds bij de in artikel 4, tweede lid, van het wetsontwerp bedoelde algemene maatregel van bestuur aan bepaalde maxima zullen worden gebonden, en dat bij de bepaling van de hoogte van die maxima rekening zal worden gehouden met het feit dat voor het fonds voorlopig slechts een beperkt bedrag - op de begroting van het departement van justitie is voor 1974 één miljoen gulden gevoteerd - beschikbaar kan worden gesteld. Dit betekent echter niet, dat indien in de loop van een bepaald jaar blijkt dat de in dat jaar uitgekeerde bedragen te zamen het voor het fonds gevoteerde bedrag hebben overschreden of dit dreigen te doen, de commissie tot beheer van het fonds van verdere uitkeringen in dat jaar zou moeten afzien of die latere uitkeringen lager zou moeten stellen dan de uitkeringen die in vergelijkbare gevallen eerder in dat jaar zijn gedaan. In dat geval zullen de voor de toepassing van de regeling benodigde gelden elders binnen de begroting van het departement van justitie c.q. de rijksbegroting moeten worden gevonden. Wel zal deze omstandigheid aanleiding kunnen zijn om te overwegen of de maxima van de uitkeringen, zoals die bij algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld, niet tot een lager bedrag moeten worden teruggebracht. Daartoe zal echter alleen hoeven te worden overgegaan, indien de suppletoire middelen met geen redelijke mogelijkheid elders kunnen worden gevonden. Het is evenmin geheel juist om, zoals in het voorlopig verslag wordt gedaan, een tegenstelling te construeren tussen „in de juridische sfeer gelegen omstandigheden" en de inkomensen vermogenspositie van de gelaedeerde. Wanneer wordt bepaald, zoals in het wetsontwerp is voorgesteld, dat een uitkering achterwege blijft indien de gelaedeerde zonder overwegend bezwaar de schade zelf kan dragen, dan volgt daaruit dat de financiële situatie waarin de benadeelde verkeert een uit juridisch oogpunt relevante omstandigheid is op grond waarvan van een uitkering kan worden afgezien. Wellicht zal het vorenstaande de leden die van mening waren, dat de voorgestelde regeling onduidelijk en tweeslachtig is, aanleiding geven hun oordeel te herzien. Daarbij erkent de ondergetekende dat de zinsnede in de memorie van toelichting dat aan de commissie tot beheer van het fonds de taak is toegedacht „om beschikbare gelden zo goed mogelijk onder de benadeelde te verdelen" kon worden misverstaan en dus beter niet had kunnen worden gebezigd. Dezelfde leden gingen uitvoerig in op de vraag welke materiële en immateriële schade in de uitkering kan worden be-
13 trokken. In dit verband verwezen zij naar hetgeen in de memorie van toelichting (zie par. 3) daaromtrent werd opgemerkt. Naar de mening van de ondergetekende hebben zij daarbij echter onvoldoende in het oog gehouden dat de memorie van toelichting slechts voorbeelden heeft gegeven van schadegevallen waarin het fonds een uitkering zal kunnen doen. De stelling dat in deze opsomming geen rekening is gehouden met de inkomensschade, niet zijnde zogenaamde immateriële schade, is de ondergetekende niet geheel duidelijk. Als voorbeeld van inkomensschade is genoemd: schade die het slachtoffer heeft geleden doordat hij gedurende de periode van herstel zijn beroep of bedrijf niet kon uitoefenen. Dit sluit vanzelfsprekend niet uit dat er andere, minder voor de hand liggende, gevallen van inkomensschade geconstrueerd kunnen worden, waarin het fonds een uitkering zal kunnen doen. Een voorbeeld van schade die kan ontstaan door het niet kunnen verrichten van arbeid, is trouwens in de memorie van toelichting t.a.p. reeds genoemd: de schade die het gevolg is van het wegvallen van de arbeid van de echtgenote of dochter in de gezinshuishouding (zodat bij voorbeeld een gezinshulp noodzakelijk wordt). Ook is een uitkering mogelijk indien de inkomensschade een blijvend karakter heeft. Er is echter reeds op gewezen dat in die laatste gevallen de in het wetsontwerp voorgestelde regeling slechts beperkte betekenis kan hebben omdat bij inkomensschade van grotere omvang - bij uitstek in geval van blijvende schade aan de voor het verwerven van inkomen vereiste validiteit - de gelden die ten hoogste kunnen worden uitgekeerd toch geen voorziening van een enigszins permanent karakter opleveren. Voor het antwoord op de vraag van de aan het woord zijnde leden welke de fiscale gevolgen zijn - zowel wat de inkomstenbelasting als het successierecht betreft - van de door de commissie tot beheer van het schadefonds te verrichten uitkeringen, heeft de ondergetekende zich verstaan met de betrokken Staatssecretaris van Financiën. Deze wijst erop dat de fiscale gevolgen mede afhangen enerzijds van de bestanddelen waaruit de uitkering zal zijn opgebouwd en anderzijds van de fiscaal relevante omstandigheden waarin de ontvangers van de uitkeringen zich bevinden. Voor de heffing van de inkomstenbelasting moet in de eerste plaats onderscheid worden gemaakt tussen uitkeringen waarin een zeker bedrag is begrepen als tegemoetkoming voor geleden immateriële schade - een tegemoetkoming die ingevolge het wetsvoorstel alleen aan de slachtoffers van geweldsmisdrijven kan opkomen en niet aan hun nabestaanden — en uitkeringen waarin dit element ontbreekt. In overeenstemming met de huidige jurisprudentie kan worden aangenomen dat, voor zover in de uitkering een bedrag wegens geleden immateriële schade is begrepen, dat bedrag niet is onderworpen aan de heffing van de inkomstenbelasting. Minder eenvoudig is het gesteld met tegemoetkomingen voor geleden materiële schade. Voor zover de uitkering een tegemoetkoming geeft in schade die het rechtstreeks gevolg is van het geweldsmisdrijf - te denken valt aan ziekenhuiskosten, medicamenten, kosten van revalidatie bij invaliditeit e.d. - zal zij niet aan de belastingheffing zijn onderworpen, maar wel een rol spelen bij de beoordeling van de vraag in hoeverre deze in beginsel als buitengewone lasten in de zin van artikel 46 van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 in aanmerking komende kosten nog op de belastingplichtige „drukken". Tot het bedrag dat door de uitkering wordt gedekt, zullen de uitgaven ter zake van ziekte enz. niet meetellen voor de aftrek van buitengewone lasten. Voor zover de uitkering strekt ter tegemoetkoming in inkomensschade zal zij wel aan de heffing van inkomstenbelasting zijn onderworpen. Ook hebben de aan het woord zijnde leden nog geïnformeerd naar de gevolgen voor het successierecht. Over de uitkeringen aan nabestaanden van slachtoffers van geweldsmisdrijven zal geen successierecht verschuldigd zijn, aangezien deze uitkeringen niet „krachtens erfrecht" aan hen opkomen en evenmin behoren tot de vergunningen en aanspraken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1°, tweede alinea, van
de Successiewet 1956. Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder c, van het onderhavige wetsontwerp zullen de nabestaanden in daartoe strekkende gevallen immers uit eigen hoofde een uitkering van het schadefonds ontvangen. Vermeld is reeds dat de uitkomsten van het door het CBS ingestelde dossieronderzoek waarvan in de memorie van toelichting melding is gemaakt, werden gepubliceerd in de Maandstatistiek Politie en Justitie van januari 1973 en in die van januari 1974. Aan de Hoge Raad is geen advies gevraagd over het voorstel om van afwijzende beslissingen van de commissie tot beheer van het fonds beroep op de rechter mogelijk te maken en deze beroepen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage te concentreren. Dit is ook niet gebeurd in vergelijkbare gevallen, b.v. bij het wetsontwerp omtrent de terbeschikkingstelling (11 932) waarin is voorgesteld de beroepen van de beslissingen omtrent de verlenging van de terbeschikkingstelling te concentreren bij het gerechtshof te Arnhem. Wel is de president van het direct bij de zaak betrokken rechterlijk college in casu dus het gerechtshof te 's-Gravenhage - gehoord. Deze heeft met de voorgestelde concentratie van het beroep ingestemd. De ondergetekende vond het minder voor de hand liggen om voor de wijze van behandeling van het beroep op het gerechtshof aansluiting te zoeken bij de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken. Er is immers in de beroepsprocedure die in de voorgestelde regeling is voorzien geen sprake van twee tegenover elkaar staande partijen, zoals dit wel het geval is in de beroepsprocedure in het fiscale recht. Het zou naar de mening van de ondergetekende geen gelukkige figuur zijn indien de Minister van Justitie, omdat hij vindt dat ten onrechte in een concreet geval een uitkering is toegekend, zich tegenover het slachtoffer „partij" stelt en voor het hof gaat procederen over de vraag of die uitkering niet alsnog moet worden geweigerd. In het wetsontwerp is dan ook niet voorzien in een recht van de Minister om van de beslissingen van de commissie tot beheer van het fonds in appèl te gaan. Wat de commissie zelf betreft, ook zij is in de beroepsprocedure voor het hof geen „partij". Zelfs het horen van de voorzitter van de commissie of degene die hem vervangt door het hof is niet voorgeschreven, al zal dit soms nuttig kunnen zijn om het hof inzicht te verschaffen in de beleidslijn, die de commissie bij haar beslissingen volgt. In het wetsontwerp is de beslissing over de hoogte van de uitkering gelegd in handen van de commissie tot beheer van het fonds, terwijl de vraag of al dan niet terecht een verzoek om een uitkering in een bepaald geval is afgewezen in laatste instantie wordt beoordeeld en beslist door het gerechtshof te 's-Gravenhage. In dit systeem past minder goed een procedure, waarbij het hof, nadat het heeft beslist dat een verzoek om een uitkering ten onrechte is afgewezen, vervolgens zelf bepaalt hoe hoog die uitkering zal zijn. Anders zou gemakkelijk een ongewenste discrepantie kunnen ontstaan tussen de uitkering waartoe het hof in het voorliggende geval besluit en de uitkeringen die de commissie in vergelijkbare gevallen pleegt te doen. Bovendien zal de beoordeling van de exacte omvang van de schade en van de vraag of daarin (ten dele) op andere wijze kan worden voorzien, veelal weer een afzonderlijk onderzoek vergen, dat beter kan worden verricht door het op de behandeling van zulke specifieke schadegevallen ingestelde apparaat waarover de commissie zal beschikken. Het verdient daarom de voorkeur dat het hof de zaak terugverwijst naar de commissie, die haar vervolgens met inachtneming van 's hofs beslissing afdoet. In het wetsontwerp neemt, zoals nog eens uit het vorenstaande blijkt, de commissie tot beheer van het fonds een centrale plaats in. Aan de samenstelling van de commissie zal dan ook bijzondere aandacht worden gegeven. Het ligt in de bedoeling bij het werk van de commissie vertegenwoordigers van verschillende wetenschapsrichtingen te betrekken, o.a. naast leden van de zittende en staande magistratuur en de balie een of meer gedragsdeskundigen. Aldus zal een speciale deskundigheid, ook op andere terreinen dan het zuiver juridische.
14 worden gewaarborgd. Een staf zal de commissie ter zijde staan bij het onderzoek van de verschillende aanvragen en de voorbereiding van de daarop te nemen beslissingen. Om de commissie in staat te stellen een eigen beleid te voeren, binnen de door de wet getrokken grenzen, waarbij de uitkeringen waartoe wordt besloten onderling in verband zijn gebracht, werd in artikel 14 van het wetsontwerp de mogelijkheid van beroep op het gerechtshof te 's-Gravenhage beperkt tot de gevallen waarin het verzoek om een uitkering wordt afgewezen. In deze gevallen zal rechterlijke toetsing nuttig kunnen zijn, omdat aan de afwijzende beslissing een principiële kwestie ten grondslag kan liggen (een uitkering is b.v. geweigerd omdat de commissie het voorgevallene niet als een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf meent te kunnen kwalificeren of omdat in de schade op andere wijze kan worden voorzien). Bij de beslissing omtrent de omvang van de uitkering in een concreet geval zal het veelal gaan om kwesties van een meer feitelijk karakter, die samenhangen met de waardering van de hoogte van bepaalde schadeposten. Zou van deze laatste categorie beslissingen eveneens vol beroep op het hof openstaan, dan is het te verwachten dat zeer veelvuldig van dit rechtsmiddel gebruik zal worden gemaakt, omdat de verzoeker nauwelijks enig processueel risico loopt. Het hof zal immers niet licht besluiten de uitkering lager te stellen dan de commissie heeft gedaan, omdat het juist het slachtoffer was, dat in beroep kwam (beroep door de Minister van Justitie hetzij tegen het toekennen van enige uitkering hetzij tegen de hoogte daarvan is in het wetsontwerp uitgesloten). Omdat de onafhankelijkheid van de commissie als administratief orgaan in het wetsontwerp voldoende is gewaarborgd, acht de ondergetekende een zekere beperking van het beroep tegen de beslissingen van de commissie verantwoord. Daarbij zij er nog op gewezen, dat volgens de in Engeland geldende regeling, die in het algemeen goed lijkt te voldoen, het college (de „Board"), dat met de beslissing omtrent de uitkeringen is belast, zelf in alle gevallen (dus ook bij een afwijzing) in hoogste instantie beslist. Rekening houdend met het vorenstaande heeft de ondergetekende nagegaan of toch niet een verruiming van de beroepsmogelijkheid kan geschieden zonder dat dit aan de zelfstandigheid van de commissie en daarmede aan de opzet van het wetsontwerp afbreuk doet. Hij meent dat er geen bezwaar tegen behoeft te bestaan om een bezwaarschrift tegen de beslissing van de commissie ook mogelijk te maken, indien het bedrag van de uitkering zodanig is, dat de commissie, alle ter zake dienende omstandigheden in aanmerking genomen (daaronder dus ook de omstandigheid, dat voor het fonds slechts beperkte geldmiddelen ter beschikking staan), in redelijkheid niet tot haar beslissing heeft kunnen komen. Daartoe is artikel 14, eerste lid, van het wetsontwerp in de bij deze memorie gevoegde nota van wijzigingen herschreven. Aldus zal toetsing van de beslissing van de commissie door het hof kunnen plaatsvinden aan het redelijkheidsbeginsel, indien de toegekende uitkering volstrekt niet beantwoordt aan gerechtvaardigde verwachtingen van de verzoeker. Op de betekenis van de in de memorie van toelichting voorkomende zinsnede dat aan de commissie de taak is toegedacht om de beschikbare gelden zo goed mogelijk onder de benadeelden te verdelen, is in het vorenstaande reeds ingegaan. Daarbij is tot uitdrukking gebracht dat niet gevreesd behoeft te worden voor een onaanvaardbare vermenging van rechtsoverwegingen en budgettaire criteria. Zoals toen reeds impliciet werd aangegeven, is de veronderstelling niet juist dat de commissie eerst zou kunnen beslissen op de in een bepaald jaar ingezonden verzoeken om een uitkering, nadat al die verzoeken zijn geïnventariseerd en beoordeeld. De vraag of het geen aanbeveling verdient om iemand met bijzondere deskundigheid op het terrein van de fiscale wetgeving in de commissie op te nemen, beantwoordt de ondergetekende bevestigend. Bij de benoeming van de leden en plaatsvervangende leden die aan het werk van de commissie zullen deelnemen, zal hierop worden gelet.
§ 9. Verschillende weer andere leden, die zich vooralsnog hun oordeel over de noodzaak van het wetsontwerp voorbehielden, gingen in op de inhoud van artikel 4, derde lid. Volgens deze bepaling zullen ter zake van lichte schadegevallen beneden een nader vast te stellen bedrag, dat niet hoger mag zijn dan f 500, geen uitkeringen uit het fonds worden gedaan. De ratio van deze bepaling is dat de behandeling van verzoeken om een uitkering tot heel lage bedragen onevenredig veel tijd en kosten met zich brengt, waardoor minder aandacht kan worden beleed aan de behandeling van ernstiger schadegevallen. Naar de mening van deze leden was de grens van (maximaal) f500 als minimum onredelijk omdat een schade onder dit bedrag voor bepaalde groepen van de bevolking onoverkomelijk kan zijn. Zij meenden dat het argument van de in verhouding hoge administratieve kosten niet zo zwaar zou mogen wegen dat deze kleine schaden niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ook achtten zij het voorgestelde bedrag volstrekt arbitrair. De ondergetekende zou hieromtrent willen opmerken, dat het niet erg waarschijnlijk is dat, indien een geweldsmisdrijf is gepleegd, waarbij zwaar lichamelijk letsel is toegebracht, de ten laste van het slachtoffer blijvende (materiële en immateriële) schade, waarvoor uit het fonds een uitkering kan worden gedaan, minder dan f 500 bedraagt. Verder is in de memorie van toelichting aangegeven (zie blz. 9, rechterkolom) dat het in de bedoeling ligt de grens voorlopig op f 300 te stellen, welk bedrag dan later eventueel tot f 500 zou kunnen worden verhoogd. In andere wettelijke regelingen die voorzien in de mogelijkheid van een tegemoetkoming in schade van overheidswege, is een dergelijk minimum niet ongebruikelijk. Een recent voorbeeld is het op de Wet inzake de luchtverontreiniging gebaseerde Besluit Fonds Luchtverontreiniging van 7 september 1972, Stb. 471. Volgens artikel 4 van dit besluit wordt geen vergoeding uit dat fonds toegekend, indien de schade minder bedraagt dan f 250. De ondergetekende acht de voorgestelde beperking dan ook alleszins verdedigbaar. Natuurlijk kan men altijd van mening verschillen over de vraag waar de grens precies moet worden gelegd. Geheel willekeurig is het bedrag van f 300 intussen niet: het houdt het midden tussen de minima die volgens de in Engeland en Zweden geldende regelingen van toepassing zijn (te weten plm. f400 respectievelijk f200). Om aan de geopperde bezwaren echter toch zoveel mogelijk tegemoet te komen, is in bijgaande nota van wijzigingen het in artikel 4, derde lid, genoemde bedrag van f 500 teruggebracht tot f 300. Tevens is de ondergetekende bereid eraan mede te werken dat het minimum in de algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van deze bepaling voorlopig wordt vastgesteld op f 250. De bedragen die ingevolge rechterlijke uitspraken aan smartegeld worden uitgekeerd lopen, afhankelijk van de aard van het letsel, nogal uiteen. Voor een onlangs verschenen overzicht van een groot aantal nieuwe uitspraken op dit gebied moge worden verwezen naar „Verkeersrecht", 21ste jaargang nr. 6 (juni 1973), blz. 121 e.v. Zoals reeds elders in deze memorie is medegedeeld, zal de ondergetekende nader overwegen of voor de uit het fonds te verstrekken uitkeringen ter zake van immateriële schade niet een hoger maximum kan worden vastgesteld. Het feit dat voor het dienstjaar 1974 voor het fonds een miljoen gulden op de begroting van het Departement van Justitie is gereserveerd, impliceert niet dat de commissie, behalve aan de maxima die in ieder schadegeval afzonderlijk kunnen worden uitgekeerd, gebonden zou zijn aan een algemeen maximum van één miljoen gulden. Zij zal dus over één jaar ook meer kunnen uitkeren, met dien verstande dat voor dit meerdere dan elders op de rijksbegroting compensatie dient te worden gevonden. § 10. Sommige leden, die geenszins ontkenden dat het op het eerste gezicht een goede zaak leek slachtoffers van ge-
15 weldsmisdrijven geheel of gedeeltelijk schadeloos te stellen, informeerden naar de rechtsgrond waarop de instelling van het fonds berust of zou kunnen berusten. Op dit onderwerp is de ondergetekende ingegaan in de par. 1 en 2 van deze memorie. Hij zou daarnaar dan ook, om niet in herhalingen te vervallen, willen verwijzen. De beoordeling van de vraag of een regeling als de onderhavige voldoende gerechtvaardigd is, zal wel in de eerste plaats moeten afhangen van de waardering van het doel dat met die regeling wordt beoogd en de middelen die ter bereiking van dat doel worden voorgesteld. Blijkt het doel wenselijk en de middelen die daartoe worden aangewend aanvaardbaar, dan mag de regeling wel geacht worden voldoende „rechtsgrond" te hebben. Op dezelfde plaats is de ondergetekende ook reeds ingegaan op het „oorzaak-gebonden" karakter van de in het wetsontwerp voorgestelde voorziening. Hij heeft toen onder meer betoogd dat een dergelijke voorziening niet zo uitzonderlijk is als wel is gesuggereerd. Ook slachtoffers die kunnen profiteren van een ongevalten" of arbeidsongeschiktheidsverzekering zullen op grond van de voorgestelde regeling een uitkering kunnen vragen, voor zover de schade niet door die verzekering wordt vergoed en het, gezien de concrete omstandigheden van het geval, onredelijk en onbillijk zou zijn die schade te hunnen laste te laten» Ook immateriële schade valt hieronder. De uitkeringen uit het in te stellen schadefonds zullen alleen betrekking hebben op schade die ten gevolge van het toegebrachte zwaar lichamelijk letsel is ontstaan. Als een middenstandszaak door een misdrijf geheel wordt vernield zonder dat de eigenaar letsel bekwam, zal dus geen uitkering kunnen worden gedaan. Indien de eigenaar wel gewond is geraakt zal in beginsel overigens alleen die aan de winkelvoorraad toegebrachte schade kunnen worden vergoed die het rechtstreeks gevolg was van het geweldsmisdrijf. In de memorie van toelichting en ook in de aanvang van deze memorie is uiteengezet waarom het niet mogelijk is in dit stadium andere schade dan die welke rechtstreeks door opzettelijlc gepleegde geweldsmisdrijven is veroorzaakt in de uitkeringen te betrekken. Daarbij is er onder andere op gewezen, dat misdrijven waarbij het slachtoffer ernstig is mishandeld of zelfs het leven heeft verloren van een andere orde zijn dan die waarbij de benadeelde weliswaar materiële schade heeft opgelopen maar ongedeerd is gebleven. Dit verschil rechtvaardigt, in samenhang met de beperkte financiële middelen waarover kan worden beschikt, naar de mening van de ondergetekende de in de voorliggende voorlopige regeling getrokken grens voldoende. De vraag of een uitkering kan worden gedaan hangt niet slechts af van de omstandigheid dat een geweldsmisdrijf is gepleegd, maar van nog tal van andere factoren, zoals de eventuele medeschuld van het slachtoffer, de omvang van de geleden schade, de aanwezigheid van andere voorzieningen waardoor de schade geheel of ten dele kan worden gecompenseerd, de mogelijkheid om de dader aan te spreken. Het is dan ook niet mogelijk aan te geven, zelfs niet bij benadering, hoeveel slachtoffers een uitkering uit het fonds hadden kunnen krijgen, indien dit al b.v. sinds 1970 had bestaan. Mede om die praktische behoefte beter te kunnen peilen, is de onderhavige regeling voorgesteld en daaraan in het wetsontwerp een voorlopig karakter toegekend. Het is de ondergetekende niet duidelijk hoe het in het wetsontwerp geformuleerde uitgangspunt, dat een uitkering achterwege blijft, indien het zwaar lichamelijk letsel niet door een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf is veroorzaakt, zou kunnen worden gezien als „een terugkeer tot de vergeldingstheorie". Aangezien de hier bedoelde stelling in het voorlopig verslag niet nader is toegelicht, moet hij zich daarom van een antwoord onthouden.
op verscheidene plaatsen besproken. De ondergetekende zou nog eens willen benadrukken dat ook in die gevallen waarin reeds op grond van enige andere regeling of door verhaal op de dader gedeeltelijk in de schade wordt tegemoet gekomen, het fonds een taak kan hebben. In het bijzonder valt hierbij te denken aan de mogelijkheid om uit het fonds een uitkering ter zake van immateriële schade te doen. Deze kan bij blijvende verminking van het gelaat, invaliditeit etc. zo groot zijn dat hierin niet of slechts zeer ten dele op andere wijze kan worden voorzien. De ondergetekende deelt het door sommige andere leden ingenomen standpunt dat van „bevoorrechting" van een bepaalde groep slachtoffers moeilijk kan worden gesproken. Daarvan zou alleen sprake kunnen zijn indien prioriteiten worden gesteld zonder dat daarvoor geldige redenen zijn aan te voeren. Hij moge voor het overige verwijzen naar de beschouwingen in de aanvang van deze memorie. In de memorie van toelichting (blz. 7, linkerkolom) heeft de ondergetekende medegedeeld, dat nader wordt bezien, of - en zo ja, tot welk bedrag - een apart maximum zal worden gesteld voor. tegemoetkoming in inkomstenschade, zodat bij een uitkering slechts rekening wordt gehouden met gederfde inkomsten tot een bepaald niveau. Naar aanleiding van deze passage informeerden de bovenbedoelde leden of hierbij is gedacht aan enigerlei relatie tot de uitkeringen die op grond van de Algemene Bijstandswet mogelijk zijn, en of de uitkeringen uit het fonds daarboven zullen kunnen uitgaan. Zoals bekend mag het begrip „noodzakelijke kosten van het bestaan" in artikel 1, eerste lid, van de Algemene Bijstandswet niet aldus worden geïnterpreteerd dat de bijstandsgerechtigde aanspraak kan maken op een zodanige bijstand, dat hij blijvend gehandhaafd kan worden op een (inkomsten) niveau waarop hij zich - vóór hij de bijstand ontving - bewoog. Bij uitkeringen uit het fonds ter tegemoetkoming in gederfde inkomsten is het redelijk van hetzelfde beginsel uit te gaan. Men denke bij voorbeeld aan het geval dat het slachtoffer nog over andere inkomstenbronnen beschikt, waardoor hij zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien, maar niettemin als gevolg van het geweldsmisdrijf aanmerkelijke inkomensschade heeft geleden. Bij nadere overweging wil het de ondergetekende echter voorkomen, dat het stellen van een afzonderlijk maximum voor inkomensschade waarvoor een uitkering mogelijk is, naast een maximum voor de overige materiële schade, de commissie tot beheer van het fonds te zeer bij de uitvoering van de regeling in concrete gevallen kan belemmeren. Gezien het feit dat de bovengrens van f 25 000 voor materiële schade (dus zowel inkomens- als andere schade) niet hoog is en de commissie dus toch al betrekkelijk weinig bewegingsvrijheid heeft, is het niet raadzaam deze nog verder te beperken door daaronder een maximum in te bouwen voor een bepaalde vorm van materiële schade. Aan de commissie wordt het aldus overgelaten om in elk haar voorgelegd geval te beslissen welk deel van het geleden inkomensverlies, waarin niet op andere wijze kan worden voorzien, naar redelijkheid en billijkheid en met inachtneming van het op grondslag van de wet vastgestelde maximum voor materiële schade, aan de benadeelde kan worden vergoed. De ondergetekende deed reeds mededeling van zijn voornemen om het maximum van de uitkering ter zake van immateriële schade te verhogen; daardoor zal in het bijzonder aandacht kunnen worden geschonken aan de groep van de blijvend-invaliden. De ondergetekende zal gaarne bevorderen, dat de voorgedrukte formulieren waarop het verzoek om een uitkering kan worden gedaan, ook op de gemeentehuizen zullen worden verkrijgbaar gesteld. Hij onderschrijft de opmerking in het voorlopig verslag dat op deze wijze eventuele „drempelvrees" § 1 1 . De verhouding tussen de voorgestelde regeling ener- bij de belanghebbenden, indien zij zich in het bezit van deze zijds en het complex van sociale verzekeringswetten en de formulieren willen stellen, gemakkelijker kan worden overAlgemene Bijstandswet anderzijds is in het vorenstaande reeds wonnen.
16 § 12. Enkele leden hadden duidelijker tot uitdrukking willen zien gebracht dat de rechtsplicht van de dader om de schade te vergoeden voorop behoort te staan en dat de taak van de staat tegenover de benadeelde slechts subsidiair kan zijn, namelijk voor zover de dader zelf om psychische of materiële redenen niet tot schadevergoeding in staat is. Naar aanleiding van hun beschouwingen merkt de ondergetekende het volgende op. Het wetsontwerp heeft een aanvullend karakter in die zin dat slechts tot een uitkering uit het fonds kan worden besloten, indien geen verhaal op de dader mogelijk is, dan wel het nemen van verhaal onevenredig veel tijd en kosten voor de benadeelde zou meebrengen. In artikel 6, eerste lid, onder 1°, en tweede lid, is dit beginsel omschreven. Ten slotte is in artikel 6, derde lid, bepaald, dat het fonds voor het aan de benadeelde uitgekeerde bedrag in de rechten treedt die deze ter zake van de door hem geleden schade tegenover derden heeft. De ondergetekende meent dat daarmede voldoende tot uitdrukking is gebracht dat de taak van het fonds tegenover de benadeelde subsidiair is. Indien de dader bereid en in staat is de schade te vergoeden, zal een uitkering achterwege blijven. Overigens - het is reeds eerder gezegd - maakt de ondergetekende zich niet de illusie dat in veel gevallen verhaal op de dader mogelijk zal zijn 1). Om die reden al leek het niet opportuun in de memorie van toelichting breedvoerig in te gaan op de door het wetsontwerp onverlet gelaten civielrechtelijke aansprakelijkheid van de dader voor de door het strafbare feit veroorzaakte schade. Op zich zelf kan de ondergetekende geheel instemmen met de in dit verband door de hier bedoelde enkele leden geciteerde zinsneden uit het interimrapport van de commissie vermogensstraffen („Niet alleen met het oog op de benadeelde zelf maar ook met het oog op de delinkwent is een bcvredigende schadeloosstelling van de benadeelde van eminent belang. De houding van de delinkwent tegenover de schadevergoeding kan in bepaalde gevallen een toetssteen zijn voor de ontwikkeling van zijn besef van verantwoordelijkheid"). Men zal intussen ook hier een onderscheid moeten maken tussen wat wenselijk is en wat praktisch gerealiseerd kan worden. In het voorlopig verslag werd nog de aandacht gevraagd voor enkele grieven die bij de slachtoffers van misdrijven zouden leven. Een grief zou zijn dat zij gewoonlijk niets meer vernemen van wat de justitie met de dader doet. De ondergetekende moge naar aanleiding van deze opmerking verwijzen naar hetgeen in par. 4 van deze memorie is medegedceld over de bij ministeriële circulaire aan het openbaar ministerie voorgeschreven verplichting om de benadeelde in vookomende gevallen tijdig attent te maken op de mogelijkheid zich als partij in het strafproces te voegen; daartoe wordt hem bericht gezonden van dag en uur der terechtzitting. In andere gevallen, in het bijzonder bij ernstige geweldsmisdrijven, zal het slachtoffer veelal als getuige op de zitting worden gehoord. Ten slotte wordt de benadeelde steeds ingelicht over dag en uur der terechtzitting indien hij daarnaar op het parket informeert. Het zou voor het openbaar ministerie echter een te zware administratieve last zijn indien het iedere benadeelde, ook zonder dat daarnaar is gevraagd of civiel-rechtelijke en strafprocessuele belangen dit rechtvaardigen, zou moeten inlichten over het tijdstip van berechting c.q. de afloop van de strafzaak. Nog om andere redenen lijkt dit weinig opportuun. Het zou er bij voorbeeld in sommige gevallen toe kunnen leiden dat het slachtoffer op een ongewenste manier herinnerd wordt aan het tegen hem gepleegde misdrijf, waarvan hij de schok misschien juist had verwerkt.
') Volgens Engelse literatuur was bij geweldmisdrijven daar te lande slechts 0,7 pet. van de daders „worth suing". In Toronto kreeg nog geen 2 pet. van de slachtoffers enige vergoeding van de dader zelf (zie Bloembergen, Delikt en Delinkwent 1973, blz. 136, noot 9).
Als andere grief werd genoemd dat de politie weinig medewerking zou verlenen bij het terugkrijgen van gestolen goed; in dit verband werd verwezen naar een artikel van prof. mr. W. F. C. van Hattum in het Nederlands Juristenblad van 9 september 1967, nr. 29 („Teruggave van gestolen goed?"). Nader geconcretiseerd komt dit verwijt erop neer dat de politie wanneer zij gestolen goed aantreft onder een derde, wiens kwade trouw niet bewezen kan worden, niet door inbeslagneming en teruggave aan de oorspronkelijk rechthebbende zorgt dat deze de beschikkingsmacht over het hem ontstolene herkrijgt. Wanneer dit verwijt wordt gemaakt, wordt echter te gemakkelijk uit het oog verloren dat de bevoegdheid van de politie tot inbeslagneming beperkt is. Is degene onder wie van misdrijf afkomstig goed wordt aangetroffen te kwader trouw in die zin dat hij overeenkomstig artikel 27 van het Wetboek van Strafrecht als verdachte ter zake van (schuld)heling kan worden aangemerkt, dan doen zich in het algemeen bij de inbeslagneming van het ontvreemde geen grote moeilijkheden voor en gaat de politie hiertoe dan ook doorgaans over. Het voorwerp kan daarna met toepassing van de desbetreffende bepalingen van het Wetboek van Strafvordering, na gebruik ten behoeve van het strafrechtelijk onderzoek, aan de eigenaar worden teruggegeven. De situatie komt echter anders te liggen wanneer de derde onder wie het goed wordt aangetroffen niet aanwijsbaar te kwader trouw is. In het algemeen zal in zo'n geval geen inbeslagneming kunnen volgen omdat het belang van de strafvordering dit niet vereist. De politie zal derhalve meestal weinig anders kunnen doen dan de bezitter mede te delen, dat is gebleken dat het aangetroffen goed door misdrijf aan de oorspronkelijke eigenaar is onttrokken, terwijl tevens de oorspronkelijke eigenaar wordt ingelicht. Deze laatste zal dan zelf moeten beslissen of hij het goed in rechte zal terugvorderen, dan wel zal trachten tot een vergelijk met de bezitter te komen. Voor de politie en het openbaar ministerie ligt in deze geen bijzondere taak. § 13. Naar de mening van de ondergetekende behoeft niet te worden gevreesd dat de uitvoering van de voorgestelde regeling bij de bevolking gemakkelijk de indruk van willekeur zal kunnen wekken. Daartoe zou alleen aanleiding kunnen bestaan indien de in het wetsontwerp gestelde beperkingen en grenzen niet redelijk zouden zijn. Hoe schrijnend het in het voorlopig verslag aangehaalde voorbeeld van de bejaarde die van al zijn spaargeld wordt beroofd ook is, dit verlies kan toch moeilijk op één lijn worden gesteld met een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, waarbij het slachtoffer misschien voor zijn gehele verdere leven invalide of verminkt blijft. De mogelijkheid een uitkering uit het fonds te doen zonder dat bij de politie aangifte is gedaan, zal in de praktijk naar alle waarschijnlijkheid weinig of geen betekenis hebben. Zij werd echter opengehouden, omdat het in een enkel geval misschien zal kunnen voorkomen dat het slachtoffer wegens een nauwe familierelatie geen aangifte wenst te doen. De ondergetekende zou het niet juist achten indien op die enkele grond, een uitkering achterwege zou moeten blijven. Het is echter goed denkbaar, dat de commissie tot beheer van het fonds niet voldoende zekerheid kan krijgen dat inderdaad een opzettelijk geweldsmisdrijf is gepleegd. In dat geval zal de verzoeker geen andere keus hebben dan om, hetzij van de uitkering af te zien, hetzij de politie en justitie alsnog in de zaak te betrekken en de feiten in een proces-verbaal te doen vastleggen. De ondergetekende zou aan de commissie willen overlaten in dergelijke exceptionele gevallen naar bevind van zaken te handelen. Een bepaling als in de Engelse regeling voorkomt, inhoudend dat geen uitkering wordt gedaan indien het slachtoffer en de dader te zamen leefden als leden van één familie op het tijdstip dat het geweldmisdrijf werd gepleegd, kan in de praktijk zeer onbillijk werken. Men denke bijvoorbeeld aan de vrouw die de samenleving met haar echtgenoot zo lang mogelijk heeft pogen vol te houden, maar ten slotte het onschuldige slachtoffer is geworden van een ernstige geweldpleging van zijn kant.
17 In de memorie van toelichting (blz. 9, rechterkolom) is opgemerkt dat bij de vraag of het slachtoffer schuld heeft aan het misdrijf een eventueel strafblad op zichzelf geen reden zal mogen zijn om een uitkering te weigeren. Bepalend dient slechts te zijn of hij heeft nagelaten te doen wat redelijkerwijze van hem verlangd had mogen worden om het plegen van het misdrijf in de gegeven omstandigheden te voorkomen. Ook iemand met een reeks veroordelingen wegens agressieve misdrijven achter de rug zal, wanneer hij zonder enige uitlokking of provocatie zijnerzijds wordt neergeslagen en mishandeld, in beginsel voor een uitkering in aanmerking komen. Enkele leden bleken met dit betoog minder gelukkig. Naar hun mening zou wel degelijk op grond van een strafblad, met name indien daarop agressieve delicten voorkomen, een uitkering geweigerd moeten kunnen worden. Het zou huns inziens voor de vroegere slachtoffers van de verzoeker schrijnend zijn wanneer deze laatste wel een uitkering zou ontvangen, terwijl die slachtoffers zelf misschien niets hebben ontvangen. Hoewel de ondergetekende zich tot zekere hoogte in deze bezwaren kan verplaatsen, trekt hij niet de consequentie, dat de aanwezigheid van een strafblad een uitkering uitsluit. Hij zou nog eens willen benadrukken dat uit het fonds alleen uitkeringen kunnen worden gedaan, indien de onschuld van de verzoeker aan het geweldsmisdrijf waarvan hij het slachtoffer is geworden vaststaat. Bij medeschuld van een laakbaar karakter is een uitkering uitgesloten. Deze beperking vond haar grond in de overweging dat het niet aangaat om uit de algemene middelen een uitkering te doen aan hen die bij een geweldsmisdrijf niet vrijuit gaan doordat zij dit misdrijf misschien zelf nebben uitgelokt. Het spreekt vanzelf dat, indien de verzoeker bekend staat als een notoire vechtersbaas en ruziezoeker die reeds verscheidene veroordelingen wegens geweldpleging heeft opgelopen, de commissie tot beheer van het fonds niet snel tot een uitkering zal besluiten. Het is zeer wel denkbaar dat zij op grond van de ongunstige reputatie van het slachtoffer eerder diens medeschuld aan het misdrijf zal aannemen dan in andere gevallen waarin het slachtoffer zodanige faam niet heeft. Bewoog het slachtoffer zich in een criminogeen milieu - bezocht bij b.v. regelmatig ongunstig bekend staande cafés, was hij op een moeilijk te rechtvaardigen manier betrokken bij laakbare activiteiten - dan zal deze omstandigheid een reden kunnen zijn in bepaalde gevallen een uitkering te weigeren op grond dat de benadeelde heeft nagelaten te doen wat redelijkerwijze van hem verlangd had mogen worden om het plegen van het misdrijf te voorkomen. Staat echter vast dat het slachtoffer onschuldig is aan het geweldsmisdrijf waarop zijn verzoek betrekking heeft, en dat hij ook niet door zijn vroeger levensgedrag dit misdrijf als het ware heeft uitgelokt, dan gaat het niet aan hem een uitkering te weigeren, omdat hij vroeger met de politie en justitie in aanraking is gekomen. De vroeger gepleegde delicten kunnen van een geheel andere orde zijn dan - en volstrekt los staan van het opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijf waarop het verzoek betrekking heeft. Een dergelijke weigering zou ook zeer onbevredigend zijn, indien de delinquent intussen zijn leven gebeterd heeft. Het zou dan onbillijk zijn het slachtoffer na te houden dat hij misschien geruime tijd geleden een delict heeft gepleegd, zelfs indien dit een geweldsmisdrijf was. Bovendien zou de commissie tot beheer van het fonds dan eigenlijk van iedere verzoeker moeten nagaan of hij een strafblad heeft dan wel gegevens uit de justitiële documentatie moeten opvragen. Veel verzoekers zullen dit een moeilijk te rechtvaardigen inbreuk op hun privacy achten. Ook hier zou de ondergetekende de beslissing in elk voorkomend geval aan de commissie tot beheer van het fonds willen overlaten, met de mogelijkheid om bij weigering van een uitkering de zaak nog eens aan het gerechtshof voor te leggen. § 14. In par. 8 van deze memorie is al opgemerkt uitkering niet zal mogen worden geweigerd op grond overweging dat het voor het fonds op de begroting van partement van justitie uitgetrokken bedrag is uitgeput.
dat een van de het deAnders
dreigen gelijke of althans vergelijkbare gevallen ongelijk te worden behandeld. De suggestie van de Commissie-vermogensstraffen om in het Wetboek van Strafrecht de mogelijkheid te openen dat een delinquent wordt veroordeeld tot vergoeding aan het fonds van de gedane uitkering (en), is al in par. 4 van deze memorie besproken. Opgemerkt is toen dat de realisering van die suggestie in dit stadium prematuur voorkomt, maar dat de ondergetekende bereid is dit onderwerp nader te doen bezien, indien de behoefte aan zo'n bijkomende straf of maatregel zich in de praktijk zou manifesteren. Ook de gedachte, om een bepaald percentage van de geldboeten rechtstreeks aan het fonds ten goede te doen komen, kwam reeds ter sprake (zie par. 3). De ondergetekende meent dat daarmede de geldboete tot zekere hoogte het karakter zou krijgen van een doelheffing, welke ontwikkeling hij ongewenst en ook niet nodig acht. De inkomsten van het fonds moeten worden afgestemd op de reële behoeften van dit lichaam. Het leggen van een rechtstreeks verband tussen het jaarlijks opgelegde bedrag aan geldboeten en de uitgaven van het fonds werkt onzuiver. Het is niet mogelijk in dit stadium reeds precies aan te geven welk deel van de voor het fonds op de begroting afgezonderde gelden zal moeten worden besteed aan „overige kosten", die met de toepassing van de voorgestelde regeling zullen samenhangen. In ieder geval zal dit deel slechts een.gering percentage uitmaken van het totaal der uitkeringen. Hoofdzakelijk zal het hierbij gaan om vergoeding van reis- en verblijfkosten voor de leden van de commissie, de verzoeker indien hij wordt opgeroepen om zijn verzoek toe te lichten, eventuele deskundigen etc. De personeelskosten en overige uitgaven die verbonden zullen zijn aan het secretariaat van de commissie, dat de beslissing op de verzoeken administratief zal voorbereiden, zijn niet onder het gereserveerde bedrag van 1 min. gulden begrepen. In het in artikel 20 van het wetsontwerp voorgeschreven verslag van de werkzaamheden van de commissie zullen de „overige kosten" afzonderlijk worden opgegeven en omschreven. ARTIKELEN Artikel 3 Indien door een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf bij het slachtoffer ernstig psychisch letsel is ontstaan, is een uitkering uit het fonds in beginsel niet uitgesloten. Dat „zwaar lichamelijk letsel" ook psychisch letsel kan omvatten, volgt uit artikel 82, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Volgens die bepaling wordt onder zwaar lichamelijk letsel mede begrepen: storing der verstandelijke vermogens die langer dan vier weken heeft geduurd. Indien bij voorbeeld als gevolg van een bepaald zedendelict het slachtoffer een ernstige geestelijke schok heeft ondergaan, waarvan het niet of slechts met moeite herstelt, is de regeling dus van toepassing. Zoals reeds in het algemeen gedeelte van deze memorie is opgemerkt gaat het bij artikel 82 overigens slechts om een opsomming van gevallen waarbij zwaar lichamelijk letsel moet worden aangenomen. Het artikel sluit niet uit dat ook andere gevallen als zodanig worden aangemerkt. Over het leerstuk van de plaats van het strafbare feit wordt niet eenstemmig gedacht. Verwezen wordt naar Noyon-Langemeijer-Remmelink. Het Wetboek van Strafrecht (Inleiding, blz. 69 e.v.). In het algemeen schijnt de doctrine echter thans een ruimere opvatting te huldigen dan vroeger wel eens door de Hoge Raad is voorgestaan. Volgens de doctrine dient de plaats waar het gevolg van de handeling van de dader zich openbaart als de plaats van het misdrijf te worden aangemerkt. Indien bij het openen van een uit het buitenland verzonden bombrief slachtoffers vallen, zal het misdrijf geacht mogen worden hier te lande te zijn gepleegd en is de voorgestelde regeling dus in beginsel van toepassing. De opsomming van nabestaanden in artikel 3, tweede lid, sluit aan bij die van artikel 1406 B.W. Pleegkinderen worden
18 in het laatstbedoelde artikel niet genoemd. De ondergetekende heeft in het aJgemene gedeelte van deze memorie uiteengezet waarom hij het niet juist acht de kring van nabestaanden in het wetsontwerp ruimer te trekken dan in het Burgerlijk Wetboek is gedaan; o.a. zou daarmede de band met het civiele aansprakclijkheidsrecht worden verbroken. De zinsnede „voor zover zij voor hun onderhoud van hem afhankelijk waren" in artikel 3, tweede lid, van het wetsontwerp, grijpt terug op artikel 1406 BW. Volgens dat laatste artikel is de vordering van de overblijvende echtgenoot, kinderen en ouders onderworpen aan de voorwaarde dat zij reeds tijdens het leven van het slachtoffer - en wel door zijn arbeid - werden onderhouden. Van dit zelfde principe gaat ook het wetsontwerp uit. In zoverre is de voorwaarde echter iets ruimer geformuleerd, dat ook rekening is gehouden met het geval dat de nabestaanden op andere wijze dan door de arbeid van de overledene werden onderhouden. Verder komt in de voorgestelde bepaling beter tot haar recht, dat ook het postuum geboren kind hieronder valt (dat deze mede in de kring van nabestaanden van artikel 1406 BW wordt begrepen, volgt onder meer uit H.R. 10 februari 1961, N.J. 1961 nr. 184). De term „onderhoud" is gekozen om tot uitdrukking te brengen dat een uitkering ook mogelijk is, indien het slachtoffer bijdroeg in andere kosten dan de noodzakelijke kosten van het bestaan van zijn (nagelaten) betrekkingen. Men denke bij voorbeeld aan het geval van de buitenshuis levende zoon die zelf enige inkomsten uit arbeid geniet die voldoende zijn voor een bestaansminimum, maar daarnaast nog van zijn vader een toelage ontvangt voor studiekosten etc. Hij is dan voor zijn onderhoud althans ten dele van het slachtoffer afhankelijk geweest. Zou daarentegen het criterium van de Algemene Bijstandswet zijn overgenomen („de noodzakelijke kosten van het bestaan"), dan zou in sommige gevallen een uitkering aan de nabestaanden geweigerd moeten worden, ook al staat het vast dat zij ten gevolge van het geweldsmisdrijf schade hebben geleden die naar redelijkheid en billijkheid niet te hunnen laste behoort te blijven. In tegenstelling tot hetgeen in het voorlopig verslag kennelijk wordt verondersteld, drukt de voorwaarde „voor zover zij voor hun onderhoud van hem afhankelijk waren" wel degelijk uit, dat de nabestaande de facto hetzij geheel hetzij grotendeels of althans in belangrijke mate door het slachtoffer moet zijn onderhouden. In par. 3 van deze memorie heeft de ondergetekende uiteengezet, waarom hij gemeend heeft de regeling, voor zover zij betrekking heeft op geweldsmisdrijven die buiten Nederland aan boord van Nederlandse vaartuigen en luchtvaartuigen zijn gepleegd, tot Nederlandse slachtoffers en hun nabestaanden te moeten beperken. Kortheidshalve moge hij aan die beschouwingen refereren. Het verwijt dat de regeling hiermede uitdrukking geeft aan een eng nationalisme acht hij overtrokken. Hij herinnert eraan dat voor zover het misdrijven betreft die op het Nederlandse territoir zijn gepleegd, geen onderscheid wordt gemaakt tussen Nederlanders en vreemdelingen, hoe kortstondig het verblijf van de vreemdeling hier te lande ook is geweest. De opsomming van nabestaanden in artikel 3, tweede lid, van het wetsontwerp is dezelfde als die in artikel 1406 BW. De reden waarom een iets andere formulering is gekozen voor de omschrijving van de financieel afhankelijke betrekking, waarin zij tot het slachtoffer moeten hebben gestaan, is hierboven reeds toegelicht. Mede omdat het aantonen van causaal verband in gevallen waarin het misdrijf pas na langere tijd de dood van het slachtoffer heeft veroorzaakt, ernstige moeilijkheden kan opleveren, is in artikel 7, eerste lid, van het wetsontwerp bepaald, dat een verzoek om een uitkering in geen geval ontvankelijk is, wanneer het meer dan twee jaar na het tijdstip waarop het misdrijf is gepleegd, is ingediend. Men mag overigens wel aannemen, dat in dergelijke gevallen vaak al tijdens het leven van het slachtoffer te zijnen behoeve een uitkering zal zijn gevraagd.
Artikel 4 Omdat de financiële middelen, waarover bij de toepassing van de voorgestelde regeling kan worden beschikt, beperkt zijn, is in artikel 4, eerste lid, bepaald dat een uitkering achterwege blijft, indien de financiële omstandigheden waarin de benadeelde verkeert zodanig zijn, dat de schade zonder overwegend bezwaar door hem of door degene van wie hij voor zijn onderhoud afhankelijk is, gedragen kan worden. Hiermede wordt tot uitdrukking gebracht dat de regeling in de eerste plaats is bedoeld voor schrijnende gevallen. Deze bepaling heeft bij verschillende leden, waarbij zich enkele andere leden aansloten, bezwaren opgeroepen. Men achtte het niet juist, dat de regeling alleen zal functioneren voor minder bemiddelde slachtoffers, omdat dit een ongewenste vorm van inkomensnivellering zou zijn. Ook vroeg men zich af of de uitkeringen uit het fonds daardoor niet onbedoeld het karakter van een „gunst" krijgen, hetgeen weerstanden zou kunnen oproepen bij degenen voor wie de regeling bedoeld is. De ondergetekende zou naar aanleiding van de hier genoemde bezwaren het volgende willen opmerken. Waar de middelen beperkt zijn, is het zaak dat deze zo goed mogelijk en met het meeste effect worden besteed. Dit dwingt tot het maken van een beperking, waarbij die gevallen waarin de schade het gevoeligst en moeilijkst door de betrokkenen kan worden opgevangen, ook het eerst geholpen worden. Overigens kan men niet in zijn algemeenheid stellen, dat meer bemiddelde slachtoffers niet van de regeling zouden kunnen profiteren. Is de schade als gevolg van het geweldsmisdrijf zo groot, dat deze laatsten, ondanks de relatief gunstige financiële omstandigheden waarin zij verkeren, die schade niet of slechts met moeite kunnen dragen, dan komen zij wel degelijk voor een uitkering in aanmerking. De ondergetekende gelooft niet dat dit, zijns inziens redelijke, uitgangspunt ertoe zal leiden dat de uitkeringen ongewild het karakter van een gunst zullen aannemen, waardoor de regeling wellicht ongewenste weerstanden zou kunnen oproepen. Een vergelijking met de regeling inzake de aanvullende huursubsidie gaat niet op, omdat in die regeling, anders dan in de onderhavige, een scherp omlijnd verband wordt gelegd tussen de hoogte van de huur en het bedrag waarvoor een aanvulling kan worden gegeven enerzijds en het inkomen van de verzoeker anderzijds. Overigens wijst het grote aantal aanvragen voor een aanvullende huursubsidie er bepaald niet op dat die regeling niet of slechts moeilijk door het publiek wordt geaccepteerd. Het criterium dat de uitkering „naar redelijkheid en billijkheid" wordt bepaald is in het administratieve schadevergoedingsrecht algemeen aanvaard. Men vergelijke artikel 15, vierde lid, van de Monumentenwet („indien de belanghebbende daardoor schade lijdt, die redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe"), artikel 13, vierde lid, van de Boswet, artikel 49, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, artikel 26 van de Ontgrondingenwet, artikel 18 van de Natuurbeschermingswet, artikel 63, eerste lid, van de Wet inzake de luchtverontreiniging etc. Ook in het civiele schadevergoedingsrecht komt dit criterium voor. Dit is bij voorbeeld het geval bij de vergoeding van immateriële schade en wanneer de schade mede is veroorzaakt door een omstandigheid die aan de schuld van het slachtoffer is te wijten of voor zijn risico komt. Voor de rol welke dit criterium speelt, zie men de artikelen 6.1, 9.1, 3-6 en 7-12 van het ontwerp van het nieuwe BW. De ondergetekende is dan ook niet bevreesd dat de hantering van dit criterium bij de onderhavige regeling bijzondere moeilijkheden zal opleveren. Het laat de commissie vrij iedere uitkering zoveel mogelijk op de bijzondere omstandigheden van het haar voorgelegde geval af te stemmen. Nadere voorschriften die deze vrijheid inperken kunnen er gemakkelijk toe leiden dat in een bepaald geval een beslissing moet worden genomen die niet als billijk of redelijk wordt ervaren. Uiteraard blijft het mogelijk dat de verzoeker teleurgesteld is over de
19 hoogte van de hem toegekende uitkering, maar dergelijke frustraties zijn bij iedere schadevergoedingsregeling, hoe gedetailleerd ook, welhaast onvermijdelijk. Overigens is volgens het gewijzigde wetsontwerp in zo'n geval de mogelijkheid aanwezig, om, indien de verzoeker de beslissing van de commissie apert onredelijk acht, daarover het oordeel van het hof te vragen. De normen op grond waarvan een uitkering achterwege kan blijven omdat de benadeelde de schade „zonder overwegend bezwaar" zelf kan dragen, zullen door de commissie moeten worden ontwikkeld aan de hand van de haar voorgelegde gevallen. Daarbij kan iedere benadeelde die zijn verzoek om een uitkering ziet afgewezen beroep instellen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. Het gerechtshof zal dan kunnen uitspreken of de overwegingen die de commissie deden besluiten het verzoek af te wijzen die beslissing inderdaad kunnen dragen. Bezwaarlijk kunnen die normen thans reeds nader worden geconcretiseerd aan de hand van bindende richtlijnen zonder kennisneming van de gevallen waarin zij zullen moeten worden toegepast. Bij de beoordeling van de vraag of de benadeelde zonder ernstig bezwaar de schade zelf kan dragen, zal zowel op zijn vermogens- als inkomenspositie, eventuele pensioenvoorzieningen en dergelijke, moeten worden gelet, met andere woorden: op alle relevante financiële omstandigheden. Ook de mogelijkheden inkomen te verwerven dienen in de afweging te worden betrokken. Er hoeft geen vrees te bestaan, dat de voorgestelde bepaling zal leiden tot een ongelijke rechtsbedeling en een vermenging van rechtsoverwegingen en inkomenspolitieke aspecten. In de eerste plaats is in het wetsontwerp beroep op de burgerlijke rechter ingebouwd, indien de uitkering wordt geweigerd. In de tweede plaats is de commissie tot beheer van het fonds niet gebonden aan het voor het fonds afgezonderde miljoen, in die zin dat in een bepaald jaar geen uitkeringen tot een hoger bedrag zouden kunnen worden gedaan. Noch de omvang van de ingediende aanvragen noch de budgettair aanwezige middelen zullen bepalend zijn voor het beleid van het fonds in individuele gevallen, maar de redelijkheid van de ingediende verzoeken, mede gelet op de financiële omstandigheden waarin de benadeelde verkeert. Er zijn nog geen afspraken gemaakt met de Minister van Financiën voor het geval dat de ingediende en redelijk te achten claims in 1974 (of volgende jaren) het geraamde bedrag van één miljoen gulden zullen overtreffen. Omdat waarschijnlijk geen enkel aan de commissie voorgelegd concreet geval van schade ten gevolge van zwaar lichamelijk letsel, veroorzaakt door een opzettelijk geweldsmisdrijf, geheel gelijk zal zijn aan andere gevallen van die aard, lijkt het vrijwel onvermijdelijk dat de afdoening van ieder geval ,.individueel" zal zijn. De ondergetekende meent overigens dat alleen door zo'n individuele benadering de regeling bevredigend kan functioneren. Nog daargelaten dat van ongelijke rechtsbedeling alleen sprake zou kunnen zijn wanneer gelijke of althans vergelijkbare gevallen ongelijk worden beslist, acht de ondergetekende de onafhankelijkheid van de commissie die in het wetsontwerp is voorzien en haar voorgenomen samenstelling voldoende waarborg te geven, dat voor een dergelijke eventualiteit niet behoeft te worden gevreesd. Een andere waarborg tegen ongelijke rechtsbedeling is de in het wetsontwerp voorziene mogelijkheid bij het gerechtshof in beroep te komen indien het verzoek om een uitkering door de commissie wordt afgewezen of de toegekende uitkering van dien aard is, dat de beslissing van de commissie evident onredelijk moet worden geacht. Het beginsel dat aan de nabestaanden geen immateriële schade wordt vergoed, is een dermate algemeen aanvaard beginsel van Nederlands privaatrecht, dat het niet nodig leek dit nog eens afzonderlijk in het wetsontwerp te bepalen. Bij de vaststelling van de op artikel 4 van het wetsontwerp te baseren algemene maatregel van bestuur, waarin maxima voor de uit te keren bedragen zullen worden opgenomen, zal overigens gelegenheid bestaan nog eens tot uitdrukking te brengen, dat al-
leen de immateriële schade die door het onmiddellijke slachtoffer van het misdrijf is geleden in de uitkering kan worden betrokken. Het criterium „redelijkheid en billijkheid" kwam hierboven reeds ter sprake. In het algemeen kan men stellen dat bij de vaststelling van de schadevergoeding in het civiele (en administratieve) recht deze maatstaf wordt gebruikt, in die zin dat geen schade behoeft te worden vergoed waarvan het naar het heersende rechtsbewustzijn billijk en redelijk is dat zij ten laste van de benadeelde blijft. Dit geldt ook voor schadevorderingen ex artikel 1401 BW. De opzet van de regeling brengt met zich dat, indien de schade, waarvan het redelijk is dat zij niet ten laste van de verzoeker blijft, hoger is dan het maximum waartoe een uitkering kan worden gedaan, slechts dit maximum kan worden uitgekeerd. Bij „degene van wie hij voor zijn onderhoud afhankelijk is" moet in de eerste plaats worden gedacht aan degenen op wie enige wettelijke verzorgingsplicht rust op grond van huwelijk, bloed- of aanverwantschap. Men zie de artikelen 81 en 392 e.v. BW. Indien een werkende gehuwde vrouw door haar arbeid financieel onafhankelijk was van haar man, dan zal, indien zij het slachtoffer wordt van een geweldsmisdrijf, waardoor zij niet meer in haar eigen onderhoud kan voorzien, haar echtgenoot uit hoofde van artikel 81 BW gehouden zijn hulp en bijstand te verlenen en haar het nodige te verschaffen. Is hij op grond van de financiële omstandigheden waarin hij verkeert in staat in de schade te voorzien zonder dat dit voor hem een overwegend bezwaar vormt, dan zal een uitkering kunnen worden geweigerd. Hetzelfde geldt, indien de man het slachtoffer is geworden van een geweldsmisdrijf, terwijl de vrouw door haar inkomsten uit arbeid of andere bron in staat is de schade zonder ernstige moeilijkheden te compenseren. Om te kunnen beoordelen of de schade „zonder overwegend bezwaar" door de benadeelde zelf zal kunnen worden gedragen, zal zowel acht moeten worden geslagen op de financiële omstandigheden waarin hij verkeert als de omvang van de schade waarin niet op andere wijze kan worden voorzien en die daarom ten laste van het slachtoffer blijft. Zoals hierboven reeds werd uiteengezet, is het niet mogelijk om hier duidelijk omschreven maatstaven, gerelateerd aan de inkomens- of vermogenspositie van het slachtoffer, te geven. In het algemeen gedeelte van deze memorie is de ondergetekende nader ingegaan op de verhouding tussen het onderhavige wetsontwerp en de Algemene Bijstandswet. Hij moge daarnaar verwijzen. Het is de ondergetekende niet geheel duidelijk wat in het voorlopig verslag wordt bedoeld met een „normale" schadevergoeding wegens een jegens iemand gepleegde onrechtmatige daad. In het algemeen zal een uitkering uit het fonds niet in mindering dienen te komen op een bijstandsuitkering, tenzij er sprake zou zijn van een dubbele compensatie waardoor als het ware uit de algemene middelen twee maal in dezelfde behoeften zou worden voorzien. Volgens het huidige recht, zoals zich dit ontwikkeld heeft in de jurisprudentie op artikel 1407 BW, worden aan de nabestaanden geen begrafeniskosten vergoed (zie H.R. 27 februari 1925, N.J. 1925, blz. 566; W. 11393). Deze opvatting lijkt niet geheel en al meer te stroken met de gewijzigde rechtsopvattingen, waarbij de neiging bestaat deze schade wel toe te rekenen aan degene die door een onrechtmatige daad een ander zijn dood heeft veroorzaakt. In het regeringsontwerp van boek 6 van het nieuwe BW (zie artikel 6.1.9.12) is, conform een door de Tweede Kamer over dit onderwerp uitgebracht votum, een dergelijke schadevergoedingsplicht dan ook wèl uitdrukkelijk voorzien. Vooruitlopend op dit nieuwe recht, is de ondergetekende bereid in de uitkeringen van het fonds mede te doen betrekken de tegemoetkoming in de kosten van de uitvaart, indien daarin niet op andere wijze kan worden voorzien. Aanvulling van het wetsontwerp lijkt daartoe niet nodig. Het zal voldoende zijn dit punt in de ter uitvoering van het wetsontwerp vast te stellen algemenc maatregel van bestuur nader te verduidelijken.
20 Het is de bedoeling dat de maxima waartoe de uitkering beperkt zal worden betrekking hebben op een en hetzelfde geweldsmisdrijf. Wordt dus zowel aan het slachtoffer als, na zijn overlijden, aan de nabestaanden een uitkering gedaan, dan zal het totaal van de uitkeringen de in de algemene maatregel van bestuur ex artikel 4 voorziene bedragen niet mogen overschrijden. Artikel 5 De vraag of iemand die zich in een buurt of café met een slechte reputatie begeeft, in aanmerking komt voor een uitkering als hij slachtoffer wordt van een daar voorzienbare vechtpartij, is in het algemeen niet met een eenvoudig ja of nee te beantwoorden. Bepalend zal in de regel zijn of de slechte reputatie van het café of de buurt ook aan de verzoeker bekend was en of hij redelijkerwijs kon voorzien dat zich een vechtpartij zou voordoen. Ook dan zijn er echter omstandigheden denkbaar waarin een uitkering zal kunnen plaatsvinden. De verzoeker kan bijvoorbeeld een alleszins oirbaar motief hebben gehad om zich ter plaatse op te houden (bij voorbeeld omdat hij maatschappelijk hulpverlener is). Het kan ook zijn dat hij een poging heeft gedaan de vechtenden te scheiden en daarbij zelf ernstig is mishandeld. Uiteraard moet hij dan strafrechtelijk wel vrijuit gaan. De vraag of eventuele medeschuld van het slachtoffer aan het delict al dan niet relevant is, zal primair moeten worden beantwoord aan de hand van het in artikel 5 gegeven criterium. In de memorie van toelichting (blz. 9, rechterkolom) is er reeds op gewezen dat dit artikel met enige soepelheid moet worden toegepast. Geringe schuld van het slachtoffer hoeft niet te leiden tot een weigering van een uitkering. Heeft de verzoeker echter meer dan geringe schuld aan het misdrijf, dan is het niet juist hem een uitkering uit de algemene middelen te doen ter zake van de als gevolg van het misdrijf ontstane schade. Een vergelijking met het „eigen schuld"-begrip, zoals dat zich in de jurisprudentie op artikel 1401 BW heeft ontwikkeld, ligt minder voor de hand. Het is immers niet zo dat in het wetsontwerp de civiele aansprakelijkheid van de dader tegenover het slachtoffer door het fonds wordt overgenomen. Artikel 6 Bij „ernstige vertraging" moet worden gedacht aan vertraging van zodanige duur, dat van de benadeelde in redelijkheid niet kan worden gevergd, dat hij zo lang in moeilijke financiële omstandigheden verkeert. Het gaat hier Om een begrip waaraan de commissie, en eventueel in beroep het gerechtshof, nader inhoud zal moeten geven aan de hand van concrete gevallen. Een benadeelde die met een civiele procedure bezig is, kan hangende die procedure een beroep op het fonds doen. Nagegaan zal dan moeten worden of van de benadeelde al dan niet in redelijkheid kan worden verlangd, dat eerst de procedure wordt voortgezet en beslist voordat de commissie zich over zijn verzoek uitspreekt. In dit verband zal bepalend zijn de tijd die vermoedelijk met de afwikkeling van de procedure gemoeid zal zijn, de daaraan verbonden kosten, de mogelijkheid die de dader heeft om inderdaad de schade te vergoeden, wanneer de vordering aan de benadeelde wordt toegewezen etc. Overigens moet er op worden gewezen, dat civiele schadeacties ter zake van kwetsuren of overlijden soms zo lang duren, omdat het vaststellen van de exacte omvang van de schade tijdrovend is. Dit kan bij voorbeeld afhangen van de periode van herstel van het slachtoffer, die vooruit moeilijk te bepalen is. In de memorie van toelichting (blz< 10, linkerkolom) zijn twee redenen opgesomd waarom het wenselijk lijkt dat geen regres wordt genomen dan na verkregen toestemming van de Minister van Justitie. Ten eerste kunnen aan een door het fonds in te stellen procedure hoge kosten verbonden zijn die, indien geen resultaat wordt bereikt, ten laste van het schadefonds en
dus van de begroting van het departement van justitie zullen komen. Reeds om die roden ligt het minder voor de hand de afweging van kosten, risico en mogelijke opbrengst van een te voeren civiele procedure geheel aan de commissie tot beheer van het fonds over te laten. Hei is trouwens niet onaannemelijk, dat ook de commissie zelf er prijs op zal stellen, dat de verantwoordelijkheid voor die beslissing niet bij haar ligt. Ten tweede zal bij het nemen van verhaal op de dader van het misdrijf voorzichtigheid moeten worden betracht om niet de doeleinden van het strafrechtelijk optreden in gevaar te brengen. Met dit laatste heeft de ondergetekende tot uitdrukking willen brengen, dat in bepaalde gevallen een op de delinquent rustende, bij rechterlijke uitspraak geëffectueerde, verplichting tot herstel van de schade, vooral wanneer het schade van grotere omvang betreft, ernstig afbreuk kan doen aan de herintegratie en wederaanpassing van de dader aan de maatschappij, nadat de straf is ondergaan. Vele ex-delinquenten, in het bijzonder voormalige gedetineerden, komen maar moeilijk opnieuw aan de slag. In de regel zullen zij ook zeker niet zoveel verdienen, dat zij gemakkelijk aan hun schadevergoedingsplicht zullen kunnen voldoen. De verleiding tot het plegen van nieuwe delicten zal veelal sterker zijn naarmate een groter deel van rechtmatig verworven inkomsten moet worden afgedragen. Indien de dader verhaal biedt in die zin dat hij zonder veel bezwaar aan zijn schadevergoedingsplicht kan voldoen, zullen de doeleinden van het strafrechtelijk optreden, zoals hierboven uiteengezet, zich er niet tegen verzetten dat het fonds op de delinquent regres neemt, zoals ook de benadeelde zou hebben gedaan of misschien nog wel doet voor het restant van de schade waarvoor geen uitkering is gedaan. Omdat de vordering van het fonds zal concurreren met die van de benadeelde, die voor het restant van de schade een actie heeft ingesteld, is het overigens denkbaar dat in bepaalde gevallen van het uitoefenen van regres door het fonds zal worden afgezien, of dit regres tot een bedrag dat lager is dan dat van de uitkering zal worden beperkt, indien de dader wel voor een deel van de schade maar niet voor het geheel verhaal biedt. De grond voor die beperking of niet-gebruikmaking van het regresrecht zou dan dus gelegen zijn in de wens om de benadeelde niet te duperen. De ondergetekende vertrouwt erop dat met de uiteenzetting in par. 4 van deze memorie aan de wens van enkele leden, die de memorie van toelichting nogal vaag hadden gevonden ten aanzien van de verhouding tussen fonds en de Algemene Bijstandswet, is tegemoet gekomen. Daarbij is er onder andere op gewezen dat wegens de beperkte bedragen die uit het fonds kunnen worden uitgekeerd, en de beperkte middelen waarover kan worden beschikt, aan het „voorgaan" van het fonds niet al te grote betekenis mag worden toegekend. De wenselijkheid dat geen regres op de dader door het fonds wordt genomen zonder dat de Minister van Justitie daarin heeft toegestemd, is hierboven reeds besproken. Bij het antwoord op de vraag of een bepaalde civiele schadevordering moet worden toegewezen, kan de burgerlijke rechter niet in zijn overwegingen betrekken dat de gedaagde door die toewijzing misschien op het verkeerde pad zou worden gebracht. Artikel 7 Volgens artikel 7, tweede lid, kan indien tijdig een verzoek om een uitkering is ingediend, te allen tijde een aanvullend verzoek worden gedaan met betrekking tot schade die ten tijde van de indiening van het eerste verzoek nog niet bekend was. Verschillende leden vroegen of het uit praktische overwegingen niet gewenst was aan dit aanvullend verzoek een eindtermijn van b.v. 5 jaar te stellen. De ondergetekende meent dat de toepassing van de bovenbedoelde bepaling in de praktijk geen grote moeilijkheden zal opleveren. De bedoeling van de bepaling is, dat de benadeelde zal worden gestimuleerd zo snel mogelijk een verzoek om een
21 uitkering in te dienen, dus ook wanneer nog niet alle schade bekend is. Dit vergemakkelijkt de vaststelling van de feiten die aan het verzoek ten grondslag liggen. Een aanvullend verzoek voor later gebleken schade, kan dan nog tijdens de behandeling van het eerste verzoek worden gedaan. Met de beslissing van de commissie tot het doen van een (definitieve) uitkering, als bedoeld in artikel 13, eerste lid, neemt de zaak echter een einde. Na dat tijdstip kan het slachtoffer dus niet meer een (aanvullend) verzoek om een uitkering doen. Om iedere onzekerheid op dit punt uit te sluiten, is de tekst van artikel 7, tweede lid, in de bij deze memorie gevoegde nota van wijzigingen nog iets verduidelijkt. Het wil de ondergetekende voorkomen, dat de termijn van zes maanden, te rekenen vanaf de dag dat het misdrijf is gepleegd c.q. het slachtoffer is c.verleden, binnen welke termijn het (eerste) verzoek om een uitkering moet worden gedaan, lang genoeg is. Zoals in de memorie van toelichting (blz. 7 rechterkolom) al is uiteengezet, is het in het algemeen wenselijk, dat het verzoek zo spoedig mogelijk nadat het misdrijf is begaan, wordt ingediend. Hoe langer daarmede wordt gewacht, des te tijdrovender zal het geven van een verantwoorde beslissing op het verzoek doorgaans zijn. Zeker wanneer geen rechterlijk vonnis beschikbaar is, wordt het na langdurig tijdsverloop moeilijker, zo niet onmogelijk, om vast te stellen of het slachtoffer misschien schuld had aan het misdrijf, of in de schade niet op andere wijze had kunnen worden voorzien, of inderdaad sprake was van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. Ook de uitoefening van het regresrecht door het fonds zal problemen geven naarmate met de indiening van het verzoek langer wordt gewacht. Tenslotte zal het dan langer duren voordat een duidelijk inzicht wordt verkregen in de toepassing van de voorgestelde regeling en de daaraan verbonden financiële consequenties. Overigens zal aan de regeling een ruime bekendheid worden gegeven en kan het verzoek worden gedaan bij een brief waaraan geen formaliteiten zijn verbonden. Om het voorval van de in artikel 31, negende lid, van de Wegenverkeerswet bedoelde termijn tegen te gaan moet daartegen voor de afloop daarvan een dagvaarding zijn uitgebracht. Al om die reden is een verschil in lengte tussen die termijn en de termijn van artikel 7, eerste lid, van het wetsontwerp gerechtvaardigd. In het administratieve recht plegen in het algemeen de beroepsterrnijnen korter te zijn dan de termijn van drie maanden voor het hoger beroep in burgerlijke zaken, waarvan in artikel 339 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering sprake is. De beroepstermijn, voorzien in artikel 14, eerste lid. van het wetsontwerp, is gelijk aan die welke is voorzien in de artikelen 41 en 43 van de Algemene Bijstandswet. Ook artikel 6 van de Wet beroep administratieve beschikkingen gaat uit van een beroepstermijn van dertig dagen. Mede gelet op de omstandigheid dat bij de verzending van de beschikking waarbij een uitkering wordt geweigerd aan de verzoeker mededeling moet worden gedaan van het daartegen openstaande rechtsmiddel, en dat aan dit beroep geen bijzondere formaliteiten zijn verbonden, acht de ondergetekende daarom een termijn van een maand waarbinnen het beroep moet worden ingesteld verantwoord. Artikel 13 Het wetsontwerp gaat van de gedachte uit dat eerst een „recht" op een uitkering ontstaat, wanneer de commissie tot beheer van het fonds heeft vastgesteld dat de verzoeker zich inderdaad bevindt in de omstandigheden, bedoeld in de artikelen 3 tot en met 6 van het wetsontwerp, die de beslissing tot het doen van een uitkering rechtvaardigen. Een andere constructie is in de opzet die het wetsontwerp volgt ook moeilijk te realiseren. Het enkele feit dat men het slachtoffer is geworden van een geweldsmisdrijf geeft immers nog geen aanspraak op een uitkering. Eerst dient te worden vastgesteld dat het slachtoffer geen (mede)schuld heeft gehad aan het misdrijf en evenmin de schade zonder overwegend bezwaar zelf kan dragen, dan wel dat in die schade niet door verhaal op de dader
of op andere wijze kan worden voorzien. Bovendien - in de memorie van toelichting (blz. 5, rechterkolom, onderaan) is hierop reeds gewezen - zou de voorgestelde regeling haar doel missen, indien het enkele feit dat men slachtoffer is van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf een recht op schadevergoeding geeft dat in beginsel reeds onmiddellijk na het plegen van het misdrijf voor overdracht of vererving vatbaar is. Een eventuele uitkering zou dan terecht kunnen komen bij mensen die dit geld juist niet nodig hebben (b.v. het slachtoffer was onbemiddeld, maar de erfgenamen zijn dit niet). Aan deze opzet kan naar de mening van de ondergetekende moeilijk de conclusie worden verbonden, dat, zoals sommige leden vreesden, het fonds bij wijze van liefdadigheid „gunsten" gaat uitdelen. Ook het recht van beroep op het hof, dat aan de verzoeker is toegekend, indien de commissie afwijzend op het verzoek om een uitkering beslist, strookt niet met een dergelijke opvatting. De ondergetekende heeft er reeds in het algemeen gedeelte van deze memorie op gewezen, dat de benadering van de slachtoffers van misdrijven door de particuliere Stichting medeleven gedupeerden t.g.v. misdrijven een andere is dan die welke aan het fonds is toegedacht. Het ligt dan ook niet in zijn bedoeling met die stichting in overleg te treden over de vraag hoe het fonds het beste kan functioneren. Dit sluit vanzelfsprekend niet uit dat in bepaalde individuele gevallen contact tussen de commisssie tot beheer van het fonds en de stichting kan worden onderhouden. De ondergetekende zou echter het initiatief tot het leggen van dergelijke contacten aan de slichting en de commissie zelf willen overlaten. Artikel 14 Voor het antwoord op de vraag in welke gevallen beroep openstaat van de beslissingen van de commissie, moge worden verwezen naar par. 8 van deze memorie en de bijgevoegde nota van wijzigingen. Het was ook denkbaar geweest een bepaalde rechtbank als beroepsinstantie aan te wijzen in plaats van het gerechtshof te 's-Gravenhage. 1 ). Anderzijds is overwogen dat een benadeelde die beklag wenst te doen over het niet-vervolgen van het strafbare feit waarvan hij het slachtoffer is geworden, zich ingevolge artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering ook tot een gerechtshof moet wenden, Het leek daarom niet onlogisch hierbij aan te sluiten, met dien verstande dat om redenen van praktische aard besloten is tot de concentratie van het beroep bij een gerechtshof. Wegens deze concentratie van het beroep bij één rechterlijk college, bestond er weinig aanleiding nog de mogelijkheid van cassatie in te voeren. Dit zou anders zijn geweest indien verschillende rechterlijke colleges van gelijke rang als beroepsinstantie zouden moeten optreden. Beroep op de Kroon, waarbij de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State wordt gehoord, zoals in het administratieve recht niet ongebruikelijk, acht de ondergetekende voor de onderhavige regeling minder aangewezen. In het bijzonder bij de beslissing een uitkering te weigeren, zullen veelal civielrechtelijke of strafrechtelijke vragen een voorname rol spelen. Men denke aan vragen als: Heeft zich inderdaad een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf voorgedaan? Ging de verzoeker daarbij vrij uit of had hij het misdrijf misschien uitgelokt? Heeft het eventueel instellen van een schadevordering uit onrechtmatige daad tegen de dader een redelijke kans op succes? Deze vragen kunnen beter worden beantwoord door een rechterlijk college dat met de burgerlijke en strafrechtspraak is belast dan dat zij worden voorgelegd aan een administratief-rechterlijk college dat met die vormen van rechtspraak minde minder vertrouwd is. Daarbij wordt eraan herinnerd dat de bijzondere kamer van het hof die de beroepen zal behandelen. kan worden samengesteld uit leden van de verschillende !) Vgl. de Wet van 16 september 1966, Sib. 399, houdende tegemortkoming in de schade van oesterkwekers, als bedoeld in artikel 8 van de Deltawet. Deze wet voorzag in een beroepsgang, waarbij van de beslissingen van de Minister van Verkeer en Waterstaat beroep open stond op de rechtbank te Middelburg.
22 kamers van het hof. Op deze wijze kan zowel de inbreng van een bijzondere deskundigheid op het terrein van het civiele recht als op dat van het strafrecht en het belastingrecht worden verzekerd. Artikel 19 De controle door de Algemene Rekenkamer op de uitgaven die met de toepassing van de onderhavige regeling gemoeid zijn, impliceert dat de Algemene Rekenkamer kan nagaan of die uitgaven conform die regeling zijn geschied. Het gaat hier om een marginale toetsing, waarbij het college niet pleegt te treden in een onderzoek en beoordeling van de juistheid van de afzonderlijke beslissingen. Slotopmerking Om de commissie tot beheer van het fonds in staat te stellen zo efficiënt mogelijk te werken zullen op ruime schaal formulieren worden verspreid waarop een aanvrage om een uitkering uit het fonds kan worden gedaan. Dit betekent echter niet, dat de benadeelde niet op andere wijze een verzoek om een uitkering kan indienen, bij voorbeeld bij brief of telegram. Dit laatste zal van belang kunnen zijn, wanneer het verzoek kort voor het verstrijken van de in artikel 7 bedoelde termijn(en) wordt gedaan. In zo'n geval zal de verzoeker worden uitgenodigd eventuele aanvullende inlichtingen alsnog met gebruikmakii) % van het hem toe te zenden formulier te verstrekken. De Minister van Justitie, A. A. M. VAN AGT.
