Beleid/ werkwijze schuldpositie gemeente Goes 1. Inleiding Tegelijk met de begroting 2013 is er aan de raad de notitie schuldpositie van Goes aangeboden. Deze notitie is besproken tijdens de begrotingsraad van 8 november 2012. Wat betreft de schuldpositie heeft het college in de notitie aangegeven wat de parameters zijn en welke (on) mogelijkheden er zijn. In de raadscommissie van 14-02-2013 is hier verder met de raad over gesproken. Dit is gedaan aan de hand van een aantal stellingen, om vervolgens kaders vast stellen. Er zijn verschillende kengetallen besproken zoals solvabiliteit, debt ratio, rentedruk, netto schuld per inwoner en de netto schuld in percentage van de exploitatie. Tijdens de bespreking in raadscommissie is aangegeven dat het kengetal netto schuld in percentage van de exploitatie het meest geschikt is als het gaat om het kunnen sturen op de omvang van de schuldpositie. In deze notitie wordt ingegaan op dit kengetal en wordt er een maximale norm voorgesteld. Daarnaast wordt er aangegeven hoe deze bewaakt gaat worden.
2. Kengetal Netto schuld in percentage van de exploitatie Om te kunnen sturen op de omvang van de schuldpositie is het kengetal netto schuld het meest geschikt. Het kengetal geeft een indicatie van het aandeel van de rentelasten van de schulden in de totale exploitatie. En het draait bij een blik op de schulden juist om de vraag of de rentelasten als gevolg van hoge schulden niet te veel begrotingsruimte opslokken. Voor de netto schuld wordt de volgende definitie gehanteerd: De netto schuld als aandeel van de exploitatie. De netto schulden zijn gedefinieerd als de som van de langlopende schulden, kortlopende schulden, overlopende passiva en voorzieningen. Daarop zijn in mindering gebracht de kortlopende vorderingen en uitzettingen, liquide middelen, overlopende activa en langlopende uitzettingen. Niet in mindering zijn gebracht de langlopende leningen aan verbonden partijen en de langlopende leningen aan derden uit hoofde van de publieke taak. Voor de omvang van de exploitatie wordt uitgegaan van de baten voor bestemming, dus exclusief de mutaties in de reserves. Op basis van bestaande Europese normen en onderzoeken in het verleden kan worden gesteld dat bij een netto schuld die groter is dan 100% van de exploitatie voorzichtigheid geboden is en dat bij een netto schuld die groter is dan 150% van de exploitatie sprake is van een ongewenste situatie. Een netto schuld als aandeel van de exploitatie hoger dan 150% is niet wenselijk en leidt tot te grote (rente)risico’s. Bij een gematigde rentestand gaat dan meer dan een twaalfde deel van de inkomsten op aan rentebetalingen op schulden. Bij een dergelijke rentedruk doet de gemeente er goed aan de schulden te verminderen. Volgens de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is een netto schuld in % van de exploitatie van maximaal 130% acceptabel. De netto schuld als aandeel van de exploitatie geeft voor de periode 2010 t/m 2012 het volgende beeld: Netto schuld in % van de exploitatie
2010
2011
2012
Berekening op basis van IV3-rapportages
148%
115%
145%
Berekening op basis van jaarrekeningen*
121%
93%
119%
* jaarrekening 2012 nog niet vastgesteld
Toelichting Zowel absoluut als relatief (uitgedrukt in een percentage van de baten in de exploitatie) is in 2011 sprake van een daling van de netto schuld ten opzichte van 2010. Dit wordt met name veroorzaakt doordat er in 2011 ruim € 16 miljoen is afgelost op aangetrokken leningen terwijl er slechts één nieuwe lening van € 10 miljoen is aangegaan, ook is de voorziening voor de vordering op Landsbanki is vrijgevallen. In 2012 zien we weer een stijging i.v.m. nieuwe investeringen zoals nieuwbouw Pontes. 1
In bovenstaande tabel laten we 2 percentages zien: Berekening op basis van IV3-rapportages De berekening is opgesteld op basis van de informatie die de gemeenten periodiek aanleveren aan het CBS (IV3). Het CBS houdt zich bezig met het verzamelen van de gegevens voor Informatie voor Derden (Iv3). Deze gegevens worden geleverd door provincies, waterschappen en gemeenten. Gemeenten moeten informatie verstrekken over begrotingscijfers en kwartaal- en jaarrealisaties. Dit gebeurt door middel van een begrotingsoverzicht (éénmaal per jaar) en op kwartaal- en jaarbasis een zogenaamde verdelingsmatrix en een balansstandenoverzicht. Berekening op basis van jaarrekeningen De langlopende uitzettingen van de gemeente Goes in de vorm van de hypothecaire geldleningen aan het personeel en de leningen aan het ziekenhuis (afgelost in 2012) en Inter Expo Goes B.V. zijn bij deze berekening in mindering gebracht op de netto schuld. Deze uitzettingen zijn in de rapportages aan het CBS niet zichtbaar en daardoor niet gecorrigeerd. Het in mindering brengen van deze langlopende leningen op de netto schuld is toegestaan. De betreffende langlopende leningen zouden immers door de gemeente verkocht kunnen worden (afstoten). Bij de berekening van de netto schuld in % van de exploitatie gaan we daarom ook uit van de berekening op basis van de jaarrekening waarbij de langlopende uitzettingen in de vorm van hypothecaire geldleningen en de lening Inter Expo Goes B.V. in mindering zijn gebracht.
3. Netto schuld in % van de exploitatie bij toetsing schuldpositie Voorgesteld wordt om het kengetal netto schuld in % van de exploitatie te hanteren bij toetsing van de schuldpositie omdat dit kengetal een juiste indicatie van het aandeel van de rentelasten van de schulden in de totale exploitatie geeft. Normering bandbreedte De netto schuld als aandeel van de exploitatie wordt genormeerd conform onderstaande bandbreedte: Netto schuld in % van de exploitatie Netto schuld in % van de exploitatie Netto schuld in % van de exploitatie
> 150% 100% - 150% < 100 %
niet wenselijk, grote risico's voorzichtigheid geboden
Ontwikkeling netto schuld in % van de exploitatie De komende 10 jaar ontwikkelt de netto schuld als percentage van de exploitatie zich als volgt. 2013 126%
2014 124%
2015 126%
2016 122%
2017
2018
123%
121%
2019 118%
2020 122%
2021 123%
2022 121%
Toelichting: In de berekening is er rekening gehouden met de majeure projecten, zijn we er van uitgegaan dat de vlottende activa en vlottende passiva op hetzelfde niveau blijven en zijn zoals al eerder toegelicht de langlopende uitzettingen in de vorm van hypothecaire geldleningen en de lening Inter Expo Goes B.V. in mindering zijn gebracht.
2
Exploitatiegevoeligheid De omvang van de begroting wordt de komende jaren sterk beïnvloed doordat de drie decentralisatieuitkeringen in het sociale domein worden toegevoegd aan de begroting. Deze decentralisaties gaan effect hebben op de netto schuld in % van de exploitatie. De stand van zaken is als volgt: Jeugdzorg Op 10 januari 2013 heeft de VNG het ministerie VWS gevraagd om duidelijkheid te geven in het macrobudget en het verdeelmodel decentralisatie Jeugdzorg. Het ministerie heeft aangegeven "ernaar te streven gemeenten in de meicirculaire 2013 de juiste informatie te bieden". Wel is duidelijk geworden dat er in plaats van een gefaseerde overgang van de jeugdzorg naar gemeenten nu alles in één keer per 1 januari 2015 over gaat. Op basis van eerdere berekeningen van het macrobudget schatten we in dat met deze decentralisatie voor gemeente Goes een budget van ongeveer € 7 miljoen gemoeid zal zijn. Participatie Het was de bedoeling dat de Participatiewet per 1 januari 2014 in werking zou treden. Het lijkt er nu op dat de participatiewet met een jaar wordt uitgesteld en inhoudelijk wordt verdeeld naar minimaal twee regelingen: een voor mensen met, en een voor mensen zonder fysieke beperkingen. Het financiële overzicht van het Sociaal Akkoord zoals dat recent door de regering aan de Kamer is verzonden geeft geen inzicht in de gevolgen voor gemeenten. De VNG geeft in haar brief van 16 april 2013 aan dat er dringend behoefte is aan een dergelijk inzicht. Twee voornemens met ingrijpende financiële gevolgen voor gemeenten zijn de reeds genoemde ingrijpende reorganisatie van de SW bedrijven naar 35 werkbedrijven en de wens om de werknemers van het de Werkbedrijven onder te brengen in de CAO Gemeenten. De VNG dringt er dan ook op aan om snel in gesprek te komen om de exacte gevolgen voor gemeenten scherp te krijgen zowel financieel, alsook voor wat betreft de autonomie van gemeenten. Het is nu niet duidelijk welke taken bij ons blijven/weggaan. Ook de VNG geeft aan dat de gevolgen voor gemeenten niet helder zijn. Decentralisatie AWBZ taken Naar verwachting is de ingangsdatum 1 januari 2015. Er wordt nog wel gesproken of er in 2014 nieuwe gevallen dagbesteding/begeleiding al wel overgaan naar de gemeenten. De laatste berekening van de algemene rekenkamer van medio 2012 voor het over te hevelen macrobudget AWBZ begeleiding is € 2.821 miljoen (alle cliënten). Een grove vertaling naar gemeente Goes zou een budget van € 6 miljoen opleveren. Met de overheveling van de AWBZ dagbesteding zal een vergelijkbare grote gemoeid zijn, dus voor Goes ook ongeveer € 6 miljoen Op grond van bovenstaande gegevens kunnen we concluderen dat er vanaf 2015 onze begroting met €19 miljoen zal toenemen. Als we deze gegevens in de begroting verwerken en vergelijken geeft dit voor de netto schuld in % van de exploitatie het volgende beeld. Verschil weergeven in onderstaande tabellen : Ontwikkeling van de netto schuld in % van de exploitatie zonder decentralisatie: 2013 126%
2014 124%
2015 126%
2016 122%
2017
2018
123%
121%
2019 118%
2020
2021
122%
123%
2022 121%
Ontwikkeling van de netto schuld in % van de exploitatie met de decentralisatie: 2013 126%
2014 124%
2015 107%
2016 104%
2017
2018
105%
103%
2019 101%
2020 105%
2021 105%
2022 103%
Toelichting: In de berekening van beide tabellen is er rekening gehouden met de majeure projecten, zijn we er van uitgegaan dat de vlottende activa en vlottende passiva op hetzelfde niveau blijven en zijn zoals al eerder toegelicht de langlopende uitzettingen in de vorm van hypothecaire geldleningen en de lening Inter Expo Goes B.V. in mindering zijn gebracht. Voor wat betreft de decentralisatie zijn er nog geen definitieve cijfers bekend.
3
Verschil weergegeven in onderstaand grafiek:
140%
130%
120% netto schuld in % vd exploitatie zonder decentralisatie
110%
netto schuld in % vd exploitatie met decentralisatie
100%
90%
80% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
3. Beleid/ werkwijze Als we rekening houden met de toekomstige ontwikkelingen zoals bovenstaand genoemd blijft de ontwikkeling van de schuldpositie binnen onze gemeente een aandachtspunt en willen we er voor zorgen dat de netto schuld niet hoger is dan 130% van de exploitatie. Om te kunnen sturen op de omvang en de ontwikkeling van de schuldenlast stellen wij het volgende voor: 1. Het onderzoeken naar het instellen investeringsplafond Investeringen die worden geactiveerd drukken op de begroting via de kapitaallasten (rente en afschrijving). De lasten worden over meerdere jaren verdeeld. Bij een afschrijvingstermijn van 40 jaar is er een begrotingslast van één veertigste van het investeringsbedrag. Voor de kasstroom is een investering een uitgave in één keer. Dit betekent dat een (te) hoog investeringsvolume onherroepelijk zal leiden tot een behoefte aan geleend geld. Een hoog investeringsniveau is direct zichtbaar in de groei van de schuld. Om de groei van de schuld te beheersen kan er een investeringsplafond worden ingesteld. Het investeringsplafond kan bijvoorbeeld worden gemaximeerd op de hoogte van de jaarlijkse afschrijvingslast. De onderbouwing van de keuze van de hoogte van het investeringsplafond is dat de jaarlijkse afschrijvingslast leidt tot een vrije kasstroom. Afschrijvingen leiden immers niet tot betalingen. Wanneer de betalingen voor nieuwe investeringen de hoogte van de afschrijvingen niet overstijgen, dan is er in principe geen vreemd geld nodig om nieuwe investeringen te financieren. Voor de periode tot en met 2016 is het investeringsplan reeds vastgesteld. Het invoeren van een investeringsplafond vanaf 2013 is daarom niet mogelijk. Wel kunnen de bestaande investeringen nog kritisch tegen het licht gehouden worden (o.a. op de fasering van de uitgaven over de jaren).
4
Voor de investeringen vanaf 2016 kan er voor gekozen om een investeringsplafond in te voeren. De hoogte van het investeringsplafond bedraagt dan € 6,8 mln, dit bedrag is gelijk aan onze jaarlijkse afschrijvingslast. Bij het opstellen van de begroting 2014 kan er voor de jaarschijven vanaf 2017 rekening worden gehouden met dit investeringsplafond. Wanneer dit plafond wordt overschreden, dan zal daar expliciet op teruggekomen worden en mogelijke oplossingen worden aangedragen. Voor de raad is dan helder wat de invloed van het investeringsvolume op de schuldenlast is. 2. Inzetten eenmalige opbrengsten voor de reductie van de leningschuld Met incidentele middelen wordt behoedzaam omgegaan. Niet in de begroting opgenomen incidentele middelen kunnen met ingang van het begrotingsjaar 2013 worden ingezet voor de versnelde aflossing van de leningenschuld. Kanttekening hierbij is wel dat versneld aflossen wel contractueel mogelijk moet zijn. 3. Het verkopen van gemeentelijk bezit om de schuldpositie te verlagen Als gemeente hebben we veel gebouwen en voertuigen in eigendom. Als we deze verkopen aan derden genereert dit extra opbrengsten en hiermee kunnen we onze schuldpositie eenmalig verlagen. Bovendien zijn we jaarlijks geen afschrijvings- en onderhoudskosten meer kwijt. Wel moeten we rekening houden met hogere kosten in onze exploitatie zoals het betalen van huur of kosten van het leasen. Op basis van strategisch vastgoedbeleid kan na een grondige analyse van de gemeentelijke vastgoedportefeuille en na de input van de beleidsmatige afdelingen de concrete tactische vastgoedmeerjaren en jaarplannen worden gemaakt. Hierin worden binnen de kaders van het strategisch beleid de keuzes gemaakt voor aankoop, verkoop, huur en verhuur van eigendommen. 4. De burgers zouden meer moeten bijdragen aan de voorzieningen Het gemeentelijk beleid dient meer te worden ingericht op de eigen verantwoordelijkheid van de inwoners, bedrijven en organisaties. Dit kan vertaald worden in: a) minder gemeentelijke (financiering van) taken, waarvoor inwoners in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn; b) financiële ondersteuning van activiteiten door wijkbewoners die in de plaats komen van gemeentelijke activiteiten; c) lagere subsidies aan instellingen, ook als dat leidt tot hogere toegangsprijzen en contributies voor bezoekers en leden; d) uitbreiding van eigen bijdrageregelingen. Kostenverhoging voor burgers, bedrijven en instellingen is een optie als dit voortvloeit uit het principe van het profijtbeginsel. Het verhogen van de gemeentelijke belastingen is ook een mogelijkheid om extra inkomsten te generen.
Rapportage in de planning- en controldocumenten Om het belang van de omvang en de ontwikkeling van de schuldenlast te onderstrepen zal met de perspectiefbrief, begroting, bestuursrapportage en jaarrekening expliciet worden gerapporteerd over de ontwikkelingen in de netto schuld als % van de exploitatie. In de begroting, bestuursrapportage en jaarrekening zal in de paragraaf financiering worden ingegaan op onze schuldpositie. Rapportage bij investeringen Bij de begroting wordt het effect van de investeringsplanning aangegeven. Als er van dit kader wordt afgeweken zal hier per investering over worden gerapporteerd. Daarbij worden de bovengenoemde maatregelingen nr. 1 t/m 4 meegenomen als mogelijke oplossingen.
5
