Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Werkwijze bij integriteitsonderzoek Gemeente Amsterdam, Dienst Stadstoezicht
RA0612519 17 november 2006
Samenvatting Verzoeker, parkeercontroleur bij Dienst Stadstoezicht, is buitengewoon opsporingsambtenaar (boa). Hij heeft buiten werktijd een strafbaar feit begaan. Het Ministerie van Justitie verlengt zijn boabevoegdheid vanwege dit feit met twee jaar en niet met de gebruikelijke vijf. Het Ministerie brengt de Dienst Stadstoezicht op de hoogte. Bureau integriteit van de dienst start een onderzoek naar de aard van het feit en nodigt verzoeker uit voor een gesprek. Die geeft daarin volledige opheldering. Achteraf hoort verzoeker dat het een formeel onderzoek betrof. De uitkomst is dat er geen disciplinaire strafmaatregelen volgen. De dienst voegt een rapportage getiteld “vermeende integriteitschending” in verzoekers personeelsdossier. Verzoeker beklaagt zich bij de dienst schriftelijk over de gang van zaken. De dienst betuigt spijt dat onduidelijkheid kon hebben bestaan over het doel van het gesprek, maar meent dat de zaak met enkele wijzigingen van het rapport is opgelost. Verzoeker benadert de ombudsman. De ombudsman overweegt dat de dienst vooraf duidelijk had moeten maken waarom dit het gesprek plaatsvond en wat de consequenties van zijn antwoorden konden zijn. Ook had de rapportage zorgvuldiger geformuleerd moeten worden. Tot slot had de dienst verzoeker niet mogen verwijten dat hij ophef maakte om niets.
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn niet behoorlijk.
Rapportnummer: RA0612519 Datum: 17 november 2006 Aantal pagina’ s: 2/6
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 27 maart 2006 schriftelijk ingediend en betreft de Gemeente Amsterdam, Dienst Stadstoezicht. Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: x de werkwijze bij een onderzoek; x de weergave van een rapport; x de inhoud en toonzetting van een schrijven van 7 februari 2006.
Bevindingen achtergrond van het verzoek Verzoeker is parkeercontroleur bij de Dienst Stadstoezicht (hierna: Stadstoezicht). Het Bureau Integriteit (BI) van Stadstoezicht nodigt hem telefonisch uit voor een gesprek. Zijn werkgever wil opheldering over het gegeven dat het Ministerie van Justitie zijn opsporingsbevoegdheid wegens een strafbaar feit maar voor twee jaar verlengt in plaats van de gebruikelijke vijf. Verzoeker geeft tijdens het gesprek op 4 januari 2006 volledige openheid van zaken. Verzoeker geeft bij aanvang van het gesprek aan dat hij het niet op prijs stelt dat een andere medewerker van BI in de kamer aanwezig is. Het antwoord luidt dat die medewerker op de hoogte is van de zaak. Ze blijft gedurende het gesprek aanwezig en luistert mee. Achteraf verzoekt BI hem een gespreksverslag te ondertekenen. Verzoeker is onaangenaam verrast. Hij dacht dat het een informeel gesprek was en weigert te tekenen. Twee weken later, 16 januari, ontvangt hij een brief waarin hij voor het eerst leest dat een onderzoek naar hem is gestart. In de brief staat dat de uitkomst geen aanleiding geeft voor disciplinaire strafvervolging. De “rapportage” (hierna zo aangeduid) van het onderzoek wordt in zijn personeelsdossier gevoegd. Verzoeker beklaagt zich per e-mail bij de personeelsafdeling over de werkwijze bij het onderzoek. Hij wist niet dat het gesprek een formeel karakter had en hij wist niet van een onderzoek. De dienst erkent dat onduidelijkheid kon hebben bestaan over de status van het gesprek en biedt excuses aan. De dienst schrapt de woorden onderzoeksgesprek, onderzoeksverslag, e.d. uit de rapportage en de begeleidende brief. Verzoeker ontvangt van beide een herziene versie. Verzoeker kan zich niet bij de herziene versie van de brief neerleggen, nu vast staat dat de status van het gesprek onduidelijk geweest kan zijn. Hij schrijft daarom een brief aan de directeur en wil dat ook de herziene brief wordt ingetrokken. Ook gaat hij in bezwaar, dat niet-ontvankelijk wordt verklaard, omdat er geen voor bezwaar vatbare besluiten zijn genomen. De directeur merkt in haar reactie van 7 februari 2006 op dat de beperkte verlenging extra kosten met zich meebrengt. Daarnaast verschaft verzoeker de dienst op uiterst magere gronden veel werk zonder dat er een aanwijsbaar belang is. Er was volgens de directeur aanleiding voor brieven en gesprekken toen de opsporingsbevoegdheid beperkt werd verlengd. Zijn gelijk over het gesprek is volledig gehonoreerd. De directeur heeft vernomen dat verzoeker over de gang van zaken contact heeft gezocht met algemene Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam en vindt dit ongepast.
Rapportnummer: RA0612519 Datum: 17 november 2006 Aantal pagina’ s: 3/6
Ze besluit met de mededeling dat verzoeker een onduidelijkheid in de communicatie opblaast tot een disproportioneel probleem terwijl zijn eigen gedrag de bron ervan is.
Verzoeker wendt zich tot de ombudsman, omdat hij zich er niet in kan vinden dat de herziene brief en het onderzoeksverslag niet komen te vervallen, terwijl de inhoud is gebaseerd op een gesprek waarvan de status onduidelijk was. hoorzitting De ombudsman heeft verzoeker en de dienst uitgenodigd voor een hoorzitting. Hieronder volgen de onderwerpen die zijn besproken met mededelingen van verzoeker en de dienst.
x
de werkwijze bij een onderzoek o over de onduidelijkheid bij de uitnodiging: De dienst erkent dat de onderzoeker bij aanvang van het gesprek duidelijk had moeten maken dat het een officieel onderzoek betrof en welke gevolgen dit kan hebben. Daar staat tegenover dat het gesprek ging over de verlenging van zijn boabevoegdheid; de functie van BI is algemeen bekend. Verzoeker had kunnen weten dat een gesprek met BI nooit zomaar is. De dienst onderscheidt bij de aanpak van een onderzoek lichte en zwaardere zaken. Bij de eerste categorie volstaat een mondelinge uitnodiging; bij de tweede is een schriftelijke uitnodiging op zijn plaats. Vanwege de eenvoudige en lichte aard van de zaak, was een mondelinge uitnodiging volgens de dienst geoorloofd.
x
o
over de aanwezigheid van een andere medewerker: Verzoeker was in de veronderstelling dat het gesprek “onder vier ogen” zou zijn. De aanwezigheid was niet volgens afspraak.
de weergave van een rapport In het kader van de hoorzitting is het zinvol op te merken wat de ombudsman is opgevallen aan de formulering in herziene rapportage: o Voorblad: de titel “rapport, vermeende integriteitsschending” met vermelding van de naam van verzoeker. o Tweede bladzijde: de inhoud. De kop: “relaas van het onderzoek”. o Het woord “strafbaar feit” uit de brief van het Ministerie is in de rapportage vervangen door de term “misdrijf”: BI kreeg de opdracht te onderzoeken aan welk misdrijf verzoeker zich schuldig zou hebben gemaakt, terwijl toen de opdracht werd verleend niet bekend was of het om een misdrijf ging. o In noten onderaan de rapportage staat dat woorden”onderzoeksgesprek”of synoniemen hiervan door omstandigheden, en verderop, na een geschil zijn gewijzigd. o
Over de weergave zegt de dienst tijdens de hoorzitting: om aan verzoeker tegemoet te komen en hem tevreden te stellen zijn de woorden waarin sprake is van “onderzoek” uit het eerste verslag verwijderd.
Rapportnummer: RA0612519 Datum: 17 november 2006 Aantal pagina’ s: 4/6
x
de inhoud en toonzetting van een schrijven van 7 februari 2006 o De dienst geeft toe dat de directeur in de brief uiting aan haar irritatie geeft en staat daar nog steeds achter. De dienst ziet niet in waarom verzoeker in bezwaar gaat, brieven stuurt en zoveel ophef maakt. Een verslag van een onderzoek hoort nu eenmaal thuis in een personeelsdossier. o Verzoeker licht toe dat hij is gaan klagen omdat hij zich niet zeker voelt over de vraag wanneer een gesprek met bijvoorbeeld zijn manager toch weer een onderzoek blijkt te zijn. Hij is gaan klagen om te voorkomen dat hijzelf en collega’s dit nog een keer meemaken. Verzoeker wil dat de dienst erkent dat er een fout is gemaakt.
protocollen De dienst heeft de ombudsman de protocollen en richtlijnen overgelegd over de werkwijze bij de onderzoeken die golden tijdens het onderzoek naar verzoeker. Voorgeschreven is het inlichten van de onderzochte over het onderzoek. Afgezien van dit punt is er geen aanleiding tot onderzoek naar deze regels en richtlijnen en de naleving daarvan. Te meer omdat sinds het voorjaar van 2006 een nieuw protocol geldt, “Protocol Integriteitonderzoeken Gemeente Amsterdam”. Daarin zijn de rechten van de onderzochte meer uitgewerkt dan voorheen. Zo wordt explicieter gewezen op het inlichten van de betrokkene voor een onderzoek, de principes van hoor en wederhoor en de mogelijkheid een klacht in te dienen over het onderzoek.
reacties op bevindingen Verzoeker en de dienst laten tijdens de hoorzitting weten geen opmerkingen te hebben over het bij de uitnodiging voor de hoorzitting gevoegde verslag van bevindingen. Het verslag is aangevuld met de mededelingen die door betrokkenen tijdens de hoorzitting zijn gedaan, voor zover relevant voor het onderzoek.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan zogenaamde ‘behoorlijkheidsvereisten’. In dit onderzoek is getoetst aan het beginsel van fair play, het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van een correcte bejegening.
Overwegingen de werkwijze bij een onderzoek Het fair play-vereiste houdt in dat een bestuursorgaan de burger de mogelijkheid geeft zijn procedurele kansen te benutten. Het brengt ook met zich mee dat bestuursorganen open kaart spelen en niet zonder noodzaak heimelijk stappen tegen de burger voor te bereiden. Ook in de relatie met zijn eigen medewerkers mag van het bestuursorgaan worden verwacht, dat hij dit beginsel in acht neemt. In dit geval had dat betekend dat de dienst open had moeten zijn over het starten van een onderzoek, de bedoeling van het gesprek met verzoeker en de mogelijke consequentie van zijn antwoorden.
Rapportnummer: RA0612519 Datum: 17 november 2006 Aantal pagina’ s: 5/6
Vast staat dat verzoeker niet duidelijk tevoren is geïnformeerd over het onderzoek en de status van een gesprek. De dienst heeft dit met zoveel woorden erkend in brieven aan verzoeker. Echter, de dienst heeft daarin onvoldoende het besef laten blijken dat het aangewezen was hem tevoren informeren over het doel van het gesprek en de mogelijke consequenties van zijn antwoorden. De dienst vond het een eenvoudige zaak. Dit rijmt niet goed met de bedoeling van de dienst zoals blijkt uit de brief van 16 januari aan verzoeker, namelijk het aan de hand van het onderzoek te beoordelen of een disciplinaire strafprocedure gestart moest worden. De consequenties van zijn antwoorden konden voor verzoeker ingrijpend zijn. Het handelen strookt niet met het beginsel van fair play. Over de werkwijze tijdens het onderzoek moet worden opgemerkt dat nu aanwezigheid van de andere medewerker tijdens het gesprek met verzoeker geen duidelijk doel diende, het correct was geweest als zij de ruimte had verlaten tijdens het gesprek. De aanwezigheid van een zwijgende derde tijdens een gesprek is niet bevorderend voor het gevoel van veiligheid van een onderzochte medewerker. de weergave van een rapport Het evenredigheidsbeginsel eist dat bestuursorganen voorafgaand aan elk handelen (rechtshandelingen en feitelijke handelingen) het belang van het realiseren van een doelstelling afwegen tegen de belangen van burgers. Het bestuursorgaan moet bij die belangenafweging in het licht van de realisering van zijn doelstelling anticiperen op de gevolgen van zijn handelen voor de burgers en uit dat oogpunt de voor de burgers minst bezwarende handelwijze kiezen. Ook in de verstandhouding met een medewerker kan dit beginsel van toepassing worden verklaard. Dat had in dit geval betekend dat bezien had moeten welk informatie nodig was voor het personeelsdossier en wat de minst ingrijpende èn meest zuivere manier was om vast te leggen. Vast staat dat uit het herziene rapport de gewraakte passages en woorden te herleiden waren. Als het voor de werkgever nodig of wenselijk is om in het personeelsdossier een toelichting te geven over de beperkte verlenging had een korte memo daarover kunnen volstaan of een “verslaglegging” zoals in de toen geldende regels en richtlijnen staat aangegeven. Niet valt in te zien wat de noodzaak was om in dit geval een samenspel van zware termen als “vermeende integriteitschending”, “rapportage”, “misdrijf” in het uiteindelijke verslag weer te geven. De oppervlakkige lezer zou daaruit ten onrechte kunnen begrijpen dat het een ernstige zaak betrof, terwijl de uitkomst geen aanleiding tot maatregelen gaf. Er is niet in overeenstemming met het beginsel gehandeld. de inhoud en toonzetting van een schrijven van 7 februari 2006 Het vereiste van correcte bejegening houdt in dat bestuursorganen burgers respecteren en hen beleefd behandelen. Bestuursorganen dienen zich fatsoenlijk op te stellen en burgers beleefd en professioneel te behandelen. Dit geldt ook voor de bejegening van eigen medewerkers in de situatie dat er vragen zijn die samenhangen met de uitoefening van zijn functie. Het had in dit geval betekend dat de werkgever zich zou hebben ingespannen zo veel mogelijk de in de zaak gerezen vragen te beantwoorden en het ontstane gebrek aan vertrouwen bij de medewerker zoveel mogelijk weg te nemen. Vast staat dat de directeur in haar brief van 7 februari 2006 verzoeker aanspreekt op het gegeven dat hij de zaak niet kan laten rusten. Het aanwijsbaar belang waarover de directeur schrijft, was het herstellen van een wat vertroebelde verstandhouding. Gelet op de onvolkomenheden die eerder
Rapportnummer: RA0612519 Datum: 17 november 2006 Aantal pagina’ s: 6/6
plaatsvonden was het niet onbegrijpelijk dat verzoeker de zaak niet direct naast zich neer kon leggen. Het probleem is ten onrechte gebagatelliseerd; het maken van verwijten aan het adres van verzoeker was ongepast. De reactie in ogenschouw genomen was het heel begrijpelijk dat verzoeker reden zag om bij een andere instantie hulp te vragen bij zijn probleem. Er is niet conform het vereiste gehandeld. Met instemming heeft de ombudsman vernomen dat in het de nieuwe onderzoeksprotocol aandacht wordt besteed aan de rechtsbescherming en de voorlichting van de onderzochte.
Oordeel
De onderzochte gedragingen zijn niet behoorlijk.
