AWB 97/9105 WW
RECHTBANK ‘S GRAVENHAGE
UITSPRAAK
inzake L.C. S., te Z., eiseres, tegen het bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen, gevestigd te Amsterdam, verweerder 1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT Het besluit van verweerder van 10 juli 1997, kenmerk 783.006.04/JB. 2. ZITTING Datum: 21 januari 1998. Eiseres is verschenen, vergezeld van haar echtgenoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. van Riet. 3. FEITEN Eiseres is tot en met 29 november 1995 in dienst geweest als bankemployee bij de ABN Amrobank NV gedurende 20 uur per week. Op 28 november 1995 heeft zij een aanvraag ingediend voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (hierna: WW). Bij besluit van 22 december 1995 is een recht van eiseres op een WW-uitkering vastgesteld ingaande 4 december 1995. Op 6 januari 1996 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een toeslag op haar WW-uitkering op grond van de Toeslagenwet (TW). Bij besluit van 29 januari 1996 is een dergelijke toeslag toegekend tot een hoogte van f 22,39 bruto per uitkeringsdag. Bij besluit van 6 februari 1997 heeft een beambte van GAK Nederland BV, kennelijk namens het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor Bank- en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen, aangegeven dat de toekenning van toeslag ten onrechte is geschied en dat per abuis netto f 3802,50 teveel aan uitkering is verstrekt over de periode van 4 december 1995 tot en met 15 december 1996. Over de periode van 4 december 1995 tot 1 augustus 1996 wordt de helft van de over dat tijdvak betaalde toeslag teruggevorderd, neerkomend op een bedrag van netto f 1224,38. Over de periode van 1 augustus 1996 tot en met 15 december 1996 wordt de totale over dat tijdvak betaalde toeslag teruggevorderd, neerkomend op een bedrag van netto f 1353,75.
AWB 97/9105 WW
2
Tegen het besluit van 6 februari 1997 heeft eiseres bij brief van 27 februari 1997 bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift is bij besluit van 10 juli 1997 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. 4. BEWIJSMIDDELEN De gedingstukken en het verhandelde ter zitting. 5. MOTIVERING In het onderstaande wordt onder verweerder verstaan zowel het bestuur van het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (LISV) als het bestuur van de Bedrijfsvereniging voor Banken Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen. Korte weergave van de standpunten Verweerder heeft het bestreden besluit genomen, omdat hij bij nader inzien van oordeel is dat eiseres geen recht op toeslag ingevolge de Toeslagenwet had. Bij de toekenning van de toeslag op 29 januari 1996 was ter bepaling van het gezinsinkomen van eiseres enkel uitgegaan van haar eigen WW-uitkering, waarmee zij beneden het relevante sociale minimum bleef. Naar aanleiding van het werkbriefje over de periode van 15 januari 1996 tot en met 11 februari 1996 kwam verweerder echter tot het oordeel dat op een toeslag geen recht bestond. Op dat werkbriefje was namelijk aangegeven dat de echtgenoot van eiseres inkomsten ontving van f 2460,50 per vier weken. Dit betrof de WW-uitkering van eiseresses echtgenoot. Indien deze uitkering mede in aanmerking wordt genomen bedroeg het gezinsinkomen van eiseres meer dan het minimumloon van f 107,41 per dag, waardoor geen recht op toeslag bestond. Eiseres heeft in beroep aangevoerd, dat zij kan accepteren dat zij vanaf heden geen recht meer heeft op de uitkering krachtens de Toeslagenwet. De terugvordering vindt zij echter onacceptabel. Daartoe beroept zij zich erop dat van de zijde van het GAK op 16 februari 1996 desgevraagd bij herhaling telefonisch is aangegeven dat wel recht bestond op de toeslag. De inhoud van het bestreden besluit In het primaire besluit van 6 februari 1997 heeft verweerder geoordeeld dat ten onrechte toeslag is toegekend over de periode van 4 december 1995 tot en met 15 december 1996. Aangegeven is dat eiseres geen recht op deze toeslag had vanaf 4 december 1995. Voorts is aangegeven welk bedrag ten onrechte is betaald. De redenen waarom verweerder vindt dat ten onrechte is betaald zijn daarbij vermeld. Tenslotte wordt dit bedrag tot 1 augustus 1996 gedeeltelijk en vanaf 1 augustus 1996 geheel teruggevorderd. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd. In geen van beide besluiten is met zoveel woorden aangegeven, dat verweerder ook heeft besloten om de toeslag met terugwerkende kracht in te trekken. De rechtbank acht het echter geraden een dergelijke beslissing in het bestreden besluit besloten te achten en die beslissing mede te toetsen. Een tegengestelde benadering zou dwingen tot de conclusie dat de terugvordering reeds omdat de daarvoor vereiste basisbeslissing ontbreekt, niet kan worden gehandhaafd. De rechtbank acht de door haar gevolgde benadering gerechtvaardigd door de inhoud van het bestreden besluit (in samenhang met het gehandhaafde primaire besluit) en door het feit dat eiseres zich - door te stellen dat zij intrekking pas vanaf heden gerechtvaardigd acht - ook tegen de intrekking met terugwerkende kracht verzet De rechtbank baseert zich daarbij mede op de uitspraak van
AWB 97/9105 WW
3
de Centrale Raad van Beroep van 2 augustus 1995 (PS 1995/1032), waarin een dergelijke benadering wordt gevolgd in een zaak die op relevante onderdelen vergelijkbaar is met de onderhavige. Toetsing van het intrekkingsbesluit De in het bestreden besluit besloten intrekking van de toeslag vond plaats met ingang van 4 december 1995. Bij gebreke van andersluidend overgangsrecht gaat de rechtbank ervan uit dat op de intrekking de Toeslagenwet, zoals deze luidde op 4 december 1995, van toepassing is. Op dat tijdstip was de mogelijkheid tot intrekking met terugwerkende kracht van ten onrechte verleende toeslag niet uitdrukkelijk geregeld in de Toeslagenwet. Uit de jurisprudentie valt echter op te maken dat een dergelijke intrekking toelaatbaar is, indien degene die de toeslag ontving redelijkerwijs heeft kunnen onderkennen dat hem ten onrechte toeslag was toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank wordt in het onderhavige geval aan deze voorwaarde voldaan. Zij overweegt daartoe het volgende. Het besluit van 29 januari 1996 waarin de toeslag is toegekend, geeft gemotiveerd aan waarom de toeslag wordt gegeven. Overwogen wordt dat het totale gezinsinkomen van eiseres f 70,11 per dag bedraagt. Op dat moment ontving eiseres een WW-uitkering, die ingaande 4 december 1995 bruto f 52,23 per dag (exclusief vakantietoeslag) bedroeg alsmede een maandelijks bedrag als afvloeiingsregeling, waarvan de hoogte op het aanvraagformulier voor een toeslag is aangegeven (maar in de kopie niet goed leesbaar is). Gelet op deze eigen inkomensbestanddelen van eiseres kon het haar duidelijk zijn dat in het vermelde gezinsinkomen niet tevens de WW-uitkering van haar echtgenoot was verwerkt. Dat dit laatste niet was geschied, was overigens niet onbegrijpelijk, nu eiseres de WW-uitkering van haar echtgenoot (ten onrechte) niet had vermeld op het aanvraagformulier voor een toeslag, evenmin als op de eerste twee werkbriefjes. De WW-uitkering die eiseresses echtgenoot (kennelijk naast een 'lijfrente' van f 410 per maand van de ex-werkgever) ontving bedroeg f 2460,50 per vier weken, zo valt op te maken uit het derde, op 9 februari 1996 door eiseres ondertekende, werkbriefje. Dat voorts het begrip 'gezinsinkomen', zoals bedoeld in het besluit van 29 januari 1996, mede het inkomen van de echtgenoot omvat, acht de rechtbank zodanig voor de hand liggend, dat ook dit eiseres duidelijk moet zijn geweest. Dat tenslotte onder inkomen mede WWuitkeringen worden verstaan moest eiseres eveneens duidelijk zijn, aangezien haar eigen in aanmerking genomen inkomen daaruit voor het grootste gedeelte bestond. De rechtbank leidt uit een en ander af, dat het eiseres duidelijk moet zijn geweest dat de toekenning van toeslag gebaseerd was op verkeerde uitgangspunten en dus niet juist was. Tevens kon het eiseres op grond van de tekst van de toekenningsbeschikking duidelijk zijn dat zij bij hantering van de juiste uitgangspunten geen recht op toeslag zou hebben. Immers, bij het in aanmerking nemen van de uitkeringen van beide gezinsleden resulteerde een gezinsinkomen dat meer bedroeg dan het minimumloon. Uit het handelen van eiseres in februari 1996 valt op te maken dat zij er zelf ook niet op vertrouwde dat de uitbetaalde toeslag haar toekwam. Zij heeft - bij monde van haar echtgenoot - op 16 februari 1996 telefonisch contact opgenomen met het GAK om navraag terzake te doen. De stelling van eiseres dat zij er na het terugbellen door mevrouw Munnikhof van de vestiging Rijswijk van het GAK op mocht vertrouwen dat de toeslag terecht werd betaald, deelt de rechtbank niet. De rechtbank overweegt daartoe allereerst dat de inhoud van
AWB 97/9105 WW
4
het telefoongesprek door geen van de partijen schriftelijk aan de ander is bevestigd. Aan de zijde van verweerder is wel een telefoonrapport van het gesprek gemaakt, dat tot de gedingstukken behoort. Dit rapport bevat echter geen ondubbelzinnige weergave van hetgeen in het gesprek is gezegd. Welke vraag eiseresses echtgenoot in het gesprek zou hebben gesteld en welke gegevens hij aan de betrokken medewerkster heeft voorgelegd valt uit de aantekening van het gesprek niet op te maken. Met name valt uit het telefoonrapport niet op te maken of eiseresses echtgenoot met concrete bedragen heeft aangegeven wat eiseres en hijzelf aan uitkeringen ontvingen en of hij heeft gevraagd of deze uitkeringen tezamen aan verlening van een toeslag in de weg zouden staan. Gelet op de aanzienlijke omvang van de overschrijding van het minimumloon als ook de WW-uitkering van eiseresses echtgenoot in aanmerking wordt genomen, kan eiseres eerst met succes het standpunt betrekken dat het haar niet redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij ten onrechte toeslag ontving, indien zou blijken dat verweerder - de omvang van de beide WW-uitkeringen kennende - zonder voorbehoud zou hebben verklaard dat desalniettemin recht op een toeslag bestond. De terugvordering; wettelijke grondslag In het bestreden besluit is aangegeven dat de terugvordering is geschied op grond van artikel 36 van de WW. Deze wetsbepaling heeft betrekking op de terugvordering van teveel betaalde uitkering op grond van de WW. In het onderhavige geval is echter geen WW-uitkering teruggevorderd, maar een uitkering op grond van de Toeslagenwet. De vermelding van artikel 36 WW als grondslag van de terugvordering is dus onjuist. Vermeld had moeten zijn de dienovereenkomstige terugvorderingsbepaling uit de Toeslagenwet, te weten artikel 20 TW. Aangezien niet is gebleken dat eiseres door de vermelding van het verkeerde wetsartikel is benadeeld, ziet de rechtbank in dit gebrek geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. In het navolgende zal ervan worden uitgegaan dat de terugvordering die bij het bestreden besluit heeft plaatsgevonden, is gebaseerd op artikel 20 TW. Bij Wet van 25 april 1996 (Stb. 1996, 248; bekend als de Wet boeten, maatregelen en terugen invordering sociale zekerheid; hierna: Wet boeten) is onder meer artikel 20 TW gewijzigd met ingang van 1 augustus 1996. In verband met deze wetswijziging heeft verweerder het tijdvak waarover de betaalde toeslag wordt teruggevorderd gesplitst in twee gedeelten: de periode van 4 december 1995 tot 1 augustus 1996 en de periode van 1 augustus 1996 tot en met 15 december 1996. Ingevolge het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel XVI van de Wet boeten brengt deze wet geen wijziging in de bevoegdheid tot terugvordering en verrekening van hetgeen voor 1 augustus 1996 onverschuldigd is betaald. Het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming Tica) heeft in zijn circulaire C 96.03 van 21 februari 1996 een interpretatie gegeven van genoemd artikel XVI. Deze komt erop neer dat ten aanzien van hetgeen voor de invoeringsdatum van de wet ten onrechte of teveel is betaald het oude recht van toepassing blijft, voor zover het gaat om de vraag of er een bevoegdheid tot terugvordering bestaat. De nieuwe terugvorderingsbepaling is van toepassing op onverschuldigde betalingen die op of na die datum zijn gedaan. Verweerder heeft zich aangesloten bij deze interpretatie, die de rechtbank juist acht. Verweerder heeft dus terecht toepassing gegeven aan artikel 20 TW in de tot 1 augustus 1996 geldende redactie van dat artikel, voor zover de terugvordering betrekking heeft op de periode van 4 december 1995 tot 1 augustus 1996 en aan artikel 20 TW in de per 1 augustus 1996 geldende redactie, voor zover de terugvordering ziet op de periode van 1 augustus 1996 tot en
AWB 97/9105 WW
5
met 15 december 1996. In het navolgende zal de rechtbank achtereenvolgens nagaan of verweerder met toepassing van het oude artikel 20 TW tot de terugvordering over het tijdvak tot 1 augustus 1996 en met toepassing van het nieuwe artikel 20 TW tot de terugvordering over het tijdvak vanaf 1 augustus 1996 heeft kunnen besluiten. De terugvordering tot 1 augustus 1996 Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b (oud) TW is de bedrijfsvereniging bevoegd hetgeen op grond van de Toeslagenwet onverschuldigd is betaald, geheel of gedeeltelijk terug te vorderen gedurende twee jaren na de dag van betaalbaarstelling in de gevallen waarin het degene, die ten onrechte aanspraak op toeslag heeft gemaakt, redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat de bedrijfsvereniging onverschuldigd betaalde. Aangezien, zoals hierboven is overwogen, het intrekkingsbesluit zelf stand kan houden, staat de onverschuldigheid van de betaling van de toeslag vast. Daarvan uitgaande heeft de rechtbank eerst na te gaan of verweerder ingevolge genoemd onderdeel van artikel 20 (oud) TW in het onderhavige geval de bevoegdheid toekwam tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde toeslag over de periode van 4 december 1995 tot 1 augustus 1996 over te gaan. Voor het bestaan van een dergelijke bevoegdheid is vereist dat het eiseres redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat de toeslag haar onverschuldigd werd betaald. Dat aan dit vereiste is voldaan blijkt uit de bovenstaande overwegingen die de rechtbank hebben geleid tot het oordeel dat intrekking van de toeslag met terugwerkende kracht in het onderhavige geval gerechtvaardigd was. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de wijze waarop verweerder van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft gemaakt, de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat verweerder een zekere vrijheid toekomt bij de wijze waarop hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid, zodra is vastgesteld dat de bevoegdheid op grond van artikel 20 TW bestaat. De rechtbank ziet zich dan ook gesteld voor de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid op de wijze waarop dat is geschied. Verweerder heeft de terugvordering over het hier aan de orde zijnde tijdvak beperkt tot de helft van de betaalde toeslag, omdat hij zich medeverantwoordelijk acht voor de ontstane terugvordering, zo wordt in het bestreden besluit overwogen. Verweerder doelt er hierbij op, dat de betaling van toeslag nog geruime tijd (in ieder geval het gehele tijdvak tot 1 augustus 1996) is voortgezet nadat eiseres (voor het eerst) op het derde werkbriefje (betreffende de periode van 15 januari 1996 tot en met 11 februari 1996), melding heeft gemaakt van inkomsten van haar echtgenoot van f 2460,50 per vier weken. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder niet gehouden worden geacht om in verdergaande mate van terugvordering af te zien vanwege de lengte van de periode gedurende welke de betaling van toeslag nog is voortgezet, ondanks het uit het derde werkbriefje op te maken signaal als hierboven omschreven. De rechtbank overweegt in dat verband dat per 1 augustus 1996 nog geen zes maanden waren verstreken sinds de datum waarop verweerder kennis nam van het derde werkbriefje. Deze termijn wordt in de jurisprudentie in het algemeen toelaatbaar geacht als periode gedurende welke het bestuursorgaan gelegenheid heeft adequaat te reageren op een aanwijzing dat teveel zou zijn betaald. Ook overigens valt niet in te zien dat verweerder op grond van algemene beginselen van
AWB 97/9105 WW
6
behoorlijk bestuur in verdergaande mate tegemoet had moeten komen aan eiseres. Met name het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, waarop eiseres zich - zakelijk weergegeven beroept, brengen zulks in het onderhavige geval niet mee. De rechtbank overweegt in dat verband dat dezelfde overwegingen die in het bovenstaande leidden tot het oordeel dat het eiseres redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij ten onrechte toeslag ontving, meebrengen dat eiseres er niet gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij recht op de toeslag had. De terugvordering vanaf 1 augustus 1996: algemeen Ingevolge artikel 20, eerste lid (nieuw), TW wordt de toeslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 11a onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald door de bedrijfsvereniging teruggevorderd van degene die aanspraak maakt op een toeslag. Ingaande 1 augustus 1996 is er volgens de hoofdregel van het eerste lid van artikel 20 dus sprake van een verplichting van verweerder om tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald over te gaan. Ingevolge het nieuwe tweede lid van artikel 20 TW kan de bedrijfsvereniging besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. De rechtbank zal in het navolgende nagaan of verweerder over de periode van 1 augustus 1996 tot en met 15 december 1996 op grond van de aanwezigheid van dergelijke dringende redenen had dienen af te zien van terugvordering. Blijkens de terugvordering van de volledige toeslag over het tijdvak van 1 augustus 1996 tot en met 15 december 1996 die bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder geen dringende redenen aanwezig geacht om van terugvordering af te zien. Het bestreden besluit geeft niet aan waarom verweerder dergelijke dringende redenen niet aanwezig heeft geacht. Het besluit getuigt er zelfs in het geheel niet van dat verweerder het bestaan van de uitzondering van het tweede lid van artikel 20 TW heeft onderkend. Volstaan is met aan te geven dat ingevolge de wettelijke bepalingen per 1 augustus 1996 de uitvoeringsinstantie verplicht is onverschuldigd betaalde uitkering terug te vorderen. Ook het primaire besluit van 6 februari 1997 beperkt zich op dit punt tot een overweging van gelijke strekking. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder door de inhoud van het tweede lid van de artikel 20 TW niet te vermelden en niet aan te geven dat en waarom hij geen aanleiding ziet op grond van dit artikellid van terugvordering af te zien, het bestreden besluit onvolledig gemotiveerd. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd verklaard dat het door eiseres gedane beroep op het door mevrouw Munnikhof opgewekte vertrouwen geen dringende redenen in de zin van artikel 20, tweede lid, TW opleveren, omdat dringende redenen in het onderhavige geval niet zijn te relateren aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De gemachtigde van verweerder gaf daarbij aan dat dringende redenen gelegen dienen te zijn in de persoon van de betrokkene en bijvoorbeeld aanwezig kunnen zijn in geval van het ontbreken van toerekeningsvatbaarheid. Gevraagd naar een nadere toelichting heeft de gemachtigde verklaard dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur haars inziens eerder aan de orde komen bij de toetsing van het zogenoemde moederbesluit dan bij de toetsing van het terugvorderingsbesluit.
AWB 97/9105 WW
7
De rechtbank overweegt naar aanleiding van hetgeen van de zijde van verweerder - althans ter zitting - is gesteld met betrekking tot de interpretatie van het begrip 'dringende redenen' het volgende. De rechtbank is nagegaan in hoeverre in de parlementaire stukken met betrekking tot de totstandkoming van de Wet boeten aanknopingspunten gevonden kunnen worden voor de uitleg van het criterium 'dringende redenen'. In het bijzonder is daarbij nagegaan of volgens de bedoeling van de wetgever het rechtszekerheidsbeginsel dan wel het vertrouwensbeginsel kunnen meebrengen dat het aan het bestuursorgaan niet vrijstaat tot terugvordering van de ten onrechte verleende uitkering of toeslag over te gaan. De rechtbank heeft daarbij geconstateerd dat de consequenties van belde beginselen in de wetshistorie niet alleen aan de orde komen bij de bepalingen inzake terugvordering, zoals artikel 20 TW. Beide beginselen komen tevens aan de orde bij de bepalingen aangaande het afzien van de - in de Wet boeten eveneens als hoofdregel verplicht gestelde - herziening of intrekking van de toekenning van ten onrechte verleende uitkeringen, van welke bepalingen artikel 11a TW een voorbeeld is. Beide uitzonderingen - die op de verplichting tot terugvordering en die op de verplichting tot herziening c.q. intrekking - kennen dezelfde wettelijke formulering. In de wetshistorie heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de betekenis van het begrip dringende redenen in beide typen bepalingen niet dezelfde zou zijn. Voor de uitleg van de betekenis van het begrip dringende redenen uit artikel 20, tweede lid, TW en aanverwante bepalingen acht de rechtbank het dan ook geraden mede de geschiedenis van artikel 11a TW c.a. in ogenschouw te nemen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet boeten (hierna: het wetsvoorstel) wordt met betrekking tot artikel 11a TW c.a. gesteld: 'Onderdeel b handelt over de gevallen waarin het uitvoeringsorgaan een fout heeft gemaakt die hersteld moet worden. Niet langer wordt uitdrukkelijk bepaald dat zulks alleen kan indien de betrokkene redelijkerwijs kon begrijpen dat hij teveel kreeg; dit laatste is immers reeds in de toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur begrepen.' (Kamerstukken II 1994/95, 23 909. nr. 3, p. 52). Even verder meldt de Memorie van Toelichting met betrekking tot dezelfde bepalingen: 'Uitgangspunt van dit artikel is dat in alle gevallen correctie van fouten moet plaatsvinden. Deze verplichting dient het uitvoeringsorgaan met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit te oefenen. Deze beginselen kunnen ertoe leiden dat een herziening geheel of gedeeltelijk achterwege moet blijven. Teneinde ook in de wet tot uitdrukking te laten komen dat aan de verplichting niet een absoluut karakter kan worden toegekend in die zin dat nimmer ruimte voor welke afwijking dan ook zou bestaan, is in artikel 22a, lid 2, WW (idem in artikel 77, lid 5, Abw) een uitzonderingsbepaling geformuleerd.' (MvT, blz. 53). Het genoemde artikel 22a, tweede lid, WW is identiek aan artikel 11a, tweede lid, TW. Op de specifieke rol van het rechtszekerheidsbeginsel bij het aannemen van een uitzondering op de verplichting tot herziening of intrekking van uitkering of toeslag met terugwerkende kracht over te gaan wordt nader ingegaan in het verslag van een schriftelijk overleg van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid met de regering, vastgesteld op 30 oktober 1995. Aan dat verslag wordt de volgende passage ontleend, waarin de toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het woord is:
AWB 97/9105 WW
8
'In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom in het wetsvoorstel niet wordt aangesloten bij het rechtszekerheidsbeginsel zoals dat in de rechtspraak wordt gehanteerd merken wij op dat in het wetsvoorstel wel degelijk wordt aangesloten bij het rechtszekerheidsbeginsel uit de rechtspraak (herziening/intrekking van de uitkering met terugwerkende kracht is niet toegestaan tenzij betrokkene had kunnen begrijpen dat wij geen recht op uitkering had). De werking van dit beginsel brengt namelijk omgekeerd geformuleerd mee dat herziening/intrekking met terugwerkende kracht wel is toegestaan indien belanghebbende wist of had moeten weten dat zijn gedrag laakbaar was.' (Kamerstukken II 1995/96, 23 909, nr. 14, p. 14). Aan de memorie van toelichting met betrekking tot onder meer het tweede lid van artikel 20 TW, ontleent de rechtbank het volgende citaat: 'Zoals reeds in de toelichting bij artikel 22a WW is vermeld kan aan de verplichtingen die in dat artikel en in de artikelen 27, 27a en 36 worden geregeld niet een absoluut karakter worden toegekend. Uitzonderingen moeten mogelijk zijn indien voor de betrokkene onaanvaardbare consequenties zouden optreden. Zoals eveneens al vermeld moet het mogelijk zijn dat op de algemene regel een uitzondering moet worden gemaakt, in die zin dat geheel of gedeeltelijk van uitoefening van de betrokken verplichting wordt afgezien. De voorgestelde bepaling heeft tot doel dit in de wet tot uitdrukking te laten komen. Uit het woord 'dringend' blijkt dat er wel iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn wil een afwijking van het algemene principe gerechtvaardigd zijn. Daarbij dient het uiteraard om incidentele gevallen te gaan, gebaseerd op een individuele afweging van alle relevante omstandigheden; van algemene of categoriale afwijkingen kan geen sprake zijn. Voor de goede orde zij vermeld dat de toepassing van dringende redenen dient te geschieden met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij dringende redenen is niet primair of uitsluitend aan financiële redenen gedacht; ook immateriële omstandigheden kunnen een rol spelen.' (Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 68). In de Nota naar aanleiding van het Verslag van de Tweede Kamer is het laatste gedeelte van de weergegeven toelichting herhaald, onder de toevoeging dat de dringende redenen dan ook moeilijk in algemene zin kunnen worden omschreven. (Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7, p. 16). Uit de aangehaalde passages van de Memorie van Toelichting en van het verslag van het schriftelijk overleg met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid met betrekking tot artikel 11a TW en aanverwante bepalingen, maakt de rechtbank op dat met de Wet boeten niet beoogd is om de vraag of de betrokkene redelijkerwijs kon begrijpen dat hij geen recht had op de uitkering (in casu de toeslag) als niet relevant terzijde te stellen. Waar de staatssecretaris 'het rechtszekerheidsbeginsel uit de rechtspraak' weergeeft sluit hij in zijn formulering zelfs in sterke mate aan op de redactie van bijvoorbeeld artikel 20, eerste lid, aanhef en onderdeel b (oud) TW. De rechtbank constateert voorts dat de wettelijke grondslag die de staatssecretaris ruimte biedt voor de door hem in genoemde passage voorgestane toepassing van de Wet boeten is gelegen in de bepalingen die het mogelijk maken in geval van dringende redenen een uitzondering te maken op de als hoofdregel door de wetgever opgelegde verplichting om tot herziening of intrekking van een ten onrechte verleende uitkering of toeslag over te gaan. Uit de geciteerde passages van de Memorie van Toelichting en de Nota naar aanleiding van het verslag met betrekking tot artikel 20 TW en aanverwante bepalingen valt verder op te
AWB 97/9105 WW
9
maken dat bij dringende redenen die afwijking van de hoofdregel kunnen rechtvaardigen, gedoeld is op dezelfde redenen als die welke afwijking van de verplichting tot herziening en intrekking kunnen rechtvaardigen. Het vorenoverwogene brengt mee dat verweerder zich ten onrechte ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat dringende redenen, die aan terugvordering in de weg zouden staan, hun oorzaak niet zouden kunnen vinden in omstandigheden die een beroep op het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel zouden rechtvaardigen. De rechtbank ziet in deze constatering echter geen reden om het bestreden besluit te vernietigen. Zij overweegt daartoe het volgende. De eerder met betrekking tot de periode tot 1 augustus 1996 in deze uitspraak getrokken conclusie dat het eiseres redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij ten onrechte toeslag ontving, geldt op grond van de aldaar weergegeven overwegingen ook ten aanzien van het tijdvak vanaf 1 augustus 1996. Uitgaande van dat gegeven heeft verweerder, met name gelet op de geciteerde passage uit het verslag van een schriftelijk overleg met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, terecht geen aanleiding gevonden om in verband met de aanwezigheid van dringende redenen af te zien van terugvordering van de toeslag. De terugvordering vanaf 1 augustus 1996: de periode ingaande 13 augustus 1996 De rechtbank voegt aan bovenstaande overwegingen met betrekking tot de terugvordering vanaf 1 augustus 1996 nog het volgende toe, voor zover de terugvordering betrekking heeft op de periode ingaande 13 augustus 1996. Het bestuur van het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (TICA) heeft bij besluit van 19 februari 1997 beleid vastgesteld inzake herziening en intrekking van uitkering op grond van onder meer artikel 11a TW. Dit beleid is door verweerder als opvolger van het bestuur van het TICA gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 1997, 59). Onder het kopje 'Ten onrechte of een te hoog bedrag uitkering verleend' wordt aldaar onder andere aangegeven: 'In die gevallen waarin het uitvoeringsorgaan op de hoogte was van het feit dat ten onrechte uitkering werd verstrekt en het uitvoeringsorgaan daar niet binnen zes maanden adequaat op heeft gereageerd wordt de op de beslissing tot herziening of intrekking volgende beslissing tot terug- en invordering beperkt tot zes maanden nadat het uitvoeringsorgaan duidelijk was dat er redenen waren tot herziening of intrekking van de beslissing.' In genoemde publicatie van het beleid is niet aangegeven met ingang van welke datum het weergegeven beleid geldt. Aangezien het beleid is gepubliceerd ongeveer een half jaar na inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving en de bepalingen waar het beleid op doelt sinds 1 augustus 1996 ongewijzigd waren, gaat de rechtbank ervan uit dat bedoeld beleid ziet op situaties waarop de wetgeving van toepassing was zoals die geldt sinds 1 augustus 1996. Gelet op dit uitgangspunt alsmede het feit dat het bestreden besluit dateert van na de datum van publicatie van het beleid, neemt de rechtbank aan dat het beleid betrekking heeft op situaties als de onderhavige. Bij de beantwoording van de vraag of het bedoelde beleid van toepassing is, heeft de rechtbank mede overwogen dat verweerder op 14 januari 1998 uitdrukkelijk heeft besloten het weergegeven beleid van 19 februari 1997 te handhaven (Stcrt. 1998, 23). In de toelichting op dat besluit, eveneens opgenomen in de Staatscourant, is zelfs aangegeven dat het
AWB 97/9105 WW
10
gehandhaafde beleid per 1 maart 1997 het karakter heeft van een dwingend voorschrift. De rechtbank constateert dat het bestuur van het Tica bij de vaststelling van het beleid van 19 februari 1997 is teruggekomen op het standpunt uit de eerdere Tica-circulaire inzake terug- en invordering van 21 februari 1996 circulaire C 96.03), welk standpunt erop neerkomt dat naar de mening van het Tica de in de jurisprudentie ontwikkelde zes-maands-termijn vervalt. Het bevreemdt de rechtbank dat verweerder - zonder voorbehoud - ook die circulaire heeft gehandhaafd en als dwingend voorschrift heeft aangemerkt (blijkens besluit van 2 april 1997, Stcrt. 1997, 74). De rechtbank ziet in deze tegenstrijdigheid echter geen aanleiding verweerder niet te houden aan zijn beleid van 19 februari 1997. Zij overweegt daartoe dat dit beleid van recenter datum is dan de circulaire van 21 februari 1996, dat ook de handhaving door verweerder van het beleid van 19 februari 1997 van recenter datum is dan de handhaving door verweerder van de circulaire van 21 februari 1996 en tenslotte dat het beleid van 19 februari 1997 ook zeer recent (bij besluit van 4 december 1997; Stcrt. 1997, 245) door verweerder is herbevestigd in verband met de inwerkingtreding van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering jonggehandicapten. Vastgesteld hebbend dat het beleid van 19 februari 1997 van toepassing is, hecht de rechtbank eraan om, voorafgaand aan een toetsing aan dat beleid, het volgende op te merken. In de publicatie van het beleid is niet aangegeven waarom het Tica of verweerder meent dat artikel 11a TW de mogelijkheid biedt de terugvordering conform dat beleid te beperken. Uit de plaats binnen de publicatie waar het geciteerde gedeelte van het beleid is opgenomen, maakt de rechtbank op, dat niet wordt beoogd hiermee invulling te geven aan het begrip 'dringende redenen'. Aan dat begrip is immers een afzonderlijk onderdeel van de publicatie gewijd, waarin de zes-maandenjurisprudentie niet wordt vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het ook niet in de rede om aan te nemen dat overschrijding van bedoelde zes maanden als vaste termijn dringende redenen in de zin van artikel 11a, tweede lid, TW zouden opleveren. Een dergelijke opvatting zou onvoldoende recht doen aan de in de memorie van toelichting weergegeven bedoeling van de wetgever, erop neerkomende dat het begrip 'dringende redenen' niet beoogt een categoriale afwijking mogelijk te maken. Hoewel de rechtbank dus constateert dat niet helder is waar het Tica en verweerder de bevoegdheid aan ontlenen om bedoeld beleid toe te passen, ziet de rechtbank in die constatering geen aanleiding het bestreden besluit niet aan bedoeld beleid te toetsen. Zij overweegt daartoe dat het beleid de strekking heeft begunstigend te werken voor de betrokkenen. Bovendien is het deugdelijk gepubliceerd, zodat daaraan verwachtingen kunnen worden ontleend. Tenslotte zal - zo neemt de rechtbank aan - in andere gevallen het beleid wel zijn toegepast, zodat een, nauwkeurig, buiten toepassing laten van het beleid in eiseresses situatie in strijd zou zijn met de te respecteren rechtsgelijkheid. Overgaande tot een toetsing van het onderhavige geval aan het beleid van 19 februari 1997 overweegt de rechtbank het volgende. Het derde werkbriefje dat eiseres in het kader van de uitvoering van de Werkloosheidswet heeft ingediend vormde het eerste signaal waaruit verweerder had kunnen opmaken dat eiseres ten onrechte toeslag ontving. Op dat werkbriefje werd voor het eerst melding gemaakt van de inkomsten van f 2460,50 die eiseresses echtgenoot ontving. Het werkbriefje is door de afdeling WW van het GAK ontvangen op 13 februari 1996. Uitgaande van de zesmaandenjurisprudentie had verweerder tot 13 augustus 1996 de tijd om adequaat te reageren op deze informatie (welke elke drie weken door eiseres op haar werkbriefjes werd
AWB 97/9105 WW
11
herhaald in die zin, dat werd vermeld dat haar echtgenoot een WW-uitkering ontving). Door bij besluit van 6 februari 1997 voor het eerst te berichten dat tot terugvordering werd overgegaan, heeft verweerder de zes-maandentermijn ruimschoots overschreden. Bij toepassing van meerbedoeld beleid had de terugvordering ingaande 13 augustus 1996 achterwege dienen te blijven. Door - zonder opgaaf van redenen - van toepassing van dat beleid af te zien, heeft verweerder zijn besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Gelet op het voorgaande komt het bestreden besluit in aanmerking om te worden vernietigd, voor zover de terugvordering betrekking heeft op de periode ingaande 13 augustus 1996, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken. Beslist dient derhalve te worden als volgt. 6. BESLISSING De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage, recht doende: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit, voor zover de terugvordering betrekking heeft op de periode ingaande 13 augustus 1996; bepaalt dat het Lisv aan eiseres het gestorte griffierecht vergoedt. 7. RECHTSMIDDEL Tegen deze uitspraak staat voor partijen binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13, juncto artikel 6:24 van de Awb.
26 februari 1998
