Strategische positionering, sturing en bekostiging in het sociaal domein

Strategische positionering, sturing en bekostiging in het sociaal domein

Transitiecongres Ede, 18 november 2013

Stade Advies B.V.

Strategische positionering, sturing en bekostiging in het sociaal domein; Stade Advies BV. Transitiecongres november 2013

Pagina 2

1.

Inleiding

In 2013 heeft Stade Advies op verzoek van de MOgroep een model ontwikkeld aan de hand waarvan lokale overheden en maatschappelijke organisaties hun strategische positionering in het sterk veranderende sociaal domein kunnen overwegen en analyseren. Dit model dat bekend is geworden als het ´kwadrantenmodel´ laat zien dat de sturingsfilosofie van lokale overheden een belangrijke factor vormt bij de manier waarop de rolverdeling tussen overheid, burgers en maatschappelijke organisaties in het sociaal domein evolueert. In dit artikel ter gelegenheid van het Transitiecongres op 18 november 2013 in Ede verbinden wij strategische positionering en sturingsfilosofie van lokale overheden met door die overheden te hanteren bekostigingsmodellen. Als het gaat om strategische keuzes bepleiten wij bij zowel overheden als maatschappelijke organisaties meervoudige positionering en het kunnen hanteren van meerdere sturingfilosofieën. In het verlengde daarvan komen bijna vanzelfsprekend varianten van bekostigingsmodellen in beeld, waarbij geen eenduidige koppeling is te leggen tussen sturing en bekostigingsmodel en het werken op basis van hybride bekostigingsvormen veelal de voorkeur verdient. In dit artikel gaan we eerst in op het ´kwadrantenmodel´ om vervolgens twee indelingen van bekostigingsmodellen te schetsen en een voorzichtige poging te wagen verbindingen te leggen tussen de vier kwadranten en de onderscheiden bekostigingsmodellen.


Pagina 3

2.

Schakelen tussen kwadranten

Dynamiek De opvattingen over de rolverdeling tussen burgers, maatschappelijke organisaties en overheid in het sociale domein in Nederland zijn aan het verschuiven. Steeds nadrukkelijker is daarbij aan de orde dat burgers - collectief waar mogelijk, individueel waar noodzakelijk – een eigenstandige verantwoordelijkheid dragen voor leef- en samenlevingsomstandigheden. Maatschappelijke organisaties bieden hulp waar de eigen mogelijkheden van burgers tekortschieten en ondersteunen burgerinitiatief. Overheden faciliteren en creëren randvoorwaarden voor een sociale infrastructuur die daartoe uitnodigt. Daarvoor zijn wel minder middelen beschikbaar. Veranderende inzichten en de noodzaak tot versobering vormen samen het momentum om in hoog tempo over te gaan tot herinrichting van het sociale domein. Op landelijk niveau krijgt dat vorm in de doorontwikkeling van de Wet maatschappelijke ondersteuning, de bakens die zijn uitgezet in het kader van Welzijn Nieuwe Stijl en de drie grote transities. Op lokaal niveau krijgen begrippen als wederkerigheid en informele netwerken een nieuwe betekenis, waar zowel burgers als professionals nog aan moeten wennen. Samenhangend kader op lokaal niveau De Wet maatschappelijke ondersteuning omvat een groot aantal beleidsterreinen: van ondersteuning van jongeren tot vrijwilligersbeleid, van sociale samenhang tot verslavingszorg en van voorzieningen voor mensen met een beperking tot ondersteuning van mantelzorgers. Gemeenten willen het beleid op die terreinen zoveel als mogelijk in samenhang ontwikkelen en uitvoeren. Maar dat is nog niet alles. Er staan drie complexe transities op stapel. De functie extramurale begeleiding uit de AWBZ zal worden overgeheveld naar de Wmo en de Participatiewet wordt leidend bij het streven naar versterking van de arbeidsparticipatie van kwetsbare burgers. Op termijn wordt de totale jeugdzorg een integrale verantwoordelijkheid van de gemeente. De drie op handen zijnde transities liggen in het verlengde van de eerder ingezette kantelingsoperatie Wmo en moeten dan ook in samenhang daarmee worden vormgegeven. Concreet betekent dit dat bij de manier waarop de gemeente haar verantwoordelijkheid voor jeugdzorg, AWBZ en arbeidsparticipatie uitwerkt, steeds de eigen verantwoordelijkheid en kracht van burgers belangrijke uitgangspunten zijn. De drie transities hebben ieder een eigen tempo en fasering, maar ze dagen uit tot een samenhangende aanpak in de context van het gemeentelijk Wmo-beleid. De veranderingen in het sociaal domein zijn ingrijpend, stellen hoge eisen maar bieden ook ruimte om op lokaal niveau tot maatwerkaanpak te komen. Rolverdeling in de zoektocht Gemeenten kunnen dat niet alleen. Samenwerking met maatschappelijke organisaties en regiogemeenten is daarbij nodig. Ook burgers moeten hun verantwoordelijkheid nemen en bijdragen leveren, want burgers kunnen door actief mee te doen zorgen dat het goed wonen is in hun eigen leefomgeving en meewerken aan het terugdringen van de kosten van maatschappelijke ondersteuning. Om burgers op de eigen verantwoordelijkheid aan te spreken mag van een gemeente verwacht worden dat zij betrokken is, geloofwaardigheid uitstraalt en zegt waar het op staat. In de relatie met maatschappelijke organisaties willen gemeenten zich veelal laten kennen als een betrouwbare opdrachtgever en maatschappelijk partner. Dat vraagt om flexibiliteit in de eigen gemeentelijke organisatie en veranderingsbereidheid van medewerkers. Gemeenten verwachten dat ook van maatschappelijke organisaties waarmee wordt samengewerkt. Bijna alle gemeenten willen dat welzijnsorganisaties inzetten op versterking van burgerkracht en informele ondersteuning. Gemeenten bouwen aan een nieuwe eerstelijnsvoorziening die ´sociaal team in de wijk´ heet en willen dat collectieve lichte wijkvoorzieningen als dagbesteding, huizen van de buurt en ander maatschappelijk vastgoed meer kosteneffectief worden georganiseerd en beheerd. Het vinden van een nieuwe balans in de relatie tussen burgers, maatschappelijke organisaties en gemeente is een noodzakelijke, maar geen gemakkelijke opgave. In de weg daar naartoe kiezen veel gemeenten voor pilots of experimenten om leren in de praktijk te bevorderen. Maatschappelijke organisaties doen er goed aan om op lokaal niveau bij die zoektocht naar nieuwe arrangementen betrokken te zijn.


Pagina 4

Beleidsmatige lenigheid en communicatieve eigenschappen Nederland bevindt zich in een overgangsfase van een stabiele verzorgingsstaat naar een veel dynamischer vorm van civil society. Niemand weet precies hoe die er uit zal gaan zien. Waar voorheen beleidsscenario’s leidend waren voor introductie van vernieuwing, lijkt het er nu meer op dat met het massief omarmen van de uitgangspunten van Welzijn Nieuwe Stijl, de Kanteling en de wensen inzake de integrale benadering van de transities, een fundament is gelegd voor collectief trial & error-learning. Van maatschappelijke organisaties vraagt dat beleidsmatige lenigheid en uitstekende communicatieve en diplomatiek-strategische eigenschappen. Lokale gemeenten dan wel regionale coalities van gemeenten zullen, alle veranderingen ten spijt, voorlopig nog wel de belangrijkste financier van het werk blijven. En die gemeenten zijn op zoek naar nieuwe antwoorden op oude en nieuwe vragen, bezinnen zich op de eigen rol en verantwoordelijkheden en komen allengs tot het inzicht dat de ontwikkelingen in het sociaal domein nopen tot meervoudig en flexibel rolgedrag. Maatschappelijke organisaties moeten zich hiertoe kunnen verhouden en wel zodanig dat dit door de financier(s) als relevant wordt ervaren. Dat wil zeggen: betrouwbaar leveren van diensten, bijdragen aan analyse en visievorming, participeren in innovatieve arrangementen en betekenisvol verantwoorden op resultaatniveau, horizontaal en verticaal. Beleidsmatige lenigheid is ook nodig omdat naar verwachting het opdrachtgeverschap in toenemende mate invulling zal krijgen vanuit coalities van gemeenten die het lang niet over alles eens zijn.Tegelijkertijd wordt wel duidelijk dat daarnaast gedegen kennis van de lokale samenleving en korte lijnen (‘dicht bij de burger’) randvoorwaarden voor overleving vormen, net als een goede positie in het lokale en/of regionale netwerk van maatschappelijke organisaties en wellicht ook bedrijven. Dat is een uitdagend pakket van eisen. Bovendien laat de recente geschiedenis zien dat gemeentelijke opdrachtgevers lang niet altijd tevreden waren over het door maatschappelijke organisaties gebodene en de afrekenbaarheid daarvan. Dat heeft wellicht ook te maken met het langdurige proces van voortgaande verzakelijking van de welzijnssector, dat nog lang niet overal is afgerond, en de keuzes daarbij in de richting van verdergaande organisatorische schaalvergroting. Welzijn in Nederland geeft een lappendeken te zien van middelgrote ondernemingen met een relatief grote afstand tussen bestuur en uitvoering tot en met zeer kleinschalige semi-professionele lokale stichtingen met een beleidsbepalend bestuur. Of deze variëteit als een kracht of als een zwakte van de sector moet worden beschouwd, zal de nabije toekomst leren. Daar komt nog bij dat het inmiddels een feit is dat de traditioneel gesloten markt voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening is opengebroken. Commerciële partijen doen hun intrede en de concurrentie neemt toe. Positioneringsmodel De vraag is hoe lokale overheden zich in die turbulente omgeving staande kunnen houden of beter nog - door kunnen ontwikkelen. Stade Advies heeft om de positioneringsmogelijkheden wat in te kaderen een eenvoudig model ontwikkeld. Dit model gaat uit van wat wij als de twee belangrijkste variabelen voor positionering beschouwen. Dat zijn de sturingsfilosofie van de gemeente als financier en de netwerkpositie van maatschappelijke organisaties. De sturingsfilosofie van de gemeente kan worden afgezet op een as die loopt van strakke sturing tot faciliteren en de netwerkpositie van de organisatie op een as die reikt van ‘stand alone’ positie tot veel samenwerkingspartners en -activiteiten. Door die twee assen te laten kruisen ontstaan vier kwadranten met in ieder kwadrant een kernachtige typering van de positie van de gemeente.


Pagina 5

Het opdrachtgeverschap van gemeenten en van regionaal samenwerkende gemeenten, vooral ook in de context van de drie transities, in de kwadranten I en II krijgt vorm vanuit de sturingsfilosofie van New Public Management. Dat wil zeggen: de overheid opereert als een bedrijf en stuurt op basis van contracten. Het sturingsinstrumentarium dat daarbij past, bestaat uit klassiek subsidiëren, Beleidsgestuurde Contractfinanciering als instrument voor prestatiesturing en klassiek aanbesteden. Kenmerkend is dat betrokken partijen weten wat er moet gebeuren en in welke rolverdeling dat moet worden gerealiseerd, en dat er duidelijkheid bestaat over de indicatoren op basis waarvan afrekening en beoordeling plaatsvindt. Dit sturingsconcept leent zich vooral voor redelijk eenduidige opdrachtverlening gericht op beleidsrealisatie op grond van gekende interventies - veelal één op één relaties tussen opdrachtgever en opdrachtnemer met verticale verantwoordingslijnen. In de onderste twee kwadranten is dat veel minder het geval. Het gaat hier om meer complexe verandervraagstukken in het sociale domein, waarvan geen van de betrokken partijen op voorhand expliciet zicht heeft op oplossingsrichtingen en er voor interventies een breed (maatschappelijk) draagvlak wenselijk is. De rol van de overheid verandert hier van opdrachtgever naar maatschappelijk partner in analyse, mogelijk ook in uitvoering, en facilitator. De sturingsfilosofie die hierbij past is die van Governance, te typeren als een meer horizontale verstandhouding tussen meerdere en diverse betrokken partijen, waarin in gezamenlijkheid maar vanuit verschillende belangen gezocht wordt naar een voor alle betrokkenen acceptabele uitkomst. Het sturingsinstrumentarium dat hierbij past is bijvoorbeeld de subsidiedialoog, Beleidsgestuurde Contractfinanciering als instrument voor resultaatsturing en vormen van bestuurlijk en maatschappelijk aanbesteden.


Pagina 6

Hieronder geven wij een compacte typering van de vier kwadranten aan de hand van een vijftal kenmerken: hoe wordt de toegang tot maatschappelijke ondersteuning vormgegeven en in hoeverre liggen daar aangrijpingspunten voor maatschappelijke organisaties, wat is de dominante oriëntatie in het betreffende kwadrant, hoe zien samenwerkingsprocessen er uit en wat is kenmerkend voor dat kwadrant. Kwadrant I Meervoudig Opdrachtgeverschap Veel maatschappelijke organisaties zijn onderweg naar of bevinden zich grotendeels in dit kwadrant. Het zijn ‘stand alone’ organisaties die opdrachten ontvangen van de lokale overheid en die uitvoeren onder vastgestelde condities en met overeengekomen verantwoordingsverplichtingen. De strakke externe sturing vertaalt zich bij maatschappelijke organisaties vaak in een stringente interne stijl van leidinggeven en het vormen van productgroepen waarmee ook contractafspraken worden gemaakt. De rol van burgers blijft beperkt tot de democratische legitimatie van het beleidskader van de opdrachtgevende overheid en het geven van feedback over de geleverde diensten in de vorm van klanttevredenheidsinformatie. Toegang Gemeenten in dit kwadrant zien zichzelf als ‘leidend in de samenleving’ en beschouwen zichzelf als de exclusieve probleemeigenaar van maatschappelijke vraagstukken. Ze zijn veelal zelf strak professioneel-bureaucratisch georganiseerd en integrale beleidsvoering komt moeizaam tot stand. Ontschotten is daardoor geen natuurlijke beweging. In het sociale domein willen deze gemeenten sturen en doen dat vooral door zelf de uitvoering van de toegang tot voorzieningen ter hand te nemen in bijvoorbeeld het Wmo-loket. Soms delegeert de gemeente deze taak naar het (gemeenschappelijk) werkbedrijf. Maatschappelijke organisaties hebben nauwelijks tot geen rol bij het bepalen wie er toegang krijgen tot de voorzieningen in het sociale domein. Zij vervullen mogelijk in opdracht van de gemeenten wel een rol bij de uitvoering van die voorzieningen, op grond van beschikkingen en uitvoeringsovereenkomsten. Ze zijn echter kwetsbaar als er onduidelijkheid en onvrede over de uitvoering van hun werkzaamheden gaat ontstaan. Samenwerking Tussen de maatschappelijke organisaties die de voorzieningen in het sociaal domein aanbieden binnen een geografisch gebied, is weinig samenwerking. Wellicht is nog sprake van afstemming in de keten, maar de maatschappelijke organisaties worden door de gemeente afzonderlijk aangestuurd. Zo maken gemeenten in de sfeer van de jeugdzorg unilaterale contractafspraken met bijvoorbeeld jeugdgezondheidszorg, AMW, CJG en thuisbegeleiding. Het blijft voor gemeenten vaak moeilijk om vorm te geven aan integraal opdrachtgeverschap; ook in de uitvoering door de organisaties is nog steeds sprake van schotten. Oriëntatie De oriëntatie in dit kwadrant ligt sterk op de expertise van de beroepskrachten van maatschappelijke organisaties, die is vastgelegd in diensten- of productenboeken. Deze zijn bij voorkeur evidence based en best practice, sterk gestructureerd. Er is sprake van een professionele bureaucratie met voorgeschreven methodieken en diensten. Deze worden geleverd tegen transparante kostprijzen. Er wordt vooral gewerkt met prestatieafspraken die afrekenbaar zijn. Er is voornamelijk sprake van verticale verantwoording tussen de opdrachtgevende overheid en de opdrachtnemende maatschappelijke organisatie. Kenmerken  stringente opdrachtformulering door de lokale overheid;  actueel producten- of dienstenboek van maatschappelijke organisaties waarin ondersteuning van burgerkracht en informele netwerken geleidelijk een plaats krijgen;  transparante kostprijssystematiek en concurrerende prijsstelling van maatschappelijke organisaties;  relatiebeheer van de opdrachtgevende overheid met maatschappelijke organisaties; Strategische positionering, sturing en bekostiging in het sociaal domein; Stade Advies BV. Transitiecongres november 2013

Pagina 7

 

productregistratie als onderdeel van het verantwoordingskader; uitvoerende professionals van maatschappelijke organisaties zijn vooral te typeren als ´dienstverleners´.

Kwadrant II Enkelvoudig opdrachtgeverschap De gemeente contracteert hier veelal een grotere - in haar optiek mogelijk professionelere – maatschappelijke organisatie, die vervolgens met het oog op leverantie van aanvullende diensten een of meer onderaannemende partijen zoekt. Naast het voldoen aan de eisen inzake professionaliteit speelt hier ook niet zelden een zekere mate van ontevredenheid over het functioneren van lokale organisaties voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening een rol bij de beslissing om een andere kernpartner te zoeken. Het onderaannemerschap kan gepaard gaan met verlies van werkgelegenheid of baanverlies voor zittend personeel, afhankelijk van de contractafspraken tussen gemeente en hoofdaannemer. In voorkomende gevallen lopen organisaties voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening het risico feitelijk te worden ontmanteld. De rol van burgers is vergelijkbaar met die in kwadrant I. Toegang Het publiek domein wordt georganiseerd door sterk centraal opererende gemeenten. Ze voeren een strakke regie en zijn bereid om de vormgeving van de toegang te delegeren op basis van vaste kaders voor vraagverheldering en te realiseren resultaten. Deze gemeenten geven er veelal de voorkeur aan om te werken met het inkoopmodel om via prijsconcurrentie de kosten te beheersen en/of te selecteren op basis van kwaliteit. Er is een scherpe opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie op basis van contracten voor meerdere jaren. Samenwerking Maatschappelijke organisaties die binnen dit geografische gebied voorzieningen in het sociaal domein aanbieden, werken nauw samen met andere aanbieders. Maar iedere maatschappelijke organisatie werkt nog wel vanuit haar eigen expertise, waardoor cliënten met meerdere dienstverleners te maken hebben. Meestal zal dit wel via een vorm van casemanagement verlopen met de bedoeling de dienstverlening op elkaar af te stemmen. Oriëntatie Ook in dit kwadrant ligt de oriëntatie sterk op de expertise van sociale professionals, die is vastgelegd in diensten- of productenboeken. Deze zijn bij voorkeur evidence-based en best practice, sterk gestructureerd. Er is sprake van een professionele bureaucratie, maar wel één met voorgeschreven methodieken en diensten. Deze worden geleverd tegen transparante kostprijzen. Er wordt vooral gewerkt met prestatieafspraken die afrekenbaar zijn. Er is voornamelijk sprake van verticale verantwoording tussen de opdrachtgevende overheid en de opdrachtnemende maatschappelijke organisatie. Hier moet aan toegevoegd worden dat er in de onderaannemerspositie geen directe band meer is met de opdrachtgevende overheid. De mogelijkheden om rechtstreeks invloed uit te oefenen op het beleidskader van de financier is, anders dan in het geval van kwadrant I, gering en de afhankelijkheidspositie daardoor groter. De manier waarop hoofdaannemer en onderaannemer de samenwerking vormgeven, is onderdeel van de beoordeling in de verticale verantwoording. Kenmerken Kenmerken van dit kwadrant zijn een overheid die wel zelf regie op de toegang wenst te houden, maar de uitvoering ervan in handen geeft van een door haar gemandateerd front-office. De uitvoering wordt overgelaten aan robuuste organisaties, die al dan niet met onderaannemers werken. Soms zijn dit organisaties uit de zorgsector, maar het kunnen ook commerciële marktpartijen zijn. Een enkele keer is de lokale organisatie voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening deze hoofdaannemer. Vaker zien we echter dat zij als onderaannemer functioneren of helemaal geen rol van betekenis meer spelen.


Pagina 8

Kwadrant III Maatschappelijk partnerschap In de onderste twee kwadranten van het model is sprake van een zoektocht naar nieuwe antwoorden op oude en nieuwe vragen. De maatschappelijke opgaven die spelen zijn complex en vragen om nieuwe horizontale coalities van gemeente(n), maatschappelijke organisaties, georganiseerde burgers en bedrijven. Het gaat hier om publiek-particuliere-private samenwerking (PPPS) gericht op co-creatie. Maatschappelijke organisaties moeten zorgen deel uit te maken van die nieuwe coalities en hun expertise inzetten om te komen tot nieuwe arrangementen die vanuit een integraal perspectief tot stand komen. De geringere mate van externe sturing krijgt een interne vertaling in een flexibele uitvoeringsorganisatie op projectbasis en generalisme bij professionals. Toegang De gemeente, of combinatie van gemeenten, heeft de rol op zich genomen om de ontwikkeling te stimuleren naar een maatschappij met zelfstandige verantwoordelijke burgers. De gemeente is slechts één van de spelers in het veld en niet per definitie de belangrijkste. Ze beseft dat de oplossing van maatschappelijke vraagstukken alleen nog door samenwerking kan worden bereikt. Ze neemt deel aan netwerken en sluit maatschappelijke coalities. De inrichting van de toegang tot de voorzieningen in het kader van maatschappelijke ondersteuning maakt deel uit van lokale pilots of experimenten. Op veel locaties zijn vormen van sociale wijk- of gebiedsteams in ontwikkeling. Soms zijn melding of signalering en uitvoering aan elkaar gekoppeld, soms wordt aan melding of signalering een vervolg gegeven na een vorm van índicering´ in loket of makelpunt. In alle gevallen maken inschakeling van eigen kracht en netwerk deel uit van het interventiespectrum. Samenwerking Maatschappelijke organisaties nemen deel aan sociale wijkteams die met elkaar de verantwoordelijkheid voor de maatschappelijke ondersteuning in een gebied aanvaarden. De professionals in deze wijkteams krijgen alle ruimte om hun expertise met elkaar te delen en situationeel te bepalen wie en langs welke weg op de vraag van een cliënt ingaat. Bevorderen van eigen kracht en organiseren van kracht in de omgeving vormen de basis voor hun methodieken. Ze krijgen een eigen wijkbudget en mandaten voor indicatiestelling, het eventueel opleggen van sancties bij uitkeringen en het toekennen van voorzieningen. Er kan een grote verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden, allianties en coalities ontstaan. De kracht zit in het ontwikkelen en uitvoeren van samenhangende arrangementen. Marktwerking en concurrentie zijn beginselen die in deze benadering niet goed passen. Oriëntatie De oriëntatie in dit kwadrant ligt sterk op de netwerkontwikkeling tussen maatschappelijke organisaties. Innovatie via trial & error is een sleutelbegrip en geeft veel professionele ruimte om samen op zoek te gaan naar nieuwe antwoorden. Naast te bereiken resultaten met cliënten worden er ook afspraken gemaakt over procesresultaten in het samenwerkingsproces en in de noodzakelijke transformatie van maatschappelijke organisaties. Beoordeling en afrekenen vinden plaats op grond van de bereikte (proces-) resultaten. Sociale professionals in dit kwadrant zijn vooral pioniers en ontwikkelaars: ze schakelen makkelijk. Kenmerken Karakteristiek voor dit kwadrant is een lokale overheid die erop gericht is om vanuit een gemeenschappelijke visie met de maatschappelijke partners en georganiseerde burgers samen te bepalen welke maatschappelijke vraagstukken er in het sociale domein van een bepaald gebied aangepakt moeten worden. De overheid stelt vervolgens een budget beschikbaar voor het gebied en geeft maatschappelijke organisaties alle ruimte om samen tot een aanbod te komen. Waar relevant participeert de lokale overheid ook in analyse en uitvoering.


Pagina 9

Kwadrant IV Gedelegeerd opdrachtgeverschap in de ondersteuning van burgerkracht Ook in dit kwadrant hebben lokale overheden vooral een faciliterende rol. De gemeente faciliteert burgers om zelf tot hun keuze te komen voor de dienstverlener die zij wensen. Gemeenten contracteren via een raamovereenkomst zoveel mogelijk kwalitatieve en gespecialiseerde leveranciers en laten die toe tot een virtuele ontmoetingsplaats van burgers en dienstverleners. Daar hebben burgers iets te kiezen, iets te onderhandelen en meer kans op maatwerk door een echte specialist. Het aanbod is in principe onbeperkt. Waar gemeenten een stap terug zetten, doen burgers een stap vooruit. Zij ontplooien eigen individuele en maatschappelijke initiatieven. Maatschappelijke organisaties kunnen een rol spelen door burgers bij elkaar te brengen om tot collectieve oplossingen voor gedeelde problemen te komen en te verwijzen naar mogelijkheden tot het financieren van nieuwe oplossingen. Als burgers komen tot uitvoeringsplannen waar maatschappelijke organisaties een rol in spelen, treden zij op als gedelegeerd opdrachtgever op basis van het beheer van maatschappelijke budgetten en maatschappelijk vastgoed. Toegang Het zelfoplossend vermogen van mensen en informele netwerken vormt het uitgangspunt, waarbij de overheid hooguit een faciliterende rol vervult. Er is geen sprake meer van nauwgezette regelgeving en beleid wordt gebaseerd op ruim opgezette kaders, die vragen om situationele invulling. Samenwerking Maatschappelijke organisaties kunnen burgerinitiatieven helpen bij het opstellen van wijkanalyses en projectplannen op grond waarvan bij gemeenten budgetten kunnen worden aangevraagd. Ze kunnen hiervoor ook een beroep doen op ZZP’ers of commerciële bedrijven. De potentiële meerwaarde van maatschappelijke organisaties ligt in hun bundeling van expertise en het vermogen om deze gemakkelijk toegankelijk te maken voor burgerinitiatieven. Als ze daar niet in slagen, lopen zij het risico het af te leggen tegen ZZP’ers en kleine (commerciële) bedrijven. Oriëntatie De oriëntatie in dit kwadrant ligt primair op het opbouwen en onderhouden van relaties met (potentiële) burgerinitiatieven. Het gaat ook om relaties met andere spelers, zoals bedrijven, ondernemers, corporaties, zorginstellingen en scholen. Innovatie en afrekenen op basis van bereikte (proces)resultaten speelt een belangrijke rol. Verantwoording vindt vooral plaats naar de opdrachtgevende burgerinitiatieven. Kenmerken Lokale overheid en maatschappelijke organisaties stellen zich terughoudend op. Het initiatief wordt primair gelegd bij burgers. Zij bepalen met elkaar wat er in hun sociaal domein moet gebeuren. Op basis van hun analyse krijgen ze budgetten van de overheid en bepalen burgers zelf wie zij inhuren om de voorzieningen in hun sociaal domein vorm te geven (gedelegeerd opdrachtgeverschap). Hierbij horen vormen als het werken op basis van PGB’s, het beheer van multi-functionele maatschappelijke accommodaties en buurttrusts. Meervoudig positioneren Met het aanreiken van het in deze notitie omschreven model doen wij een poging om lokale overheden een kader te bieden om na te denken over de wijze van positionering in het sociale domein - dit terwijl het domein sterk in beweging is en beschikbare maatschappelijke budgetten hevig onder druk staan. Bovendien geven gemeenten zich in toenemende mate rekenschap van het feit dat zij niet in de positie zijn om bij het zoeken naar nieuwe oplossingen voorop te lopen, zoals dat voorheen vaak wel werd gedacht. Er ontstaat de afgelopen paar jaar een momentum dat aangeeft dat alles anders moet en het begin van veranderingen wordt ook daadwerkelijk zichtbaar. Tegelijkertijd zijn er van meerdere kanten ook al weer kritische geluiden te horen. Die hebben vaak te maken met de premisse dat burgers daadwerkelijk bereid en in staat zijn om hun maatschappelijke verantwoordelijkheid


Pagina 10

zodanig breed op te vatten dat zij niet alleen verantwoordelijkheid willen nemen voor de eigen zelfredzaamheid maar ook die van anderen (met wie het even of zelfs structureel niet zo goed gaat). Wie het weet die mag het zeggen. Een behoedzame vooruitblik geeft wellicht te zien dat er een permanente verschuiving in het sociale domein optreedt, waarbij met name op het niveau van leefbaarheid van wijken en buurten de inbreng van burgers is versterkt en dat daar ook een preventieve werking van uitgaat. De oude kernfunctie van welzijn inzake recreatie en ontmoeting wordt opnieuw vormgegeven. Maar tegelijkertijd kan mogelijk worden geconstateerd dat burgers met wie het echt niet goed gaat of die door tijdelijke omstandigheden ondersteuning kunnen gebruiken daarmee niet voldoende zijn geholpen…… Het kwadrantenmodel maakt zichtbaar welke dynamiek er in het sociale domein optreedt en welke rollen daarin voor lokale overheden denkbaar zijn. Het is zeker niet bedoeld om gemeenten op koers te zetten in de richting van één van de posities maar om inzichtelijk te maken dat verschillende typen vraagstukken naar aard en complexiteit om een andere benadering vragen. Ondanks alle aandacht voor sociale teams en de enthousiaste discussie over vormgeving van de toegang tot maatschappelijke ondersteuning zijn veel gemeenten nog druk in de weer om een goede opdrachtnemer (kwadrant I) te worden. En het is misschien goed om eraan te herinneren dat daar vooralsnog het overgrote deel van de door gemeenten te besteden budgetten naartoe gaat. Evenmin bedoelen we met dit model een wenselijke ontwikkelingsgang van kwadrant I naar kwadrant IV in beeld te brengen of onze voorkeur uit te spreken voor een positionering in één van de kwadranten. Wij menen dat je van lokale overheden mag verwachten dat die de kenmerken van goed opdrachtgeverschap (kwadranten I en II) kunnen combineren met een rol als proactief maatschappelijk partner met oog en oor voor de vragen en wensen van burgers (kwadranten III en IV). Of anders gezegd: meervoudige profilering is een noodzaak. Waar het gaat om het mogelijk maken van relatief eenduidige en gekende dienstverlening aan burgers als schuldsanering en budgettering, wordt een appel gedaan op de kenmerken van goed opdrachtgeverschap. Maar als de opgave is om op wijkniveau een aanpak te ontwikkelen om de achterliggende oorzaken van armoedeproblematiek aan te pakken, past de rol van maatschappelijk partner en het bieden van faciliteiten beter. Zo beschouwd is de opgave voor lokale overheden: zorg dat je kunt schakelen tussen de kwadranten!


Pagina 11

3.

Bekostigingsmodellen

Onder ´bekostiging´ verstaan wij het maken van afspraken over de voorwaarden waaronder interventies van maatschappelijke organisaties voor vergoeding door de gemeenten in aanmerking komen. In veel stelsels heeft bekostiging een duidelijke relatie met de aansturing van uitvoerende instellingen. De bekostigingsvorm kan de sturing op de uitvoering ondersteunen. De bekostigingsvorm bevat in dat geval ‘gedragsprikkels’ die ervoor zorgen dat gewenst gedrag van maatschappelijke organisaties ontstaat: de bekostiging is ondersteunend aan de sturingsfilosofie van de financier. Vooral in de zorg is zichtbaar dat beleidsmakers streven naar het in lijn brengen van de sturingsfilosofie met de daarvan afgeleide bekostigingsvorm. Er bestaan meerdere en onderling verschillende bekostigingsmodellen. Wij typeren hier twee indelingen die in de recente discussie over de herijking van het sociaal domein en de drie transities, soms ook in mengvormen, gebruikt worden. Variant 11 Hier wordt een opbouw zichtbaar op basis van enerzijds sturingsafspraken op een continuüm van input naar output en anderzijds de verschuiving van het risico van gemeenten in de richting van aanbieders. Daarbinnen wordt een drietal bekostigingsmodellen onderscheiden.

Functiegerichte bekostiging verwijst naar een op traditioneel aanbod gerichte bekostiging, waarbij een maatschappelijke organisatie zich er op vastlegt een aanbod in een met elkaar overeengekomen capaciteit te doen. Het beschikbaar zijn van dat aanbod wordt bekostigd en niet het gebruik daarvan. Voorbeelden zijn de beschikbaarheid van VVE-plekken of bedden voor maatschappelijke opvang. Sturing vindt dus plaats op hoeveel er beschikbaar moet zijn en er worden afspraken gemaakt over indicatie of toegang. Onderbezetting is voor rekening en risico van de gemeente. De omvang van het aanbod wordt sterk bepaald door de beschikbare 1

Gebaseerd op ´Handreiking Opdrachtgeverschap en bekostiging´; Transitiebureau Jeugd, min. VWS, min. VenJ en VNG, april 2013 Strategische positionering, sturing en bekostiging in het sociaal domein; Stade Advies BV. Transitiecongres november 2013

Pagina 12

middelen en hierbij hoort een afweging over de populatie, oftewel de verwachte afname. Vaak worden er afspraken gemaakt over voor- en nacalculatie. Een voordeel van dit model is dat het eenvoudig van opzet is en vooraf zowel de opdrachtgever als de aanbieder duidelijk weet hoeveel geld gaat naar een bepaalde functie. Het nadeel van dit model is vooral dat er geen koppeling ligt tussen de bekostiging en doelmatigheid, prestaties of resultaten. Daarop valt met dit model dus niet te sturen. Prestatiegerichte bekostiging houdt doorgaans in dat de opdrachtgever afspraken maakt over een tarief per activiteit, product of traject. De bekostiging volgt dan de geleverde prestatie, waarbij de prestatie een activiteit (ook wel: activiteitbekostiging) of een uitgevoerd traject (ook wel: trajectbekostiging) kan betreffen. Activiteitgerichte bekostiging gaat uit van de afzonderlijk geleverde diensten of producten van de maatschappelijke organisatie. De activiteiten zijn benoemd in een producten- of dienstencatalogus van de maatschappelijke organisatie of worden al dan niet in overleg door de gemeente opgelegd. Elke activiteit heeft zijn eigen prijs, welke in hoofdzaak bepaald wordt door het aantal uren dat een professional nodig heeft om deze activiteit te realiseren. In de zorg zijn veel van deze activiteiten gebonden aan uitvoeringsprotocollen. De maatschappelijke organisatie loopt een volumerisico, als zij minder levert dan zij in haar contracten met de gemeente heeft afgesproken. Trajectgerichte bekostiging is een bekostiging die uitgaat van een interventiestrategie die uit meerdere met elkaar samenhangende diensten of producten bestaat. Een traject kan per doelgroep verschillen. Vaak wordt er daarom ook met verschillende profielen van cliënten gewerkt. De sturing vindt vooral plaats door het aantal trajecten te bepalen, waarbij idealiter de populatie als uitgangspunt genomen wordt. Het risico dat de trajecten niet gehaald worden, bijvoorbeeld omdat er minder vraag is, ligt bij de maatschappelijke organisatie. De gemeente is verantwoordelijk voor het totale zorgvolume en beïnvloedt soms door specifieke voorwaarden te stellen de toegang, doorverwijzing en uitstroom. Een voordeel van prestatiebekostiging is dat er een koppeling ligt tussen de te leveren of geleverde prestatie en de bekostiging. Het stimuleert de doelmatigheid omdat er kostentoerekening plaatsvindt naar activiteit of traject. Het belangrijkste nadeel dat is verbonden met prestatiebekostiging is dat in het model niet wordt gekeken naar het resultaat dat moet voortvloeien uit de geleverde prestaties. Een traject kan zijn geleverd zonder dat de klant in kwestie er iets mee is opgeschoten. Met dit model kan dus niet worden gestuurd op het te bereiken resultaat bij de doelgroep. Dat is wel het geval als er gewerkt wordt op basis van resultaatgerichte bekostiging. De grondslag hierbij is de baat die een cliënt heeft van de geleverde diensten of producten van de maatschappelijke organisatie. Hiervoor worden resultaatindicatoren ontwikkeld. Een bekende op dit moment is de zelfredzaamheidsmatrix. Hierin worden op verschillende levensdomeinen afzonderlijke treden onderscheiden. Een ander voorbeeld is de participatieladder die vooral beperkt is tot de deelname aan het maatschappelijke verkeer. Voorwaarde voor financiering is dan of de cliënt door de interventies van de maatschappelijke organisatie één of meerdere treden op de matrix is gestegen. Hier wordt veel risico bij de maatschappelijke organisatie gelegd. Deze kan de risico’s beperken door in haar interventiestrategie samenwerking te zoeken met partijen die op aangrenzende levensdomeinen actief zijn, waardoor er voor een cliënt een meer samenhangende aanpak beschikbaar komt en de kans op resultaat groter is. Bij resultaatgerichte financiering zal de maatschappelijke organisatie veelal proberen interventies in te zetten die hun werkzaamheid hebben bewezen om risico´s te vermijden. Ook anderszins zullen maatschappelijke organisaties proberen de risico´s van het niet aantoonbaar bereiken van het gewenste resultaat proberen te beperken. De kostprijs van interventies kan daardoor hoger zijn dan in het geval van prestatiebekostiging.


Pagina 13

Variant 22 Deze indeling gaat uit van vijf hoofdvormen waarbinnen ook weer subvarianten worden onderscheiden. De hoofdvormen zijn gegroepeerd rond de ontvangers van de betalingen. Dit kunnen burgers zelf zijn, maatschappelijke organisaties of gemeentelijke partners.

Beschikbaarheidsbekostiging heeft als kenmerk dat het beschikbaar zijn op zichzelf wordt gefinancierd ongeacht de afname van de dienst. Beschikbaarheidsbekostiging komt in belangrijke mate overeen met wat in variant 1 functiegerichte bekostiging is genoemd. De gemeente stelt vaak strakke voorwaarden aan deze dienst, de speelruimte c.q. ruimte voor maatschappelijk ondernemerschap is dan vaak maar beperkt. Niet zelden worden deze diensten nog door de gemeente zelf uitgevoerd of zijn zij in het niet zo verre verleden geprivatiseerd. Denk daarbij aan zwembaden, sportcentra, musea en theaters. De bekostigingsgrondslag die wij vaak tegenkomen is dan úren openstelling´. Maar in iets andere vorm zien we dat ook wel terug in de maatschappelijke dienstverlening, bijvoorbeeld bij de financiering voor 24-uurs bereikbaarheid voor crisishulp. Populatiebekostiging heeft als kenmerk dat het beschikbare budget gebaseerd is op de omvang van de doelgroep of ´populatie´. Dit budget kan zowel aan één als aan meerdere instellingen worden verstrekt. Deze hoofdvorm geeft in beginsel wel ruimte aan de maatschappelijke organisatie om zelf tot invulling van haar dienstverlening te komen. Ze kan makkelijk de ene dienst voor de andere dienst inruilen als de situatie daarom vraagt. Subvarianten van populatiebekostiging zijn objectieve bekostiging (grondslag bijvoorbeeld aantal inwoners of omvang van het werkgebied), historische bekostiging (grondslag bijvoorbeeld cliëntaantallen over een afgebakende periode) en netwerkbekostiging: meerdere organisaties ontvangen een gezamenlijk budget om in samenwerking een bepaalde opdracht uit te voeren. De grondslag voor bekostiging kan daarbij zowel prestatie als resultaat zijn. Voorbeelden daarvan zijn te vinden bij gemeenten die het principe van ´één opdracht - één plan-één financieringsstroom´ willen hanteren. Prestatiebekostiging heeft als kenmerk dat er wordt betaald per dienst of product (valt samen met prestatiebekostiging uit variant 1). De prestatie houdt geen enkel verband met het resultaat 2

Gebaseerd op ´Gemeenten en de kunst van het bekostigen´; Egbert van der Meer (BMC) in De gemeente als innovatielab, juni 2013


Pagina 14

dat via dienst of product zou moeten worden bereikt. Prestatiebekostiging draagt het risico in zich van een volumeprikkel. Als diensten sterk gestandaardiseerd zijn is het bovendien makkelijk voor de gemeenten om van de ene leverancier naar de andere over te stappen. Als het goed gaat leidt het tot een prikkel bij maatschappelijke organisaties tot ondernemerschap, efficiëntie en innovatie. Maar het kan ook leiden tot minder samenwerking tussen maatschappelijke organisaties, omdat ze elkaars concurrenten zijn. Bij de subvariant ´functiebekostiging´ worden de tarieven bepaald per afzonderlijke dienst (bijeenkomsten, cursussen). Sommige gemeenten hebben in het verleden centraal vastgesteld wat ze voor de verschillende diensten willen betalen, bij andere gemeenten doen de maatschappelijke organisatie zelf een prijsopgave of offerte, waar soms stevig over onderhandeld wordt. Bij de subvariant íntegrale bekostiging´ is het tarief gebaseerd op de gezamenlijke diensten aan een klant door een keten. Hierbij wordt uitgegaan van te onderscheiden klantprofielen en is het tarief gebaseerd op de geleverde diensten voor een gemiddelde klant, die is vastgelegd in een zorgstandaard. In de subvariant ćliëntvolgende bekostiging´ is het individuele zorgplan voor de klant de grondslag voor de vergoeding. Persoonsgebonden betalingen worden rechtstreeks aan de burger gedaan. De meest bekende vorm hiervan is het persoonsgebonden of persoonsvolgend budget. Bij het persoonsgebonden budget staat de klant zelf aan het roer van de diensten die hij in wil kopen. Hij heeft een grote mate van vrijheid waar hij die dienstverlening inkoopt. Soms stellen gemeenten wel een shortlist op van organisaties (ook marktpartijen) die door de gemeente kwalitatief goed genoeg bevonden worden en moet men daar uit kiezen. Dit model is ontwikkeld in de huishoudelijke verzorging (´Zeeuws model´) maar krijgt nu met de transities ook navolging op andere terreinen. Als gevolg van de keuzevrijheid die burgers hebben, worden maatschappelijke organisaties gedwongen om zich duidelijker te profileren en hun dienstverlening te innoveren. Kosten zullen een belangrijke afweging vormen voor veel bezitters van een PGB. In sommige gemeenten wordt ook gewerkt met een gezinsbudget, met name voor gezinnen/huishoudens waar sprake is van problemen op meerdere leefgebieden. De betaling kan plaatsvinden via bevoorschotting of achteraf (restitutie) waarbij de burger eerst zelf de betaling moet voorschieten. De laatste variant in deze indeling van bekostigingsmodellen is resultaatbekostiging en heeft als kenmerk dat niet de geleverde prestatie bij afrekening doorslaggevend is maar het behaalde resultaat bij de cliënt. Dat komt overeen met de resultaatbekostiging uit variant 1. Resultaat zien wij hier als de baat die de cliënt heeft gehad bij de dienstverlening van de maatschappelijke organisatie. Financieren op resultaat vergroot, zoals we boven hebben gezien, het ondernemersrisico van de maatschappelijke organisatie. Dit kan tot een risico-opslag in de tarieven leiden, maar moet vooral leiden tot een groter besef dat het resultaat voor de klant/burger de motiverende kracht moet zijn in de dienstverlening. Bij de subvariant ´pay for performance´ gaat het om het belonen van de directe baat bij de cliënt, bijvoorbeeld in termen van stijgen op de treden van de zelfredzaamheidsmatrix of participatieladder. Bij de subvariant ´shared services´ worden besparingen die het gevolg van zijn van samenwerking beloond.


Pagina 15

4.

Kwadranten en bekostigingsmodellen

Hierboven hebben we gezien dat er verschillende indelingen van bekostigingsmodellen van toepassing kunnen zijn op het denken over sturing en bekostiging in het sociaal domein. Natuurlijk zijn er ook nog andere indelingen. Veel ervan zijn afkomstig uit de zorg, waar aanhoudende budgetoverschrijdingen beleidsmakers, controllers en adviseurs hebben geïnspireerd tot het denken over en hanteren van nieuwe varianten en subvarianten. De hoofdlijnen van de bekostigingsmodellen zijn duidelijk en worden al langer onderscheiden: vormen van beschikbaarheidsbekostiging, prestatiebekostiging en resultaatbekostiging. We moeten daarbij aantekenen dat, ook al is die driedeling nagenoeg gemeengoed, wij in de praktijk niet al te veel goede voorbeelden van resultaatfinanciering tegenkomen……. Implementatie daarvan is dan ook niet eenvoudig. Opdrachtgevende overheden vinden het vaak lastig om de gewenste resultaten van beleid eenduidig te formuleren; het vinden van betekenisvolle en goed vaststelbare indicatoren is geen geringe opgave en dan moet ook nog duidelijk gemaakt kunnen worden dat de opgetreden resultaten zijn terug te voeren op de interventies van maatschappelijke organisaties. Wij kunnen constateren dat de dynamiek in het sociaal domein ook zijn uitwerking krijgt in de diversiteit van opvattingen over sturing en bekostiging. De toegenomen complexiteit vraagt ook om specifieker instrumentarium. De positioneringskwadranten van Stade Advies zijn niet eenduidig te koppelen aan varianten of subvarianten van bekostiging. Ook al zal duidelijk zijn dat ´prestatiebekostiging´ beter past bij de kwadranten ópdrachtnemerschapén ónderaannemerschap´dan bij ´maatschappelijk partnerschapén ‘ondersteuning burgerkracht´. En dat ´persoonsgebonden betalingen´ als bekostigingsmodel goed spoort met de burger als opdrachtgever in kwadrant IV, net zo goed als dat ńetwerkbekostiging´ toepasbaar is binnen kwadrant II en III. Waar Stade Advies in het kwadrantenmodel het standpunt inneemt dat (lokale) overheden en maatschappelijke organisaties in staat moeten zijn tot meervoudige positionering in het sociaal domein, moeten gemeenten ook diverse bekostigingsmethoden tot hun gereedschap kunnen rekenen en die waar nodig kunnen combineren. Zo wordt in diverse praktijken al geëxperimenteerd met combinaties van verschillende hoofdvormen, zoals het beschikbaar stellen van een basisbedrag langs de lijn van prestatiebekostiging en een bonus door resultaatbekostiging. Duidelijk is dat er niet één vorm van bekostiging is die alle andere overbodig maakt. © Stade Advies B. V. Jan Tilburgs Johan Vermeulen november 2013


Pagina 16

Strategische positionering, sturing en bekostiging in het sociaal domein

Recommend Documents