Sociale Voorzieningen. Aan de leden van de gemeenteraad. Nieuwe contracten hulpmiddelen. Geachte leden van de gemeenteraad,

Sociale Voorzieningen

Uw contact E. Tolsma/M. Eggerding T

(020) 540 46 18

F

(020) 540 45 59

[email protected]

Aan de leden van de gemeenteraad

Postbus 4, 1180 BA Amstelveen Vermeld bij reactie ons kenmerk en datum van deze brief

Disclaimer: deze brief is ongetekend op persportal geplaatst. Aan deze versie kunnen geen rechten worden ontleend. Alleen de ondertekende schriftelijke versie is bindend. Datum Betreft

27 januari 2015

Nieuwe contracten hulpmiddelen

Geachte leden van de gemeenteraad, In de brief van 16 juni 2014 heb ik u geïnformeerd over de nieuwe aanbesteding hulpmiddelen. Deze aanbesteding was nodig omdat het college vlak na haar aantreden het contract met Welzorg vanwege wanprestatie heeft opgezegd. Eerder waren er al boetes opgelegd. De boetes hebben echter niet geleid tot structurele verbeteringen in dienstverlening van Welzorg. De communicatie met de klanten bleef onder de maat, hulpmiddelen werden niet of te laat geleverd en reparaties bleven uit. Om beter inzicht te krijgen in de misstanden heb ik Amstelveners gevraagd mij te mailen als er problemen met de dienstverlening van Welzorg waren. Aan deze oproep is volop gehoor gegeven. De dienstverlening van Welzorg is soms ronduit denigrerend en vernederend voor klanten. Voorbeeld hiervan is dat een invalide Amstelvener werd gevraagd om naar het typenummer onder de rolstoel te kijken, terwijl diegene daartoe helemaal niet in staat is. Welzorg erkende destijds, bij monde van hun directeur Rens Schoenmakers, dat het bedrijf tekort is geschoten. Overigens geldt dit niet alleen voor Amstelveen. Ook andere gemeenten hebben problemen met Welzorg, waaronder buurgemeente Amsterdam. Op verzoek hebben wij ambtelijk onze aanpak met hen gedeeld. Onafhankelijke onderzoekscommissie Om problemen zoals bij Welzorg in de toekomst te voorkomen heb ik aan onafhankelijke deskundigen (commissie Hazeweijer) gevraagd de aanbesteding en het contractbeheer hulpmiddelen tegen het licht te houden. De commissie heeft op 25 augustus 2014 haar rapport opgeleverd. Bij de nieuwe aanbesteding zijn de aanbevelingen uit het rapport overgenomen. Voor de volledigheid vindt u het rapport in de bijlage. Inkoop en beheer van zorgcontracten Als gevolg van de decentralisaties koopt Amstelveen de komende jaren voor tientallen miljoenen zorg in. De aanbevelingen van de commissie en aangescherpte contractsafspraken zijn hierbij leidend. Minstens net zo belangrijk is het beheer van de contracten. Het college zit er bovenop en houdt een stevige vinger aan de pols bij de uitvoering. Hiertoe zijn concrete afspraken gemaakt in de nieuwe contracten.

Raadhuis Laan Nieuwer Amstel 1

Route per bus - Lijn 149, halte Raadhuis

1182 JR Amstelveen

Lijn 186/187, halte Dorpsstraat + 4 min.

T

Lijn 172, halte Huis aan de Poel + 8 min.

(020) 540 49 11

www.amstelveen.nl IBAN NL22 BNGH 0285 0003 14

100/F000/ICT

[Brief nieuwe contracten hulpmiddelen.docx]

Datum

27 januari 2015

Pagina

2 van 3

Nieuwe contracten hulpmiddelen De nieuwe aanbesteding is inmiddels afgerond. De contracten met de aanbieders worden naar verwachting deze week getekend. Meerdere aanbieders Een van de belangrijkste veranderingen in de nieuwe contracten is dat, in tegenstelling tot het vorige contract, niet alle verantwoordelijk is komen te liggen bij één partij. Vanaf 1 maart 2015 zijn er drie partijen die de hulpmiddelen verstrekken voor de Amstelveners die hierop aangewezen zijn. De eerste partij is Harting-Bank, handelend onder de naam Medipoint. Zij zijn ook de contractspartij die het depot beheert1 en de reparaties uitvoert, ook voor de huidige klanten van Welzorg. De andere partijen zijn JenS Beenhakker en Meyra. Inwoners die gebruik maken van een hulpmiddel hebben de keuze tussen deze drie aanbieders voor de levering van hun hulpmiddel. Per postcodegebied adviseert de gemeente één specifieke aanbieder. Mensen kunnen hun voorkeur uitspreken voor een van de andere gecontracteerde aanbieders. Winkel In het contract met Welzorg was een winkel in Amstelveen verplicht. In de praktijk is gebleken dat de winkel slechts mondjesmaat bezocht werd. Welzorg heeft deze winkel per 15 januari gesloten. In de nieuwe contracten is afgesproken dat er in plaats van een winkel mobiele servicepunten in Amstelveen komen. Waar mogelijk zullen hulpmiddelen bij de inwoners thuis aangemeten worden. Strengere afspraken Afspraken zijn in de nieuwe contracten aangescherpt. Er zijn duidelijke termijnen afgesproken met de aanbieders waarbinnen zij moeten leveren en repareren. Door de gemeente wordt erop toegezien dat deze termijnen worden nageleefd. De voortgang van de leveringen en reparaties zijn voor de gemeente te allen tijde inzichtelijk via een digitaal systeem. Hierdoor kan de gemeente eventuele vertragingen in de afhandeling in een vroeg stadium signaleren, zodat waar nodig kan worden ingegrepen. Bij structurele problemen met de leveringen, reparaties of het beheren van het depot, gaat deze taak weg bij de betreffende aanbieder en zijn de andere aanbieders verplicht deze taak over te nemen. Klachten Een belangrijk onderdeel is de afhandeling van klachten. Waar klachten ontstaan, moeten deze zo snel als mogelijk worden opgelost. In de contracten is afgesproken dat ook de klachten te allen tijde inzichtelijk zijn voor de gemeente, in hetzelfde systeem als de voortgang. Daarnaast is de aanbeveling van de commissie en de gemeenteraad om een klachtencoördinator aan te stellen voor het hele sociale domein opgevolgd. Ook is de door de raad vastgestelde “klachtenprocedure en klanttevredenheid in het sociaal domein” van toepassing.

1

Het depot is de plek waar hulpmiddelen worden opgeslagen die niet meer gebruikt worden. Deze

hulpmiddelen worden waar mogelijk opnieuw uitgegeven of moeten na een bepaalde termijn van de gemeente worden teruggekocht door de leverancier. Van hulpmiddelen die technisch niet meer geschikt zijn, worden waar mogelijk de onderdelen hergebruikt.

Datum

27 januari 2015

Pagina

3 van 3

Geen garantie Zoals ook de commissie Hazeweijer al concludeerde, kunnen problemen zoals bij Welzorg, het niet nakomen van contractuele verplichtingen, nooit helemaal voorkomen worden. Deze problemen kunnen ook op andere terreinen in de zorg ontstaan. De gemeente heeft te maken met grote zorgaanbieders, die vaak allemaal hetzelfde aanbod bieden. Hierdoor is het bijna onmogelijk om als gemeente maatwerk geleverd te krijgen voor Amstelveners. Het college onderzoekt op dit moment hoe hiervoor een oplossing gevonden kan worden. Een wanprestatie van de omvang van Welzorg zal gelukkig niet vaak voorkomen. Desalniettemin kunnen er problemen in de uitvoering ontstaan. Belangrijk is om dan snel en adequaat te kunnen ingrijpen. Het college is van mening dat dit mogelijk is met bovenstaande waarborgen. Tot slot De bestaande gebruikers van hulpmiddelen worden op korte termijn door de gemeente per brief op de hoogte gesteld van de nieuwe contracten en aanbieders.

Met vriendelijke groet,

Herbert Raat Wethouder Zorg

Bijlage: rapport commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D

Rapport inzake aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D

Hugo Hazeweijer (voorzitter) Anke Smit (lid) Jurriaan Fransman (lid) Florian Theissen (externe deskundige) Isabelle Kuiper (ambtelijk secretaris)

29 augustus 2015

2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 1 van 41


Inhoudsopgave 1. Onderzoeksvragen en onderzoekskader

4

1.1. Instelling en samenstelling van de commissie

4

1.2. Onderzoeksvragen

4

1.3. Onderzoekskader

5

2. Managementsamenvatting en conclusies 3. Feitenrelaas

8 12

3.1. Beleidsinhoudelijke en procesmatige keuzes ten grondslag aan aanbesteding

12

3.2. Totstandkoming en verloop procedure

13

3.3. Primair proces, contractbeheer problemen in de nakoming

14

3.3.1. Primair proces en levering

14

3.3.2. Problemen in de nakoming

19

3.3.3. Aard van de klachten en cliënttevredenheid

22

3.4. Inhoud instrumenten

23

3.4.1. Gunningscriteria

23

3.4.2. Instrumenten om nakoming te bevorderen

25

3.4.3. Toepassing sancties

26

4. Beoordeling 4.1. Beleidsinhoudelijke procesmatige keuzes ten grondslag aan aanbesteding en totstandkoming en verloop procedure.

28 28

4.2. Inhoud en kwaliteit aanbestedingsdocument en contract en mogelijkheden tot sturen op nakoming 29 4.3. Contractbeheer en inzet van instrumenten

30

4.4. Communicatie over maatregelen

32

5. Aanbevelingen

33

5.1. Algemeen

33

5.2. Beleidsinhoudelijke en procesmatige keuzes ten grondslag aan aanbesteding

33

5.3. Totstandkoming en verloop procedure

33

5.4. Primair proces en contractbeheer

34

5.5. Instrumenten en gebruik instrumenten

35

6. Bronnen 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

36 Pagina 2 van 41


6.1. Geraadpleegde documenten

36

6.2. Geïnterviewde personen

36

7. Bijlagen

38

7.1. Voorbeeldberekening beoordelingssystematiek

38

7.2. Overzicht beoordeling

40


Pagina 3 van 41


1. Onderzoeksvragen en onderzoekskader 1.1. Instelling en samenstelling van de commissie In 2013 heeft de gemeente Amstelveen een aanbestedingsprocedure doorlopen voor leveringen van hulpmiddelen. Daarbij is gegund aan de organisatie Welzorg. Inmiddels heeft de gemeente moeten constateren dat ook na de afloop van de implementatiefase deze organisatie niet kan voldoen aan de overeengekomen verplichtingen. Nu de gemeente in deze aanbesteding is geconfronteerd met grote problemen in de nakoming door een aanbieder die in de gedane inschrijving alles op orde leek te hebben, vraagt de gemeente zich af of er in de aanbesteding iets anders gedaan had kunnen of moeten worden om deze situatie te voorkomen. In het kader van het aan te besteden volume in het sociale domein en de kwetsbaarheid van de ontvangers van de door de gemeente te organiseren zorg, wil de gemeente zich goed oriënteren op mogelijkheden in het aanscherpen van het hele aanbestedingsproces ter voorkoming van dit soort onwenselijke situaties. Met dat doel heeft de wethouder sociale voorzieningen H. Raat de Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D ingesteld. De commissie rapporteert aan hem. De commissie bestaat uit: · · · ·

Dhr. H.J.H. Hazeweijer, (voorzitter) Mevr. mr. J.M. Smit (lid) Dhr. J. S. Fransman, M.A. (lid) Dhr. mr. F.H.K. Theissen (extern lid en onderzoeker)

De commissie werd ondersteund door mevr. mr. A. I. Kuiper als ambtelijk secretaris. De commissie begon haar werkzaamheden op 19 juni 2014. Een conceptversie van dit rapport is opgeleverd op 15 augustus 2014. Tussentijds is er na twee weken een terugkoppeling van de gekozen aanpak en werkwijze geweest aan de directeur sociaal domein B. Winthorst en vervolgens is op 7 augustus 2014 mondeling verslag gedaan van de feitelijke bevindingen en voorlopige beoordeling aan de algemeen directeur B. Boer. Na het vernemen van de resultaten van de ambtelijke terugkoppeling heeft de commissie het rapport definitief opgeleverd op 29 augustus 2014.

1.2. Onderzoeksvragen Bij instelling van de commissie zijn aan de commissie de volgende vragen gesteld1: 1. Zijn er elementen in de aanbestedingsprocedure die op een andere wijze hadden kunnen worden vormgegeven, in procedure of qua inhoud van de uitvraag, zodat de problemen die de gemeente

1

Zie interne notitie van H. Raat aan H. Hazeweijer van 2 juni 2014, Formulering onderzoeksvraag inzake aanbesteding hulpmiddelen en aanbevelingen aanbestedingen en contractbeheer 3D. 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 4 van 41


Amstelveen nu ondervindt in de nakoming van de overeenkomst door de geselecteerde aanbieder hadden kunnen worden voorkomen? 2. Zijn er elementen in het contractbeheer van de gemeente ten aanzien van Welzorg, die op een andere wijze ten uitvoer hadden kunnen worden gebracht, zodat de problemen die de gemeente Amstelveen nu ondervindt in de nakoming van de overeenkomst door de geselecteerde aanbieder zich niet zouden voordoen? 3. Formuleer, op basis van uw bevindingen bij de analyse van de aanbesteding hulpmiddelen en op basis van uw eigen algemene expertise op dit gebied, concrete en praktische aanbevelingen en aandachtspunten voor de aanbestedingen en contractbeheer in het sociale domein voor Amstelveen en de samenwerkingspartner Aalsmeer.

1.3. Onderzoekskader Gelet op de onderzoeksvragen heeft de commissie het volgende onderzoekskader vastgesteld: nr. Deelvragen DEEL 1: FEITENRELAAS A. Keuzes 1. Welke keuzes liggen beleidsinhoudelijk ten grondslag aan de inrichting van de aanbesteding(sprocedure)? O.a. politiek, bestuurlijk, beleidsmatig (o.a. eerdere ervaringen), praktisch, juridisch. 2. Welke keuzes liggen qua aanbestedingsprocedure en inkoopstrategie ten grondslag aan de inrichting van de aanbesteding(sprocedure)? O.a. politiek, bestuurlijk, beleidsmatig, praktisch, juridisch. 3. Wie heeft welke keuzes gemaakt, bestuurlijk/ ambtelijk? B. Totstandkoming en verloop procedure 4. Heeft een evaluatie van de vorige aanbesteding en het vorige contract plaatsgevonden en zijn de uitkomsten ervan gebruikt voor het opstellen van het aanbestedingsdocument, het contract en het inrichten van de aanbestedingsprocedure? 5. Heeft een marktanalyse plaatsgevonden? 6. Hoe is de voorbereiding van de aanbesteding verlopen/tot stand gekomen? 7. Zijn er problemen ondervonden in de voorbereiding van de aanbestedingsprocedure? 8. Hoe is de uitvoering van de aanbestedingsprocedure verlopen/tot stand gekomen? 9. Zijn er problemen ondervonden in de uitvoering van de aanbestedingsprocedure? 10. Hoe is de beoordeling van de aanbiedingen verlopen? 11. Zijn er problemen ondervonden in de beoordeling van de aanbiedingen? 12. Op basis van welke eindscores op welke criteria is de opdracht gegund? B. Problemen in de nakoming 13. Hoe dient het primaire proces van hulpmiddelen levering, inzameling, opslag en beheer volgens aanbestedingsdocument en contract te verlopen? Welke rol heeft de gemeente, welke rol de uitvoerder? 14. Hoe heeft de uitvoering van het contract door Welzorg tot nu toe plaatsgevonden? 15. Zijn er problemen in de nakoming van het contract met Welzorg? Als ja, welke en hoeveel? 16. Hoe hebben cliënten de dienstverlening ervaren? C. Contractbeheer 17. Hoe is het beheer van het contract met Welzorg verlopen? Wie had daarbij welke rol (gemeente, contractbeheerder)? 18. Zijn er problemen in het beheer van het contract met Welzorg? Als ja, welke? 19. Hoe is het contact tussen gemeente en Welzorg verlopen?


Pagina 5 van 41


20. Zijn er problemen in het contact tussen gemeente en Welzorg? Als ja, welke? D. Inhoud instrumenten 21. Welke (sub-)gunningscriteria zijn toegepast en met welk gewicht? 22. Wat is het effect van de beoordelingsformule voor verschillende typen inschrijvingen? 23. Wat is het effect van knock-out en beoordelingscriteria voor bepaalde typen inschrijvers? 24. Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen het aanbestedingsdocument dat Amstelveen heeft gebruikt en vergelijkbare procedures bij andere gemeenten? 25. Heeft de gemeente instrumenten in het aanbestedingsdocument en het contract om de nakoming van het contract door Welzorg te stimuleren/verbeteren? Als ja, welke instrumenten zijn dit? 26. Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen de sturingsinstrumenten in het contract en het aanbestedingsdocument die Amstelveen heeft gebruikt en vergelijkbare opdrachten bij andere gemeenten? 27. Heeft de gemeente instrumenten ingezet om de nakoming van het contract met Welzorg te verbeteren/stimuleren? Als ja, welke instrumenten en hoe vaak? 28. Heeft de inzet van de instrumenten van de gemeente geleid tot aanpassing in de dienstverlening door Welzorg? Als ja, welke aanpassingen?

Gelet op de onderzoeksvragen heeft de commissie het volgende beoordelingskader opgesteld nr. Deelvragen DEEL 2: BEOORDELING Welke problemen hadden kunnen worden voorkomen door Andere keuzen 29. Hoe kunnen de gemaakte keuzes voor beleidsinhoud en aanbesteding(sprocedure) worden beoordeeld? 30. Is er een relatie tussen gemaakte keuzes voor beleidsinhoud en aanbesteding(sprocedure) en de problemen die in de uitvoering worden ondervonden? 31. Als ja, zijn er aanpassingen in de gemaakte keuzes voor beleidsinhoud en aanbesteding(sprocedure) denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Andere procedure 32. Hoe kan de voorbereiding van de procedure worden beoordeeld? 33. Hoe kan de uitvoering van de procedure worden beoordeeld? 34. Hoe kan de beoordeling van de inschrijvingen worden beoordeeld? 35. Is er een relatie tussen de voorbereiding, de uitvoering van de procedure, of de beoordeling van de inschrijvingen en de problemen die in de uitvoering worden ondervonden? 36. Als ja, zijn er aanpassingen in de voorbereiding, de uitvoering of de beoordeling van de procedure denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Andere instrumenten 37. Hoe kan de kwaliteit van het aanbestedingsdocument en het contract als zodanig worden beoordeeld? 38. Hoe kan de kwaliteit van aanbestedingsdocument en contract als instrument voor sturen op nakoming worden beoordeeld? 39. Is er een relatie tussen de kwaliteit of de inzet van aanbestedingsdocument en contract en de problemen die in de uitvoering worden ondervonden? 40. Als ja, zijn er aanpassingen in de kwaliteit of inzet voornoemde instrumenten denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Ander beheer 41. Hoe kan het beheer van het contract worden beoordeeld? 42. Hoe kan de inzet van het aanbestedingsdocument en contract c.q. beheer van het contract door de gemeente ter sturing op de nakoming worden beoordeeld? 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 6 van 41


43. 44. 45.

Is er een relatie tussen het beheer van het contract en de problemen die in de in de nakoming worden ondervonden? Als ja, zijn er aanpassingen in het beheer van het contract denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Hoe kan de externe communicatie worden beoordeeld?


Pagina 7 van 41


2. Managementsamenvatting en conclusies Samenvatting De aanbesteding werd voorbereid en doorgevoerd door een ambtelijke werkgroep. De ambtelijke werkgroep bestond uit het hoofd van het Wmo loket, een contractbeheerder van de afdeling sociale voorzieningen en een adviseur van aanbestedingsadviesbureau MAAZ. Het aanbestedingsdocument en het contract werden opgesteld op basis van het voorheen geldende bestek en het voorheen geldende contract. Er werd van tevoren geen strategische uitgangspuntennotitie opgesteld. Het voorheen geldende bestek en het voorheen geldende contract werden niet als zodanig geëvalueerd. Strategische uitgangspunten kwamen tot stand in een organisch proces waarin het nieuwe bestek en het nieuwe contract werden opgesteld. Strategische en fundamentele keuzes werden niet als zodanig gekenmerkt. Evaluatie van het voorheen geldende bestek en contract vond impliciet plaats in hetzelfde organische proces. Gunningscriterium voor de aanbesteding was de economisch meest voordelige inschrijving waarbij de kwaliteitscriteria duidelijk de doorslag gaven. De commissie heeft de beoordelingsformule dienaangaande getest. Bovendien was sprake van een minimum prijs van € 700.000. Wel moest van deze prijs ook de winkel in Amstelveen en de kosten voor Contractsupport worden betaald. Contractsupport is een dochterorganisatie van Bureau MAAZ met een gelijknamige applicatie en dient voor het primaire proces van contractbeheer. Gebruik van Contractsupport was verplicht voorgeschreven. Indien voornoemde kosten in mindering worden gebracht op de minimumprijs blijft een bedrag van ca. € 500.000 over voor het primaire proces van levering en dienstverlening. De aanbesteding verliep zonder problemen. Welzorg won de aanbesteding duidelijk op kwaliteit. Reeds kort na de gunning ontstonden de eerste nakomingsproblemen. Leveringen kwamen te laat, de communicatie met klanten over leveringen verliep niet binnen de gestelde termijnen en de klantbejegening leidde tot klachten. De commissie ziet structurele organisatieproblemen bij Welzorg als voornaamste oorzaak voor de nakomingsproblemen. Deze organisatieproblemen werden hoofdzakelijk veroorzaakt door een ingrijpende reorganisatie. De bijbehorende verandering van organisatiecultuur en werkprocessen verliep moeizaam. Dit werd na eigen oordeel van Welzorg versterkt door problemen met de software die het logistieke proces moest ondersteunen en het suboptimale functioneren van het regionale- en rayonmanagement. De reorganisatie was op het moment van inschrijving nog niet bekend. De sturing op nakoming vond plaats binnen het reguliere primaire proces van beheren van contact en contract. Aanvankelijk was de verantwoordelijke wethouder op de hoogte van de nakomingsproblemen. Deze werden in eerste instantie nog als opstartproblemen gezien. In het najaar van 2013 was er geen bestuurlijke betrokkenheid bij het dossier. Pas in januari 2014 kwam de volledige managementinformatie beschikbaar waaruit de omvang bleek van de niet-nakoming, vooral het aantal overschrijdingen van termijnen en het aantal klachten. Oorzaak voor het laat beschikbaar komen van de managementinformatie was dat door nakomingsproblemen in de administratieve handelingen Contractsupport geen managementinformatie kon genereren. Het administratieve proces is zodanig ingericht, dat indien administratieve stappen niet of niet correct worden gezet, het proces vastloopt. 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 8 van 41


Vanaf januari 2014 werd consistent en consequent gebruik gemaakt van sturingsinstrumenten. Eerst werd aan Welzorg opgelegd een verbeterplan op te stellen en dit te implementeren. Er werd een boete opgelegd voor het niet contract conform open houden van de winkel. Vervolgens werden boetes opgelegd voor de overschrijding van termijnen. Toen het verbeterplan ook na verlenging van de gestelde termijn niet was geïmplementeerd werd beëindiging van het contract aangekondigd en vervolgens geëffectueerd met ingang van 2015, althans zodra een nieuwe leverancier is gecontracteerd. Ook werd voorwaardelijk een boete opgelegd. Pas vanaf het opleggen van de boetes voor overschrijding van de termijnen werd door de wethouder zelf formeel gecommuniceerd. Juridische advisering was gedurende bijna de gehele periode van uitvoering van het contract reactief. Pas nadat beëindiging was aangekondigd was er sprake van strategisch juridische advisering.

Conclusies Op basis van het feitenrelaas beantwoordt de commissie de onderzoeksvragen als volgt 1. Zijn er elementen in de aanbestedingsprocedure die op een andere wijze hadden kunnen worden vormgegeven, in procedure of qua inhoud van de uitvraag, zodat de problemen die de gemeente Amstelveen nu ondervindt in de nakoming van de overeenkomst door de geselecteerde aanbieder hadden kunnen worden voorkomen? De commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. De niet-nakoming werd veroorzaakt door interne organisatieproblemen bij de leverancier. Deze waren bovendien op het moment van inschrijving niet bekend. Er bestaat geen mogelijkheid om door middel van criteria bij een aanbesteding gunning aan een partij met toekomstige organisatieproblemen te voorkomen. Naar oordeel van de commissie was de voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding door de ambtelijke organisatie op tactisch en operationeel niveau professioneel, adequaat en doelmatig. Wel is de commissie van oordeel dat strategisch had moeten worden afgewogen of de risico’s van het contracteren van één leverancier in plaats van meerdere als aanvaardbaar werden gezien en waarom. Het contracteren van meerdere leveranciers kent ook belangrijke risico’s en complicaties. Echter indien bij drie leveranciers slechts één organisatieproblemen ondervindt kan diens opdracht tijdelijk bij een van de andere twee worden belegd. 2. Zijn er elementen in het contractbeheer van de gemeente ten aanzien van Welzorg, die op een andere wijze ten uitvoer hadden kunnen worden gebracht, zodat de problemen die de gemeente Amstelveen nu ondervindt in de nakoming van de overeenkomst door de geselecteerde aanbieder zich niet zouden voordoen? De commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. De niet-nakoming werd veroorzaakt door interne organisatieproblemen bij de leverancier. De invloed van het contractbeheer op nakoming is daarom zeer beperkt. Naar oordeel van de commissie was het contractbeheer en de inzet van sturingsinstrumenten door de ambtelijke organisatie op tactisch en operationeel niveau professioneel, adequaat en doelmatig. Wel is de commissie van oordeel dat het tijdig opschalen bij structurele nakomingsproblemen en het maken van strategische keuzes om de nakoming te bevorderen het gevoel van urgentie bij de contractspartij kan vergroten. Zeker bij het inzetten van sturingsinstrumenten had formele communicatie door of namens het college met de hoofddirectie van Welzorg de impact vergroot. Ook


Pagina 9 van 41


informele communicatie tussen de ambtelijke top en/of de verantwoordelijke wethouder met de hoofddirectie kan de urgentie vergroten. 3. Formuleer, op basis van uw bevindingen bij de analyse van de aanbesteding hulpmiddelen en op basis van uw eigen algemene expertise op dit gebied, concrete en praktische aanbevelingen en aandachtspunten voor de aanbestedingen en contractbeheer in het sociale domein voor Amstelveen en de samenwerkingspartner Aalsmeer. De volledige lijst met aanbevelingen is opgenomen in hoofdstuk 5. De volgende vijf aanbevelingen ziet de commissie als de meest fundamentele. 1. Formuleer strategische uitgangspunten voorafgaand aan de aanbesteding. Betrek daarbij de lessons learned van de vorige aanbesteding en contractperiode op basis van een evaluatie. De commissie hecht eraan te benadrukken dat het bij de strategische uitgangspuntennotitie en evaluatie van de vorige aanbesteding en contractperiode niet moet gaan om bureaucratische en geformaliseerde procedures. Het gaat erom te voorkomen dat het opstellen van het bestek meteen tactisch en operationeel wordt ingestoken en te borgen dat fundamentele en strategische keuzes als zodanig bewust worden doorleefd, de bijbehorende risico’s in beeld zijn en de afweging tussen alternatieven gemotiveerd kan worden. Het voorleggen van een dergelijke notitie aan de ambtelijke top en/of de verantwoordelijke wethouder kan bijdragen aan kritische reflectie op voorlopige keuzes hetgeen de kwaliteit ten goede komt. 2. Verplicht de leverancier niet geld en moeite steken in eisen en wensen waarvan de meerwaarde voor de kwaliteit van de dienstverlening en de klanttevredenheid beperkt of zelfs afwezig is. Kwaliteit en klanttevredenheid staan voorop. De commissie merkt op dat het formuleren van eisen en wensen in een aanbesteding soms het effect kan hebben van ‘zelfrijzend bakmeel’. Interpretatie van de behoefte van cliënten of het vergemakkelijken van administratieve processen leidt soms tot eisen en wensen die meteen een aanzienlijk bedrag van de opdrachtsom committeren, de leverancier onvoldoende ruimte laten om afwegingen te maken op basis van zijn eigen deskundigheid en/of uiteindelijk bottlenecks vormen in het primaire proces. Naar oordeel van de commissie was dit bij de Wmo hulpmiddelen aanbesteding het geval betreffende de eis een winkel te hebben in de gemeente en de verplichting om Contractsupport in te zetten. 3. Bij problemen snel escaleren naar topambtelijk en bestuurlijk niveau. Escaleren bij problemen is geen teken van falen of onvermogen maar juist een teken van taakvolwassenheid en professionaliteit. Escalatie biedt de mogelijkheid om sturingsinstrumenten strategisch af te wegen en in te zetten en de urgentie bij de leverancier te vergroten. 4. Inzicht in de aard en omvang van klachten en de adequaatheid van het verhelpen ervan is essentieel. Als de gemeente geen inzicht heeft in de aard en omvang van de klachten en de adequaatheid van het verhelpen ervan, kan zij haar verantwoordelijkheid als opdrachtgever van de leverancier en zorgdrager voor een publieke voorziening niet waar maken. De gemeente dient derhalve naar mening van de commissie inzicht te hebben in de klachtenadministratie op macro en individueel niveau. De gemeente moet hierbij niet het contact met de klant onderhouden over de klacht, maar 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 10 van 41


wel richting de leverancier kunnen sturen op het naleven van contractuele vereisten, desnoods op micro niveau. Om hieraan tegemoet te komen en de beleidsafdelingen niet overmatig te belasten valt te overwegen een functie van klachtencoördinator te hebben die voor het hele sociale domein stuurt op klachtenbehandeling –en afhandeling door leveranciers en dienstverleners. 5. Organiseer doorlopend strategische advisering onder meer op juridisch terrein. Strategische advisering van functionarissen die belast zijn met het tactische en operationele uitvoeren van een aanbestedingsprocedure en het tactische en operationele beheer van contact en contract is essentieel. Dit geldt vooral voor strategische advisering op juridisch terrein. Wanneer door inzet van sturingsinstrumenten op nakoming moet worden gestuurd is het van belang dat de advisering proactief kan plaatsvinden teneinde volop gebruik te maken van alle instrumenten op basis van een doordachte escalatiestrategie.


Pagina 11 van 41


3. Feitenrelaas 3.1. Beleidsinhoudelijke en procesmatige keuzes ten grondslag aan aanbesteding Aanleiding voor de aanbesteding was het eindigen van rechtswege van de toen geldende overeenkomst. Gelet op het geldende recht dient bij hulpmiddelen een Europese aanbesteding plaats te vinden. De totstandkoming en het verloop van de aanbestedingsprocedure valt binnen het bestuurlijke mandaat van de ambtelijke organisatie. Bestuurlijke besluitvorming over de uitgangspunten voor bestek en contract, inkoopstrategie, de geschikte procedure of bestuurlijke besluitvorming over de definitieve inhoud van bestek en contract was daarom niet nodig. Om die reden heeft ook geen bestuurlijke besluitvorming door de verantwoordelijke wethouder of het college als geheel op deze punten plaatsgevonden. De wethouder is ervan op de hoogte dat er een aanbesteding loopt en verneemt het resultaat. Er wordt uitgegaan van taakvolwassenheid en professionaliteit van de ambtelijke organisatie.2 Er is voor gekozen bij de aanbestedingsprocedure gebruik te maken van de inzet van het bureau Management, Aankopen en Aanbesteding in de Zorg (verder: bureau MAAZ). Bureau MAAZ begeleidde de ambtelijke werkgroep Aanbesteding Hulpmiddelen Wmo en was verantwoordelijk voor het opstellen van het bestek en het contract.3 Het bestek van de voorgaande periode (verder: het oude bestek) diende als uitgangspunt voor de aanbesteding van 2013. Het oude bestek werd systematisch doorgewerkt om te kunnen besluiten over de aanpassingen voor de nieuwe aanbesteding. De beleidsinhoudelijke en procesmatige keuzes zijn op ambtelijk niveau gemaakt in een organisch proces, en zijn aldus iteratief tot stand gekomen. Veelal werden keuzes die in het eerdere bestek zijn gemaakt, bijvoorbeeld dat slechts één leverancier gecontracteerd zou worden, overgenomen. Hierbij is de afweging gemaakt dat aansturing van één leverancier minder complex is, mede in relatie tot het depotbeheer. Naast deze, als fundamenteel aan te merken keuze, werden ook andere fundamentele keuzes gemaakt in dit organische proces, bijvoorbeeld over 4: · het introduceren van minimumprijzen om strategisch inschrijven door prijsvechters te voorkomen, · de gunningsmethodiek inclusief percentages voor de subgunningscriteria kwaliteit (60%) en prijs (40%), de daaraan gerelateerde criteria en puntentelling en de berekeningsformule, · de sturings- en sanctioneringsinstrumenten. Van deze strategische en fundamentele keuzes is geen officieel document opgesteld. De gekozen minimum totaalprijs van € 700.000 lag naar inschatting van bureau MAAZ ruim € 100.000 boven de toen gangbare marktprijs.5 Welzorg geeft aan dat deze prijs op dat moment marktconform

2

Interview met voormalig Wethouder Koops en interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr J. Bangert (MAAZ). 3 Interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 4 Interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 5 Interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 12 van 41


maar niet boven-marktconform was.6 Van het genoemde bedrag dient Welzorg ook de kosten voor Contractsupport van € 39.540 ex. btw te bekostigen. Contractsupport is een dochteronderneming van bureau MAAZ en biedt ondersteuning en een online applicatie voor het primaire proces van contractbeheer en het genereren van managementinformatie. De gemeente heeft er bij de aanbesteding voor gekozen om hier gebruik van te maken en de kosten bij de leverancier neer te leggen. Ook de kosten voor het open houden en onderhouden van de winkel zijn voor rekening van de leverancier en moeten uit de totaalprijs worden opgebracht. De kosten van de winkel bedragen naar inschatting van Welzorg € 150.000.7

3.2. Totstandkoming en verloop procedure De adviseur van bureau MAAZ nam deel aan de periodieke vergadering van de ambtelijke werkgroep Aanbesteding Hulpmiddelen Wmo en was verantwoordelijk voor het opstellen van bestek en contract. Voorafgaand aan de aanbesteding vond geen marktanalyse plaats. Bureau MAAZ beschikte echter door haar ruime ervaring met aanbestedingen en Contractsupport in Wmo hulpmiddelen en de Wmo in den brede over veel kennis van en ervaring met de markt. Het opstellen van de documenten voor de aanbesteding en de voorbereiding van de aanbesteding verliep zonder problemen. Op 18 december 2012 heeft de kick-off meeting voor de aanbesteding WMO hulpmiddelen plaatsgevonden. Op de agenda onder punt drie stonden de volgende punten: (1) verbeteringen t.o.v. huidige situatie, (2) administratieve lasten/regelarm/contract(beheer)support, (3) wijze van toekenning opdrachten, (4) beleid kanteling, (5) duurzaamheid en social return, (6) kopen of huren. Onder punt 5 kwamen de eisen aan het aanbestedingsdocument aan bod. 8 Het oude bestek diende als uitgangspunt voor de aanbesteding van 2013. Het bestek of het bijbehorende contract werden niet apart voorafgaand geëvalueerd. Door de werkwijze voor het opstellen van het nieuwe bestek vond als het ware een organisch groeiende evaluatie van het oude bestek plaats. 9 De aanbestedingsprocedure verliep zonder problemen. Er zijn in de nota van inlichtingen 117 vragen beantwoord. Aangezien er naar aanleiding van de (eerste) nota van inlichtingen nog twee aanvullende vragen werden gesteld besloot de gemeente tot publicatie van een tweede nota van inlichtingen met antwoorden. Naar aanleiding van deze tweede nota van inlichtingen werd nog een vervolgvraag gesteld. Het antwoord daarop werd in een derde nota van inlichtingen gepubliceerd.10 De gemeente besloot tot de aanvullende nota’s van inlichtingen uit oogpunt van zorgvuldigheid en goed opdrachtgeverschap.11 Er waren veertien gegadigden die de aanbestedingsdocumenten hebben opgevraagd.12 De gemeente ontving vijf inschrijvingen op de aanbesteding. Van die vijf inschrijvingen waren er vier met de minimum totaalprijs en één met de maximum totaalprijs. Voor de inhoudelijke beoordeling beoordeelden de vier leden van de beoordelingscommissie de inschrijvingen eerst afzonderlijk, waarna werd er overlegd en 6

Interview met Dhr. E. Prent (lid directie) en dhr. M. van Nieuwkasteele (directiesecretaris) (Welzorg, Almere). Interview met Dhr. E. Prent (lid directie) en dhr. M. van Nieuwkasteele (directiesecretaris) (Welzorg, Almere). 8 Zie Agendapunten Kick-off meeting EU-aanbesteding Wmo-hulpmiddelen t.b.v. de gemeente Amstelveen/Aalsmeer dinsdag 18 december 2012 12.30 uur (Bureau MAAZ). 9 Interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 10 Zie Nota van Inlichtingen, 2e Nota van Inlichtingen, 3e Nota van Inlichtingen 11 Interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 12 Zie overzicht gegadigden. 7


Pagina 13 van 41


een eindscore is gegeven. Op de kwaliteitseisen konden de cijfers 0-3-5-7 en 10 worden gegeven. Bij de individuele beoordeling liggen soms twee trapjes van de beoordelingsscala tussen de beoordelingen, dus bijvoorbeeld een beoordelaar geeft een inschrijving 3, een ander een 5, een ander 7.13 Welzorg haalde in totaal 573 punten, waarvan 222 punten op de prijs en 351 punten op kwaliteit en werd daarmee eerste. De tweede plaats had 567 punten in totaal, waarvan dezelfde score op de totaalprijs plus 12 punten op het percentage huur per maand en 333 punten op kwaliteit. Het volledige resultaat is hieronder weergegeven.

Conform voorlopig gunningsbesluit van 26 april 2013 trad de overeenkomst in werking op 1 juli 2013. Vanaf die datum moest de opdracht voor het verstrekken van de Wmo hulpmiddelen door Welzorg worden uitgevoerd.

3.3. Primair proces, contractbeheer problemen in de nakoming 3.3.1. Primair proces en levering Proces van levering14 In het primaire proces van de levering zijn acht stappen te onderscheiden: 1.

Aanvraag door cliënt;

2.

Behandeling door gemeente ( 8 weken);

3.

Keukentafelgesprek;

4.

Indicatieadvies;

5.

Passing (5 werkdagen);

6.

Definitieve beschikking (indicatie);

7.

Bestelling;

13

Zie de verschillende beoordelingsformulieren. Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013 en Interview met mevr. R. Zwarts (Amstelveen). 14


Pagina 14 van 41


8.

Levering (30 dagen of 5 werkdagen).

Op grond van de Algemene wet bestuursrecht geldt dat binnen 8 weken na aanvraag de beschikking dient plaats te vinden behoudens verlengingsmogelijkheden (maximaal 5 plus 2 weken voordat de dwangsom verschuldigd is). Contractueel geldt dat binnen maximaal 30 dagen (maatwerk hulpmiddelen) of maximaal 5 werkdagen (eenvoudig aan te passen hulpmiddelen) na de bestelling de levering dient plaats te vinden. Tussen aanvraag en aflevering kan dus formeel een tijdspanne van zeventien of veertien weken ontstaan. Deze termijn kan in beide gevallen nog met twee weken worden verlengd. Ad 1 t/m 6. Cliënt dient schriftelijk een verzoek in voor een hulpmiddel bij de gemeente en ontvangt hiervoor een bevestiging. Is er sprake van een mondelinge benadering dan wordt de hulpvraag eerst geïnventariseerd. Na schriftelijke indiening begint de bestuursrechtelijke termijn van acht weken te lopen tot aan definitieve beschikking (indicatie). Binnen die termijn vindt ook het keukentafelgesprek, de indicatie en de passing plaats. Soms wordt een voorlopige beschikking binnen die termijn afgegeven en vindt de passing later plaats. Vervolgens wordt een definitieve beschikking afgegeven. De indicatiestelling vindt plaats na het zogenaamde keukentafelgesprek door een indicatieadviseur van de gemeente bij de cliënt thuis. In dit gesprek wordt de ondersteuningsbehoefte van de cliënt vastgesteld. Hierna plant de indicatieadviseur een pasafspraak in met Welzorg via de online agenda van contractbeheer. De passing vindt bij voorkeur plaats bij de cliënt thuis en anders op de vestiging van Welzorg in Amstelveen. Deze passing vindt plaats binnen vijf dagen na het eerste gesprek met de indicatieadviseur. Na passing vindt de uiteindelijke selectie plaats van het hulpmiddel, resulterend in een definitieve beschikking, door dan wel de indicatieadviseur als deze bij de passing aanwezig was, dan wel door de adviseur van Welzorg. Ad 7 en 8. Op dezelfde dag van het afgeven van de definitieve beschikking vindt de bestelling plaats via Contractsupport. Leveringen van het kernassortiment en het buitenkernassortiment met fabrieksmatige modulaire aanpassingen vinden plaats ten hoogste vijf werkdagen na datum van opdracht, tenzij de cliënt dit onmogelijk maakt. De levertijd voor individuele op maat gemaakte hulpmiddelen bedraagt in beginsel 30 dagen na bestelling daartoe. De aflevering vindt plaats door Welzorg en wordt voorzien van uitleg, instructie en gewenningsles, in beginsel bij de cliënt thuis. Welzorg draagt bij aflevering tevens zorg voor de ondertekening door de cliënt van de door de gemeente opgestelde verstrekkingenovereenkomst. Welzorg stuurt een exemplaar van de verstrekkingenovereenkomst naar Contractsupport. Een kopie blijft in het bezit van de cliënt. Voorts informeert Welzorg bij aflevering de cliënt over de procedure bij storingen en de klachtenprocedure. De norm voor levering na het indienen van de aanvraag is dus acht weken, plus vijf werkdagen voor het kernassortiment en acht weken en dertig dagen voor op maat gemaakte hulpmiddelen. Mocht de gemeente extra informatie nodig hebben, dan kan de onder Ad 2. genoemde termijn van acht weken gemotiveerd worden verlengd met vijf weken.


Pagina 15 van 41


Contractbeheer15 In het primaire proces van het contractbeheer zijn twaalf stappen te onderscheiden: 1.

Order mailen (gemeente naar Contractsupport);

2.

Order invoegen (Contractsupport);

3.

Mail met melding order (automatisch van Contractsupport naar Welzorg);

4.

Passingsformulier invullen (Welzorg op site Contractsupport);

5.

QQ verificatie van Contractsupport naar Welzorg;

6.

Bestelling (Welzorg);

7.

Levering aan cliënt;

8.

Leveringsbon en verstrekkingenovereenkomst (Welzorg naar Contractsupport);

9.

Vrijgeven facturatie (Contractsupport naar Welzorg);

10.

Factuur sturen (Welzorg naar Contractsupport);

11.

Doorgeleiding (voor akkoord) factuur (Contractsupport naar gemeente);

12.

Betaling (gemeente aan Welzorg).

Ad 1 t/m 3. De gemeente stuurt per mail de order naar Contractsupport. Deze voegt de order in hun systeem hetgeen een automatische mail naar Welzorg genereert. Ad 4 t/m 6. Welzorg dient het passingsformulier op de website van contractsupport in te vullen. Indien dit formulier correct is ingevuld, stuurt Contractsupport een QQ verificatie naar Welzorg. Deze QQ verificatie is vereist om aan de gemeente te kunnen factureren. In geval van maatwerk, kan Welzorg beginnen met het op maat maken van het individuele hulpmiddel. Als het ingevulde passingsformulier niet conform de onder Ad 1. genoemde order is, stuurt Contractsupport het gewijzigde formulier naar de gemeente. Deze geeft na beoordeling van de afwijking rechtstreeks een akkoord aan Contractsupport waarop een QQ verificatie wordt vrijgegeven. Indien de gemeente niet akkoord is, dan volgt (overleg over) een eventuele nieuwe passing. Ad 7. Levering aan de cliënt binnen de daartoe afgesproken termijn(en). Ad 8 t/m 10.

15

Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013 en Interview met mevr. R. Zwarts (Amstelveen).


Pagina 16 van 41


Hierop stuurt Welzorg aan Contractsupport de leveringsbon en de door cliënt ondertekende verstrekkingenovereenkomst. Contractsupport geeft de facturatie vrij aan Welzorg. Hierop stuurt Welzorg de factuur aan Contractsupport. Ad 11. Na ontvangst van de factuur draagt Contractsupport zorg voor het doorgeleiden hiervan naar de gemeente. Ad 12. De gemeente draagt zorg voor betaling aan Welzorg. Voorts levert Contractsupport maanden kwartaalrapportages aan bij de gemeente. Conform de raamovereenkomst komen de kosten van Contractsupport voor rekening van Welzorg. Schematisch is het primaire proces van levering en contractbeheer weergegeven in onderstaand schema een en ander weergegeven in onderstaande figuur. In de alinea’s onder de figuur wordt het proces in meer detail uiteengezet.

Naast de stappen van levering en contractbeheer zijn er in het primaire proces nog de volgende stappen: 1. Rapporteren van de managementinformatie door Welzorg aan contractbeheer. 2. Periodiek overleg tussen contractbeheer gemeente en Welzorg. Dit is hieronder beschreven.


Pagina 17 van 41


Communicatie, klachten en registratie16 Welzorg dient met cliënten te communiceren op een voor cliënt begrijpelijke en toegankelijke wijze. Indien de communicatie met cliënt onoverbrugbare problemen oplevert neemt Welzorg hierover contact op met de gemeente om in gezamenlijkheid te bezien welke maatregelen er zijn te nemen. Gedurende de looptijd van de overeenkomst onderhoudt Welzorg doorlopend contact met cliënten over de tevredenheid bij de dienstverlening. Jaarlijks laat Welzorg de gemeente door een onafhankelijke derde een klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren. De cliënttevredenheid dient daarbij ten minste een 7,5 te zijn. Welzorg draagt zorg voor een online communicatievoorziening waarin de gemeente inzicht kan hebben in o.a. de data van selectie en passing, bevestiging van opdrachten, status van de klachtenregistratie en afhandeling daarvan, het indienen van facturen, cliënttevredenheid en het registratienummer van het hulpmiddel. In het contact met de indicatiestellers van de gemeente draagt Welzorg ervoor zorg hen op de hoogte te stellen van wijzigingen in de hulpmiddelen onder meer veroorzaakt door wijzigingen in wet- en regelgeving, productveiligheid etc. Tevens zorgt Welzorg ervoor dat de indicatieadviseur de planning van de pasadviseur via internet in kan zien, de indicatieadviseur de pasadviseur via internet in kan plannen en dat de gemeente via internet inzicht kan krijgen in de status van leveringen. Welzorg heeft een klachtenprocedure op basis waarvan zij de klachten afhandelt. Deze procedure is uitgebreid opgenomen in de offerte van Welzorg. Registratie vindt eveneens door Welzorg plaats. Slechts indien een klacht niet naar tevredenheid door Welzorg wordt afgehandeld, kan de cliënt zich tot de gemeente wenden. Welzorg informeert de cliënt over de klachtenprocedure en legt deze vast in de gebruikersdocumentatie. Welzorg dient de cliënt te informeren over de wijze van oplossing van de klacht en het tijdstip. Ten hoogste vier weken na elk kwartaal rapporteert Welzorg aan de gemeente over de afhandeling van de klachten. Welzorg biedt in haar offerte aan zelfs binnen twee weken na afloop van elk kwartaal voornoemde rapportage aan te kunnen leveren. Voor klachten die direct of indirect verband houden met de leveringen geldt dat de hoeveelheid klachten in het eerste half jaar na ingang van de overeenkomst niet hoger mag zijn dan 2% van het aantal leveringen per kwartaal en de rest van de looptijd van de overeenkomst 1%. Conform het aanbestedingsdocument dienen meldingen die de nietnakoming van een prestatie betreffen eveneens als klachten te worden behandeld. 17 Managementinformatie, Contractsupport en overleg18 Welzorg levert managementinformatie en facturen aan bij Contractsupport. Contractsupport draagt zorg voor managementinformatie en rapportage voor zowel Welzorg als gemeente. Volgens het aanbestedingsdocument dient Welzorg zelf managementinformatie aan de gemeente te leveren indien Contractsupport structureel uitvalt. 16

Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013. 17 Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013, p. 34. 18 Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013. Interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 18 van 41


Via Contractsupport heeft de gemeente altijd een up-to-date overzicht van de opdrachten tot levering of verzoeken tot offerte (voor maatwerk en/of reparatie). Ook de vervolgprocessen worden hierin bijgehouden. Alle managementinformatie is op één plek digitaal voorhanden en is dagelijks te raadplegen. Contractsupport kan daarnaast periodiek fysieke controle ter plaatse uitvoeren teneinde vast te stellen of hulpmiddelen overeenkomstig de contractueel vereisten en gemaakte afspraken zijn geleverd. Ten slotte kan Contractsupport een ombudsfunctie vervullen. Op afroep door de gemeente kan ondersteuning worden geboden bij inhoudelijke vraagstukken in relatie tot Contractsupport alsook cliënt gerelateerde vraagstukken. Onder inhoudelijke vraagstukken wordt met name verstaan: · · · · · ·

Inhoudelijke beoordeling van klachten van cliënten over geleverde voorziening; Toetsing van klachten van gemeente en cliënten en de gekozen oplossingsrichting Welzorg; Desgewenst fysieke controle bij klachten over het hulpmiddel (schouw); Registratie van de ondernomen stappen; Rapportage naar de gemeente en Welzorg; Op verzoek van de gemeente afhandeling met Welzorg.

Maandelijks hebben de gemeente en Welzorg overleg over de voortgang op basis van de managementinformatie. De rol van opdrachtgever wordt door de teamleider voorzieningen gehandicapten en ouderen (VGO) en de contractbeheerder van de afdeling sociale voorzieningen gezamenlijk ingevuld. De rol van de contractbeheerder is daarbij gericht op de contractueel-procedurele aspecten van de nakoming, de rol van de teamleider VGO op de inhoudelijke aspecten (kwaliteitstoezicht). Incidenteel wordt de gemeente vergezeld door Contractsupport. Contractsupport bespreekt de managementinformatie voor met de gemeente. Vanuit Welzorg is er een vaste contactpersoon in de vorm van de rayonmanager.19

3.3.2. Problemen in de nakoming Vrij snel na de gunning, reeds in juli 2013, begonnen problemen in de nakoming.20 De problemen hebben het volgende karakter21: · · · · · ·

Systematische overschrijding levertijden; Systematische overschrijding reactietijden; Te veel klachten; Niet (feitelijk) voorhanden hebben van een klachtenregistratie, c.q. de registratie niet rapporteren; Adequaatheid van de service aan cliënten; De wijze van bejegening van cliënten;

19

Interview met voormalig Wethouder Koops en interview met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ). 20 Zie besprekingsverslagen overleg gemeente Amstelveen/Welzorg van 23 juli 2013 overleg gemeente Amstelveen/Welzorg van 23 juli 2013 en 30 september 2013. 21 Interviews met Voormalig wethouder Koops; mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ); mevr. R. Zwarts (Amstelveen). Zie ook brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014. Interviews met cliënten. 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 19 van 41


·

Niet, niet volledig, foutief en/of te laat aanleveren van managementinformatie en facturen.

In 2013 zijn er 103 leveringen geweest, waarvan 62 overschrijdingen van de levertijd van 5 werkdagen en/of 30 dagen. In 2014 zijn er tot en met 24 februari 38 leveringen geweest, waarvan 37 overschrijdingen van de levertermijn van 5 werkdagen en/of 30 dagen.22 In juli 2014 is er over de eerste twee kwartalen van 2014 sprake van 57 geregistreerde klachten en 125 gerealiseerde leveringen en een bestand van 1253 uitstaande hulpmiddelen.23 Het aantal klachten over de dienstverlening is vanaf de start van het contract hoger dan contractueel toegestaan. 24 De klachten komen binnen bij de gemeente in plaats van zoals contractueel bepaald bij Welzorg. Dit doet de gemeente vermoeden dat de klachtenregistratie van Welzorg niet werkt. Bij elke klacht is door een medewerker van de gemeente contact opgenomen met Welzorg om de klacht te registreren en te verhelpen. Na discussies over het verschil tussen klachten en meldingen, vraagt de gemeente Welzorg meldingen bij de klachtenregistratie mee te nemen. Immers uit het aanbestedingsdocument blijkt dat meldingen die de niet-nakoming van prestatieverplichtingen betreffen aan te merken zijn als klachten.25 Uit de managementrapportages blijken vervolgens slechts enkele klachten, echter bij de gemeente komen nog steeds meer klachten binnen dan in de managementrapportage staan vermeld.26 Het contact met de rayonmanager verloopt goed. Hoewel zowel de gemeente als ook bureau MAAZ aangeeft, dat de gemeente en Contractsupport frequent de nakoming van contractuele verplichtingen en specifieke afspraken in herinnering hebben moeten roepen, c.q. micro-sturing hebben moeten toepassen, lijkt dit de relationele sfeer niet verslechterd te hebben. Ook zijn er geen klachten over het contact als zodanig. 27 Ondanks herhaaldelijke aanmaning door de gemeente en Contractsupport worden de problemen niet opgelost.28 Van het instrument van bestelling elders ter opheffing van een verzuim in de levering door Welzorg is slechts een keer gebruik gemaakt, overigens zonder er bewust van te zijn dat dit contractueel was verankert.29 Na structurele niet-nakoming in de voorgaande periode besluit de gemeente begin 2014 om te sanctioneren.30 Zij wil hiervoor het contractuele instrument van het verbeterplan inzetten. Mocht het verbeterplan niet tijdig geïmplementeerd worden zal de oplegging van een boete volgen en uiteindelijk beëindiging van het contract wegens structurele niet-nakoming31. Op 3 februari 2014 wordt

22

Brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. Interviews met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ); mevr. R. Zwarts (Amstelveen); Overzicht Contractsupport 9 juli 2014, ter hand gesteld door J. Bangert (MAAZ) bij interview. 24 Brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. 25 Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013, p. 34. 26 Interview mevr. R. Zwarts (Amstelveen). 27 Interviews met mevr. T de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ); mevr. R. Zwarts (Amstelveen). 28 Interviews met mevr. T de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ); mevr. R. Zwarts (Amstelveen). Zie ook brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014 en brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 14 juni 2014. 29 Interview met mevr. R. Zwarts (Amstelveen), Interview met voormalig Wethouder Koops. 30 Interviews met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ); mevr. R. Zwarts (Amstelveen), Interview met voormalig wethouder Koops. 31 Interviews met mevr. T. de Groot (Amstelveen) en Dhr. J. Bangert (MAAZ); mevr. R. Zwarts (Amstelveen). 23


Pagina 20 van 41


Welzorg verzocht een verbeterplan op te stellen binnen zeven dagen.32 Het gaat om de volgende verbeterpunten33: · · · · · ·

Het behalen van de in het contract benoemde doorlooptijden voor het leveren van hulpmiddelen; Het verrichten van reparaties binnen in het contract genoemde reactietijden; De bereikbaarheid van de afdeling service coördinatie uitbreiden; Het aantal servicemonteurs uitbreiden; Het doorvragen bij een verzoek tot reparatie, zodat de servicemonteur de juiste onderdelen voor reparatie bij zich heeft. Doel is om de benodigde reparatietijd zo kort mogelijk te houden; De bereikbaarheid van afdeling administratie/verkoopbinnendienst verbeteren. Alle telefoontjes worden beantwoord door een Welzorg medewerker, in plaats van een medewerker van een extern contactcentrum.

Het verbeterplan werd op 10 februari 2014 voor het eerst aangeleverd.34 Daarin opgenomen was de afspraak dat alle verbeterpunten op 1 april zouden zijn gerealiseerd.35 In maart 2014 constateert de gemeente dat de winkel enkele dagen gesloten is geweest doordat de monteur ziek was. Dit is niet volgens contract en de gemeente is daar niet van op de hoogte gesteld. Doordat de openingstijden van de winkel niet voldoen aan de contractuele eisen legt de gemeente een boete van € 500 op. 36 De verantwoordelijke wethouder is reeds aan het begin van de contractperiode op de hoogte van de problemen in de nakoming. Aanvankelijk werden deze als incidenten gezien. In het laatste kwartaal van 2013 was er geen directe bestuurlijke betrokkenheid bij de communicatie tussen de gemeente en Welzorg over de nakoming. Vanaf eind januari 2014 was er directe bestuurlijke betrokkenheid bij de toepassing van de instrumenten voor bevordering van de nakoming.37 Op 3 april 2014 legt de gemeente bij brief van de Wethouder sociale voorzieningen een boete op van € 49.500 voor 99 overschrijdingen van levertijden. Dit geschiedt op basis van een overzicht van te late leveringen dat door Contractsupport is aangeleverd en waarbij Welzorg heeft erkend dat van de 142 te late leveringen er 99 verwijtbaar zijn.38 In dezelfde brief wordt Welzorg in gebreke gesteld ten aanzien van de nakoming van het verbeterplan en wordt aangegeven dat Welzorg nog enige tijd voor herstel krijgt.39

32

Mail van 3 februari 2014 van mevr. T. de Groot aan P. Ringe (Rayonmanager Welzorg). Zie ook brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014. 34 Zie Welzorg, Plan van Aanpak gemeente Amstelveen, (verbeterplan), versie 1.0 van 10 februari2014 en definitieve versie 4.0 van 12 maart 2014. 35 Zie ook brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. 36 Brief van mevr. I. Tap, Hoofd sociale voorzieningen aan Welzorg van 4 maart 2014. Zie ook brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014. 37 Interview met voormalig Wethouder Koops en interview met voormalig Wethouder Groot. 38 Zie Contractsupport, Overzicht aantal leveringen per februari 2014 en mail van mevr. T. de Groot aan mevr. I. Tap en mevr. R. Zwarts van 24 maart 2014. 39 Zie brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. 33


Pagina 21 van 41


Op 16 juni 2014 informeert de Wethouder sociale voorzieningen bij brief de gemeenteraad over het voornemen het contract met Welzorg zo snel mogelijk doch uiterlijk per 1 februari 2015 te willen beëindigen. Een nieuwe aanbesteding voor hulpmiddelen zal worden gestart. Welzorg noemt organisatieproblemen als oorzaak voor nakomingsproblemen. Na gunning van de opdracht werd een landelijke reorganisatie ingezet, die ook in de regio implicaties had. 40 De cultuurverandering na de structuurverandering kostte tijd. Naar eigen zeggen van Welzorg waren er bovendien kwaliteitsproblemen in het management van de regio en het rayon. Tenslotte ervoer men technische problemen met de ICT ondersteuning van de logistiek. De problemen waren zodanig dat de organisatie niet op korte termijn in control kon komen voor een contractsconforme uitvoering van de opdracht. Men meent om dit wel tegen het einde van het kalenderjaar 2014 op orde te hebben. Ook elders in het land zijn er problemen, maar nergens zo groot als in Amstelveen. Tegelijkertijd kon men in bepaalde regio’s (bijvoorbeeld in Oost Groningen) wel naar tevredenheid van de opdrachtgever uitvoering geven aan de opdracht voor levering van hulpmiddelen.41

3.3.3. Aard van de klachten en cliënttevredenheid42 De klachten zien onder meer op: · · · · · · · · · · · ·

Kwaliteit van het hulpmiddel; Verkeerde levering; Service en technische ondersteuning door Welzorg; Niet beschikbaar zijn/ op voorraad zijn van onderdelen; Lange wachttijden bij reparaties, levering onderdelen, volle agenda’s; Geen contact (terugbellen) met cliënt om afspraken te maken voor reparaties; Onheuse of onpersoonlijke bejegening door de servicedesk; Geen terugkoppeling over stand van zaken met betrekking tot een klacht; Monteur beschikt bij thuisbezoek niet over meest actuele informatie uit het systeem; Veelheid/verscheidenheid aan monteurs (15 verschillende bij één cliënt); Ook bij het nood-/calamiteitennummer is er wachttijd; Sommige telefoonabonnementen staan het bellen van een 0900 nummer niet toe, waardoor de servicedesk niet te bereiken is.

Uit de interviews met cliënten kwam algemeen naar voren dat cliënten waardering hebben voor de door de medewerkers van de gemeente geleverde dienstverlening. Ook is er waardering geuit voor individuele monteurs van Welzorg, die zich, de overige gebrekkige omstandigheden daar gelaten, wel inspannen om cliënten zo goed mogelijk te helpen.

40

Zie Verslag overleg gemeente Amstelveen/Welzorg van 30 september 2013. Interview met Dhr. E. Prent (lid directie) en dhr. M. van Nieuwkasteele (directiesecretaris) (Welzorg, Almere) 42 Interviews met cliënten. 41


Pagina 22 van 41


3.4. Inhoud instrumenten 3.4.1.

Gunningscriteria

Er is gekozen om de aanbieder te selecteren op basis van de economisch meest voordelige inschrijving, waarbij prijs voor 40% meetelt en kwaliteit voor 60%. Er is een aantal knock out criteria voor de selectiefase vastgesteld waar alle inschrijvers aan dienen te voldoen. Wordt hier niet aan voldaan, dan wordt de inschrijving direct terzijde gelegd. Dit betreft een programma van eisen en een aantal meer formele criteria. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een minimum omzet per jaar voor een inschrijver. Het programma van eisen bestaat uit de volgende onderdelen: · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·

overdracht van uitstaande en depotbestand; vestiging van een winkel in Amstelveen; cliënt en gemeente gerelateerde communicatie; personeel van inschrijver en social return; selectie en passing; rijvaardigheidstoets; afleveren, instructie en gewenningsles; beveiliging tegen diefstal en veilig vervoer rolstoelinzittenden; all-in onderhoud en verzekering; storingsmelding en responsetijd; bewaking cliënttevredenheid; inname, depot, herverstrekking en afkeur; scootmobiel- en rolstoelpool; digitale communicatie; klachtenregeling en registratie; managementinformatie en rapportage; evaluatie, prestatiemeting en boete; privacy; garantie; facturering; duurzaamheid.

Alle inschrijvers die voldoen aan de eisen uit de selectiefase gaan door naar de gunningsfase. De volgende gunningseisen zijn gehanteerd. Achter elke gunningseis is het gewicht weergegeven dat aan die eis is meegegeven: Gunningscriteria

Percentage /Weegfactor

1. Prijs ·

Te beoordelen totaalprijs

37%

·

Huurprijs per maand

3%


Pagina 23 van 41


2. Mate van voldoen aan wensen scores (0, 3,5, 7, 10).

60%

·

Kennisoverdracht

3

·

Werkwijze en instructie aan cliënt

5

·

Werkwijze individuele aanpassingen

5

·

Service en onderhoud

5

·

Borging reactietijden en mobiliteit bij storingen

5

·

Klachtenprocedure

7

·

Plan van aanpak

25

·

Duurzaamheid

5

Bij de prijs is een bandbreedte aangegeven tussen de € 700.000 en € 780.000. De beoordelingssystematiek werkt zodanig dat de hoogste kwaliteit altijd de grootste doorslag geeft, dit komt door de 40%-60% verhouding, de wegingsfactoren voor de kwaliteitscriteria en de punten voor de verschillende kwaliteitscriteria. De formule werkt zodanig dat een inschrijving die eerste wordt op de prijs met een verschil van 25 punten door de laagste prijs, maximaal 10 punten lager mag scoren op kwaliteit dan de andere inschrijver om nog een kans te maken op het hoogste puntentotaal. Bij 11 punten verschil op kwaliteit kan ook het 25 punten verschil op de prijs niet meer helpen om de aanbesteding te winnen. Door de verschillende wegingsfactoren en punten pakt dit zo uit dat je niet vaker dan twee keer een trapje lager mag scoren op kwaliteit om nog te kunnen profiteren van het puntenverschil in prijs. Zie onderstaand rekenvoorbeeld (de uitgewerkte versie is in de bijlage opgenomen). Inschrijver 1

Inschrijver 2

Inschrijver 1

Inschrijver 2

Scoort 10 op de volgende hoeveelheid kwaliteitscriteria

8

7

8

5

Scoort 7 op de volgende hoeveelheid kwaliteitscriteria

0

1

0

3

Totale punten op kwaliteit

600

585

600

585

Score subgunningscriterium (x 60%)

360,00

351,00

360,00

349,00

Prijsscore

193,63

222,00

193,63

222,00

Totaal

553,63

573,00

553,63

551,00


Pagina 24 van 41


3.4.2.

Instrumenten om nakoming te bevorderen

De gemeente heeft een aantal formele instrumenten om de nakoming te bevorderen. Dit betreft de volgende instrumenten: · Evaluatie, prestatiemeting en boete; · Verzuim bij niet nakoming; · Contractsupport; · Werkafspraken; · Opschorten betalingen; · Opdracht elders uitzetten en verzuim verhelpen. Evaluatie, prestatiemeting en boete Welzorg en de gemeente evalueren conform bestek de dienstverlening elk kwartaal. Indien noodzakelijk voeren zij vaker overleg. In de praktijk werd vanaf aanvang van het contract maandelijks overlegd. Het gaat in dit overleg in ieder geval over de managementinformatie, cliënttevredenheid, klachten en de kwaliteit van de door Welzorg geleverde dienstverlening en hulpmiddelen. Als blijkt dat het cijfer van cliënttevredenheid lager is dan een 7,5 of het aantal klachten hoger is dan toegestaan in een kwartaal, dan stelt Welzorg een verbeterplan op en doet al het mogelijke om de ontstane situatie op te lossen. Als dit verbeterplan niet binnen de vastgestelde termijn tot de beoogde verbetering leidt kan de gemeente een boete opleggen. Deze boete bedraagt ten hoogste 10% van de gefactureerde omzet van het daaraan voorafgaande kwartaal. Artikel 12.1 van de raamovereenkomst bepaalt aanvullend dat indien Welzorg door de gemeente gegeven opdrachten niet nakomt of voorschriften uit het aanbestedingsdocument niet naleeft, per geval een korting kan worden toegepast van € 500. Hiervoor is geen ingebrekestelling nodig. Indien afwijking langer dan een etmaal voortduurt, geschiedt verbeurdverklaring voor elk opeenvolgend etmaal. Deze korting vindt plaats onafhankelijk van toerekenbaarheid van de tekortkoming en laat vordering van schadevergoeding door Amstelveen onverlet. Verzuim bij niet-nakoming Ingevolge art. 23 van de algemene voorwaarden van de gemeente kan de gemeente, indien Welzorg tekortschiet in haar dienstverlening, Welzorg in gebreke stellen. In geval nakoming blijvend onmogelijk is, is Welzorg overigens, zonder ingebrekestelling, direct in verzuim. De ingebrekestelling geschiedt schriftelijk per aangetekende brief, waarbij aan Welzorg een redelijke termijn wordt gegund om alsnog haar verplichtingen na te komen. Deze termijn is een fatale termijn. Indien nakoming binnen deze termijn uitblijft, is de nalatige partij in verzuim. De gemeente is dan naar keuze bevoegd om tot beëindiging van de overeenkomst over te gaan of nakoming van de overeenkomst te vorderen. Welzorg is, als zij toerekenbaar tekortschiet in de nakoming van haar verplichtingen, tegenover de gemeente aansprakelijk voor geleden dan wel te lijden schade.


Pagina 25 van 41


Werkafspraken Welzorg stelt, direct na gunning van de overeenkomst, in overleg en in afstemming met de gemeente een werkafsprakenboek op, met daarin opgenomen uniforme werkafspraken voor het reguleren van de dagelijkse gang van zaken inzake de communicatie met de gemeente. Opschorten betalingen In geval van niet-nakoming van de verplichtingen uit de overeenkomst kan de gemeente de betaling van facturen opschorten. Dit is zowel bepaald in het aanbestedingsdocument als in artikel 6.6 van de raamovereenkomst. Opdracht elders uitzetten en verzuim verhelpen Conform artikel 2.8 van de raamovereenkomst is de gemeente gerechtigd bestellingen bij Welzorg te plaatsen, maar is daartoe niet verplicht. Artikel 2.9 vervolgt dat gemeente is gerechtigd, eventueel gelijktijdig, aan derden met betrekking tot het leveren van hulpmiddelen diensten, offerte te vragen of met derden daaromtrent een overeenkomst te sluiten. In artikel 5 van de raamovereenkomst is een garantiebeding opgenomen. Welzorg garandeert in artikel 5.1 de diensten te zullen leveren conform overeenkomst en bestek. Aanvullend is in artikel 5.2 bepaald dat, indien Welzorg, ook na schriftelijke aanmaning van de gemeente, niet voldoet aan de diensten die zij garandeert, de gemeente het verzuim met behulp van de inzet van derden kan laten verhelpen. De kosten hiervan worden door Welzorg gedragen.

3.4.3.

Toepassing sancties

Zoals hiervoor (paragraaf 3.3.2) is geschetst heeft de gemeente achtereenvolgend de volgende sancties toegepast: · Opleggen van de verplichting op 3 februari 2014 om een verbeterplan op te stellen binnen 7 dagen. De verbeterpunten dienen op 1 april 2014 te zijn gerealiseerd. In dit verbeterplan komen de volgende verbeterpunten aan de orde43: o Het behalen van de in het contract benoemde doorlooptijden voor het leveren van hulpmiddelen; o Het verrichten van reparaties binnen in het contract genoemde reactietijden; o De bereikbaarheid van de afdeling service coördinatie uitbreiden; o Het aantal servicemonteurs uitbreiden; o Het doorvragen bij een verzoek tot reparatie, zodat de servicemonteur de juiste onderdelen voor reparatie bij zich heeft. Doel is om de benodigde reparatietijd zo kort mogelijk te houden; o De bereikbaarheid van afdeling administratie/verkoopbinnendienst verbeteren, zodat alle telefoontjes worden beantwoord door een Welzorg medewerker, in plaats van een medewerker van een extern contactcentrum.

43

Zie Welzorg, Plan van Aanpak gemeente Amstelveen, (verbeterplan), versie 1.0 van 10 februari2014 en definitieve versie 4.0 van 12 maart 201. Zie ook Brief Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014. 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 26 van 41


Daarnaast moet Welzorg wekelijks een rapportage leveren met daarin de volgende gegevens: Bereikbaarheid Welzorg voor reparatieverzoeken cliënten Amstelveen; Reactietijd op reparatieverzoeken en calamiteiten; Percentage reparaties waarbij de schade of gebrek in één bezoek wordt opgelost; Aantal klachten (met vermelding reden klacht en geboden oplossing) Aantal leveringen op cliëntniveau, inclusief vermelding op tijd ja/nee, daadwerkelijke doorlooptijd in werkdagen en evt. vertragingsredenen. Opleggen van een boete van € 500. De boete werd opgelegd omdat Welzorg de winkel in Amstelveen langer gesloten heeft gehouden dan was dan toegestaan. 44 Op 3 april 2014 geeft de gemeente bij brief van de Wethouder sociale voorzieningen een gebrek aan in de nakoming van het verbeterplan verzuim en geeft nog enige tijd respijt. 45 De ingezette verbeteringen blijken nog onvoldoende en voldoen niet aan het verbeterplan. Door middel van dezelfde bief wordt een boete opgelegd voor het overschrijden van de levertijden. Leveringen hebben niet binnen de vastgestelde termijn plaatsgevonden. De gemeente heeft Welzorg de gelegenheid gegeven om aan te geven of deze vertragingen al dan niet verwijtbaar zijn. Gezien de omvang van de klachten en het feit dat er het gehele eerste kwartaal geen verbeteringen hebben plaatsgevonden concludeert de gemeente dat dit verwijtbaar is en legt een boete van € 500 per geval op (art. 12.1 uit de raamovereenkomst). Dit maakt een totale boete van € 49.500 aangezien het 99 overtredingen betreft.46 In voornoemde brief van 3 april deelt de gemeente ten slotte mede dat, indien de dienstverlening van Welzorg niet verbetert met de genoemde maatregelen, de gemeente overweegt de overeenkomst te laten ontbinden conform de gestelde termijn.47 Bij brief van 12 juni 2014 informeert de wethouder de gemeenteraad; Welzorg heeft de afspraken uit het verbeterplan niet na kunnen komen. Hierover is met Welzorg gesproken. De gemeente is voornemens het contract te ontbinden op grond van wanprestatie zodra een nieuwe aanbieder is gecontracteerd.48 Bij brief van 22 juli 2014 van mevr. I. Tap, Hoofd sociale voorzieningen, namens het college van burgemeester en wethouders aan de directie van Welzorg wordt het contract beëindigd met ingang van 1 februari 2015, althans het moment dat een nieuw gecontracteerde leverancier met de uitvoering kan beginnen. Bij diezelfde brief wordt voorwaardelijk een boete van 10% van de jaaromzet voor 2014 opgelegd. De boete komt te vervallen indien na dagtekening van de brief tot aan het einde van de overeenkomst geen gegronde klachten zijn ontstaan over de wijze van communiceren door Welzorg met de klanten over (gebreken in) de dienstverlening.49 o o o o o

· ·

·

·

·

·

44

Zie Brief van mevr. I. Tap, Hoofd sociale voorzieningen aan Welzorg van 4 maart 2014. Zie ook Brief Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014. 45 Brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. 46 Brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. 47 Brief van Wethouder voor sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. 48 Brief Wethouder voor sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 12 juni 2014. 49 Brief van mevr. I. Tap, Hoofd sociale voorzieningen, namens het college van burgemeester en wethouders aan Directie Welzorg inzake beëindiging overeenkomst van 22 juli 2014. 2014-08-29 Rapport Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D.docx

Pagina 27 van 41


4. Beoordeling In Bijlage 2 hebben wij korte antwoorden op de vragen in het beoordelingskader opgenomen. Hieronder volgt de uitgebreide beoordeling.

4.1. Beleidsinhoudelijke procesmatige keuzes ten grondslag aan aanbesteding en totstandkoming en verloop procedure. Er was geen bijzondere beleidsmatige opdracht bij de start van de aanbesteding. Het betrof een voortzetting van de gangbare dienstverlening op het gebied van individuele hulpmiddelen. Wel was er een taakstelling op het budget. Gekozen is het oude bestek als uitgangspunt te nemen om tot een nieuw aanbestedingsdocument te komen. Er is vooraf geen strategische notitie van uitgangspunten geformuleerd. Daardoor is er geen gedocumenteerd proces van de gemaakte keuzes. Opvallend is dat het oude contract niet inhoudelijk is geëvalueerd als input voor het maken van strategische keuzes. Het bestuur is niet betrokken geweest bij het proces van aanbesteding (zij zijn wel geïnformeerd), hierdoor zijn geen bestuurlijke keuzes gemaakt. De gemaakte keuzes zijn impliciet en bovendien zijn er ook keuzes aangedragen door een extern bureau waardoor internalisatie door de organisatie (gemeente) niet of onvoldoende heeft plaatsgevonden. Dit heeft tot gevolg gehad dat de mogelijkheid om te kiezen voor verschillende aanbieders in plaats van één aanbieder wel aan de orde is geweest, maar niet uitdrukkelijk is heroverwogen. Verder is in het Programma van Eisen opgenomen dat Welzorg in Amstelveen een winkel/vestiging moet hebben die dagelijks geopend is. De kosten ervan worden door Welzorg op ca. € 150.000 geschat, hetgeen ons reëel lijkt. Dit betekent dat circa 20% van het opdrachtbudget opgaat aan de winkel. De winkel wordt echter weinig bezocht en de winkel is verlieslijdend. Voor de thuisbezoeken bij de cliënten voor passingen, leveringen en reparaties dient te winkel geen doel. Voor fysieke aanwezigheid in de gemeente, voor klanten die de mogelijkheid willen van een direct en persoonlijk contact, bestaan ook andere mogelijkheden zoals mobiele aanlooppunten die op gespecificeerde tijdstippen en locaties aanwezig zijn. Het bodembedrag van € 700.000 kon als marktconform kon worden beschouwd. De commissie heeft niet kunnen vaststellen of, nadat de marktconformiteit van het bedrag was beoordeeld, is meegewogen dat de verplichte kosten die gepaard gaan met het voeren van een winkel/vestiging en het verplicht gebruik maken van Contractsupport op dit totaalbedrag drukken. Het werkelijk te besteden bedrag voor de levering van hulmiddelen komt daarmee op ca. € 500.000. Het zou beter zijn geweest als de keuzes expliciet gemaakt zouden zijn en zouden zijn onderbouwd met argumenten. Een dergelijke strategische notitie kan ter informatie of ter besluitvorming aan het college worden aangeboden, waardoor gemaakte keuzes ook een politiek draagvlak krijgen. Mochten er later vragen komen vanuit de raad of van derden (media), dan kan naar deze notitie worden verwezen. De uitvoering van de aanbesteding, gemandateerd door het bestuur aan het ambtelijk apparaat, is naar het oordeel van de commissie goed verlopen. Er is geen marktverkenning gedaan, hetgeen op zichzelf begrijpelijk is omdat de externe adviseur de markt goed kent en bovendien de markt klein en overzichtelijk is, waarbij alle leveranciers inkopen bij dezelfde fabrikanten.


Pagina 28 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D De problemen die in de uitvoering naar voren kwamen, vloeien niet voort uit de al dan niet gemaakte keuzes en de aanbesteding en waren derhalve in het stadium van aanbesteding niet te voorkomen. De beoordeling van de inschrijvingen is transparant. Duidelijke beoordelingen en dito uitkomst. Iedere beoordelaar heeft een eigen puntentoekenning. Daarna is op basis van consensus tot één beoordeling gekomen (en is niet gekozen voor een gemiddelde). Dit heeft als voordeel dat een mogelijke tunnelvisie van een beoordelaar het gemiddelde niet omlaag kan halen, het nadeel is dat beoordelaars elkaar kunnen beïnvloeden in hun eindoordeel. Bij de beoordeling geven de kwaliteitscriteria duidelijk de doorslag. Dit is naar oordeel van de commissie terecht. De commissie heeft geen relatie kunnen vaststellen tussen de voorbereiding en de uitvoering van de procedure of de beoordeling van de inschrijvingen en de problemen die in de uitvoering/nakoming zijn ondervonden.

4.2. Inhoud en kwaliteit aanbestedingsdocument en contract en mogelijkheden tot sturen op nakoming De algemene kwaliteit van het aanbestedingsdocument en het contract is als goed beoordeeld. In het contract zijn voldoende instrumenten opgenomen om de nakoming van het contract te borgen. De stukken zitten degelijk in elkaar en alles wat er in moet staan staat er in. Bij gedetailleerde bestudering van het aanbestedingsdocument en het contract komt wel naar voren dat de teksten in het aanbestedingsdocument her en der wat rommelig zijn en er kleine onvolkomenheden in zitten. Ook had de relatie tussen aanbestedingsdocument en contract op bepaalde punten duidelijker kunnen worden gelegd. De boetesystematiek zou duidelijker kunnen worden toegelicht. Mogelijk toe te passen boetes staan nu verspreid over verschillende delen van het document genoemd, zowel in het contract als in het Programma van Eisen, en dat kan een eenduidige toepassing bemoeilijken. Verder vertonen de bepalingen in het Programma van Eisen over responsetijden bij storingen en reparatietermijnen inconsistentie in het gebruik van begrippen, waardoor een verschil in interpretatie van de verplichtingen kan ontstaan. Er wordt in dit geval niet goed duidelijk of de reparatie binnen een bepaalde termijn moet zijn afgerond of dat er alleen binnen een bepaalde termijn contact moet zijn gemaakt met de klant. Ook wordt er in de eisen wel een termijn gesteld voor de levering van een hulpmiddel, maar is er nergens een verplichting opgenomen om in het geval van een reparatie binnen een bepaalde termijn een onderdeel te moeten leveren. Soms worden er begrippen gebruikt die voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Er wordt bijvoorbeeld gevraagd om een servicenummer met een lokaal tarief. Daarbij wordt niet aangegeven of daarmee wordt bedoeld dat het om een telefoonnummer met een lokaal netnummer moet gaan of dat een 0900nummer met een lokaal tarief ook mag. Voor de uitvoering is dit onderscheid van belang aangezien sommige mobiele telefoonabonnementen het bellen van 0900-nummers uitsluiten. Dat staat dan de bereikbaarheid van de dienstverlener voor de klant in de weg. Enkele kwaliteitseisen uit het aanbestedingsdocument zijn niet geoperationaliseerd in het contract. Dan is het moeilijk om op de naleving toe te zien en sturend op te treden. Er is bijvoorbeeld geen controle- en sturingsinstrument opgenomen voor de eisen op het gebied van personeel en social return.


Pagina 29 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D Verder viel het de commissie op dat de klachtenregistratie door de leverancier moet worden bijgehouden en dat de rapportage daarover aan de gemeente uiterlijk binnen vier weken na ieder kwartaal moet plaatsvinden. Daarmee is het in principe mogelijk dat de gemeente pas voor het eerst na vijf maanden na aanvang van het contract op de hoogte wordt gebracht van het bestaan van klachten over de dienstverlening door de aanbieder. Daarna kan de gemeente pas beginnen met sturen op dit onderdeel van de nakoming van de overeenkomst. Deze termijnen kunnen korter waardoor de slagvaardigheid van de sturing op nakoming wordt vergroot. Daarnaast staat bij de eisen over de klachtenregeling een belangrijke uitwerking van een eis in een voetnoot opgenomen, namelijk het feit dat een melding die de niet-nakoming van een prestatie betreft ook als een klacht moet worden geregistreerd. Die manier van uitwerken komt op meerdere plaatsen voor in het Programma van Eisen. Dat komt de duidelijkheid van de eisen niet ten goede. De geconstateerde verbeterpunten zijn naar het oordeel van de commissie niet van invloed geweest op de problemen die de gemeente heeft ondervonden bij de nakoming van het contract. Concluderend is de commissie van mening dat voorafgaand aan het aanbestedingstraject een strategische uitgangspuntennotitie had moeten worden opgesteld, mede op basis van een evaluatie van het voorheen geldende contract en bestek. Hiermee had kunnen worden geborgd dat fundamentele en strategische keuzes als zodanig bewust worden doorleefd, de bijbehorende risico’s in beeld waren en de afweging tussen alternatieven gemotiveerd kon worden. Het voorleggen van een dergelijke notitie aan de ambtelijke top en/of de verantwoordelijke wethouder kan bijdragen aan kritische reflectie op voorlopige keuzes hetgeen de kwaliteit ten goede komt. Naar oordeel van de commissie was de voorbereiding en uitvoering van de aanbesteding door de ambtelijke organisatie op tactisch en operationeel niveau professioneel, adequaat en doelmatig.

4.3. Contractbeheer en inzet van instrumenten Het contract werd adequaat beheerd. Nadat al na een maand na ingang van het contract bleek dat er klachten waren, is dit in eerste instantie toegeschreven aan opstartproblemen. Al in september 2013 bleek echter dat problemen bij nakoming van structurelere aard waren. Uit gespreksnotities bleek dat deze door de gemeente meteen bij Welzorg aan de orde zijn gesteld. Er is toen niet meteen ingegrepen omdat het op dat moment nog niet duidelijk was of het de nasleep van opstartproblemen betrof, Welzorg beterschap beloofde en de gemeente de op zichzelf goede verhoudingen niet onmiddellijk op scherp wilde stellen. Op dat moment beschikte de gemeente nog niet over volledige managementinformatie, ondanks herhaaldelijk aandringen. Toen deze in januari 2014 beschikbaar kwam, werden de problemen in volle omvang duidelijk. Het instrument “verbeterplan” werd toen ingezet. Ook is twee maal gebruik gemaakt van de mogelijkheid om boetes op te leggen. Welzorg heeft deze boetes geaccepteerd. De uitvoering van het verbeterplan liet geen verbetering in de uitvoering zien. Naar aanleiding daarvan is besloten om het contract te beëindigen. Er is geen relatie, causaal of anders, tussen het beheer van het contract en de niet-nakoming van de gemaakte afspraken door Welzorg. Dit omdat de niet-nakoming veroorzaakt is door organisatieproblemen bij Welzorg met een zodanige omvang dat er sprake was onvermogen om na te


Pagina 30 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D kunnen komen. Zodoende hadden sturingsinstrumenten, welke dan ook, niet tot verbetering kunnen leiden. De rol van opdrachtgever was ambtelijk bij de contractbeheerder en de teamleider VGO belegd. Naar het oordeel van de commissie was daarbij geen sprake van een duidelijke lead van één van beide functies bij het contractbeheer. Gezamenlijke verantwoordelijkheden kunnen ertoe leiden dat betrokkenen consensus proberen te bereiken voordat wordt opgeschaald of opgetreden. Naar het oordeel van de commissie dient de rol van opdrachtgever, en zodoende de eindverantwoordelijkheid, primair belegd te worden bij contractbeheer terwijl de rol van beheer van het dagelijkse contact (relatie) voornamelijk bij de teamleider VGO dient te liggen. Juridische Zaken was in de fase van sanctionering betrokken voor reactieve adviezen (juridische haalbaarheid voorgestelde stappen). Het zou het wenselijk zijn dat er gedurende de looptijd van het contract systematisch juridische ondersteuning vanuit de afdeling Juridische Zaken wordt gegeven aan de contractbeheerder. In collegiaal overleg met de teamleider WMO opereerde de contractbeheerder eigenlijk zonder voortdurende juridische rugdekking. Hierdoor is niet vooraf, noch op het moment dat de eerste problemen zich voordeden, juridisch beoordeeld welke instrumenten strategisch konden worden ingezet. Overigens is bovenstaande niet van invloed geweest op het presteren van Welzorg. Geen enkel sturingsinstrument had geleid tot verbetering van nakoming van de in het contract gemaakte afspraken. Van één sturingsinstrument is slechts één keer gebruik gemaakt: de opdracht elders uitzetten om het verzuim bij een individuele levering te verhelpen op kosten van leverancier Welzorg. Wellicht had meer gebruik van de mogelijkheid om bij een ander te bestellen in individuele gevallen tot minder overlast voor cliënten kunnen leiden. De commissie constateert dat in het vierde kwartaal van 2013 tot eind januari 2014 geen bestuurlijke betrokkenheid is geweest bij dit dossier. Pas bij het opleggen van de boete in april 2014 werd formeel door althans namens de wethouder gecommuniceerd. Communicatie door of in ieder geval formeel namens de verantwoordelijke wethouder of het college met de directie van Welzorg had mogelijk bij de laatste het gevoel van urgentie kunnen vergroten. Ook direct informeel contact tussen de verantwoordelijke wethouder en de directie in een vroeg stadium had hieraan kunnen bijdragen. Concluderend is de commissie van mening dat het tijdig opschalen bij structurele nakomingsproblemen en het maken van strategische keuzes om de nakoming te bevorderen het gevoel van urgentie bij de contractspartij kan vergroten. Zeker bij het inzetten van sturingsinstrumenten had formele communicatie door of namens het college met de hoofddirectie van Welzorg de impact vergroot. Ook informele communicatie tussen de ambtelijke top en/of de verantwoordelijke wethouder met de hoofddirectie kan de urgentie vergroten. Escaleren bij problemen is geen teken van falen of onvermogen maar juist een teken van taakvolwassenheid en professionaliteit. Escalatie biedt de mogelijkheid om sturingsinstrumenten strategisch af te wegen en in te zetten en de urgentie bij de leverancier te vergroten. Naar oordeel van de commissie was het contractbeheer en de inzet van sturingsinstrumenten door de ambtelijke organisatie op tactisch en operationeel niveau professioneel, adequaat en doelmatig.


Pagina 31 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D 4.4. Communicatie over maatregelen Vanuit de gemeente heeft geen communicatie naar de cliënten over het sturen op nakoming door Welzorg plaatsgevonden. Aanvankelijk omdat de omvang van de problematiek niet duidelijk was. Later is dit niet aan orde geweest. De cliënten die al bekend waren met het disfunctioneren van Welzorg, hebben via de media moeten vernemen dat de gemeente maatregelen heeft getroffen. Dit, en het voornemen om het contract te beëindigen, publiekelijk te communiceren via de media, verdient geen schoonheidsprijs. Het ware correcter geweest als dit eerst met de leverancier was besproken en de cliënten op de hoogte waren gesteld dat dit de aandacht van het college had alvorens in de pers naar buiten te treden.


Pagina 32 van 41


5. Aanbevelingen Op basis van de feitelijke bevindingen en de beoordeling formuleert de commissie de volgende aanbevelingen voor een nieuwe aanbesteding hulpmiddelen en breed voor het sociale domein.

5.1. Algemeen 1. Aanbeveling: Heb oog voor een aanbesteding als strategisch beleidsinstrument, naast het tactische en operationele niveau. Heb ook oog voor het verschil tussen het strategische, tactische en operationele niveau bij het contractbeheer en de inzet van sturingsinstrumenten (bij niet-nakoming). 2. Aanbeveling: Probeer te leren van andere gemeenten voor de strategische afweging.

5.2. Beleidsinhoudelijke en procesmatige keuzes ten grondslag aan aanbesteding 3. Aanbeveling: Besteed tijd aan de strategische uitgangspunten en keuzes van de aanbesteding en documenteer deze voordat aan een nieuw bestek en contract wordt gewerkt. Deel de uitgangspunten met de verantwoordelijke wethouder. 4. Aanbeveling: Evalueer het oude contract op best practises, leer- en verbeterpunten en gebruik deze voor de strategische doelstellingen. 5. Aanbeveling: Heroverweeg of je één aanbieder voor de uitvoering wilt of toch meerdere aanbieders wilt contracteren. Betrek hierbij ook de mogelijkheid om samen met andere gemeenten aan te besteden. 6. Aanbeveling: Indien je één aanbieder contracteert, contracteer dan de tweede partij in de aanbesteding als ‘back-up’ voor tijdelijke uitvoering bij structurele leverings- of nakomingsproblemen van de raamcontractant. 7. Aanbeveling: Continueer de strategische keuze om een bodemprijs te hanteren en de huidige verhouding tussen prijs en kwaliteit zodat een aanbesteding niet door prijsvechters c.q. overwegend op prijs kan worden gewonnen.

5.3. Totstandkoming en verloop procedure 8. Aanbeveling: Werk de strategische uitgangspunten systematisch uit in bestek en contract. Maak daarbij efficiënt gebruik van het bestek en het contract van de voorgaande periode maar neem strategische en fundamentele keuzes niet klakkeloos over zonder ze opnieuw aan een strategische afweging te onderwerpen. 9. Aanbeveling: Overweeg een (aanbestedings-) jurist aan het verwervingsteam toe te voegen met als rol strategisch-juridisch te adviseren en kritisch mee te lezen voor consistentie en volledigheid.


Pagina 33 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D 10. Aanbeveling: Borg kennisoverdracht aan de eigen organisatie bij het inhuren van externe adviseurs.

5.4. Primair proces en contractbeheer 11. Aanbevelingen: Zorg bij het ontwerpen van het primaire proces en het contractbeheer voor een adequate balans tussen borgingen en toezicht enerzijds en efficiëntie en effectiviteit anderzijds.50 12. Aanbeveling: Wees ervan bewust dat de cliënt vaak geen onderscheid maakt tussen processtappen bij de gemeente en de aanbieder, maar zijn klanttevredenheid afhankelijk is van (de lengte van) het gehele proces. 13. Aanbeveling: Onderzoek of bij zwaar gehandicapte cliënten die een herhaaldelijke aanvraag doen voor hetzelfde hulpmiddel de doorloop van het proces kan worden verkort door keukentafelgesprek, indicatie en passing te combineren en/of aanvragen van eenvoudige hulpmiddelen schriftelijk op dossier afgehandeld kunnen worden. 14. Aanbeveling: Onderzoek of door middel van digitale oplossingen (bijv. regelhulp, applicatie van BZK) het proces versneld kan worden. 15. Aanbeveling: Overweeg of het proces niet efficiënter wordt indien alle managementinformatie rechtstreeks door de leverancier bij de gemeente wordt aangeleverd en alle bestellingen rechtstreeks bij leverancier worden geplaatst. 16. Aanbeveling: Onderzoek of de processtappen waarbij de gemeente zelf betrokken is sneller kunnen plaatsvinden. 17. Aanbeveling: Neem ook mondelinge aanvragen in behandeling als een verzoek om een beschikking en wijs deze voor zover van toepassing schriftelijk af, zodat een voor bezwaar vatbaar besluit is genomen. 18. Aanbevelingen: Hanteer voor het advies van de ergotherapeut of revalidatiearts als uitgangspunt: overnemen of gemotiveerd afwijken van het advies. 19. Aanbeveling: Overweeg de instelling van een cliëntenpanel onder leiding van een onafhankelijk voorzitter, naast het klanttevredenheidsonderzoek, teneinde het perspectief van cliënten beter te kunnen betrekken en het draagvlak te vergroten. 20. Aanbeveling: Overweeg dat gemeente als onderdeel van de standaardprocedure vijf werkdagen na de verplichte datum van levering de cliënt na-belt om de stand van zaken te horen. Dit teneinde preventief op de hoogte te zijn en niet pas na klachten of managementinformatie. 21. Aanbeveling: Stel niet alleen het gebruik van een lokaal tarief, maar ook van een lokaal nummer verplicht teneinde telefonische bereikbaarheid te bevorderen. Stel daarnaast een direct

50

Het risico bestaat dat bij het ontwerpen van het primair proces het borgen van risico’s en het houden van toezicht op het primair proces de overhand krijgt. Een sterke mate van bureaucratisering heeft als voordeel dat borgingen en toezicht goed verankerd zijn, maar dat het suboptimale uitvoeren van een processtap ertoe kan leiden dat het hele proces niet meer loopt en onnodige vertragingen ontstaan waarvan cliënten de dupe worden en die leiden tot onnodige irritaties tussen contractpartijen.


Pagina 34 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D bereikbaar calamiteiten- en noodnummer verplicht. 22. Aanbeveling: Neem bij de beschikking informatie over de levertijden, reparatietijden en klachtenprocedure op. 23. Aanbeveling: Overweeg een aparte functie klachtencoördinator (klachtenambassadeur) voor alle uitvoeringprocessen in het sociale domein. Deze klachtencoördinator stuurt op het verhelpen van de klacht bij de uitvoeringsorganisatie. 24. Aanbeveling: Continueer de eis dat meldingen die betrekking hebben op de nakoming als klacht worden behandeld en geadministreerd.

5.5. Instrumenten en gebruik instrumenten 25. Aanbeveling: Overweeg om maandelijkse klachtenrapportage (door de leverancier) verplicht te stellen. 26. Aanbeveling: Operationaliseer eisen zodanig dat je op naleving kunt toezien en sturen. Wees duidelijk en consistent in terminologie en uitwerking van eisen. 27. Aanbeveling: Stel realistische eisen die niet onnodig bezwarend werken voor de aanbieder, waak voor de reflex om naar aanleiding van slechte ervaringen op de stoel van de uitvoerder te gaan zitten. 28. Aanbeveling: Heroverweeg het verplicht stellen van een winkel en overweeg alternatieven voor fysieke aanwezigheid. 29. Aanbeveling: Overweeg om de leverancier zelf een reparatieprotocol te laten opstellen met maximale reparatietijden per hulpmiddel. Het protocol wordt alsdan onderdeel van de contractuele verplichting. 30. Aanbeveling: Laat je voor gebruik van sturings- en nakomingsinstrumenten strategischjuridisch adviseren en stel daarvoor een strategie vast. 31. Aanbeveling: Overweg het gebruik van (zware) sturings- en nakomingsinstrumenten altijd namens de verantwoordelijke wethouder c.q. het college te laten plaatsvinden. Bij herhaaldelijk gebruik ligt communicatie van de wethouder met de directie van de leverancier voor de hand. 32. Aanbeveling: Wees je bewust dat ook informele communicatie over niet-nakoming van verplichtingen door de verantwoordelijke wethouder met de directie van de leverancier het gevoel van urgentie bij die directie versterkt. 33. Aanbeveling: Communiceer bij structurele nakomingsproblemen naar cliënten dat dit de aandacht van de gemeente heeft. 34. Aanbeveling: Communiceer over de inzet van sturings- en nakomingsinstrumenten eerst met de leverancier voordat dit openbaar wordt gecommuniceerd.


Pagina 35 van 41


6. Bronnen 6.1. Geraadpleegde documenten · · · · · · · · ·

· · · · · · · · · · ·

Agendapunten Kick-off meeting EU-aanbesteding Wmo-hulpmiddelen t.b.v. de gemeente Amstelveen/Aalsmeer dinsdag 18 december 2012 12.30 uur (Bureau MAAZ). Beoordelingsformulieren. Brief van mevr. I. Tap Hoofd sociale voorzieningen namens college van burgemeester en wethouders aan Directie Welzorg inzake beëindiging overeenkomst van 22 juli 2014. Brief i.o. van E. Prent (lid directie Welzorg) aan mevr. T. de Groot (gem. Amstelveen) van 18 december 2013. Brief van mevr. I. Tap, aan Welzorg van 4 maart 2014. Brief van Wethouder sociale voorzieningen aan Welzorg d.d. 3 april 2014. Brief Wethouder sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 11 maart 2014. Brief Wethouder sociale voorzieningen aan de gemeenteraad d.d. 12 juni 2014. Gemeente Amstelveen, Aanbestedingsdocument ten behoeve van Raamovereenkomst Levering individuele hulpmiddelen voor gehandicapten en ouderen, kenmerk: WI/01-2013, d.d. 19 februari 2013. Gespreksverslagen werkoverleggen Amstelveen-Welzorg juli, september, oktober 2013 en maart 2014. Mail van 24 maart 2014 van mevr. T. de Groot (gem. Amstelveen) aan mevr. I. Tap en mevr. R. Zwart (gem. Amstelveen). Mail van 25 maart 2014 van dhr. P. Ringe (Rayonmanager Welzorg) aan mevr. T. de Groot (gem. Amstelveen). Mailwisseling van februari 2014 tussen mevr. T. de Groot (gem. Amstelveen) en dhr. P. Ringe (Rayonmanager Welzorg). Nota van Inlichtingen, 2e Nota van Inlichtingen, 3e Nota van Inlichtingen. Overzicht aantal leveringen per februari 2014. Overzicht gegadigden. Overzicht werkoverleggen Amstelveen-Welzorg. Welzorg, Plan van Aanpak gemeente Amstelveen, (verbeterplan), versie 1.0 van 10 februari2014 en definitieve versie 4.0 van 12 maart 2014. Zie besprekingsverslagen overleg gemeente Amstelveen/Welzorg van 23 juli 2013 en 30 september 2013. Overzicht Contractsupport 9 juli 2014, ter hand gesteld door J. Bangert (MAAZ) bij interview.

6.2. Geïnterviewde personen · · ·

Voormalig Wethouder J. Koops (tweemaal geïnterviewd eerst telefonisch dan persoonlijk) Voormalig Wethouder J. W. Groot. Wethouder H. Raat.


Pagina 36 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D · · · · · ·

Mevr. T. de Groot (Amstelveen) en dhr. J. Bangert (MAAZ) (mevr. T. de Groot is daarnaast ook nog een keer afzonderlijk geïnterviewd). Mevr. R. Zwart (Amstelveen). Mevr. I. Tap (Amstelveen) (telefonisch geraadpleegd ter verificatie van feiten). Dhr. E. Prent (lid directie) en dhr. M .van Nieuwkasteele (directiesecretaris) (Welzorg, Almere). 13 cliënten en/of mantelzorgers (op basis van een steekproef na type klachten) van cliënten uit de klachtenregistratie geïnterviewd in 5 gesprekken. 7 gesprekken gebruikers hulpmiddelen (willekeurige steekproef onder Amstelveense burgers), waarvan twee telefonisch.


Pagina 37 van 41


7. Bijlagen 7.1. Voorbeeldberekening beoordelingssystematiek


Pagina 38 van 41



Pagina 39 van 41

Commissie aanbesteding hulpmiddelen en contractbeheer 3D 7.2. Overzicht beoordeling nr. Deelvragen DEEL 2: BEOORDELING Welke problemen hadden kunnen worden voorkomen door Andere keuzen 29. Hoe kunnen de gemaakte keuzes voor beleidsinhoud en aanbesteding(sprocedure) worden beoordeeld? De commissie beoordeeld de keuzes voor een minimum prijs en de doorslag die kwaliteit geeft positief. De commissie plaatst vraagtekens bij de keuze voor een winkel en de verplichting voor contractsupport vanwege het daardoor beschikbare budget voor uitvoering. De commissie is van mening dat strategische en fundamentele keuzes uitdrukkelijk, bewust en gemotiveerd hadden moeten worden neergelegd in een uitgangspuntennotitie. (Zie voor de beoordeling ook paragraaf 4.1 en voor aanbevelingen paragraaf 5.2) 30. Is er een relatie tussen gemaakte keuzes voor beleidsinhoud en aanbesteding(sprocedure) en de problemen die in de uitvoering worden ondervonden? Nee. De problemen hebben te maken met structurele organisatieproblemen bij Welzorg en kunnen niet worden voorkomen door andere keuzes in de aanbesteding. 31. Als ja, zijn er aanpassingen in de gemaakte keuzes voor beleidsinhoud en aanbesteding(sprocedure) denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Zie de voorgaande antwoorden. Andere procedure 32. Hoe kan de voorbereiding van de procedure worden beoordeeld? Professioneel, adequaat en doelmatig. (Zie voor de beoordeling ook paragraaf 4.1 en voor aanbevelingen paragraaf 5.3) 33. Hoe kan de uitvoering van de procedure worden beoordeeld? Professioneel, adequaat en doelmatig. 34. Hoe kan de beoordeling van de inschrijvingen worden beoordeeld? Professioneel, adequaat en doelmatig, juist gelet op de gekozen systematiek. 35. Is er een relatie tussen de voorbereiding, de uitvoering van de procedure, of de beoordeling van de inschrijvingen en de problemen die in de uitvoering worden ondervonden? Nee. De problemen hebben te maken met structurele organisatieproblemen bij Welzorg en kunnen niet worden voorkomen door andere keuzes in de procedure. 36. Als ja, zijn er aanpassingen in de voorbereiding, de uitvoering of de beoordeling van de procedure denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Zie de voorgaande antwoorden. Andere instrumenten 37. Hoe kan de kwaliteit van het aanbestedingsdocument en het contract als zodanig worden beoordeeld? De documenten bevatten alle denkbare sturingsinstrumenten. Overwogen had kunnen worden de inschrijvers een risico-paragraaf of contingency plan te laten opstellen voor het geval van structurele nakoming door organisatieproblemen. Overwogen had kunnen worden de tweede partij te contracteren als back-up bij structurele niet-nakoming. De teksten in het aanbestedingsdocument zijn her en der wat rommelig zijn en er kleine onvolkomenheden in zitten. Ook had de relatie tussen aanbestedingsdocument en contract op bepaalde punten duidelijker kunnen worden gelegd. (Zie voor de beoordeling ook paragraaf 4.2 en voor aanbevelingen paragraaf 5.5) 38. Hoe kan de kwaliteit van aanbestedingsdocument en contract als instrument voor sturen op nakoming worden beoordeeld? Professioneel, adequaat en doelmatig. 39. Is er een relatie tussen de kwaliteit of de inzet van aanbestedingsdocument en contract en de


Pagina 40 van 41


40.

41.

42.

43.

44.

45.

problemen die in de uitvoering worden ondervonden? Nee. De problemen hebben te maken met structurele organisatieproblemen bij Welzorg en kunnen niet worden voorkomen door andere keuzes in de instrumenten. Als ja, zijn er aanpassingen in de kwaliteit of inzet voornoemde instrumenten denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Zie de voorgaande antwoorden. Ander beheer Hoe kan het beheer van het contract worden beoordeeld? Professioneel, adequaat en doelmatig. (Zie voor de beoordeling ook paragraaf 4.3 en voor aanbevelingen paragraaf 5.4 en 5.5) Hoe kan de inzet van het aanbestedingsdocument en contract c.q. beheer van het contract door de gemeente ter sturing op de nakoming worden beoordeeld? Professioneel, adequaat en doelmatig. De commissie is wel van oordeel dat meer urgentie had kunnen worden gecreëerd door snellere escalatie naar bestuurlijk en top-ambtelijk niveau waarbij de inzet van sturingsinstrumenten formeel door of namens de wethouder was gecommuniceerd en rechtstreeks informeel contact tussen de wethouder/ ambtelijke top en de hoofddirectie in Almere strategisch had kunnen worden ingezet. De commissie is ook van oordeel dat strategisch juridische advisering in de fase van inzet van instrumenten wenselijk was geweest. (Zie voor de beoordeling ook paragraaf 4.3 en voor aanbevelingen paragraaf 5.4 en 5.5) Is er een relatie tussen het beheer van het contract en de problemen die in de in de nakoming worden ondervonden? Nee. De problemen hebben te maken met structurele organisatieproblemen bij Welzorg en kunnen niet worden voorkomen door andere keuzes in het gebruik van instrumenten. Als ja, zijn er aanpassingen in het beheer van het contract denkbaar die problemen in de nakoming hadden kunnen voorkomen? Zie de voorgaande antwoorden. Hoe kan de externe communicatie worden beoordeeld? De commissie is van oordeel dat meer communicatie met cliënten nodig was geweest dat het sturen op nakoming de volle aandacht van de gemeente heeft. Communicatie met de leverancier over het beëindigen van het contract voordat openbaar werd gecommuniceerd had de voorkeur verdient. (Zie voor de beoordeling ook paragraaf 4.4 en voor aanbevelingen paragraaf 5.5)


Pagina 41 van 41

Sociale Voorzieningen. Aan de leden van de gemeenteraad. Nieuwe contracten hulpmiddelen. Geachte leden van de gemeenteraad,

Recommend Documents