Samenvatting
seminar: Voorsorteren op de Omgevingswet 10 maart 2016
Over het seminar De Omgevingswet komt steeds dichterbij. Het is buiten discussie dat de fysieke leefomgeving voor gemeenten een essentiële taak is. De interesse voor veranderingen, zeker als die zo ingrijpend zijn als bij de Omgevingswet, is er wel maar de focus lag tot voor kort nog vooral bij de transformatie op het gebied van werk en inkomen, jeugdzorg en Wmo. Het jaar 2016 is het jaar om de transformatieopgave van de Omgevingswet op te pakken. Gemeenten werken steeds meer in ketens en vormen samenwerkingsverbanden om processen of functies gezamenlijk uit te voeren. De verwachting is dat de Omgevingswet door veel gemeenten ook in samenwerking zal worden opgepakt. Uiteindelijk moet ook voor de Omgevingswet een onderscheid in kaderstelling (gemeenteraad), beleidsvoering (college) en uitvoering (organisatie intern of extern) gemaakt worden. Voor gemeenten is de Omgevingswet een kans om in het fysieke domein het verschil te maken door vanuit één visie voor het gehele grondgebied het omgevingsbeleid vast te leggen. De wet geeft ruimte om lokaal vanuit wonen, werken en recreëren accenten te leggen die hier optimaal aan bijdragen. Het streven is om het eenvoudiger, efficiënter en beter te maken. Integraal samenwerken is hierbij van cruciaal belang aangezien de omgevingsvisie als een samenhangend en strategisch plan beschouwd kan worden van de fysieke leefomgeving. Gemeenten werken samen met provincies, waterschappen, uitvoeringsdiensten en Rijk om een goede implementatie te borgen. Hoe kan deze samenwerking goed worden vormgegeven en hoe trekken we gezamenlijk op met bedrijven en inwoners? Wat is de impact van de Omgevingswet op onze organisaties? Hoe blijven we in control en zorgen we ervoor dat beleid goed doorwerkt in die samenwerking? Wat betekent dit voor het opdrachtgeverschap richting uitvoeringsdiensten en voor handhaving, vergunningverlening en leges inkomsten?
Highlights Wico Ankersmit, opening door de dagvoorzitter Wico Ankersmit is directeur van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, en tevens directeur van WaboAdvies BV. De Omgevingswet gaat er in essentie om dat we zo optimaal mogelijk omgaan met elke kubieke meter van Nederland. Dit betekent niet alleen aandacht voor alles boven de grond maar ook voor de kubieke meters onder de grond. We zullen op een andere manier moeten omgaan met de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet draait om het optimaal benutten van onze fysieke leefomgeving. Wico start met een metafoor. We weten inmiddels ongeveer welk gerecht we op de tafel willen hebben, maar we moeten nu ingrediënten verzamelen en in ons mandje doen om het diner ook te gaan bereiden. Tot op heden zijn er vooral veel ‘reclamefolders’ verstrekt over de Omgevingswet, die ons warm moeten maken voor de kansen en gemakken van de Omgevingswet. Het jaar 2016 gaat de reclamefolders voorbij. We gaan ingrediënten verzamelen om in 2018 klaar te zijn voor de Omgevingswet. De fysieke leefomgeving van de gemeenten in Nederland staat centraal in de Omgevingswet. In deze wet komen verschillende wetten, regels en processen samen. De Omgevingswet kan gezien worden als algemene verkeersregels waar een ieder zich aan moet houden en waarvoor we met elkaar verantwoordelijk zijn. Het mooie van algemene verkeersregels is dat niet bij ieder kruispunt opnieuw examen afgelegd hoeft te worden om te bezien of men, bijvoorbeeld bedrijven of inwoners, bekwaam is in het verkeer. We zullen hiervoor echter wel moeten heroverwegen op welke wijze we met elkaar het belang van de fysieke leefomgeving waarborgen.
Frans Tonnaer, Samenwerkingsrelaties: tussen contracteren en vertrouwen Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht. Kennis van de achtergronden en instrumenten van de Omgevingswet zijn een noodzakelijk voorwaarde voor een goede uitvoering van de wet, maar het vraagt ook om een mentaliteitsverandering van bestuurders en ambtenaren. Het is een transformatie in het fysieke domein. De Omgevingswet is een ambitieus wetgevingsproject. 26 wetten worden teruggebracht naar 1 Omgevingswet. De vraag is natuurlijk wat we daar beter van worden? De ambitie is om een duurzame samenleving te stimuleren. Dit kan een wet alleen uiteraard niet bewerkstellingen maar het kan ons wel een handje helpen.
Het motto van de Omgevingswet is: ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. De aanleiding voor de Omgevingswet lag in de overvloed aan wetten in het fysieke domein wat tot gevolg had dat initiatiefnemers zich geconfronteerd zagen met lange doorlooptijden en hoge onderzoekskosten om bijvoorbeeld benodigde informatie aan te leveren. Er was ook beperkte ruimte voor eigen verantwoordelijkheid van ondernemers en er restte altijd een grote dosis onzekerheid over de uitkomsten van het traject. De economische crisis was hierbij een vergrotende factor. Projecten konden niet doorgaan of zaten op slot doordat bijvoorbeeld niet aan emissievoorwaarden voldaan kon worden. Dit belemmerde de economische groei in Nederland. Daar wilde de overheid verandering in brengen en is de Omgevingswet gaan uitwerken. De wet zou zodanig toegepast moeten worden dat verbetering van de totale fysieke leefomgeving centraal staat. Hierbij kunnen afwegingen gemaakt worden binnen afzonderlijke regels die van invloed zijn op die omgevingskwaliteit. De invoering van deze wet is de grootste wetgevingsoperatie sinds decennia. Het heeft niet alleen gevolgen voor het organiseren, maar ook voor de ambtelijke en bestuurlijke cultuur van gemeenten. Het vraagt om een switch in de uitvoering en omgang met inwoners en bedrijven. In 2018 zou de nieuwe wet er moeten zijn. Er lopen in het land al diverse pilots waarbij geoefend wordt met het instrumentarium. De Omgevingswet is niet alleen een feestje van de overheden. Juist ook de bedrijven hebben een verantwoordelijkheid hierin. In de zaal wordt opgemerkt dat bedrijven die verantwoordelijkheid maar al te graag oppakken en ook al lang op deze wijze tegen hun initiatieven aankijken. Bedrijven vinden het vooral belangrijk dat de overheid hierop aansluit en zijn minder bezig met de naam die de overheid hierop plakt, te weten de Omgevingswet. Hierdoor lijkt het alsof de bedrijven hierin geen verantwoordelijkheid nemen. Niets is minder waar. Frans beaamt dit door te onderschrijven dat de Omgevingswet is ontstaan door de markt. De markt ondervindt hinder van de huidige werkwijze. Overigens geeft Frans ook aan dat doelgroepen nu tijdens de totstandkoming van de wet lobbies voeren om hun belangen in de algemene wet goed gepositioneerd te krijgen, bijvoorbeeld de gezondheidsdiensten (GGD). Hiervoor moet gewaakt worden, omdat de kracht van de wet juist in de open normen zit die ruimte moeten bieden voor afwegingen in het concrete geval en niet in de versnippering als gevolg van regels die sectorale belangen dienen. Frans legt de relatie tussen de zes kerninstrumenten van de Omgevingswet en de zorgplicht. De start ligt bij de zorgplicht en de voorzorgplicht. De Omgevingswet stelt dat een ieder zorg dient te dragen voor een goede fysieke leefomgeving (de algemene zorgplicht). Ieder nadelig gevolg voor de fysieke leefomgeving dient voorkomen te worden, achterwege gelaten te worden of hersteld te worden (voorzorgplicht). Aan deze algemene zorgplichten is een stelsel van omgevingswaarden gekoppeld, waarbij de gemeenten hun ambitieniveau moeten formuleren zoals normen voor fijnstofuitstoot, stikstofemissie, geur, geluid, etc. De algemene strategische beleidsuitgangspunten worden gemeente breed vastgelegd in de omgevingsvisie. Nadere uitwerking vindt plaats in het omgevingsplan dat de opvolger wordt van het bestemmingsplan maar wel betrekking heeft op het gehele brede domein van de zorg voor de fysieke leefomgeving.
Jos Dolstra, 6 instrumenten van de Omgevingswet Jos Dolstra is senior-consultant bij MWH en adviseert vanuit die functie met name gemeenten en omgevingsdiensten bij de voorbereidingen op de Omgevingswet. Daarnaast is hij voorzitter van de sectie Milieurecht en Praktijk bij de VVM, het Netwerk van Milieuprofessionals en projectleider van de jaarlijks door de VVM georganiseerde Dag van de Omgevingswet. Hij bespreekt de grootste veranderingen die de Omgevingswet met zich meebrengt en gaat in op de 6 kerninstrumenten. De start ligt bij het formuleren van het ambitieniveau van de gemeente. Dit wordt vastgelegd in een strategisch documenten, de omgevingsvisie. De omgevingsvisie vervangt straks een aantal documenten waaronder de structuurvisie, het milieubeleidsplan en het waterplan. In de huidige situatie is vaak sprake van een versnippering van beleid over verschillende sectorale beleidsplannen. Het overzicht ontbreekt daardoor en soms bevatten plannen tegenstrijdigheden. In een omgevingsvisie worden de ontwikkelingen en ambities voor het gehele grondgebied vastgelegd. Het valt te beschouwen als een strategisch document. De omgevingsvisie wordt vervolgens uitgewerkt in een aantal programma’s. De gemeenten maken een omgevingsplan. In dit plan zijn alle regels voor fysieke leefomgeving opgenomen. Dit vervangt de hoeveelheid aan verordeningen, bestemmingsplannen en bevat regels voor milieubelastende activiteiten. Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Er komt (uiteraard) een overgangsrecht voor de overgang naar het omgevingsplan. In de invoeringswet zal uitgewerkt worden welke termijn er geldt om bestemmingsplannen en verordeningen te integreren in één omgevingsplan. Jos legt uit dat er een 3-deling zal zijn ten aanzien van de huidige verordeningen, te weten: -
verordeningen die in het omgevingsplan geïntegreerd moeten worden;
-
verordeningen die niet in het omgevingsplan geïntegreerd mogen worden;
-
en een aantal verordeningen waarvoor keuzevrijheid geldt.
Er zijn een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van Wabo. Zo zal er niet meer sprake zijn van ´onlosmakelijke samenhang’; De initiatiefnemer bepaalt wanneer hij voor welke activiteit een vergunning aanvraagt en of hij dit gelijktijdig of achter elkaar doet. Ook het begrip ‘inrichting’ zoals de milieuwetgeving die kent zal losgelaten worden ten einde beter aan te sluiten bij EU regelgeving. De Omgevingswet gaat uit van het begrip “activiteit”. Met het projectbesluit krijgen rijk, provincie of waterschap de mogelijkheid om via het projectbesluit een gemeentelijk omgevingsplan aan te passen. Het projectbesluit is gebaseerd op ervaringen met het Tracébesluit. Tegelijk met de Omgevingswet treden Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB's) in werking.. Circa 120 huidige AMvB’s worden vervangen door vier nieuwe, te weten het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit bouwactiviteiten leefomgeving en het Besluit activiteiten leefomgeving. Om integrale besluitvorming in de Omgevingswet mogelijk te maken, moeten goede en samenhangende gegevens beschikbaar zijn. De digitale ondersteuning van de Omgevingswet zorgt ervoor dat alle informatie over de fysieke leefomgeving met één klik op de kaart van Nederland te vinden is. Denk hierbij aan basisregistraties en wetten.
Wilfred Lintsen, Deelsessie Impactanalyse In deze deelsessie wordt in groepjes gesproken over de impact die de Omgevingswet zal hebben op de gemeentelijke organisatie. De gemeenten zullen moeten nagaan welke randvoorwaarden gelden voor de Omgevingswet, in hoeverre de gemeente al voldoet aan die randvoorwaarden en op welke vlakken stappen gemaakt moeten worden om hieraan wel te kunnen voldoen. Hiermee wordt een inschatting gemaakt van de haalbaarheid van de transitie van de gemeente en het geeft een ontwikkelpad aan. Denk bijvoorbeeld aan de status van de digitale omgeving. Het ambitieniveau van gemeenten speelt bij de impactanalyse een grote rol. Als een gemeente de Omgevingswet vooruitstrevend wil oppakken naar de geest van de wet (duurzaam en flexibel) dan zal de impact op de organisatie groot zijn. Er zullen zich dan ook dilemma’s voordoen over bijvoorbeeld veiligheid en rechtszekerheid. Gemeenten zijn bij het bepalen van de impact op hun organisatie in zekere mate afhankelijk van het verloop van de wetgeving. De wetgeving en bijvoorbeeld ook digitalisering is nog niet volledig ingekleurd. Maar de gemeente kan wel zelf al starten met inventariseren van de verordeningen en bestemmingsplannen die gelden en wat andere vormen van inkomsten zijn als legesverordeningen niet meer gelden. Ook kan bij bestemmingsplannen die herzien moeten worden in de komende 2 jaar de nieuwe wetgeving al meegenomen worden door te starten met een integraal beeld over de fysieke omgeving. Ook kunnen eerste stappen gezet worden in het maken van een visie door ondernemers en inwoners op de fysieke omgeving en als gemeente mee te denken welke aspecten van de visie nog nadere inkleuring van de gemeente vergen. De gemeente houdt een rol om zaken te agenderen waar inwoners niet over (willen) nadenken en om ervoor zorg te dragen dat alle belangen aan tafel zitten. Ook wordt een appél gedaan op het lean inrichten van organisaties, zodat mandatering laag in de organisatie wordt gelegd.
Frans Tonnaer, Deelsessie Cultuur In deze deelsessie gaat Frans Tonnaer verder in op de cultuurverandering die de Omgevingswet met zich zal brengen. Hij schetst de maatschappelijke context en legt de link naar Nieuw besturen. Het accent van verandering zal liggen in een samenhang van verschillende competenties van medewerkers en bestuurders, zoals beschikken over omgevingsbewustzijn en in staat zijn om te verbinden. Met de ontwikkeling van deze competenties moet op tijd worden begonnen, bepleit Frans Tonnaer. Frans schetst de maatschappelijke context waarbinnen de Omgevingswet wordt ingevoerd. Hij legt uit dat vanwege de verticale relatie tussen overheid en burgers de burgers een ongelijk waardige rechtspositie hebben in de relatie met de overheid die niet meer past bij de horizontale maatschappelijke machtsverhoudingen die afgelopen decennia zijn ontstaan in de maatschappij. De maatschappij is veranderd. De overheid niet. De maatschappij is gaan liggen (horizontale machtsverhoudingen). De overheid staat nog recht op vanwege het gegeven dat ze altijd de
bevoegdheid moet hebben om bepaalde gedragingen tegen de wil van de burgers af te dwingen ter behartiging van algemene, wettelijk beschermde, belangen (verticaal). Dit botst. Dit kan doorbroken worden door verbinding te zoeken met elkaar, waardoor de wederkerigheid herstelt. Frans wijst naar studies over Nieuw Besturen waarbij de rol van de overheid vooral gericht is op het bijdragen aan maatschappelijke meerwaarde. De overheid zoekt naar gedeelde belangen en helpt burgers om idealen voor de toekomst te ontwerpen. Dit vraagt om heroverweging van taken van de overheid. De invoering van de Omgevingswet heeft alles in zich om een ambtelijke en bestuurlijke cultuurverandering te stimuleren. Om ons heen zijn de veranderingen al volop aan de gang. De omgevingswet bevat vier kernwaarden: vertrouwen, vrijheid in verantwoordelijkheid en verbinden. Frans stipt aan dat vooral de verantwoordelijkheid van een ieder scherper benadrukt mag worden; iedereen draagt verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van onze fysieke leefomgeving en mag daarop aangesproken worden. Frans loopt de kerninstrumenten van de Omgevingswet langs en stipt per instrument kort aan wat cultuurverandering concreet betekent. Hij benadrukt de benodigde samenhang in vaardigheden, kennis, expertise en mentaliteit. Met alleen kennis komt de gemeente niet (meer) weg. Anders denken en ander doen begint met anders kijken naar de werkelijkheid. Vanuit verschillende belangen kijken is hierbij een voorwaarde. En daar kunnen de gemeenten vandaag al mee beginnen.
Jos Dolstra, Deelsessie Omgevingsdienst Er zijn 29 omgevingsdiensten in Nederland. De omgevingsdiensten zorgen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van milieu en eventueel ook bouwen, natuur en water. In deze deelsessie belicht Jos Dolstra wat de Omgevingswet voor gevolgen heeft voor de positie van de omgevingsdiensten en gaan de aanwezigen met elkaar in gesprek. De omgevingswet zal de samenwerking tussen gemeenten en omgevingsdiensten naar verwachting nog verder intensiveren. Uit onderzoek naar de impact van de Omgevingswet op de omgevingsdiensten (Tweede verkennend onderzoek naar de impact van de Omgevingswet) blijkt dat er onderling grote verschillen zijn tussen omgevingsdiensten. Er zijn verschillen in samenwerking met gemeenten, in opdrachtgeving, in takenpakketten en in bestaansduur. De omgevingsdiensten zien een spanningsveld tussen het invullen van lokale afwegingsruimte en het op regionale schaal efficiënt organiseren van taken. De omgevingsdiensten zijn opgericht vanuit het oogpunt van efficiency; het bundelen van kennis, expertise en uitvoering op het gebied van handhaving en vergunningverlening. Er ontstaat een verschuiving vanuit vergunningverlenende activiteiten naar enerzijds toezicht en handhaving en anderzijds de planvorming. Jos neemt met de groep door hoe in de Memorie van Toelichting van de Omgevingswet wordt gesproken over omgevingsdiensten: “Het bevoegd gezag en bestuursorganen die mede betrokken zijn bij de regulering van een activiteit zullen intensiever samenwerken. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. Naar verwachting zullen de omgevingsdiensten hierin steeds meer een sleutelfunctie gaan vervullen.” (MvT pagina 24).
“Het samenbrengen van algemene regels en besluiten over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving leidt ook tot een verdere integratie bij vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het vereist intensievere samenwerking tussen het bevoegd gezag en bestuursorganen die medebetrokken zijn bij de regulering van een activiteit. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. Cruciaal is dat alle uitvoerende overheden in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren. De Omgevingswet zal wettelijke ankers bieden voor een uniforme borging van de uitvoeringskwaliteit, samenwerking tussen overheden en opschaling van uitvoering van taken naar omgevingsdiensten.” (MvT pagina 52). “het oprichten van een landelijk dekkend netwerk van 29 omgevingsdiensten waarin kennis en deskundigheid zijn gebundeld. Deze organisaties worden volgens de tussen overheden gemaakte afspraken ten minste belast met de meer complexe VTH-taken en VTH-taken met een bovenlokale component op milieuterrein. Ze werken als een ‘shared service organisatie’ voor de gemeenten en provincies die samen eigenaar zijn van de omgevingsdienst. De vorming van dit landelijk dekkende netwerk is inmiddels vrijwel afgerond. Ook wordt gewerkt aan een landelijke uniformering en opschaling van de uitvoering van VTH-taken voor de meest risicovolle bedrijven naar zes van de 29 omgevingsdiensten; (MvT pagina 307)”. Jos stipt een aantal onderwerpen aan waar gemeenten en omgevingsdiensten afspraken over moeten maken: •
Gebruik van bestuurlijke afwegingsruimte
•
Integraliteit en samenwerking
•
Participatie vormgeven
•
Verschuiving van vergunningverlening naar planvorming en naar toezicht en handhaving
•
Gegevensmanagement
Wico Ankersmit, Dagafsluiting van de dagvoorzitter Iedere gemeente zal een omgevingsplan moeten opstellen, maar het is goed denkbaar dat dit plan uit verschillende delen zal bestaan. Het is als Suske & Wiske; er is één Suske & Wiske maar er zijn wel veel verschillende delen. Het cultuuraspect is veelvuldig naar voren gekomen. Er wordt nu nog veel gedacht vanuit wetten en regels. De uitdaging ligt er om vanuit de omgeving te denken en met elkaar hierover een visie te vormen. Wico benadrukt dat we elkaar op moeten zoeken om informatie en goede voorbeelden te delen.
