Aan: Gedeputeerde Staten van Utrecht en Provinciale Staten van Utrecht Archimedeslaan 6 3508 TH Utrecht Datum: 2 november 2015 Ons kenmerk: PCL 2015/03 Onderwerp: PCL brief: Op weg naar de nieuwe Omgevingswet
Op weg naar de nieuwe Omgevingswet Samenvatting In deze brief brengt de PCL verslag uit van de Expertmeeting Omgevingswet, die zij hield op 6 november 2014 en reageert de PCL op de Procesnotitie Omgevingswet van de Provincie. Enkele belangrijke aandachtspunten uit de Expertmeeting zijn: - De Omgevingswet geeft “rugwind” aan ontwikkelingen die al langer gaande zijn, zoals meer integrale beleidsontwikkeling, het uitnodigend omgaan met maatschappelijke partners en het oplossingsgericht omgaan met regelgeving. - Hoe de Provincie met de wet omgaat (houding) is nog belangrijker dan de wet zelf. De Omgevingswet is te beschouwen als een gereedschapskist. Door visie, openheid, flexibiliteit en samenwerkingsgerichtheid kan deze gereedschapskist op een goede manier gebruikt worden bij het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving. - In de Omgevingswet staat het subsidiariteitsbeginsel centraal. Dat betekent dat de Provincie terughoudend en selectief moet zijn met het benoemen van provinciale belangen en zo ook ruimte moet laten voor gemeentelijk beleid. De belangen die de Provincie benoemt moet zij echter wel krachtig behartigen. - De overgang naar een duurzame maatschappij moet in belangrijke mate van onderaf komen. De Omgevingswet geeft provincies meer ruimte voor eigen beleid. Het is belangrijk om deze ruimte te benutten. - De Provincie zou het idee kunnen loslaten dat alleen overheden in staat zijn om te bepalen hoe de kwaliteit van de leefomgeving moet zijn. Binnen bepaalde grenzen en normen zijn stakeholders in een gebied vaak goed in staat om de gewenste leefomgevingskwaliteit te bepalen. - De rol van burgers is onder de nieuwe Omgevingswet belangrijk. De Provincie zal echter wel moeten investeren in de ondersteuning van deze rol. Zie ook de Code Maatschappelijke Participatie. De PCL vindt het een goede zaak dat de Provincie ruim voor de invoering van de Omgevingswet een procesnotitie heeft opgesteld en goed heeft nagedacht over de te hanteren aanpak voor de invoering. De PCL vindt de keuze van de Provincie voor een beleidsneutrale omzetting van haar strategische plannen in een integrale Omgevingsvisie opmerkelijk, maar heeft hier ook begrip voor. De PCL heeft de volgende aandachtspunten bij het proces naar de integrale omgevingsvisie: - Besteed voldoende aandacht aan dwarsverbanden en innovaties. Juist op de raakvlakken van het ruimtelijk beleid, mobiliteitsbeleid, bodem- , water- en milieubeleid en economisch beleid spelen zich de belangrijkste strategische vraagstukken af, zoals gezonde mobiliteit en duurzame stedelijke ontwikkeling. - Zorg voor een goede maatschappelijke participatie gedurende het hele proces. - Investeer in monitoring en evaluatie van beleidseffecten. 1
1. Inleiding In december 2013 heeft de PCL een eerste advies uitgebracht aan de Provincie Utrecht over de nieuwe Omgevingswet. Hierin gaf de PCL aan dat het voor de Provincie van groot belang is om vroegtijdig voor te sorteren en in te spelen op de Omgevingswet. De PCL gaf de Provincie hierbij 11 concrete aandachtspunten mee, waaronder het opstellen van een integrale beleidsagenda, het toewerken naar een integrale Omgevingsvisie, het werken aan een optimale maatschappelijke participatie en het investeren in een goede monitoring van beleidseffecten. In maart 2014 heeft de Provincie op dit advies gereageerd en de PCL gevraagd om vervolgadvies uit te brengen op twee punten: - Ruimte voor regionaal maatwerk en flexibiliteit - Optimale maatschappelijke participatie Intussen heeft de Provincie in augustus 2014 de Procesnotitie Omgevingswet: voorbereiding en invoering, opgesteld, waarin zij aangeeft hoe zij zal omgaan met en zal inspelen op de komst van de Omgevingswet.
PCL Expertmeeting Omgevingswet In november 2014 heeft de PCL een Expertmeeting georganiseerd over de kansen en dilemma’s van de nieuwe Omgevingswet voor de Provincie Utrecht met speciale aandacht voor de thema’s flexibiliteit en maatschappelijke participatie. Onder voorzitterschap van Bram van de Klundert gaven diverse deskundigen op het gebied van woningbouw, gebiedsontwikkeling, milieu en juridische zaken hun visie op de kansen en dilemma’s van de Omgevingswet voor de Provincie. In deelsessies werd het effect van de Omgevingswet op enkele provinciale cases verkend. De deelsessies gingen over de volgende drie onderwerpen: Project Ruimte voor de Lek, Gebiedsontwikkeling kantoorlocaties en Integrale Omgevingsvisie en verordening. Naast de PCL-leden leverden het Ministerie van I&M en medewerkers van de Provincie Utrecht, Zuid-Holland en Gelderland een bijdrage aan deze bijeenkomst. Gedeputeerde Krol nam deel aan de slotdiscussie. In deze brief gaat de PCL in op de uitkomsten van de PCL expertmeeting met speciale aandacht voor de thema’s Ruimte voor regionaal maatwerk en flexibiliteit en Optimale maatschappelijke participatie en geeft de PCL vervolgens haar reactie op de Procesnotitie.
2. Uitkomsten PCL Expertmeeting Omgevingswet Algemeen - In de Expertmeeting overheerste de opvatting dat de Omgevingswet “rugwind” geeft aan maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen die al langer gaande zijn, zoals meer integrale beleidsontwikkeling, het uitnodigend omgaan met maatschappelijke partners en het oplossingsgericht omgaan met regelgeving.
2
-
-
Hoe de Provincie met de wet omgaat (houding) is nog belangrijker dan de wet zelf. De Omgevingswet is te beschouwen als een gereedschapskist. Door visie, openheid, flexibiliteit en samenwerkingsgerichtheid kan deze gereedschapskist op een goede manier gebruikt worden bij het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving. In de Omgevingswet staat het subsidiariteitsbeginsel centraal. Dat betekent dat de Provincie terughoudend en selectief moet zijn met het benoemen van provinciale belangen en zo ook ruimte moet laten voor gemeentelijk beleid. De belangen die de Provincie benoemt moet zij echter wel krachtig behartigen.
Ruimte voor regionaal maatwerk en flexibiliteit - In de Expertmeeting werd geconcludeerd dat er pas echt zicht is op de mogelijkheden voor de Provincie om regionaal maatwerk en flexibiliteit toe te passen, wanneer de Amvb’s en vooral het Besluit Kwaliteit Leefomgeving bekend zijn. Dan zal immers duidelijk worden in welke mate provincies de ruimte krijgen om af te wijken van normen die door het Rijk zijn bepaald. Het is afwachten hoeveel ruimte het Rijk aan lagere overheden gaat geven. Vooruitlopend hierop werden de volgende opmerkingen gemaakt: - De Provincie mag omgevingswaarden opstellen, tenzij het Rijk het onderwerp al uitputtend heeft geregeld. De omgevingswaarde is alleen bindend voor de Provincie, er moeten instructieregels opgesteld worden om gemeenten en waterschappen te binden. - Naarmate we meer bouwen in bestaand stedelijk gebied is het niet langer mogelijk om altijd en overal een absolute veiligheid te garanderen. Hoe ga je daarmee om? Welke risico’s zijn wel en niet aanvaardbaar? De Stad en Milieubenadering geeft ruimte voor eigen afweging. Het is van groot belang dat er een transparante afweging plaatsvindt op lokaal niveau. - Soepeler omgaan met normen brengt risico’s met zich mee: o Bestuurlijke verantwoordelijkheid als er iets misgaat o Risico op gebrek aan draagvlak o Risico op niet bereiken doelen (bijv. klimaatverandering en biodiversiteit) - In de Omgevingswet is de programmatische aanpak als algemeen instrument opgenomen. Dit brengt zowel kansen als risico’s met zich mee: o De kans is dat je door een samenhangend pakket maatregelen zowel een verbetering van de leefomgevingskwaliteit als ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk kunt maken. o Een risico is dat er in een programma een “schuld” wordt opgebouwd, die dan door programmatische maatregelen weer wordt afgebouwd, waardoor per saldo de kwaliteit van de leefomgeving niet verbetert. Een ander risico is het niet meerekenen van de effecten van kleine projecten, de NIBM-projecten (Niet in Betekenende Mate bijdragen aan luchtverontreiniging). Dan is geen toetsing aan de grenswaarden luchtkwaliteit nodig. Een risico is de cumulatie van NIBM-projecten. o Als de Provincie kiest voor een programmatische aanpak is het zaak heel goed te bekijken of de doelen en maatregelen realistisch zijn. - Als het gaat om de overgang naar een duurzame maatschappij en het beperken van de CO2 uitstoot lijkt het erop dat die veranderingen van onderaf moeten komen: van burgers, bedrijven, gemeenten en provincies. De Omgevingswet geeft provincies meer ruimte om eigen beleid te ontwikkelen. Het is belangrijk dat de Provincie hiervan gebruik maakt. - De Omgevingswet biedt meer flexibiliteit. Deze wet mag echter niet gebruikt worden om het ene probleem te compenseren met de oplossing van het andere probleem (bijv. in een gebied wordt niet voldaan aan luchtkwaliteitsnormen, maar de waterkwaliteit is sterk verbeterd.) - Als er afwijkingen van de algemeen geldende regels mogelijk zijn, moet de Provincie hier richtlijnen voor opstellen. Zo kunnen afwegingen expliciet en inzichtelijk gemaakt worden. De rechtsgelijkheid blijft een heikel punt.
Maatschappelijke participatie - De algemene visie in de Expertmeeting is dat de Omgevingswet niet veel bijdraagt of afdoet aan het thema Maatschappelijke participatie. Het goed organiseren van maatschappelijke participatie is onderdeel van fatsoenlijk bestuur en kan ook nu al. - Brede maatschappelijke participatie wordt in de Omgevingswet gepromoot, maar alleen bij het Projectbesluit verplicht.
3
-
-
-
Volgens de Memorie van Toelichting wordt van het bestuursorgaan verwacht dat het zelf, vanuit het oogpunt van democratische legitimatie, de juiste wijze en het moment bepaalt waarop burgers, bedrijven, organisaties en medeoverheden worden betrokken. Een goede participatie van derden in het beleids- of besluitvormingsproces moet ertoe leiden dat inbreng vanuit de maatschappij gedurende het gehele proces wordt meegenomen, dat eventuele initiatieven vanuit de maatschappij met dezelfde zorg worden behandeld als overheidsinitiatieven en dat de participatie op een transparante wijze plaatsvindt. De Code Maatschappelijke Participatie is volgens de Memorie van Toelichting een belangrijke leidraad die bij de voorbereiding van besluiten kan worden gehanteerd. In de Expertmeeting vonden enkele experts het van groot belang dat maatschappelijke participatie goed wordt geborgd in de provinciale omgevingsverordening, juist omdat dit wettelijk niet geregeld is. Het is in elk geval aan te bevelen bij MER-plichtige initiatieven. De Provincie moet de afweging maken of zij maatschappelijke participatie rechtstreeks wil organiseren of dit via de gemeenten wil vormgeven. Sommigen zijn van mening dat de overheid het idee moet loslaten dat alleen zij in staat is om te bepalen hoe de kwaliteit van de leefomgeving moet zijn. Binnen bepaalde grenzen of normen zijn stakeholders in een gebied vaak goed in staat gezamenlijk de gewenste omgevingskwaliteit te bepalen. Zo investeren private partijen vaak meer in bodemsanering dan wettelijk vereist is. Dit gebeurt vanwege de hoge eisen die burgers hieraan stellen (zie ook het SCP rapport “Een beroep op de burger”). Maatschappelijke participatie moet nadrukkelijk niet ingezet worden: o Om de politiek buiten spel te zetten o Om kwaliteitseisen te ontduiken ten behoeve van een vlotte procesgang. Het in de Expertmeeting besproken project Ruimte voor de Lek is een positief voorbeeld van hoe de Provincie in een vroeg stadium met alle belanghebbenden in gesprek is gegaan en zo een gedragen plan heeft ontwikkeld. Via de Laan van de Leefomgeving moeten burgers gemakkelijker toegang kunnen krijgen tot informatie over de leefomgeving. De rol van burgers is onder de nieuwe Omgevingswet belangrijk. De Provincie zal echter wel moeten investeren in ondersteuning van deze rol. Zie ook de Code Maatschappelijke Participatie.
Adviezen: 1. Beschouw de Omgevingswet als een gereedschapskist. Door visie, openheid, flexibiliteit en samenwerkingsgerichtheid kan deze gereedschapskist benut worden bij het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving. 2. Wees als provincie terughoudend en selectief bij het benoemen van provinciale belangen. Behartig de benoemde belangen echter wel krachtig. 3. De overgang naar een duurzame maatschappij moet in belangrijke mate van onderaf komen. De Omgevingswet geeft provincies meer ruimte voor eigen beleid. Het is belangrijk om deze ruimte te benutten. 4. De Provincie zou het idee kunnen loslaten dat alleen overheden in staat zijn om te bepalen hoe de kwaliteit van de leefomgeving moet zijn. Binnen bepaalde grenzen en normen zijn stakeholders in een gebied vaak goed in staat om de gewenste leefomgevingskwaliteit te bepalen. 5. Stel richtlijnen op voor afwijkingen van algemene provinciale regels. Zo zijn afwegingen voor iedereen inzichtelijk. 6. Als de Provincie kiest voor een programmatische aanpak, bekijk dan goed of de doelen en maatregelen realistisch zijn. 7. Neem regels op over maatschappelijke participatie in de provinciale omgevingsverordening, in elk geval bij MER-plichtige activiteiten. 8. Betrek bij het ontwikkelen van provinciale visies, plannen en projecten gemeenten bij de organisatie van de maatschappelijke participatie 9. Investeer in de ondersteuning van burgers/initiatiefnemers, zodat zij hun rol goed kunnen vervullen (zie hiervoor de Code Maatschappelijke Participatie).
4
3. Reactie PCL op Procesnotitie Omgevingswet De PCL vindt het een goede zaak dat de Provincie ruim voor de invoering van de Omgevingswet een procesnotitie heeft opgesteld en goed heeft nagedacht over de te hanteren aanpak voor de invoering. Ook de vijf gekozen thema’s van de Procesnotitie: Omgevingsvisie, RUD/Vergunningverlening, Laan van de Leefomgeving, Rijkstrajecten en Communicatie met externe partners, onderschrijft de PCL. De PCL wil echter een aantal aandachtspunten meegeven voor het proces naar de integrale Omgevingsvisie. Aandachtspunten bij opstelling Integrale Omgevingsvisie Als men op landelijke schaal de intensieve voorbereidingen op de komst van de Omgevingswet beschouwt (informatiebijeenkomsten Ministerie, congressen en pilot projecten), dan is de keuze van de Provincie voor een beleidsneutrale omzetting van haar strategische plannen in een integrale Omgevingsvisie opmerkelijk. De PCL heeft begrip voor de keuze van de Provincie om bij het ontwikkelen van een integrale omgevingsvisie inhoud en vorm te scheiden door eerst de inhoud van de bestaande strategische beleidsvisies te actualiseren en deze visies vervolgens samen te voegen tot een integrale omgevingsvisie, maar heeft hierbij wel de volgende aandachtspunten: -
Dwarsverbanden en innovaties Door het op technische wijze samenvoegen van de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie, het Mobiliteitsplan en het Bodem- Water- en Milieubeleid kunnen bepaalde dwarsverbanden onderbelicht blijven, waardoor een werkelijk samenhangende aanpak van grote maatschappelijke vraagstukken niet tot stand komt. In feite is het zo dat juist op de raakvlakken van het ruimtelijk beleid, mobiliteitsbeleid, bodem- , water- en milieubeleid en economisch beleid de belangrijkste strategische vraagstukken zich afspelen. Voorbeelden van zulke vraagstukken en dwarsverbanden zijn: o Gezonde en duurzame mobiliteit (mobiliteit/gezondheid, mobiliteit/energie, mobiliteit/luchtkwaliteit) o Integrale aanpak veenweidegebieden (ruimtelijk beleid, BWM-beleid, economisch beleid) o Regionale economische ontwikkeling (ruimtelijk beleid, economisch beleid) o Duurzame stedelijke ontwikkeling (gezondheid, klimaat, mobiliteit, ruimtelijk beleid, energie) Extra aandacht voor deze dwarsverbanden is dus zowel bij het herijken van de provinciale ruimtelijke structuurvisie als bij het opstellen van de integrale Omgevingsvisie noodzakelijk. Daarbij moet het economisch beleid ook betrokken worden. Dit wordt niet genoemd bij de belangrijke strategische beleidsvisies, maar kan als invalshoek niet ontbreken. Daarnaast is het opstellen van een integrale omgevingsvisie een kans om met innovatieve concepten aan de slag te gaan, zoals een ruimtelijke inrichting die de gezondheid bevordert of de inrichting van energie-ruimtelandschappen, waarbij de ruimtelijke inrichting een zorgvuldig gebruik van energie stimuleert. De PCL verwacht bovendien dat zich bij het samenvoegen van de geactualiseerde PRS, het Mobiliteitsplan en het Integrale Bodem, Water en Milieuplan toch dilemma’s gaan voordoen die om keuzes vragen. Ook de richtlijnen in de door het Rijk op te stellen Algemene maatregelen van bestuur (Amvb’s) kunnen leiden tot nieuwe keuzes op provinciaal niveau. Hierdoor verwacht de PCL dat een compleet beleidsneutrale omzetting in de praktijk niet mogelijk en niet wenselijk is.
-
Maatschappelijke participatie De PCL vindt het van belang dat bij het vormgeven van de integrale Omgevingsvisie ook participatie plaatsvindt van andere overheden, bedrijven, maatschappelijke instellingen en burgers.
5
Zoals het proces in de Procesnotitie is beschreven lijkt de maatschappelijke participatie echter alleen plaats te vinden bij de herijking van de PRS eind 2015/begin 2016, niet bij het vormgeven van de Integrale Omgevingsvisie. Het opstellen van de Omgevingsvisie wordt immers beschreven als een technisch-inhoudelijk traject. Dit betekent dat de maatschappelijke inbreng hierbij gemist wordt en ook het maatschappelijk draagvlak voor de Integrale Omgevingsvisie hierdoor mogelijk minder zal zijn. -
Monitoring en evaluatie, een belangrijk onderdeel van de beleidscyclus Daarnaast mist de PCL in de Procesnotitie het onderwerp Monitoring van beleidseffecten. In de Omgevingswet wordt de beleidscyclus als uitgangspunt genomen, waarin naast beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking en uitvoering ook terugkoppeling (monitoring en evaluatie) een belangrijke stap is. In de Procesnotitie wordt wel de Laan van de Leefomgeving besproken, maar de stappen monitoring en evaluatie van beleid komen niet aan de orde. De PCL adviseerde de Provincie in haar eerste advies over de Omgevingswet om te investeren in een goede monitoring van beleidseffecten. Hierbij vraagt zij nog een keer aandacht hiervoor.
Adviezen: 1. Besteed bij het actualiseren van de PRS en het opstellen van de integrale Omgevingsvisie vooral aandacht aan dwarsverbanden en innovaties. 2. Zorg voor een goede maatschappelijke participatie tijdens het hele proces naar de integrale omgevingsvisie. 3. Besteed aandacht aan het vraagstuk van monitoring en evaluatie van beleidseffecten.
4. Dwarsverband mobiliteit en gezondheid: PCL themabijeenkomst en advies Zoals hierboven aangegeven zijn er bepaalde dwarsverbanden die in de nieuwe Omgevingsvisie nadrukkelijk aandacht zouden moeten krijgen. Eén van die dwarsverbanden is de relatie tussen mobiliteit en gezondheid. De relaties tussen mobiliteit en gezondheid zijn talrijk. Het gebruik van vervoermiddelen als auto, vrachtwagen en trein kan de gezondheid van omwonenden nadelig beïnvloeden als gevolg van de luchtverontreiniging (fijnstof en ultrafijnstof) en het lawaai die zij met zich meebrengen. Van oudsher stelt de overheid daarom normen voor de luchtkwaliteit en geluidsbelasting. Maar ook onder deze normen kan gezondheidsschade optreden. Het is echter ook mogelijk om innovatieve transporttechnologieën toe te passen zodat de luchtverontreiniging en geluidsbelasting afnemen (bijvoorbeeld elektrische vervoermiddelen). Ook is het mogelijk om met een integrale aanpak steden en dorpen zo in te richten dat gezonde vormen van mobiliteit, zoals wandelen, lopen en fietsen, worden bevorderd. In de Provincie Utrecht houdt het Kenniscentrum Healthy Urban Living zich bezig met de inrichting en verdere ontwikkeling van gezonde en duurzame leefomgevingen in stedelijk gebied. Het kenniscentrum wordt gevormd door vijf kennisinstituten uit de regio Utrecht: TNO, RIVM, Universiteit Utrecht, KNMI en Deltares. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving houdt zich bezig met het thema Gezonde Stad. Met medewerking van enkele vertegenwoordigers van deze kennisinstellingen heeft de PCL op 21 april 2015 de themabijeenkomst Gezonde Stad – Gezonde Mobiliteit georganiseerd en op 31 augustus 2015 een advies over dit thema uitgebracht.
6
