oktober 2011
Op weg
naar de Omgevingswet Eenvoudig Beter
10:29:45
omslag RK.indd 2 ROM_2011_01_Special_1 1
03-10-2011 10:29:49 04-10-11 13:27
Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Ope P ROVINCIES ERVAREN SPANNINGSVELD TUSSEN ZEKERHEID EN DYNAMIEK
De Omgevingswet, meerwaarde verzekerd? Jazeker, durf ik hardop te zeggen. Omdat over de vernieuwing van het omgevingsrecht een afspraak met ambitie is gemaakt in het Bestuursakkoord. Omdat de probleemanalyse over het huidige stelsel breed in het land wordt gedeeld. Omdat uit de Beleidsbrief Eenvoudig Beter blijkt dat het kabinet de vernieuwing van het omgevingsrecht fundamenteel wil aanpakken. Zodanig dat er één nieuwe wet overblijft die meer dan vijftig bestaande wetten met raakvlakken op het fysieke domein geheel of gedeeltelijk gaat vervangen. belemmeren een politiek-bestuurlijke afweging van belangen aan de voorkant van beleid. De Omgevingswet kan er niet omheen om voor deze vraagstukken nieuwe oplossingen te vinden. De beleidsbrief reikt oplossingsrichtingen aan, maar laat ook zien dat het kabinet nog geen afgerond beeld heeft van de Omgevingswet. In mijn beleving is een overkoepelende visie nodig om een fundamentele slag te maken. Een dergelijke visie maakt het ook eenvoudiger om bestaande sectorwetten los te laten en te integreren in de Omgevingswet. Wat is het uitgangspunt met betrekking tot inrichting en beheer van ons land? Aan welk type wetgeving is behoefte in het fysieke domein? Zoals nu in hoofdzaak gericht op de rol van de overheid zelf: bescherming waarden, kaderstelling, procedures, vergunningen? Of meer opschuivend naar de behoefte uit de samenleving: het tegemoet komen aan initiatieven van burgers, ondernemers en van de overheid zelf? +PI BO3 FNLFT
D
e provincies kijken uit naar de nieuwe Omgevingswet, reikhalzend, nieuwsgierig en graag meedenkend. Betrekkelijk nieuwe wetgeving, zoals de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wabo (over de omgevingsvergunning) en de Crisis- en herstelwet, heeft al veel verbetering gebracht. Het provinciaal instrumentarium is op orde. Maar de pogingen tot het introduceren van nieuwe instrumenten en het vereenvoudigen van procedures hebben het gebrek aan effectiviteit van het huidige stelsel niet kunnen wegnemen.
Onbalans Ook de provincies hebben last van de complexe en versnipperde wet- en regelgeving, met stroperige besluitvormingsprocessen tot gevolg. Vanuit hun regierol in het ruimtelijke domein ervaren bij uitstek de provincies de onbalans tussen zekerheid: borging van maatschappelijke waarden en milieukwaliteiten aan de ene kant en dynamiek: gebiedsontwikkeling, verbetering omgevingskwaliteiten als geheel aan de andere kant. Regels voor toetsing aan normstelling
16
ROM_2011_01_Special_1 16
ROm special Op weg naar de Omgevingswet
Dialoog In IPO-verband denken de provincies mee over de principes en contouren van de Omgevingswet. In de gezamenlijke visieontwikkeling komen verschillende ijkpunten naar voren. Ik noem er enkele. Geen nationale kop op de Europese richtlijnen over
‘Overkoepelende visie nodig om een fundamentele slag te maken’ omgevingskwaliteiten; focus op het realiseren van doelen op elk overheidsniveau. Meer omgangsregels en minder kaders vooraf voor een goede dialoog. Geen sectorale wetgeving op het fysieke domein naast de Omgevingswet, tenzij vanwege internationale verplichtingen en politieke keuzes van het kabinet. Vergaande integratie van afwegingskaders voor varianten van ontwikkeling en beheer (weg, woonwijk, natuurgebied, bedrijventerrein, waterberging...). Trechte-
oktober 2011
04-10-11 13:27
mte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open RuimteOpen Ruimte Open Ruimte
m ’
ring van de besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen, met serieus te nemen burgerparticipatie. Vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte, waarbij beredeneerd afwijken van doelstellingen en normen, met het oog op verbetering van de omgevingskwaliteit, mogelijk is.
Regietaak En natuurlijk dient de Omgevingswet in dienst te staan van de provinciale kerntaken op het fysieke domein. De taak die het meest opvalt, is de regievoering bij gebiedsontwikkeling. Mijn eigen provincie kent verschillende voorbeelden, met meer (bijvoorbeeld woningbouw- en natuurontwikkeling Bloemendalerpolder) en met minder resultaat (zoals de regionaal-economische versterking via de gebiedsontwikkeling Wieringenrandmeer). Daargelaten de huidige economische omstandigheden blijven de provincies de regietaak met betrekking tot dergelijke (boven)regionale gebiedsopgaven oppakken en verder professionaliseren. Ik reken er op dat de Omgevingswet in ieder geval bijdraagt aan een doelmatiger bestuurlijk proces rond regie en uitvoering. Met het gebiedsontwikkelingsplan in de Crisis- en herstelwet is al een voorschot genomen voor stedelijke herstructureringsgebieden met een omvangrijke herverdelingsopgave van de milieugebruiksruimte. Mijn provincie overweegt dit instrument in te zetten voor de herstructurering van bedrijventerreinen in het Noordzeekanaalgebied.
‘In de kern draait alles bij de provincie om het verbeteren van omgevingskwaliteit’ Legitimatie Gebiedsontwikkelingsprojecten vormen maar een beperkt onderdeel van het provinciale werk. In de kern draait alles bij de provincie om het verbeteren van omgevingskwaliteit. Helaas nog teveel aangezet vanuit een eigen sector zoals XBUFS NJMJFVFOFSHJFFDPOPNJF SVJNUFMJKLFPOUXJLLFMJOH NPCJMJUFJU MBOEFMJKLHFCJFEOBUVVS%FTFDUPSBMFXFUHFWJOH werkt dit in de hand en daaraan maakt de Omgevingswet als het goed is een einde. Onderdeel daarvan is integratie van planvormen en toetsingskaders. Ik verwacht hiervan een versterking van de kaderstellende rol van de provincie, met strategische keuzes voor gebieden of activiteiten, die sturend zijn ten opzichte van projectbesluiten en vergunningen. De legitimatie voor deze rol van Provinciale Staten stel ik voor in de Omgevingswet te verwoorden als “in het belang van een goede provinciale omgevingskwaliteit”. Meerwaarde verzekerd! Johan Remkes, commissaris van de Koningin in de provincie Noord-Holland
O VERKOEPELENDE VISIE NODIG OM EEN FUNDAMENTELE SLAG TE MAKEN
‘Eerst Gordiaanse knoop ontwarren, dan herziening van wetgeving’ Het omgevingsrecht is in beweging. Het kabinet heeft stevige ambities en wil af van de versnipperde ruimtelijke regelgeving. De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft de hoofdlijnen van de beoogde wijzigingen onlangs per brief bekend gemaakt. De titel van die brief laat niets aan onduidelijkheid over: het omgevingsrecht moet ‘Eenvoudig Beter’. Gemeenten onderschrijven de ambities van het kabinet. Dat is niet verwonderlijk, want ruimtelijke ontwikkeling is tegenwoordig geen sinecure. Projecten moeten worden getoetst aan verschillende wetten en regels die soms strijdig zijn met elkaar. Reken daar de uiteenlopende wensen van bewoners en belangenbehartigers bij en het wordt al gauw een gordiaanse knoop. Het is niet eenvoudig om die knoop te ontwarren en
tot een goede oplossing met voldoende draagvlak te komen. Door het ontbreken van een hiërarchie tussen wetten is elk project opnieuw weer ingewikkeld maatwerk. Dat is te kostbaar, niet effectief en dus niet meer houdbaar. De vele zaken bij de Raad van State zijn voor mij een bevestiging dat het anders moet. Ik zeg daarmee niet dat
ROm special Op weg naar de Omgevingswet
ROM_2011_01_Special_1 17
oktober 2011
17
04-10-11 13:27
Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte Open Ruimte De algemene probleemanalyse en oplossingsrichting van de minister zijn helder, maar er is meer nodig. Op basis van een algemene probleemanalyse kan en mag geen nieuwe Omgevingswet worden gebouwd. Het is zaak eerst de onderliggende fundamentele vragen te benoemen én beantwoorden. Een goed begin is het halve werk. Om het in perspectief te plaatsen: over de Wabo, een ingrijpende procedure die zeer grote gevolgen had en heeft in gemeenten, werd meer dan zes jaar gesproken. De nieuwe Omgevingswet zal nog vele malen ingrijpender zijn en de minister wil deze binnen een jaar realiseren. Ook ik houd ervan als ergens vaart in zit, dus ik pleit zeker niet voor een ellenlang en stroperig wetgevingsproces. Maar van té hoge snelheden komen brokken. Het is dus zaak het juiste evenwicht te vinden tussen snelheid maken en gedegen werken.
A nnem ar ie +PS S J U TN B
het per definitie niet goed is dat burgers procedures aanspannen. Die procedures houden ons ook scherp. Maar het moet toch mogelijk zijn om de zaken aan de voorkant dusdanig goed op orde te hebben dat we onjuistheden kunnen voorkomen in plaats van ze achteraf te moeten rechtzetten. Er is kortom behoefte aan een wijziging in het omgevingsrecht. En dus is het omgevingsrecht in beweging. Zoals altijd, zou ik haast willen zeggen. Recente grote veranderingen zoals de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn zo vers dat ze nog niet eens in ons geheugen liggen. Een gemeenteambtenaar ruimtelijke ordening weet niet beter: óf er komt nieuwe wetgeving, óf er
‘Van té hoge snelheden komen brokken’ is net nieuwe wetgeving ingevoerd, óf de nieuwe wetgeving wordt binnenkort geëvalueerd. Ondanks dat, hebben gemeenten behoefte aan een nieuwe verandering. De minister doet in haar brief een aantal goede aanbevelingen, die processen verbeteren. Zo worden definities in de nieuwe wet gelijk getrokken, planvormen samengevoegd, en wordt gezocht naar een nieuwe verhouding tussen lokale en landelijke afwegingen. Ook het in een vroeg stadium betrekken van alle belanghebbenden - de Elverding-gedachte - wordt onderdeel van de nieuwe wet.
18
ROM_2011_01_Special_1 18
ROm special Op weg naar de Omgevingswet
Vanaf deze plaats doe ik dan ook een dringend verzoek aan de minister om eerst met een gedegen probleemanalyse te komen en van daaruit verder te bouwen aan de herziening van het omgevingsrecht. Gemeenten willen graag constructief meedenken over de opzet van de nieuwe wet. De huidige strakke planning van de minister laat daarvoor echter nauwelijks ruimte. Overigens kunnen en moeten we met een aantal van de aanbevelingen uit de brief van de minister wel direct aan de slag. Bestuurlijke processen kunnen we bijvoorbeeld ook zonder nieuwe wet verbeteren, dus laten we daar vooral niet langer mee wachten. De VNG wil graag de komende maanden verder benutten om in samenspraak met de achterban de gemeentelijke visie op het omgevingsrecht verder vorm te geven, zodat gemeenten hun constructieve bijdrage kunnen leveren. Ik vertrouw erop dat Rijk, provincies en gemeenten gezamenlijk tot een goed werkbaar, verbeterd omgevingsrecht kunnen komen als het Rijk in dit proces zelf de Elverding-gedachte toepast: vroegtijdig de belanghebbende partijen betrekken. Het kabinet moet zich nu niet overleveren aan haastige spoed. Om een gordiaanse knoop te ontwarren, is in eerste instantie vooral geduld nodig. Neem liever aan het begin wat meer tijd om een duidelijk en volledig beeld te krijgen van wat de herziening van het omgevingsrecht moet oplossen en opleveren dan in rap tempo te beginnen aan een nieuwe Omgevingswet. Dat maakt het proces later gemakkelijker en sneller, en vergroot de kans dat burgers, CFESJKWFOÏOHFNFFOUFOVJUFJOEFMJKL[FHHFO+B EF[FXFUJT Eenvoudig Beter. Annemarie Jorritsma, voorzitter Vereniging van Nederlandse Gemeenten
oktober 2011
04-10-11 13:27
“Investeren in voorkant proces” Ronald Stoffelsma, programmamanagerAssen FlorijnAs
“Het omgevingsrecht moet fundamenteel op de schop. Gemeenten moeten veel meer vrijheid krijgen.” Frans Tonnaer, hoogleraar aan de Open Universiteit
“Het project Stadshavens Rotterdam is op koers dankzij de Crisis- en herstelwet.” Boudewijn Marinussen, programmamanager Rotterdam Stadshavens
“Ik ga een vergaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht als geheel neerzetten, dat niet alleen de knelpunten van vandaag oplost, maar ook een goede wettelijke basis biedt voor de maatschappelijke opgaven van morgen.” Melanie Schultz van Haegen, minister van Infrastructuur en Milieu
omslag RK.indd 1 ROM_2011_01_Special_1 24
03-10-2011 10:29:45 04-10-11 13:27
omslag
