Omgevingswet waterproof?

Omgevingswet waterproof? Mr. dr. H.J.M. Havekes en mr. W.J. Wensink*

1 Inleiding

68

Eind februari was het zover en ontvingen ook de waterbeheerders de toetsversie van de Omgevingswet. Na eerdere informele commentaarrondes is nu sprake van een formele inspraakmogelijkheid op een uitgewerkt conceptwetsvoorstel. Een compliment naar de opstellers is allereerst zeker op zijn plaats. Uit een veelheid aan complexe wetten en regels is een conceptwetsvoorstel gemaakt dat goed leesbaar en overzichtelijk is. Niet kan worden ontkend dat de waterbeheerders – volgens de Waterwet (Wtw) het Rijk en de waterschappen – mixed feelings hebben ten aanzien van het regeringsstreven om een Omgevingswet tot stand te brengen. Enerzijds lopen ook zij bij de uitvoering van waterprojecten, zoals een rivierverruimingsproject of de aanleg van een bergingsgebied, aan tegen de veelheid en complexiteit van de omgevingswetgeving. De waterbeheerder heeft dus belang bij een vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Anderzijds beschikken zij sinds eind 2009 over een geïntegreerde Wtw,1 waarin zij vrijwel al het benodigde juridische gereedschap aantreffen. Die wet is nog maar relatief kort geleden in werking getreden en functioneert in de praktijk goed. De animo om zich weer in een geheel nieuw wetssysteem te verdiepen is in die zin niet vanzelfsprekend aanwezig. Daar komt bij dat de waterbeheerders bezorgd zijn over hun *

1.

Mr. dr. H.J.M. (Herman) Havekes is werkzaam bij de Unie van Waterschappen en het Water Governance Centre. Mr. W.J. (Willem) Wensink is als coördinator bestuurlijk-juridische zaken werkzaam bij de Unie van Waterschappen. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. Zie voor de Waterwet H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010 en H.J.M. Havekes & P.J. de Putter (red.), Wegwijzer Waterwet (tweede druk), Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010.

TO juni 2013 | nr. 2

bevoegdheden en instrumentarium.2 Behouden zij hun bevoegdheden op het terrein van vergunningverlening en handhaving of komen zij in de positie van slechts adviseur terecht? Dergelijke bevoegdheden zijn essentieel om als waterbeheerder je taken goed te kunnen uitoefenen. De waterbeheerder staat overigens niet alleen in die zorgen. Ook vanuit de Adviescommissie Water en de wetenschap is onlangs nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de positie van water en de waterbeheerder in het kader van de Omgevingswet.3 In deze bijdrage gaan wij na of deze zorgen terecht zijn. Wij doen dat aan de hand van de opbouw van het conceptwetsvoorstel. Onze focus op de gevolgen voor het waterbeheer en de positie van de waterbeheerder brengt met zich mee dat de algemene opzet en uitgangspunten van het wetsvoorstel en de voor het waterbeheer niet (specifiek) relevante onderdelen hier buiten beschouwing blijven.

2 Prealabele opmerking Alvorens hoofdstuksgewijs de inhoud van het conceptwetsvoorstel te bespreken, maken wij een meer algemene opmerking. Het wetsvoorstel schuift heel veel onderwerpen door naar nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) of ministeriële regeling. Nu is dat op zichzelf niet ongebruikelijk en deels zelfs onvermijdelijk. Ook de Wtw kent een Waterbesluit en Waterregeling. De vraag is echter of de mate van gede2. 3.

J.A. Bolkestein, H.J.M. Havekes & W.J. Wensink, Laat de watervergunning bij de waterbeheerder, Het Waterschap 2011, nr. 4, p. 10-11. Advies van 2 november 2012, Bestuurlijke balans in het waterbeheer. Evenwicht door tegenwicht, AcW-2012/217857, Den Haag 2012 en F.A.G. Groothuijse, Sterke positie van de waterschappen is voor de toekomst van het Nederlandse waterbeheer van eminent belang, TO 2012, nr. 2, p. 31-34.

legeerde regelgeving niet enigszins is doorgeschoten, nu zelfs ook essentiële onderwerpen als de vraag wie bevoegd gezag is en de omvang van de vergunningplicht bij AMvB zullen worden geregeld. Zijn dit geen zaken die in de wet zélf geregeld dienen te worden? In de Wtw is dat wel het geval. Daarnaast kan deze aanpak op gespannen voet komen te staan met de decentralisatiegedachte. Als (te) veel zaken bij AMvB worden geregeld – de toelichting spreekt eufemistisch over een ‘aanzienlijk aantal bepalingen’4 – doet dit afbreuk aan de vrijheid van provincies, gemeenten en waterschappen om regelend op te treden. Soms zullen daarvoor goede en overtuigende redenen bestaan, maar dat lijkt zeker niet voor de volle breedte het geval te zijn. Een treffend voorbeeld hiervan vormt artikel 6.1, dat een algemene delegatiegrondslag bevat voor procedurele en vormvereisten voor werkelijk alle besluiten op grond van de Omgevingswet. Kan hier niet enige ruimte worden opengelaten voor de bekende modelverordeningen van het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW)? Afgezien van dit principiële punt, dat wij hier kortheidshalve niet verder uitwerken, zal duidelijk zijn dat deze aanpak de beoordeling van het conceptwetsvoorstel er niet eenvoudiger op maakt. De AMvB’s zijn momenteel nog niet beschikbaar, zodat afgewacht zal moeten worden wat daarin straks geregeld wordt. De beoordeling heeft in zoverre een voorlopig karakter.

3 Inhoud conceptwetsvoorstel 3.1 Algemene bepalingen Hoofdstuk 1 van de Omgevingswet bevat een grondslag voor een begrippenlijst, een beschrijving van het toepassingsgebied en de doelen van de wet en de zorgplicht voor eenieder. •

Begripsbepalingen

Een grondslag voor een begrippenlijst is gegeven in artikel 1.1. De begripsbepalingen zelf zijn opgenomen in een bijlage bij het wetvoorstel. Tal van juridische en technische begrippen vereisen een definitie. Veelal is daarbij aangesloten bij bestaande wetten, die in de Omgevingswet opgaan. Zodoende kent de Omgevingswet een uniform begrippenkader voor de fysieke leefomgeving. Wat spijtig is, is dat een toelichting per begrip ontbreekt. Het zou goed zijn als hier in de voorbereiding op het definitieve wetsvoorstel nog aandacht aan wordt geschonken. Het merendeel van de begrippen uit artikel 1 Wtw komt terug in de Omgevingswet. Opvallend is evenwel dat kernbegrippen uit de Wtw als ‘waterbeheer’ en ‘watersysteem’ niet worden gedefinieerd. Wat betreft het begrip ‘waterbeheer’ lijkt te zijn aangesloten bij het 4.

Artikelsgewijze toelichting (hierna: AgT), p. 25.

begrip ‘beheerder’, dat gedefinieerd wordt als: ‘een bij of krachtens wet aangewezen overheidslichaam, bestuursorgaan, rechtspersoon of natuurlijk persoon, belast met het beheer van een onderdeel of aspect van de fysieke leefomgeving’. Daardoor is het begrip waterbeheer niet langer strikt noodzakelijk. Met het oog op de leesbaarheid en gelet ook op het bijzondere karakter van het waterbeheer met functionele waterschappen verdient het aanbeveling om toch het begrip waterbeheer in wet en toelichting op te nemen. Hiervoor zou kunnen worden aangesloten bij de algemene passages over de toedeling van overheidszorg, waar overigens een beschouwing over de rol van de waterbeheerder node wordt gemist.5 Ten aanzien van het niet definiëren van het begrip watersysteem lijkt sprake van een onvolkomenheid. Op meerdere plaatsen wordt ‘watersysteem’ namelijk bewust in de Omgevingswet genoemd.6 Enkele begrippen uit de Wtw komen niet als zodanig terug in de Omgevingswet, maar wel in een ietwat andere gedaante. Zo kent de Omgevingswet niet het begrip ‘beschermingszone’. Dat begrip maakt onderdeel uit van het bredere begrip ‘beperkingengebied’: ‘een bij of krachtens wet aangewezen gebied rondom een werk of object, waarin vanwege de aanwezigheid van dat werk of object regels gelden’. Voorts maakt de Omgevingswet onderscheid in natte en droge waterstaatswerken. Dit vloeit uiteraard voort uit het bredere karakter van de wet. Ook de begrippen ‘grondwaterlichaam’ en ‘onttrekkingsinrichting’ uit de Wtw zijn niet terug te vinden. De Omgevingswet introduceert het begrip ‘waterkwantiteitsactiviteit’. Dit begrip omvat naast het brengen in dan wel het onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam ook het onttrekken van grondwater of infiltreren van water. Een nieuw begrip is het begrip ‘omgevingswaarde’, dat we nu ‘norm’ of ‘milieukwaliteitseis’ zouden noemen. In de Omgevingswet wordt dit begrip gedefinieerd als: ‘waarde voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving (...)’. •

Toepassingsgebied en doelen

In artikel 1.2 staat gespecificeerd op welke gebieden de Omgevingswet van toepassing is. In het eerste lid is vastgelegd dat de Omgevingswet betrekking heeft op (a) de fysieke leefomgeving en (b) activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het begrip ‘fysieke leefomgeving’ zelf wordt niet gedefinieerd. In het tweede lid wordt een opsomming gegeven van onderdelen van de fysieke leefomgeving. Het gaat om een niet-limitatieve opsomming, waarin ook ‘water’ en ‘watersystemen’ genoemd worden. Ook het begrip ‘activiteit’ is niet gedefinieerd. Daar is bewust voor gekozen. In de toelichting (AgT, p. 2) wordt aangegeven dat het vrijwel onmogelijk is een dekkende omschrijving te vinden, gezien de veelheid aan uiteenlopende activiteiten waarop de wet betrekking heeft of kan hebben.

5. 6.

Memorie van toelichting (algemeen deel) (hierna: MvT), p. 50-52. Zie bijv. art. 1.2, 2.4 en 2.5, MvT), p. 54 en AgT, p. 1.


69

De doelen van de wet zijn in artikel 1.3 genoemd. De Omgevingswet ziet, met oog voor duurzame ontwikkeling en in onderlinge samenhang, (1) op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (2) op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. De na te streven doelen zijn aldus breed geformuleerd, net als in artikel 2.1 Wtw. Duidelijk is voorts dat toepassing van de wet moet plaatsvinden met oog voor duurzame ontwikkeling. Voor wat dit inhoudt, moeten we te rade gaan bij de definitie van dit begrip, dat luidt: ‘een ontwikkeling die voorziet in de behoefte van de huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun behoefte te voorzien in gevaar te brengen’.7 Daarnaast is voor toepassing van de wet noodzakelijk dat beide genoemde doelen in onderlinge samenhang worden bezien. De toelichting (AgT, p. 4) tekent daarbij aan dat tussen deze doelen geen rangorde bestaat. Het onderlinge gewicht zal van geval tot geval moeten worden bepaald.

70

• Zorgplicht Er is in artikel 1.6 een algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving opgenomen, die geldt voor een ieder bij het verrichten van activiteiten. Deze bepaling bouwt voort op de zorgplichtbepaling in artikel 6.8 van de Wtw. Deze zorgplicht fungeert als vangnet. Voor een aantal onderwerpen is een meer concrete zorgplicht gewenst. Bij AMvB op grond van hoofdstuk 4 kunnen dergelijke zorgplichten worden geconcretiseerd. 3.2

Overheidszorg voor de fysieke leefomgeving

Hoofdstuk 2 regelt de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving. • Overheidszorg Vanuit het perspectief van de waterbeheerder is met name het volgende van belang. Tot de zorg van gemeente, waterschap, provincie en Rijk voor de fysieke leefomgeving moet gezien artikel 2.1 lid 3 in ieder geval onder meer de staat van watersystemen en het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, alsmede de bescherming en verbetering van het milieu worden gerekend. De positie van het waterbeheer staat dus buiten kijf. • Samenwerking Artikel 2.2 roept genoemde overheden op tot samenwerking en biedt ruimte voor gemeenschappelijke taakuitoefening. Op zichzelf is dit een even terechte als nuttige oproep. De bewoordingen van het artikel zijn echter zo algemeen dat het tegelijkertijd alles en tegelijkertijd niets zegt. De bepaling is veel minder scherp dan het huidige artikel 3.8 Wtw, dat waterschappen en gemeenten expliciet opdraagt hun taken en bevoegdheden af te stemmen, in het bijzonder waar het de afvalwaterketen

(riolering en zuivering) betreft.8 Dit laatste element is indertijd bij amendement toegevoegd en vormt de basis voor de afspraken die individuele waterschappen en gemeenten momenteel maken om kostenbesparingen te realiseren. Die besparingen zijn vastgelegd in het Bestuursakkoord Water (BAW)9 en lopen op tot € 380 miljoen per jaar in 2020. Aangezien er nog veel te doen is op dit terrein betwijfelen wij of artikel 3.8 Wtw, dat wel genoemd wordt in de toelichting (AgT, p. 9), al gemist kan worden. Wat in ieder geval niet kan worden gemist, is de regeling van het waterakkoord van artikel 3.7 Wtw. Kennelijk – de toelichting verschaft hierover geen duidelijkheid – wordt ook deze geacht onder artikel 2.2 te vallen, maar dat is echt te mager. De regeling van het waterakkoord behoeft volgens ons alsnog een wettelijke basis in dit hoofdstuk van de Omgevingswet. • Taaktoedeling Artikel 2.4 t/m 2.7 regelen de taaktoedeling aan gemeente, waterschap, provincie en Rijk. In de toelichting (MvT, p. 30) wordt beklemtoond dat aangesloten wordt bij de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling: ‘De publieke verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving ligt, waar het gaat om het waterbeheer, bij de waterschappen.’ Voorts wordt opgemerkt: ‘De regering heeft ervoor gekozen de ambities voor de hervorming van het omgevingsrecht niet beleidsmatig te koppelen aan de ambities voor de vernieuwing van de bestuurlijke inrichting van ons land.’ De toelichting (AgT, p. 10) vat dit na de typering van ons land als gedecentraliseerde eenheidsstaat nog eens kernachtig samen: ‘De toedeling van taken en bevoegdheden in het wetsvoorstel sluit hierbij aan, waarbij wordt uitgegaan van de gegeven bestuurlijke organisatie en toedeling van taken en bevoegdheden.’ Geen reden voor ongerustheid bij de waterbeheerder dus. Dit geldt te meer waar de minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) meermaals in bestuurlijke overleggen heeft aangegeven de bevoegdheden daar te willen laten liggen waar ze nu liggen.

Hoe steekt de taakverdeling in het wetsvoorstel dan in elkaar? Bij de gemeente komen de drie bekende zorgplichten voor afvalwater, hemelwater en stedelijk grondwater terug. De laatste twee zorgplichten zijn nu geregeld in artikel 3.5 en 3.6 Wtw. Bij het waterschap gaat het in artikel 2.5 om het vertrouwde watersysteem- en zuiveringsbeheer. Ook het wegbeheer wordt genoemd.10 Wat echter niet wordt genoemd, is de zorg voor het voorkomen van schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door muskusen beverratten. Deze voorheen provinciale taak berust via een wijziging van de Wtw (en de Waterschapswet (Wschw)) met ingang van medio 2011

8. 9.

10. 7.

United Nations World Commission on Environment and Development (commissie-Brundtland), Our common future, 1987.


Zie Havekes & De Putter 2010, p. 74-76. Kamerstukken II 2010/11, 27 625, nr. 190. Zie uitgebreid hierover G. Dekker & H. Havekes, Een nieuwe governance van het waterbeheer; het Bestuursakkoord Water, Water Governance 2011, nr. 1, p. 6-13. Deze zogenoemde neventaak van een vijftal waterschappen is betrekkelijk onbekend. Tezamen beheren deze vijf waterschappen zo’n 7500 kilometer wegen.

bij de waterschappen.11 Gezien het feit dat de muskusen beverrattenvangers over bepaalde gedoogplichten moeten kunnen beschikken (waarover in par. 3.7 meer), zou het verstandig zijn ook dit taakonderdeel te noemen. In artikel 2.7 zijn de bekende watertaken van de minister van IenM vastgelegd, zoals deze de facto worden uitgeoefend door Rijkswaterstaat. Onder meer komt hier de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de kustlijn terug, die nu in artikel 2.7 Wtw is geregeld. Nieuw is dat het Rijk belast wordt met het bestuurlijk toezicht op de primaire waterkeringen van de waterschappen (circa 3500 kilometer). In het eerdergenoemde BAW is afgesproken dat deze taak van de provincie zal overgaan naar het Rijk. •

Instructie

De algemene en individuele instructiebevoegdheid van provincie en Rijk in artikel 2.8 t/m 2.18 gaat ondanks de voor de toepassing daarvan in artikel 2.3 opgenomen criteria erg ver. Provincie en Rijk kunnen ingrijpen in alle besluiten (zoals plannen of programma’s, verordeningen, vergunningen, projectbesluiten en peilbesluiten) en het feitelijk handelen van een waterschap (en gemeente). De bepalingen in artikel 2.8 lid 1 onder b jo. artikel 2.10 lid 1 onder b gaan zelfs een stap verder dan de huidige situatie, daar instructieregels ook kunnen zien op de uitoefening van taken door waterschappen. Aldus wordt erg veel ruimte geboden voor doorzettingsmacht. De provincie kan ingevolge artikel 2.15 het waterschap overigens geen individuele instructie geven als zij gebruik kan maken van de vernietigingsmogelijkheid van artikel 156 Wschw. Uit decentralisatieoogpunt dient te worden gewaakt voor te vergaande bevoegdheden op dit punt, anderzijds moet bedacht worden dat een dergelijke doorzettingsmacht soms niet gemist kan worden en dat de Wtw in artikel 3.9 t/m 3.13 reeds soortgelijke bevoegdheden voor provincie en Rijk bevat. In zoverre is een punt van nadere aandacht vooral dat bedoelde bevoegdheden zowel aan de provincie als aan het Rijk worden toebedeeld, hetgeen ten minste op gespannen voet staat met het beoogde enkelvoudige toezicht (door het naasthogere orgaan).12 • Peilbesluiten en legger In artikel 2.20 en 2.21 worden de legger en het peilbesluit geregeld, zoals dit nu in artikel 5.1 en 5.2 Wtw is gebeurd. De regeling van het peilbesluit ondergaat geen inhoudelijke wijziging, met die van de legger lijkt echter iets te zijn misgegaan. Door het ontbreken van de woorden ‘moeten voldoen’ lijkt de legger zijn normatieve betekenis te verliezen. Nu de toelichting hierover zwijgt, lijkt hier geen sprake van een bewuste keuze, maar van een omissie. Duidelijk is dit echter niet, zodat nadere aandacht geboden is. Dat dient hoe dan ook te gebeuren, want de passages over de legger in de toelichting behoeven verbetering. Zo wordt ten onrechte betoogd dat er

geen rechtsbescherming open zou staan13 en wordt de legger verward met de onderhoudslegger van artikel 78 lid 2 Wschw. Bovendien worden tegenstrijdige uitspraken gedaan over de vraag of de beschermingszones – ‘beperkingengebieden’ in de Omgevingswet – in de legger of in de waterschapsverordening thuishoren. • Omgevingswaarden Aan het eind van hoofdstuk 2 zijn de omgevingswaarden geregeld, waartoe onder meer de veiligheidsnormen voor primaire en andere waterkeringen, de provinciale gebiedsnormen voor wateroverlast, alsmede de chemische en ecologische kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen en de chemische kwaliteit van grondwaterlichamen moeten worden gerekend. Die zijn nu geregeld in artikel 2.2, 2.4, 2.8 en 2.10 Wtw. Ook de bekende verdringingsreeks van artikel 2.9 Wtw komt in artikel 2.8 terug. Waterschappen zijn, anders dan gemeenten, provincies en Rijk, gezien hun functionele karakter niet bevoegd om omgevingswaarden vast te stellen, zo blijkt uit de toelichting (AgT, p. 23). De onderhavige regeling bevat ten opzichte van de Wtw twee in het oog springende verschillen. Waar in de Wtw de veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen in (bijlagen bij) de wet zélf zijn vastgelegd, zal dat op grond van artikel 2.27 bij AMvB plaatsvinden. Overigens kunnen de wettelijke veiligheidsnormen thans wel bij AMvB worden gewijzigd (art. 2.2 lid 1 jo. art. 1.3 lid 2 Wtw). Een motivering voor deze omslag ontbreekt echter in de toelichting. Daarnaast kunnen de normen ook per dijkringdeel worden vastgesteld, waardoor niet voor een gehele dijkring dezelfde norm behoeft te gelden. Waar dit laatste uit praktisch oogpunt een duidelijke verbetering vormt, is dat twijfelachtig voor het eerste. Gezien de existentiële betekenis van de veiligheidsnormering voor ons land en het feit dat deze bepaald niet jaarlijks pleegt te worden gewijzigd, is er veel voor te zeggen om deze normen op wetsniveau vast te blijven stellen. 3.3

Hoofdstuk 3 gaat over omgevingsvisies en plannen of programma’s. Voor de provincie en het Rijk is een omgevingsvisie verplicht en voor gemeenten facultatief. Daarnaast legt de provincie het regionale waterbeleid vast in regionale waterprogramma’s en stelt het Rijk stroomgebiedbeheerplannen, overstromingsrisicobeheerplannen, het actieplan en het programma van maatregelen als bedoeld in de kaderrichtlijn mariene strategie en een nationaal waterprogramma vast. Het waterschap stelt geen omgevingsvisie vast, maar kan op grond van artikel 3.3 wel plannen of programma’s vaststellen. In ieder geval is het waterschap ingevolge artikel 3.6 lid 2 verplicht om voor de watersystemen onder zijn beheer een waterbeheerprogramma vast te stellen, waarbij het 13.

11. 12.

Wet van 23 mei 2011, Stb. 2011, 270. Conform de Wet revitalisering generiek toezicht, Stb. 2012, 633.

Omgevingsvisies en plannen of programma’s

De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat ook de Waterwetgever op dit spoor zat. Nog vóór de inwerkingtreding van deze wet wees de Afdeling bestuursrechtspraak op het juiste spoor (zie ABRvS 9 december 2009, M en R 2010, 3, p. 26 m.nt. F.A.G. Groothuijse). Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33 503, nr. 3, art. IV.


71

rekening moet houden met het regionale (provinciale) waterprogramma voor die watersystemen. Het gemeentelijke rioleringsprogramma wordt facultatief. Ten slotte bevat dit hoofdstuk enkele inhoudelijke eisen voor de plannen of programma’s. Voor de omgevingsvisies ontbreken dergelijke eisen. Op zichzelf sluit de onderhavige regeling goed aan bij de regeling in hoofdstuk 4 van de Wtw en de Europeesrechtelijke verplichtingen op dit terrein, zoals die met name voortvloeien uit de kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s en de kaderrichtlijn mariene strategie. Het waterbeheer werkt vanouds met planfiguren, hetgeen verband houdt met het feit dat sprake is van (middel)langetermijnbeleid. Plannen kunnen in het waterbeheer dan ook niet worden gemist.

72

• Minder plannen Wat echter opvalt, is dat met de recente afspraken uit het BAW op dit terrein eigenlijk niets gebeurd lijkt te zijn. Volgens die afspraken zouden Rijk en provincie geen afzonderlijke waterplannen meer opstellen, maar integrale omgevingsvisies vaststellen, zoals dat overigens bij een aantal provincies al langer gebeurt. Het conceptwetsvoorstel gaat daarentegen toch uit van afzonderlijke plannen. Uit de toelichting (AgT, p. 28 e.v.) blijkt weliswaar dat de strategische onderdelen van de regionale en de nationale waterprogramma’s in de omgevingsvisies van provincie en Rijk kunnen worden geïntegreerd en wordt het afzonderlijke regionale waterprogramma vanwege Europeesrechtelijke verplichtingen noodzakelijk geacht, maar van de beoogde opschoning van ons waterplannenwoud komt aldus echter weinig terecht. Al die plannen doorlopen een bepaalde procedure, vergen overleg, afstemming en inspraak, zodat het geen kwaad kan om nog eens heel precies te onderzoeken of het echt niet wat simpeler kan. Dit alles geldt te meer waar het programma dat in het water(keten)beheer nu juist niet gemist kan worden, het rioleringsprogramma, in artikel 3.11 een facultatief karakter krijgt. Dit thans nog wettelijk verplichte plan vervult momenteel in de afstemming tussen waterschap en gemeente, met name in het kader van de kolossale kostenbesparingsopgave, een cruciale rol. Daarnaast heeft het in bepaalde opzichten een juridische functie. In de toelichting (AgT, p. 32) wordt het feit dat het rioleringsplan Europeesrechtelijk niet verplicht is als reden voor deze omslag aangegeven. Dit is wat ons betreft een wel erg starre focus op ‘Brussel’ en verdient naar ons idee heroverweging. • Doorwerking Uitgangspunt in de Omgevingswet is dat omgevingsvisies en plannen of programma’s alleen de betrokken overheden zélf binden en geen rechten of plichten voor derden in het leven roepen. Er is geen sprake van planhiërarchie of juridische doorwerking van omgevingsvisies naar visies van andere bestuursorganen. In het waterdomein wordt echter een uitzondering gemaakt. Waterschappen dienen op grond van artikel 3.6 lid 2 rekening te houden met de kaders die op provinciaal TO juni 2013 | nr. 2

niveau worden opgesteld. Op deze wijze wordt de doorwerking van provinciale kaders in de waterbeheerprogramma’s van de waterschappen verzekerd. In de Wtw is dit in artikel 4.6 op eenzelfde wijze geregeld. Opvallend is dat in de toelichting (MvT, p. 72) wordt aangegeven dat de grens tussen de omgevingsvisie en een plan of programma niet eenduidig is te trekken. Zo kan in een omgevingsvisie worden vermeld hoe de uitwerking en uitvoering zullen worden vormgegeven, waarbij plannen of programma’s kunnen worden aangekondigd (of zelfs tegelijkertijd met de omgevingsvisie worden uitgebracht). Het BAW maakt in dat verband onderscheid tussen het stellen van kaders (WAT-vraag) en de uitvoering (HOE-vraag). Juist voor het waterdomein is dit onderscheid van wezenlijk belang, doordat plannen wel doorwerken. In dat verband is dan ook de vraag wat de precieze verhouding is tussen enerzijds de door Rijk en provincie op te stellen omgevingsvisie en anderzijds het waterbeheerprogramma van het waterschap. Dat blijft onduidelijk. Datzelfde geldt voor de precieze verhouding tussen het provinciale waterprogramma en het waterbeheerprogramma van het waterschap. Voorkomen moet worden dat daar overlap of – nog erger – tegenstrijdigheden in zitten. • Watertoets Een ernstige tekortkoming is het ontbreken van de watertoets in dit hoofdstuk. Kort gezegd worden in het watertoetsproces, nu geregeld in het Besluit ruimtelijke ordening, alle ruimtelijke plannen op hun gevolgen voor het waterbeheer verplicht ‘doorgerekend’ en opgenomen in een ‘waterparagraaf’. Afgezien van een enkele opmerking in de toelichting (MvT, p. 164) dat de watertoets als advies bij het gemeentelijk omgevingsplan kan worden ingezet, blijft het stil op dit punt. Van het ministerie van IenM, waarin ruimte en water zijn geïntegreerd, mag meer worden verwacht. In het BAW zijn ook op dit terrein duidelijke afspraken gemaakt en de Adviescommissie Water, heeft er in haar reeds genoemde advies op aangedrongen om de watertoets in de Omgevingswet te verankeren.14 Hier is in het belang van het waterbeheer zeker ruimte voor verbetering.

Een laatste opmerking bij dit hoofdstuk betreft de inhoudelijke eisen die in artikel 3.13 aan plannen of programma’s worden gesteld. Anders dan in de Wtw ontbreken hier de financiële en economische gevolgen en dat oogt als een achteruitgang. De direct betrokkenen en belastingplichtigen zullen immers willen weten wat de plannen of programma’s (hun) zullen kosten. 3.4

Algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving

Hoofdstuk 4 bevat voor de onderscheiden bestuursorganen grondslagen om algemene regels te stellen aan burgers en bedrijven. Daarnaast kunnen gemeenten, 14.

Eerder pleitte de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving reeds voor versterking van de watertoets. Zie hiervoor Advies van april 2008, Juridische versterking van de watertoets, Den Haag 2008.

waterschappen en provincies op basis van hoofdstuk 4 vergunningplichten in het leven roepen. Wanneer zij daartoe overgaan, is hoofdstuk 5 van toepassing. • Eén verordening per bestuursorgaan Het uitgangspunt daarbij is regels voor de fysieke leefomgeving te bundelen per bestuursorgaan. Het streefbeeld is één verordening per bestuursorgaan. Dit streefbeeld is volgens de toelichting (MvT, p. 85 e.v.) ingegeven vanuit de observatie dat de toegankelijkheid en het overzicht van regels vergroot kunnen worden. Met name bij veel gemeenten zijn regels versnipperd. Zo heeft een gemeente vaak tientallen verschillende bestemmingsplannen en verordeningen.

Dit streven naar bundeling van regels valt op zichzelf toe te juichen. Zeker waar regels uit verschillende regelingen elkaar overlappen of zelfs tegenspreken. Toch zijn er ook kanttekeningen bij dit streven te plaatsen. Draagt een dergelijke bundeling van regels daadwerkelijk bij aan de toegankelijkheid van regels voor burgers en bedrijven? Het bundelen van verschillende regelingen levert veelal complexe regelingen op, die daardoor juist minder toegankelijk worden. Daar komt bij dat er de nodige inspanningen van de verschillende overheden nodig zullen zijn om die bundeling voor elkaar te krijgen. Het middel is mogelijk erger dan de kwaal. • Waterschapsverordening Vanuit het perspectief van water is met name het vaststellen van de waterschapsverordening (art. 4.2) van belang. Het eerste lid verplicht het algemeen bestuur van het waterschap een waterschapsverordening vast te stellen, die regels bevat over de fysieke leefomgeving. Het tweede lid voegt daaraan toe dat de waterschapsverordening de door het waterschapsbestuur vastgestelde regels bevat als bedoeld in artikel 56 Wschw. In de huidige praktijk staat deze verordening bekend als de keur. Daarin wordt uitvoering gegeven aan de aan het waterschap opgedragen waterbeheertaken, bijvoorbeeld door verbodsbepalingen en onderhoudsverplichtingen ten aanzien van waterstaatswerken. De grondslag voor de keur is gelegen in artikel 56 jo. artikel 78 Wschw. De Wtw en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving geven bepalingen over de inhoud van de verordening. Artikel 4.2 lid 2 bepaalt dat in ieder geval de regels als bedoeld in artikel 56 Wschw die geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op de fysieke leefomgeving worden opgenomen in de waterschapsverordening. Voor de uitvoeringspraktijk zal dit naar verwachting geen consequenties hebben, omdat dit nu ook al gebeurt.

Wat voor de uitvoeringspraktijk wel een verandering betekent, is dat in artikel 4.2 lid 1 wordt voorgeschreven dat een waterschap één verordening vaststelt voor alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Voor gemeenten en provincies geldt deze verplichting ook. Het voorgaande heeft in de eerste plaats gevolgen voor de waterschappen die wegen in beheer hebben. Deze waterschappen zullen keur en wegenkeur moeten integreren tot één waterschapsverordening. In de twee-

de plaats zijn er gevolgen voor de ingevolge artikel 2.20 op te stellen legger. De regels die gelden voor activiteiten ten aanzien van natte waterstaatswerken en de bijbehorende beperkingengebieden (beschermingszones) worden op grond van hoofdstuk 4 in de waterschapsverordening opgenomen. In de legger, op grond van artikel 2.20, worden alleen ligging, vorm, afmetingen en constructie van waterstaatswerken en de beperkingengebieden beschreven. De daadwerkelijke vaststelling van de beperkingengebieden met het bijbehorende regime van vergunningen en algemene regels gebeurt bij of krachtens de waterschapsverordening. En dat is nieuw. De recent geactualiseerde modelkeur en legger(s) van de UvW lijken hierop te moeten worden aangepast. Opmerkelijk is deze ‘gedwongen’ integratie van regels wel. De beleidsvrijheid van decentrale overheden wordt van rijkswege aanzienlijk ingeperkt. In de toelichting (MvT, p. 86) wordt erop gewezen dat het streefbeeld van één verordening per bestuursorgaan niet betekent dat het Rijk ook de inhoud van de regelingen bepaalt en dat er op tal van onderwerpen geen reden is tot rijksbemoeienis. De Invoeringswet zal een overgangstermijn bieden, waarbinnen de bestaande regels moeten worden samengevoegd tot één verordening. Artikel 4.4 schept een delegatiemogelijkheid om de bevoegdheid tot het wijzigen van de waterschapsverordening bij het dagelijks bestuur neer te leggen. Het vaststellen en wijzigen van de keur is tot op heden een bevoegdheid die toekomt aan het algemeen bestuur (art. 83 Wschw). Wel bestaat er de mogelijkheid voor het overdragen van de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels. In zoverre behoeft de Wschw dan ook aanpassing. Voor de uitvoeringspraktijk kan deze delegatiegrondslag voor de nodige flexibiliteit zorgen. Artikel 4.5 t/m 4.7 bevatten bepalingen over de inhoud van de waterschapsverordening. Concreet wordt de mogelijkheid geboden om in de waterschapsverordening de volgende onderwerpen te regelen: plicht tot mededeling, meldplicht, vergunningplicht, maatwerk en gelijkwaardigheid. Deze bepalingen zijn blijkens de toelichting opgenomen, omdat in de huidige wetgeving verschillend met deze onderwerpen wordt omgegaan. Soms is een expliciete wettelijke bevoegdheid hiervoor opgenomen (zoals bijvoorbeeld in de Wet milieubeheer (Wm)), terwijl in andere wetten deze bevoegdheid impliciet besloten ligt in de bevoegdheid algemene regels te stellen. • Algemene regels Dit hoofdstuk bevat voorts algemene regels voor activiteiten in de leefomgeving. Het gaat hierbij om het reguleren van kleinschalige activiteiten via algemene regels, waarmee voorkomen wordt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid. Al enige jaren is er een trend gaande om meer via algemene regels te regelen en minder met vergunningen (terugdringen administratieve lasten). In de Omgevingswet ligt het principe verankerd dat voor een activiteit met TO juni 2013 | nr. 2

73

gevolgen voor de fysieke leefomgeving zo veel mogelijk wordt volstaan met het stellen van algemene regels. De vergunningplicht wordt aldus de uitzondering op de regel (art. 5.1). In artikel 4.21 lid 1 is een grondslag geschapen voor het bij of krachtens AMvB stellen van algemene regels over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. Het artikel biedt een grondslag voor het stellen van algemene regels voor zowel vergunningplichtige als niet-vergunningplichtige activiteiten. Vervolgens wordt in artikel 4.22 gespecificeerd wat in ieder geval kan worden opgenomen in dergelijke algemene regels. Deze bepaling is analoog aan artikel 4.5, met dien verstande dat dit artikel geen verbod bevat om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Vergunningplichten die door het Rijk worden ingesteld, zijn in artikel 5.2 opgenomen.

74

In artikel 4.23 lid 1 is geregeld dat bij of krachtens AMvB kan worden bepaald dat in de waterschapsverordening kan worden afgeweken van de door het Rijk gestelde algemene regels. Deze regeling is in lijn met artikel 6.6 lid 3 Wtw. In lokale of regionale situaties kan het wenselijk zijn om voor een bepaald gebied afwijkende regels vast te stellen. Die regels zullen dan in de verordening zelf moeten worden opgenomen. In het tweede lid is voorts bepaald dat (onder a) kan worden bepaald dat afwijken slechts binnen een bepaalde bandbreedte is toegestaan of dat (onder b) afwijken aan een bepaalde termijn is gekoppeld. Om stapeling van algemene regels te voorkomen, is ervoor gekozen de ruimte om bij verordening af te wijken van algemene rijksregels te beperken tot expliciet in die regels aangegeven onderwerpen. Dat is nu anders. Wanneer algemene rijksregels gelden, dan kunnen decentrale overheden geen algemene regels over hetzelfde onderwerp in een verordening opnemen, tenzij de algemene rijksregels daar expliciet ruimte voor bieden (art. 59 Wschw). •

Bijzondere bepalingen over rijksregels

Artikel 4.21 geeft, zoals we hebben gezien, een grondslag voor het stellen van algemene rijksregels. Van deze mogelijkheid is ook in het water(kwaliteits)beheer veel gebruik gemaakt.15 Dat betekent echter niet dat dergelijke algemene regels moeten worden vastgesteld. Artikel 4.26 t/m 4.29 dragen evenwel de Kroon op om algemene regels te stellen ten aanzien van bouwen, milieu, watersystemen en hygiëne en veiligheid met betrekking tot zwemmen en baden.

15.

Zie uitgebreider A.P.W. Duijkersloot, A.A.J. de Gier, F.A.G. Groothuijse, H.F.M.W. van Rijswick & R. Uylenburg, Algemeen geregeld is goed geregeld? Een onderzoek naar de effecten van algemene regels ten opzichte van een vergunningstelsel in de watersector, Universiteit van Amsterdam en Universiteit Utrecht, december 2010 en A.P.W. Duijkersloot, A.A.J. de Gier, F.A.G. Groothuijse, H.F.M.W. van Rijswick & R. Uylenburg, Algemeen geregeld, goed geregeld? Een analyse van onderzoeken naar de werking van algemene regels in het licht van de doelstellingen voor de vernieuwing van het omgevingsrecht, M en R 2011, nr. 9, p. 576-585.


Voor de waterbeheerder zijn met name artikel 4.27 en 4.28 interessant. Artikel 4.27 vervangt verschillende artikelen van wetten die opgaan in de Omgevingswet. Het gaat dan om: artikel 8.40 Wm (algemene milieuregels voor inrichtingen), artikel 6.6 jo. artikel 6.2 Wtw (direct lozen in oppervlaktewater en op zuiveringtechnische werken) en artikel 10.32 Wm (lozen afvalwater buiten inrichtingen). Het samenbrengen van deze activiteiten onder één grondslag heeft geen directe gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling, aldus de toelichting (AgT, p. 52). Artikel 4.28 draagt de Kroon op voor bepaalde activiteiten ten aanzien van (a) waterkwantiteit en (b) beperkingengebieden met betrekking tot natte waterstaatswerken in beheer bij het Rijk algemene regels te stellen. Dit ter voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. Bij activiteiten ten aanzien van waterkwantiteit gaat het om regels voor het onttrekken en infiltreren van (grond)water waarvoor geen vergunning is vereist en om het brengen in en onttrekken van water aan oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk. Deze bepaling komt overeen met artikel 6.5 Wtw, op basis waarvan thans in het Waterbesluit en de Waterregeling regels worden gesteld. Bij activiteiten ten aanzien van beperkingengebieden moet worden gedacht aan regels met betrekking tot het verrichten van activiteiten in of nabij een waterstaatswerk in beheer bij het Rijk (zoals bijvoorbeeld graafwerkzaamheden). Ook hiervoor zijn thans in het Waterbesluit en de Waterregeling regels gesteld. 3.5 Omgevingsvergunning en projectbesluit Hoofdstuk 5 gaat in op activiteiten waarvoor een vergunning nodig is van een bestuursorgaan en op projectbesluiten voor onder meer de aanleg en wijziging van waterstaatswerken. • Omgevingsvergunning De omgevingsvergunning vormt een voortzetting en verdere uitbouw van de omgevingsvergunning die we kennen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Uitgangspunt is dat de huidige watervergunning (inclusief ‘keurvergunning’) uit de Wtw integreert in de omgevingsvergunning. De vergunningplicht kan ingevolge artikel 5.1 alleen worden voorgeschreven wanneer: (1) dit vanuit het internationaal recht noodzakelijk is of (2) het onderwerp niet doelmatig of doeltreffend via algemene regels kan worden behartigd. Het werken met algemene regels vormt daarbij de regel, de vergunningplicht is de uitzondering. Dit vormt een verandering ten opzichte van de Wtw.

Artikel 5.2 bevat een opsomming van omgevingsvergunningplichtige activiteiten en vormt daarmee de kern van de regeling van de omgevingsvergunning. Deze zijn op wetssystematische dan wel inhoudelijke gronden onderverdeeld in drie leden. Wat betreft opzet komt artikel 5.2 overeen met artikel 2.1 Wabo. Vanuit het perspectief van de waterbeheerder zijn met name de verbodsbepalingen in het tweede lid ten aanzien van ontdoeningsactiviteiten op zee (onder c), waterkwantiteitsactiviteiten (onder d), ontgrondingsactiviteiten

(onder e) en activiteiten in beperkingengebieden (onder g) relevant. Deze bepalingen komen overeen met de huidige bepalingen in de Wtw (art. 6.3 t/m 6.5) en de Ontgrondingenwet. Opvallend is dat in deze opsomming de rechtstreekse lozingen in het oppervlaktewater en op een zuiveringtechnisch werk niet worden genoemd. De toelichting merkt op dat deze zogenoemde directe lozingen (art. 6.2 Wtw) niet langer als afzonderlijke vergunningplichten behoeven te worden genoemd. Het aangrijppunt voor de vergunningplicht is onder de Omgevingswet uitsluitend het begrip ‘activiteit’. Doordat het begrip ‘inrichting’ als gedefinieerd in artikel 1.1 Wm wordt losgelaten, kunnen directe lozingen onder de reikwijdte van de vergunningplicht voor milieuactiviteiten (art. 5.2 lid 2 onder b) worden gebracht.16 Dit mag er ons inziens niet toe leiden dat directe lozingen onder een ander bevoegd gezag dan de waterbeheerder komen te vallen. Wat ons betreft is er eerder aanleiding voor een heroverweging ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling voor indirecte lozingen.17 Deze lozingen op de riolering vallen sinds het van kracht worden van de Wtw en de Wabo namelijk niet langer onder de verantwoordelijkheid van de waterbeheerder. In artikel 5.5 is een grondslag neergelegd voor een vergunningplicht op basis van de waterschapsverordening. Het waterschap heeft de vrijheid een absoluut verbod in te stellen dan wel via het verlenen van een omgevingsvergunning een verbod op te heffen. •

Aanvraag

Uitgangspunt is dat de aanvrager mag kiezen om meerdere activiteiten in een aanvraag te combineren of voor elke activiteit een losse vergunning aan te vragen (art. 5.9 lid 1). Op deze regel wordt voor watergerelateerde activiteiten een uitzondering gemaakt (lid 2). In bij AMvB aangewezen gevallen moet de aanvrager vanwege het belang van een doelmatig waterbeheer een aparte aanvraag indienen. In de toelichting wordt al een tipje van de sluier opgelicht over wat er in deze AMvB zal komen te staan. Deze aanwijzing zal betrekking hebben op: watergerelateerde milieuactiviteiten, waterkwantiteitsactiviteiten, beperkingengebiedsactiviteiten met betrekking tot natte waterstaatswerken en vergunningplichtige activiteiten op grond van de waterschapsverordening. Concreet komt deze regeling erop neer dat een aanvrager die een vergunningplichtige activiteit met een watercomponent als bedoeld in artikel 5.9 lid 2 en een ‘andere’ activiteit wil verrichten (zogenoemde samenloopsituaties), twee afzonderlijke aanvragen zal 16.

17.

Zie uitgebreider MvT, par. 4.5.2 en de conclusies van de Structurele Evaluatie Milieuwetgeving, een samenwerkingsverband tussen het Centrum voor Milieurecht (Universiteit van Amsterdam), METRO (Universiteit Maastricht), het Instituut voor Milieuvraagstukken (Vrije Universiteit Amsterdam) en ARCADIS. Zie uitgebreider over deze wijziging J.C. Ozinga & W.J. Wensink, Lozingen onder de Waterwet en de Wabo, M en R 2011, nr. 1, p. 3-11 en de consequenties voor de uitvoeringspraktijk: Inspectie Leefomgeving en Transport, Regulering Indirecte Lozingen. Stand van zaken anderhalf jaar na overdracht, maart 2012.

moeten indienen. In de toelichting (AgT, p. 62) wordt hierbij aangetekend dat in dergelijke samenloopsituaties de aanvrager gefaciliteerd wordt. Hij kan beide aanvragen via één handeling, met een eenmalige gegevensuitwisseling, indienen bij het digitale loket. In de praktijk zal de aanvrager dit ervaren als één aanvraag. • Bevoegd gezag Bij wie kan de aanvraag worden ingediend? In artikel 5.10 worden regels gegeven voor de aanwijzing van het bevoegd gezag. In principe is dat de gemeente, redenerend vanuit het principe om de besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger te leggen (decentralisatiebeginsel). Met het oog op een doelmatig waterbeheer kan bij AMvB worden bepaald dat het waterschap bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen. Ook over deze AMvB hebben we nog geen beschikking, waardoor hierover niet veel meer te zeggen valt. Dit valt te betreuren, omdat verwacht had mogen worden dat een zo belangrijk thema in de wet zelf geregeld zou worden. Het ligt in ieder geval voor de hand – mede gelet op de uitlatingen van de minister van IenM in bestuurlijke overleggen – dat voor een watergerelateerde activiteit de waterbeheerder straks bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen.18

Ten opzichte van eerdere versies van de Omgevingswet is er geen specifiek artikel meer dat ziet op zogenoemde samenloopsituaties, waarbij naast één of meerdere wateractiviteiten ook andersoortige activiteiten aan de orde zijn. Dat is een gemis. Temeer omdat zelfs de toelichting nauwelijks richting biedt. In eerdere versies bood een dergelijk specifiek artikel op wetsniveau namelijk richting en houvast, in welke gevallen de waterbeheerder bevoegd gezag is om een omgevingsvergunning te verlenen. Duidelijk is wel dat in dergelijke samenloopsituaties, waarbij een watergerelateerde activiteit speelt en de waterbeheerder is aangewezen als bevoegd gezag, twee omgevingsvergunningen worden verleend. Via de verbeterde coördinatieregeling (afdeling 3.5) uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zullen de procedures op elkaar worden afgestemd (waarover in par. 3.6 meer). Artikel 5.11 bevat een flexibiliteitsregeling, die te vergelijken is met de regeling in artikel 6.17 Wtw. Het bestuursorgaan dat op grond van artikel 5.10 het bevoegd gezag is om op een aanvraag te beslissen, kan deze bevoegdheid overdragen aan een ander bestuursorgaan. Hiervoor is nodig dat delegatie (art. 10:13 Awb) plaatsvindt en dat de delegataris instemt met de overdracht. Verder geldt het principe van ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ (art. 5.12). • Toetsingskader en voorschriften Artikel 5.18 bepaalt dat het toetsingskader (verleningsof weigeringsgronden) voor een op grond van de water-

18.

Zie uitgebreider W.B. van der Gaag, De bevoegdheid van het waterschap ten aanzien van de omgevingsvergunning, TBR 2012/137, p. 760-768.


75

schapsverordening benodigde omgevingsvergunning in de verordening zelf moet zijn opgenomen. Hiermee vindt een verschuiving plaats van het toetsingskader naar de verordening zelf. Voor de desbetreffende vergunningplichtige activiteiten in de keur is het nu zo dat het toetsingskader van artikel 6.13 jo. artikel 6.21 Wtw van toepassing is. Daarnaast zijn in artikel 5.23 regels opgenomen omtrent de aan de vergunning te verbinden voorschriften. In de waterschapsverordening kunnen aanvullende bepalingen over deze voorschriften worden opgenomen (art. 5.23 lid 4). Artikel 5.25 gaat vervolgens in op de verhouding tussen algemene rijksregels en aan een omgevingsvergunning te verbinden voorschriften. In een tweetal situaties bestaat er ruimte voor een bestuursorgaan om aan een vergunning van rijksregels afwijkende voorschriften te verbinden. In de eerste plaats betreft het situaties waarin is bepaald dat aan een omgevingsvergunning maatwerkvoorschriften kunnen worden verbonden (art. 4.24 lid 4). In de tweede plaats is er ruimte voor afwijkende voorschriften bij milieuactiviteiten als bedoeld in bijlage 1 bij de richtlijn industriële emissies voor zover deze voorschriften strekken tot een hoger beschermingsniveau (art. 4.27).

76

• Projectbesluit Afdeling 5.3 is gewijd aan het projectbesluit. Met dit instrument wordt een slagvaardige procedure geboden voor projecten waarbij de overheid een verantwoordelijkheid heeft. Het projectbesluit vervangt het huidige projectplan (art. 5.4) uit de Wtw. Bij het projectbesluit gaat het om het realiseren van projecten waarbij door middel van een trechtermodel (conform de zogenoemde Elverding-aanpak) van initiatief tot besluitvorming wordt gekomen. Daarbij wordt achtereenvolgens onderscheid gemaakt in ‘voornemen’, ‘voorkeursbeslissing’ en ‘projectbesluit’.

Voor de realisatie van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan kan een projectbesluit worden vastgesteld door gedeputeerde staten of de minister van IenM (art. 5.30). Daarbij kan worden besloten dat benodigde uitvoeringsbesluiten onder coördinatie gebracht worden (art. 5.31) en gedeputeerde staten of de minister van IenM daarbij een doorzettingsmacht hebben (vergelijkbaar met de regelingen over inpassingsplannen en coördinatieregelingen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro)). Ingevolge artikel 5.32 en 5.33 stelt de minister van IenM respectievelijk het dagelijks bestuur van het waterschap een projectbesluit vast voor de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen. De toelichting (AgT, p. 73 e.v.) merkt daarbij op dat een waterschap een projectbesluit vaststelt als het alleen gaat om aanpassing van waterstaatswerken waarvan dat waterschap beheerder is. Daarnaast stelt het waterschapsbestuur een projectbesluit vast voor (a) de aanleg of wijziging van andere waterkeringen voor zover dat door de provincie is bepaald en (b) de aanleg of wijziging van andere natte TO juni 2013 | nr. 2

waterstaatswerken met een gemeenteoverstijgend belang die met spoed en op gecoördineerde wijze tot stand moeten worden gebracht. Bij AMvB kan worden bepaald dat geen projectbesluit hoeft te worden vastgesteld (gevallen van ondergeschikte aard) (art. 5.33 lid 4). Als geen projectbesluit hoeft te worden vastgesteld, geldt voor het project het reguliere regime van een vergunning of algemene regels. De projectbesluitprocedure is vergelijkbaar met de projectprocedure uit (par. 5.2 van) de Wtw. Een door het waterschapsbestuur vastgesteld projectbesluit behoeft goedkeuring van de provincie (art. 5.33 lid 2). De uitvoeringsbesluiten worden daarbij gecoördineerd op basis van eerdergenoemde verbeterde coördinatieregeling in de Awb. Het projectbesluit is in beginsel een integraal besluit, inclusief ‘planologische toestemming’ (wijziging omgevingsplan of omgevingsvergunning) en eventueel voor de uitvoering benodigde overige toestemmingen (art. 5.40). De goedkeuring door de provincie is van belang voor de ruimtelijke aspecten. Ook de mogelijkheden voor advies, al dan niet met instemming, van andere bestuursorganen zijn van belang om het projectbesluit een integraal besluit te laten zijn. Waar mogelijk maken niet-water(schaps)gerelateerde toestemmingen onderdeel uit van het projectplan (denk bijvoorbeeld aan een omgevingsvergunning voor bouwen). Voor deze niet-watergerelateerde toestemmingen moet worden getoetst aan de daarvoor geldende toetskaders. Het projectbesluit heeft in dergelijke situaties aldus te gelden als een omgevingsvergunning. Als het echter praktischer is om bepaalde omgevingsvergunningen in een later stadium pas aan te vragen, dan mag dat ook (als te coördineren uitvoeringsbesluiten). Het projectbesluit moet minimaal voorzien in de toestemming voor die activiteiten die noodzakelijk zijn om een afweging te kunnen maken over de aanvaardbaarheid van het project. Kortom, de projectbesluitprocedure biedt ruimschoots mogelijkheden voor een op maat gesneden procedure. 3.6 Procedures Hoofdstuk 6 bevat bepalingen over de totstandkomingsprocedure van vergunningen en projectbesluiten. • Elektronisch verkeer Vergunningaanvragen en meldingen kunnen, in afwijking van artikel 2:15 Awb, elektronisch worden gedaan, voor zover dat bij AMvB is bepaald. Het huidige (digitale) Wabo-loket, het Omgevingsloket Online, zal voor de afhandeling van omgevingsvergunningen en meldingen geschikt worden gemaakt voor de Omgevingswet. Omgevingsvisies, plannen of programma’s, gemeentelijke omgevingsplannen, waterschapsverordeningen, provinciale verordeningen en projectbesluiten worden elektronisch vastgesteld (art. 6.3). Bij AMvB kunnen aan deze opsomming nog andere besluiten worden toegevoegd. De elektronische beschikbaarstelling wordt geregeld in artikel 18.11, dat de basis biedt voor het bestaan-

de RO-online.19 Van het elektronische document wordt ook een papieren versie gemaakt (art. 6.3 lid 2). Bij ministeriële regeling worden voor het elektronisch verkeer nadere regels gesteld. Dit zal voor de uitvoeringspraktijk zeker een verandering betekenen. Met de komst van de Omgevingswet zal een mindshift moeten worden gemaakt. Elektronische communicatie met burgers en bedrijven vormt de regel, werken met papieren documenten de uitzondering. • Voorbereidingsprocedure De aanvraag wordt ingediend bij burgemeester en wethouders van de gemeente waar de activiteit(en) in hoofdzaak plaatsvind(t)(en) (art. 6.34). Is een ander bestuursorgaan bevoegd, dan kan de aanvraag ook bij dat bestuursorgaan worden ingediend. Het is de bedoeling dat in de Awb een verbeterde coördinatieregeling wordt opgenomen. De aanpassing van de Awb zal via een afzonderlijk wetsvoorstel, maar gelijktijdig met de Omgevingswet in procedure worden gebracht.20 Deze nieuwe coördinatieregeling is een bundeling van verschillende bestaande coördinatieregelingen (uit onder andere de Tracéwet en Wro). De regeling voorziet in een standaardprocedure voor de voorbereiding, totstandkoming en rechtsbescherming van samenhangende besluiten. In artikel 6.8 wordt deze coördinatieregeling onder meer van toepassing verklaard op eerdergenoemde samenloopsituaties, op projectprocedures met te coördineren uitvoeringsbesluiten (art. 5.31) en op projectbesluiten voor waterstaatswerken (art. 5.33).

Uitgangspunt is dat de reguliere procedure (titel 4.1) van de Awb van toepassing is, tenzij expliciet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4) van de Awb van toepassing is verklaard. De beslistermijn is in beginsel acht weken, met eenmaal de mogelijkheid de beslistermijn met zes weken te verlengen (art. 6.42). Is niet binnen deze termijn op een aanvraag om een omgevingsvergunning beslist, dan is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven (lex silencio positivo), tenzij bij AMvB anders is bepaald. Wat dat laatste betreft is het natuurlijk van belang te weten welke gevallen in een dergelijke AMvB worden uitgezonderd. In de uitvoeringspraktijk van de waterbeheerders zijn zeker gevallen aan te wijzen die een plaats in deze AMvB verdienen. Denk bijvoorbeeld aan zaken waar een waterveiligheidsbelang mee gemoeid is. Op de voorbereiding van omgevingsvisies, plannen of programma’s en projectbesluiten is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing (art. 6.26). Datzelfde geldt voor de voorbereiding van een waterschapsverordening (art. 6.29) en een gedoogplichtbeschikking (art. 6.31). Over een (ontwerp)besluit dat met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid, kunnen zienswijzen naar voren worden gebracht door eenieder (art. 6.23 lid 1). Het tweede lid bevat een uitzondering op deze hoofdregel. Bij gedoogplichtbeschikkingen kunnen 19. 20.

<www.ruimtelijkeplannen.nl>. MvT, p. 119 en AgT, p. 80.

alleen belanghebbenden zienswijzen indienen. Dat laatste betekent een wijziging ten opzichte van de huidige situatie, waarin op de voorbereiding van gedoogplichtbeschikkingen in beginsel niet afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is en bezwaar openstaat. • Betrokkenheid andere bestuursorganen Artikel 6.10 heeft betrekking op advisering over een aanvraag of een ontwerpbesluit aan het bevoegd gezag. Bij AMvB worden bestuursorganen of andere instanties als adviseur aangewezen. Een dergelijk advies heeft de status van een zwaarwegend advies, waar het bevoegd gezag alleen gemotiveerd van kan afwijken. In artikel 6.11 komen die gevallen aan de orde waarin, als vervolg op het advies als bedoeld in artikel 6.10, het adviserend bestuursorgaan ook met het voorgenomen besluit moet instemmen (advies met instemming). Ook hier geldt dat deze gevallen bij AMvB worden bepaald. Daarover valt derhalve nog niet veel te zeggen. In ieder geval mag worden aangenomen dat hier de indirecte lozingen op de riolering onder vallen. Zonder instemming – een besluit in de zin van de Awb – kan er geen vergunning tot stand komen. Dat geldt evenzeer als er niet binnen de daarvoor gestelde termijn van vier weken met het voorgenomen besluit is ingestemd (geen fictieve instemming) (art. 6.13). De geschetste regeling met betrekking tot (bij AMvB mogelijk te maken) advisering ten aanzien van vergunningen wordt in artikel 6.14 van overeenkomstige toepassing verklaard op projectbesluiten. •

Beroep

Ten aanzien van het instellen van beroep wordt aangesloten bij het algemene bestuursprocesrecht. In beginsel is er sprake van beroep in twee instanties. In artikel 6.19 t/m 6.21 worden enkele aanvullingen op of verbijzonderingen van dit regime gegeven ten aanzien van ondergeschikte wijzigingen in een aangevochten besluit, beroepsgronden bij besluiten ter uitvoering van projectbesluiten en rechterlijke beslistermijnen bij projectbesluiten. 3.7 Gedoogplichten Hoofdstuk 11 bevat gedoogplichten, die binnen het waterbeheer een (eeuwen)oud fenomeen zijn. Het algemeen belang moet in bepaalde gevallen het individueel belang opzij kunnen zetten. Voor zover dat niet zodanig ingrijpend gebeurt dat onteigening de aangewezen weg is, vormt een stelsel van gedoogplichten een onmisbaar instrument voor de waterbeheerder. Net als de bestaande regeling in artikel 5.20 t/m 5.27 Wtw wordt een onderscheid gemaakt tussen gedoogplichten van rechtswege en gedoogplichten die bij beschikking moeten worden opgelegd. Tevens wordt de Belemmeringenwet Privaatrecht in de Omgevingswet geïntegreerd, hetgeen een belangrijke verbetering vormt doordat vergelijkbare bevoegdheden nu op dezelfde plaats geregeld worden. Ook het waterschap kan op grond van artikel 11.12 lid 1 onder e voor een werk voor afvalwatertransport van deze regeling gebruik maken en de minister van IenM vragen om een rechthebbende een gedoogplicht op te leggen. TO juni 2013 | nr. 2

77

Vrijwel alle in het waterbeheer bekende gedoogplichten komen terug, waaronder de plicht tot het ontvangen ven specie of maaisel dat bij het reguliere slootonderhoud vrijkomt, het dulden van onderhoudswerkzaamheden en de tijdelijke berging van overtollig water en het gedogen van onderzoekingen. Voorts moeten onttrekkingen van grondwater en het infiltreren van water worden gedoogd. Artikel 11.29 bepaalt terecht dat het bestaan van een gedoogplicht het recht op schadevergoeding onverlet laat. Opvallend genoeg lijkt de belangrijkste gedoogplicht, te weten het als waterbeheerder toegang verkrijgen tot alle plaatsen met uitzondering van woningen, tenzij die deel uitmaken van een waterstaatswerk of daarmee rechtstreeks in verbinding staan, abusievelijk over het hoofd te zijn gezien. Wij hebben een soortgelijke bepaling als artikel 5.20 Wtw in ieder geval niet aangetroffen en met de toegang begint toch eigenlijk alles. Zo zullen bijvoorbeeld de muskusrattenvervangers gronden moeten kunnen betreden om hun vallen te plaatsen of te legen.

78

3.8 Financiële bepalingen Hoofdstuk 13 bevat enkele financiële bepalingen, zoals de bevoegdheid van het Rijk om leges te heffen voor omgevingsvergunningen (de andere overheden ontlenen deze bevoegdheid aan de organieke wetten), de mogelijkheid voor de gemeente om de kosten die zij maakt voor de wijziging van een omgevingsplan of omgevingsvergunning op verzoek van een ander openbaar lichaam (waaronder het waterschap) vergoed te krijgen en financiële zekerheidstellingen in omgevingsvergunningen. In zekere zin is dit een teleurstellend hoofdstuk, omdat daarin ten minste ook de bestaande regelingen van de verontreinigingsheffing en de provinciale grondwaterheffing uit (hoofdstuk 7 van) de Wtw hadden mogen worden verwacht. De toelichting vermeldt dat dit in een later stadium zal gebeuren. Er zal dus geduld moeten worden opgebracht.

Een enkele opmerking betreft de financiële zekerheidstelling die op grond van artikel 13.4, voor zover bij AMvB bepaald, in omgevingsvergunningen kan worden opgelegd. Een belangrijk voorbeeld uit het waterbeheer van situaties waarin dit speelt, vormt het stoppen van grote (industriële) grondwateronttrekkingen. Dat stoppen leidt zeker in stedelijk gebied vaak tot ongewenst grote grondwaterstandstijgingen, met alle gevolgen van dien voor huiseigenaren en bedrijven. In de praktijk zijn al situaties bekend waarin dergelijke onttrekkingen in arren moede op kosten van de overheid (gemeente, waterschap, provincie) worden voortgezet om erger te voorkomen.21 Het feitelijk niet-nodige grondwater wordt dan, al dan niet via de riolering en zuivering, naar oppervlaktewater afgevoerd. De Wtw kent inmiddels in artikel 6.20 lid 1 onder b de mogelijkheid om die kosten bij de vergunninghouder neer te leggen en de Omge21.

Zo blijft na de beëindiging van de grondwateronttrekking in 2008 door DSM in Delft nog steeds 1200 m3 water per uur (!) opgepompt en wordt dat afgevoerd naar de Noordzee, zie: H2O 2010, nr. 3, p. 20-23.


vingswet zou dat ook moeten doen. Het is immers niet redelijk dat de maatschappij als geheel voor dergelijke kosten opdraait. In de toelichting (MvT, p. 137) wordt wel gewezen op artikel 6.20 Wtw, maar onduidelijk blijft waarom dit belangrijke element van genoemde bepaling in artikel 13.4 is gesneuveld. 3.9

Bevoegdheden in bijzondere omstandigheden

Hoofdstuk 14 regelt de bevoegdheden in buitengewone omstandigheden, zoals die in het waterbeheer even onmisbaar zijn als de gedoogplichten. Een drietal situaties waaraan bepaalde bevoegdheden worden gekoppeld, wordt onderscheiden: ongewone voorvallen, overschrijding van alarmeringswaarden en gevaar voor natte waterstaatswerken. De regeling komt nagenoeg overeen met die welke thans is opgenomen in artikel 3.3, 5.15 t/m 5.19 en 5.28 t/m 5.31 Wtw. De bevoegdheid van de waterbeheerder om in geval van gevaar de maatregelen te treffen die hij nodig oordeelt, zo nodig in afwijking van wettelijke voorschriften met uitzondering van de Grondwet of internationaalrechtelijke verplichtingen, blijft met artikel 4.13 lid 1 terecht gehandhaafd. Dit geldt eveneens voor de verplichting om oefeningen te houden en om een calamiteitenplan vast te stellen. Een bijzondere bepaling is artikel 14.8, waarin het bevoegd gezag opgedragen wordt om de kosten van de maatregelen die het ten aanzien van ongewone voorvallen treft of laat treffen door derden, te verhalen op degene die de activiteit verricht waardoor het ongewone voorval is veroorzaakt. Een bijna overbodige aansporing zou men denken, een aansporing die bovendien al snel het predicaat ‘makkelijker gezegd dan gedaan’ verdient. Waterschap Brabantse Delta kan er na de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk over meepraten hoe buitengewoon lastig het is om gemaakte kosten te verhalen.22 3.10 Bestuursrechtelijke handhaving Hoofdstuk 16 heeft betrekking op het toezicht op de naleving en de bestuursrechtelijke handhaving van de bij of krachtens de Omgevingswet gestelde bepalingen. • Taakverdeling Burgemeester en wethouders zijn in beginsel verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke handhaving (art. 16.1). Het gaat hierbij om: (1) het houden van toezicht, inclusief het registreren van informatie over de naleving en (2) het behandelen van klachten over de naleving en het zo nodig bestuursrechtelijk sanctioneren. Bij AMvB kan worden bepaald dat gedeputeerde staten van de provincie, het dagelijks bestuur van het waterschap of een betrokken minister verantwoordelijk zijn voor deze taak. Belangrijk om te constateren: in de toelichting (MvT, p. 119) wordt benadrukt dat deze bepaling geen wijzigingen aanbrengt in de huidige bevoegdheidsverdeling. Bij AMvB kan eveneens worden

22.

Zie de beschouwingen hierover van Hein van Stokkom en Jan Willem Thijs en van Nico van Mourik in Water Governance 2012, nr. 4, p. 30-33, respectievelijk p. 34-36.

bepaald dat het bestuursorgaan dat op basis van artikel 6.11 instemming heeft verleend met betrekking tot een activiteit (art. 16.2) bevoegd is handhavend op te treden. In dat geval vindt er aldus een koppeling plaats van de bevoegdheid om een advies met instemming te geven met de bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit kan met name bij indirecte lozingen, waarvoor de waterbeheerder sinds de inwerkingtreding van de Wtw niet meer het bevoegd gezag is, waardevol zijn. • Afstemming en coördinatie Afdeling 16.2 bevat bepalingen die zijn opgenomen in het zogenoemde conceptwetsvoorstel VTH,23 dat vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet als hoofdstuk 5a aan de Wabo zal worden toegevoegd. Dit wetsvoorstel is recent voor advies naar de Raad van State verstuurd.

Bij of krachtens AMvB worden regels over doelmatige handhaving gesteld (art. 16.5). Verder zijn gedeputeerde staten belast met de coördinatie van de uitvoering van deze regels (art. 16.6). Bij bovenprovinciaal belang is de minister van IenM hiermee belast (art. 16.7). Ingeval de provincie vaststelt dat sprake is van onvoldoende borging van de uitvoering van deze regels kunnen desbetreffende gemeenten of waterschappen door middel van een aanwijzing worden verplicht aan te sluiten bij een regionale uitvoeringsdienst (RUD) (art. 16.8). Voor waterschappen moet de minister van IenM hebben verklaard geen bedenkingen te hebben tegen deze verplichte aansluiting. Wanneer het betreffende waterschap in meer dan één provincie ligt, geschiedt een dergelijke aanwijzing in overeenstemming met de betrokken provincie(s). De volgende taken moeten in geval van aansluiting bij een RUD ten minste worden overgedragen: (1) de onder artikel 16.1 genoemde taken met betrekking tot de bestuursrechtelijke handhaving en (2) het voorbereiden en uitvoeren van beschikkingen tot oplegging van een bestuurlijke sanctie. Artikel 16.9 bevat een regeling voor interbestuurlijk toezicht op de handhaving door de waterschappen. Hierbij kan de provincie of gemeente in plaats van het waterschap optreden, of kan sprake zijn van schorsing of vernietiging door de Kroon. Deze bepaling sluit aan bij het nieuwe artikel 5.2a Wabo, als uitvloeisel van de eerdergenoemde Wet revitalisering generiek toezicht.24 •

Aanwijzing toezichthouders en opsporingsambtenaren

Artikel 16.10 schept de grondslag voor het aanwijzen van toezichthouders. De grondslag voor het aanwijzen van buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) is te vinden in artikel 16.11. Het gaat hier om ‘personen’ (en niet langer om ‘ambtenaren’). In de praktijk worden er namelijk soms medewerkers van andere instanties of tij23.

24.

Voluit: conceptwetsvoorstel Kwaliteitsbevordering en coördinatie in de uitoefening van bevoegdheden en de uitvoering van andere taken met betrekking tot de omgevingsvergunning. De afkorting VTH staat voor: vergunningverlening, toezicht en handhaving. Zie voor een uitgebreide toelichting de MvT bij deze wet, Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3.

delijk personeel ingehuurd. Dat geldt ook voor de waterbeheerders, die toezichthouders en boa’s nogal eens onderling uitwisselen. • Bestuurlijke sancties Afdeling 16.4 sluit aan bij de bepalingen in de Awb. In aanvulling daarop geeft de Omgevingswet nog een tweetal sanctiemogelijkheden. In de eerste plaats heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om in artikel 16.13 bepaalde gevallen een verleende beschikking geheel of gedeeltelijk in te trekken. Deze bepaling komt overeen met artikel 5.19 Wabo en artikel 8.4 Wtw. In de tweede plaats wordt in de Omgevingswet de bestuurlijke boete geïntroduceerd (art. 16.14). Per domein kan voor dit instrument (of voor de bestuurlijke strafbeschikking (geregeld in art. 257ba van het Wetboek van Strafvordering)) worden gekozen. Bij AMvB zullen de gevallen worden bepaald wanneer een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Deze bepaling is voor waterschappen minder interessant, omdat in 2012 gekozen is voor de bestuurlijke strafbeschikking. 3.11 Adviesorganen Hoofdstuk 17 bevat een heel summiere regeling inzake adviesorganen en adviseurs op rijks- en gemeentelijk niveau. Op gemeentelijk niveau stelt artikel 17.9 een commissie voor de monumentenzorg verplicht. Op rijksniveau wordt alleen de instelling van een Commissie voor de milieueffectrapportage voorzien. De Adviescommissie Water noch de Raad voor de Leefomgeving wordt genoemd. Duidelijk is dat wanneer de bestaande en in artikel 10.3 Wtw geregelde Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving, die deels onder een andere naam al meer dan honderd jaar bestaat, een langer leven beschoren mocht zijn, zij aan dit hoofdstuk haar bestaan zal moeten ontlenen. Zoals in de toelichting (MvT, p. 149) aangegeven, wil de regering deze commissie opheffen. Vanuit de Tweede Kamer is onlangs echter uitermate kritisch op dit voornemen gereageerd.25 Wij kunnen ons deze kritiek goed voorstellen gezien het buitengewoon nuttige werk dat deze commissie de afgelopen decennia heeft verricht. Zo is het toch vooral aan deze commissie te danken dat er na jarenlang getouwtrek een integrale Wtw is gekomen.26 3.12 Informatie en openbaarheid Hoofdstuk 18 gaat onder meer in op monitoring en toetsing aan omgevingswaarden (bijvoorbeeld aan ‘normen’ voor waterkeringen, wateroverlast en chemische en ecologische waterkwaliteit). Tevens gaat dit hoofdstuk in op verslaglegging en rapportering. • Verslaglegging en rapportering Opvallend is dat bij AMvB in ieder geval regels zullen worden gesteld over een zesjaarlijks verslag (in plaats van twaalfjaarlijks) door de beheerder aan de minister van IenM over primaire waterkeringen en een zesjaar-

25. 26.

Kamerstukken II 2012/13, 33 503, nr. 4. Advies ‘Die op water is, moet varen...’, Den Haag 2002. Zie hierover Havekes & De Putter 2010, p. 18.


79

lijks verslag van de provincie aan de minister van IenM over dijkringen (art. 18.9). Dit is weliswaar in lijn met artikel 2.12 en 2.13 Wtw, maar strookt niet met de lopende wijziging van de Wtw (doelmatigheid en bekostiging hoogwaterbescherming).27 In dit wetsvoorstel worden de afspraken uit het BAW met betrekking tot het optimaliseren van het toetsproces verankerd en wordt een periode van twaalf jaar gekozen. • RO-online Zoals eerder opgemerkt, biedt artikel 18.11 de basis voor het bestaande RO-online, een landelijke voorziening waarmee langs elektronische weg in ieder geval kennisgenomen kan worden van omgevingsvisies, plannen of programma’s, gemeentelijke omgevingsplannen, verordeningen en projectbesluiten. Met name voor de uitvoeringspraktijk is het tweede lid van belang. Aangegeven wordt dat de beschikbaarstelling van genoemde besluiten via de voorziening een geografische verbeelding omvat en dat geen wijziging wordt beoogd ten opzichte van de huidige situatie. Voor het elektronisch beschikbaar stellen van de waterschapsverordening (inclusief de huidige leggeronderdelen die hierin opgaan) zal deze bepaling zeker een betekenisvolle verandering zijn.

4 Conclusies 80

Uit een veelheid aan complexe wetten en regels is een conceptwetsvoorstel gemaakt, dat goed leesbaar en overzichtelijk is. Het ministerie van IenM verdient daarvoor een compliment. Vanuit waterperspectief concluderen wij dat in het conceptwetsvoorstel serieus getracht is de nog relatief jonge Wtw op een goede wijze in de Omgevingswet te integreren. De meeste elementen van de Wtw komen in het conceptwetsvoorstel terug. Bovendien wordt in de toelichting op verschillende plekken benadrukt dat bestaande taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden ongewijzigd zullen blijven. De Omgevingswet is anders gezegd niet het voertuig voor bestuurlijk-organisatorische veranderingen. Is de Omgevingswet daarmee waterproof? Wij menen op basis van het voorgaande van niet. In de eerste plaats zijn passages in de toelichting natuurlijk nuttig, maar als die niet gepaard gaan met duidelijke teksten in het wetsvoorstel zelf, blijft dat tamelijk obligaat. Waarom is in het conceptwetsvoorstel niet vastgelegd dat de waterbeheerder bevoegd gezag is voor watergerelateerde zaken, zowel voor vergunningverlening als voor handhaving? Zeker gelet op de Bestuursafspraken 2011-2015 tussen Rijk, IPO, VNG en UvW en het BAW is daar grond voor. Daarin staat immers expliciet vermeld dat het waterschap ‘eigen’ bevoegdheden op het terrein van vergunningverlening en voor handhaving heeft.28 De erva27. 28.

Kamerstukken II 2012/13, 33 465, nr. 1. H.J.M. Havekes & D.A.B. van Zwieten-Seip, Het Bestuursakkoord Water en de verantwoordelijkheden in het grondwaterbeheer, M en R 2011, nr. 8, p. 504-511.


ring, ook die in het buitenland, leert dat het toedelen van bevoegdheden aan het gezag dat verantwoordelijk is voor een bepaalde publieke taak de meeste kans op een succesvolle uitvoering biedt. Nu blijft de onzekerheid voortduren doordat verscheidene AMvB’s moeten worden afgewacht. Bovendien is deze opzet staatsrechtelijk gezien niet geheel zonder risico’s. Artikel 133 van de Grondwet bepaalt immers dat ‘de wet’ de verordenende en overige bevoegdheden van de waterschapsbesturen regelt. In de tweede plaats bevat het conceptwetsvoorstel nog een groot aantal open einden (zoals financiële bepalingen en schade), terwijl de Wtw op dit moment concrete en adequate regelingen op die terreinen bevat. Waarom zijn die regelingen niet overgenomen? In de derde plaats bevat het conceptwetsvoorstel een aantal ongelukkige keuzes (uiteenlopend van het facultatieve karakter van het rioleringsprogramma tot het schrappen van de verplichte afstemming tussen waterschappen en gemeenten), ontbreken sommige onderwerpen in hun geheel (zoals de watertoets en het waterakkoord), terwijl andere onderwerpen juist in een uitgeklede Wtw achterblijven. De eerdere Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening,29 nu netjes geïncorporeerd in de Wtw, wordt daardoor alsnog een aparte wet. In de vierde plaats behoeven enkele onderwerpen nadrukkelijk nadere aandacht en verbetering (zoals de legger en de gedoogplichten). Ook is verduidelijking nodig wat betreft de precieze verhouding tussen enerzijds de door Rijk en provincie op te stellen omgevingsvisie en anderzijds het waterbeheerprogramma van het waterschap. Datzelfde geldt voor de precieze verhouding tussen het provinciale waterprogramma en het waterbeheerprogramma van het waterschap. Voorkomen moet worden dat daar overlap of tegenstrijdigheden in zitten. In de laatste plaats drukt de keuze voor het begrip ‘fysieke leefomgeving’30 onze neus nog eens op het gegeven dat van een opzichzelfstaand en toepasbaar stelsel van waterrecht in de nabije toekomst niet langer sprake is. Dit maakt de toepassing van het waterrecht er in ons land in veel gevallen niet eenvoudiger op. Bovendien wordt de ‘export’ van dat stelsel naar het buitenland veel ingewikkelder, zo niet onmogelijk. Toegegeven, dit laatste vormt zeker niet het grootste zorgpunt, maar het is gelet op de (toenemende) buitenlandse interesse voor onze waterwetgeving ook weer niet helemaal zonder betekenis. Tot dusver kunnen we met de ‘Water Act’ op pad en ons in het buitenland prima redden, maar over een paar jaar hebben we in ieder geval een extra koffer nodig. Op zichzelf zijn onvolkomenheden als hierboven benoemd bij majeure wetgevingsexercities als de Omge29. 30.

Stb. 2011, 604. Zie hierover uitvoerig de recente dissertatie van J. van den Broek, Bundeling van omgevingsrecht, Deventer: Kluwer 2012.

vingswet onvermijdelijk. Bovendien is er nog tijd en ruimte voor herstel. Met name de bevoegdhedenkwestie ligt zwaar op de maag. In zoverre luidt onze conclusie dat wij het vraagteken in de titel van onze bijdrage graag zouden vervangen door een uitroepteken of ten minste een punt, maar dat het daarvoor nog iets te vroeg is.

81


Omgevingswet waterproof?

Recommend Documents