Expeditie Ruimte Themadag Omgevingswet

Expeditie Ruimte Themadag Omgevingswet De geest van de Omgevingswet. 28 mei 2015

introductie • Advies, opleiding • Auteur – Handboek RO en Bouw – RO voor raadsleden en bestuurders. • Rovoordegemeente.nl • Zie www.vanderschootadvies • Vandaag: de geest van de Omgevingswet. – Bedoeling – Instrumenten – Paradigmawisseling – Conclusie.

Huidig recht • per sector • wetten, AMvB’s, ministeriële regelingen, bestemmingsplannen, beheersverordeningen, verordeningen…..

Aanleiding Omgevingswet • Sectoraal werken te complex: samenhang • Transitie naar duurzame samenleving gewenst: nu teveel groei met uitputting • Regionale verschillen: krimp vs groei, verschillen in landelijk gebied, bebouwd gebied en bestuurscultuur • Behoefte aan ruimte voor initiatieven met burgerparticipatie, behoud van rechtsbescherming, • Te weinig kwaliteit en flexibiliteit

Verbeterdoelen (MvT) Inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak vergroten (uniformiteit, herkenbaarheid diverse belangen, minder onderzoekslast)

Samenhangende benadering in beleid, besluiten en regels (aansluiting op EU-recht) Meer bestuurlijke afwegingsruimte Versnellen en verbeteren besluitvorming – – – –

minder/eenvoudiger regels, snellere procedures, toegankelijke digitale info, vroege burgerbetrokkenheid met handhaving huidige bescherming van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit en rechtsbescherming.

Maatschappelijke doelen (art. 1.3) • Deze wet is met het oog op duurzame ontwikkeling • gericht op het in onderlinge samenhang – (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit • = vanuit de mens • = intrinsieke waarde (bijv. cultureel erfgoed, architectonische, stedenbouwkundige en landschappelijke kwaliteit en natuur)

– (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies • ‘doelmatig’ = zo goed mogelijk verdelen over verschillende maatschappelijke functies

Werking artikel 1.3 Ow • Kader voor bestuur: opvolger ‘goede RO’ en ‘bescherming van het milieu’ (nota nav verslag pag. 32-35) • Juridische betekenis: bij alle besluiten • Beleidsmatige toepassing: – maatgevend voor oplossingen en belangenafweging – vinden van balans gericht op duurzame ontwikkeling.

• Operationele toepassing: maatwerk per geval, • Houding: actief gericht zijn op.

De geest van de Wet • Verbeterdoelen • + Maatschappelijke doelen

Toepassingsgebied (art. 1.2 Ow) Fysieke leefomgeving + Activiteiten met gevolgen daarvoor • • • •

Gebruik van natuurlijke hulpbronnen Gevolgen van activiteiten met emissies, hinder of risico’s Gevolgen van een «doen» of «niet doen» Lid 4: ook gevolgen voor de mens

•

afhankelijk van de omstandigheden van het geval

•

‘in ieder geval’: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur (inclusief aanplant) en cultureel erfgoed.

•

Niet: voertuigen, dieren, landbouwgewassen, interieur gebouwen, aan fysieke leefomgeving onttrokken stof/object, directe betrekkingen tussen mensen (veilig verkeersgedrag, voedselveiligheid, dierenwelzijn, arbeidsomstandigheden, openbare orde en woonruimteverdeling).

Uitgangspunten • Vertrouwen • Van de overheid in initiatiefnemers: geregisseerde eigen verantwoordelijkheid.

• Van de burgers in de overheid: informatievoorziening,

gegevensverzamelingen, vroege betrokkenheid bij voorbereiding: consistentie tussen woord en daad. • Tussen overheden: afstemming en samenwerking

• Handhaving als keerzijde van vertrouwen: • •

investeren in deskundigheid en professionaliteit, signaalfunctie naar beleidsmakers.

• Flexibiliteit als antwoord op complexiteit en duurzaamheid • • • •

aan de voorkant (bandbreedte in beleid en normen) aan de achterkant (maatwerk via afwijkingsbevoegdheden) algemene regels, maar gelijkwaardige activiteiten mogen experimenten

Rolverdeling (art. 1.6 Ow) • Burger = verantwoordelijk voor kwaliteit eigendommen

• Bedrijven = deelnemers omgevingsrecht: • benutten planologische en milieugebruiksruimte • initiatiefnemer projecten: regelen zelf participatie en samenwerking andere initiatiefnemers

• Overheid = – krachtig waar nodig (waterveiligheid), – op afstand waar mogelijk (kwaliteit bouwwerken): • Bewaker algemeen belang, resultaat en proces • Vangnet als private partijen er niet uitkomen zorgplichten

Taakverdeling binnen overheid • Art. 2.2 OW: Co-actorschap

•

– rekening houden met taken/bevoegdheden andere bestuursorganen – Samenwerking Decentraal wat kan Art 2.3: Subsidiariteitsbeginsel, d.w.z.: Centraal wat – Zo decentraal mogelijk, veel vrijheid: gemeente, tenzij… moet – Provincie/rijk indien nodig (proportionaliteitsbeginsel) • provinciaal/nationaal belang, dat niet op doelmatige en doeltreffende wijze door lagere overheid kan worden behartigd • voor doelmatige of doeltreffende uitoefening van deze wet of uitvoering internationale verplichting.

• Functionele zorg voor het watersysteem door waterschappen

Komt neer op….

• Provincies:

• bovengemeentelijk/(inter)regionaal verbinden en regisseren (overaanbod bedrijfsterreinen, regionale economische structuur, landschappen), • stellen van ruimtelijk-economisch kaders • zorg regionale watersystemen • bovenlokaal cultureel erfgoed • specifieke beheertaken ((vaar)wegen, grondwater, zwemwaterkwaliteit) • toetsen besluiten waterschappen en gemeenten aan provinciaal beleid

• Rijk: • behoorlijk functioneren bestuurlijk bestel (systeemverantwoordelijkheid) • de niet decentrale taken en specifieke beheerstaken (hoofdinfrastructuur e.d.) • voorkomen onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers, • toetsen besluiten andere overheden aan rijksbeleid

• = voortzetting huidige taakverdeling • = verschillende sturingsstijlen (overlaten, instrueren, overnemen).

Doorwerking? •

Via voorschrijven omgevingswaarden/doelstellingen Flo

•

Via instructieregels in AMvB of omgevingsverordening – inhoud, toelichting/motivering besluiten of taakuitoefening andere bestuursorganen – gericht op omgevingswaarden of andere doelstellingen flo – soms verplicht, niet verplicht: dan motivering nodig – instructieregels provincie binden Rijk niet – ontheffing mogelijk

•

Via instructies (vgl proactieve aanwijzing) – betreft uitoefening taak/bevoegdheid – provincie: aan gemeenteraad m.b.t. toekenning van functies aan locaties en aan waterschapsbesturen – Rijk ook aan GS en PS

•

Via projectbesluit (vgl. inpassingsplan, tracé-besluit) en eigen taakinvulling

•

Via maatwerkregels provincie

Instrumenten/bevoegdheden

Uitgangspunt: Scheiding beleid en normstelling

Instrumenten

• Omgevingsvisie • Programma • • • •

Omgevingsplan gemeente Waterschapsverordening Omgevingsverordening provincie Rijksregels over activiteiten

• • • • •

Maatwerkvoorschriften Gelijkwaardigheidsmaatregel Omgevingsvergunning Projectbesluit Experimenten (art. 23.3 Ow)

beleid

• Daarnaast: ondersteunende instrumenten

normstelling

Concrete besluiten

Omgevingsvisie (art.3.1/3.2) • Lange termijnvisie voor de fysieke leefomgeving (boven- en ondergrond): – Hoofdlijnen voorgenomen ontwikkeling, gebruik, bescherming en behoud van het grondgebied – Hoofdzaken integrale beleid.

• (in beginsel) 1 per overheidslaag • Alleen bindend voor vaststellend bestuursorgaan: beleidsregels • (Nog) niet verplicht voor gemeente (art. 3.1 Ow) • Doel: • samenhang in beleid en uitvoering • duurzame ontwikkeling: bereiken omgevingswaarden

Programma (afd. 3.2) • Uitvoering omgevingsvisie: uitwerking beleid + maatregelen omgevingswaarden/doelstellingen flo. • Bindend voor vaststellend bestuursorgaan, controle door vertegenwoordigend orgaan • Drie typen: – Onverplicht (rioleringsprogramma en eigen keuze) – Verplicht (art. 3.5 – 3.9; bij dreigende overschrijding omgevingswaarde) – Programmatische aanpak (indien voorgeschreven bij omgevingsplan, omgevingsverordening of AmvB)

• Wijziging verplicht als uit monitoring volgt dat omgevingswaarde wordt overschreden •

Complexe situaties met veel nieuwe ontwikkelingen: maatregelen tbv omgevingswaarden maken bouwprojecten mogelijk = optimaliseren gebruiksruimte (nu: uitvoeringsparagraaf structuurvisie,deelstructuurvisie; bp Chw)

Beleidscyclus voor kwaliteit flo

Decentrale normstelling • Voorkeur voor algemene regels boven vergunningen • Omgevingsplan gemeente, Omgevingsverordening provincie of waterschap • Regels over activiteiten met gevolgen voor de flo: • • • • •

Verbod met meldingsplicht Verbod met vergunningplicht (alleen in omgevingsverordening) Onderwerpen voor maatwerkvoorschriften Aanwijzen onderwerpen maatwerkregels omgevingsplan Toestaan, uitsluiten of nadere regels gelijkwaardige maatregelen

• Omgevingswaarden (omgevingsplan facultatief, AMvB/omgevingsverordening deels verplicht)

• Evenwichtige toedeling van functies aan locaties met bijbehorende regels (omgevingsplan en eventueel omgevingsverordening provincie) .

Decentrale normstelling • met het oog op de doelen van de wet (duurzaamheid) • gemeenteraad, algemeen bestuur waterschap, PS • delegatie mogelijk!! (art. 2.8 Ow) • flexibiliteit mogelijk via maatwerkregels of nadere regulering via melding, maatwerkvoorschrift, gelijkwaardigheidsregel (B&W, dagelijks bestuur waterschap en GS) • norm geeft inherente afwijking aan: bandbreedte • Eventueel pas onderzoekslast en kostenverhaal bij concrete invulling!

Omgevingsvergunning (hfst. 5) • Begrippen ‘project’, ‘inrichting’, ‘onlosmakelijke samenhang’ vervallen • Grondslagen: – Art. 5.1 Ow: • Vergunningplichtige activiteiten tenzij aangewezen als vergunningvrij • Vergunningplichtige activiteiten vanwege aanwijzing bij AMvB • Natura 2000-activiteit en Ffw-activiteit bij samenloop (aanhaken).

– Waterschaps- en omgevingsverordening – Omgevingsplan = beoordelingskader, maar wijst geen • •

vergunningplichtige activiteiten aan!!. Aanvrager bepaalt, tenzij wateractiviteit, milieubelastende activiteit en lozingsactiviteit. B&W in beginsel bevoegd gezag, tenzij bij AMvB anders bepaald

Omgevingsvergunning • Verdere uitbouw Wabo-systeem: toetsingskader per activiteit + uitwerking beoordelingsregels via AMvB’s • Twee procedures: regulier en uitgebreid • Geen vergunning van rechtswege! • Verklaring van geen bedenkingen gemeenteraad = advies zonder instemming!! • Advies voorgeschreven door AMvB, Omgevingsplan, verordeningen • Instemming voorgeschreven door AMvB

Afwijkactiviteit • Nieuwe term voor: – – – – –

Planologisch afwijken Aanlegactiviteit Sloopactiviteit Activiteiten 2.2 lid 1 Wabo Slopen bouwwerken in rijks beschermde stads- en dorpsgezichten.

• Als de norm geen bandbreedte heeft: afwijken = buitenplanse omgevingsvergunning of wijziging Omgevingsplan • Omgevingsplan kan ‘in ieder geval’-regels bevatten • Omgevingsverordening kan regels geven voor verlenen of weigeren OV afwijkactiviteit (doorkruising instructieregels voorkomen)!!

Afwijkactiviteit • Afwijken toegekende functies aan locaties kan, mits ‘evenwichtige toedeling functies aan locaties’ (vgl. art. 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo).

• Omgevingsplan kan zelf bandbreedte bevatten (in plaats van huidig binnenplans ‘afwijken’)

• NB: vergunning voor afwijkactiviteit wordt toetsingskader van later aan te vragen bouwomgevingsvergunning (vgl. projectbesluit Wro 2008-2010) • NB: inpassing in omgevingsplan 5 jaar na onherroepelijkheid (vgl. projectbesluit Wro 2008-2010)

• Niet te legaliseren handelen in strijd met regels Omgevingsplan = beginselplicht tot handhaving.

Projectbesluit • Bevoegdheid rijk, provincie, waterschap • Vervangt: inpassingsplan, tracébesluit, projectplan Waterwet, coördinatieregelingen • 1 besluit = toestemming voor project = wijziging omgevingsplan, omgevingsvergunning, toestemming andere activiteiten • Projecten met publiek belang en provinciaal of nationaal belang • Ambtshalve besluit na openbare voorbereiding • Maakt overrulen andere bestuursorganen mogelijk

Conclusie • Omgevingswet lijkt niet nieuw, maar is het wel!!! nieuwe wijn in nieuwe zakken!!

• Beter? Ja: – Betere ordening en minder regels/regelingen – Verruimde reikwijdte: overzichtelijker – Meer flexibiliteit, globaliteit en maatwerk – Minder dubbel te regelen (vb. evenementen) – Duurzaamheid als maatschappelijke doelstelling • Eenvoudig? Eh, …t.z.t. misschien???

Nodig: paradigmawisseling Kijken naar hetzelfde en iets anders zien. (Deels in het onbewuste opgeslagen) vooronderstellingen loslaten Een andere manier van denken en aanpakken.

Wat moet er veranderen?

(pag. 21 nota n.a.v.

verslag)

• Van sectoraal samenhangende benadering t.b.v. kwaliteitsopgave of ontwikkeling • Van gefragmenteerde overheid en ongelijksoortige wettelijke regelingen heldere wet- en regelgeving adequaat optredende overheid • Van ‘blauwdrukdenken’

denken vanuit initiatiefnemer/actoren

• Van behoud en bescherming actieve aanpak van voortdurend werken aan goede kwaliteit flo: beleidscyclus/monitoren: omgevingswaarden en kwaliteiten moeten gehaald worden.

Wanneer geslaagd? • • • • •

Als alle actoren in de fysieke leefomgeving.. ..met oog voor elkaars rol en belang… ..zoveel mogelijk in samenspraak … ..tot voorstellen en afwegingen komen… ..over de bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.

• Nodig: – andere (bestuurlijke en uitvoerings)cultuur, – met meer kwaliteit van de uitvoering – die door passende wetgeving wordt ondersteund

En wat betekent dit voor u?

Het spook van de wet Nieuwe wijn in nieuwe zakken Hoeveelheid nieuwe regels: waar staat het?? Breuk met jurisprudentie! Begrippen verdwijnen Terugvallen op parlementaire geschiedenis: dat zijn veel pagina’s achteraf te lezen….. • Kennisachterstand • Ongemak en onzekerheid leidt tot risicomijdend gedrag en niet toepassen nieuwe mogelijkheden. • • • •

houding • • • •

Het is niet zo spannend: eigenlijk RO+... Wordt toch pas 2018/2020 Gaat misschien helemaal niet door! Ik zie dan wel….

• • • •

Spannend: er gaat heel veel veranderen. Eindelijk nieuwe mogelijkheden, Bredere reikwijdte, integraal aanpakken… We willen en kunnen dit nu al (Chw)

houding

houding • Doelen spreken aan…. • Kennis opbouwen en experimenteren • Nu al eenvoudig beter….

Houding, cultuur, mentaliteit • Wet = impuls, kan geen paradigmawisseling afdwingen

• Nodig = wil om integraal te benaderen, geen risicomijdend gedrag, ruimte voor privaat initiatief.

keuze

Tip • Nu al beginnen: – In ieder geval: inlezen – Inventariseren en bundelen/schrappen van huidige regels – Bestuurlijke en ambtelijke processen aanpassen – Samenwerking aangaan – Burgerparticipatie uitproberen – Investeren in kennis en vaardigheden en uitvoeringsorganisatie. – Uitproberen via Crisis- en herstelwet

Slot Vragen? [email protected] Rest mij.. … u allen een goede implementatie en paradigma wisseling toe te wensen!