STUDIA CAROLIENSIA
2005. 4 .
SZÁM
179–196.
SIPOS KATALIN AZ AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN 1975–1978: a demokratikus átmenet és az előautonómiák időszaka Franco tábornok 1975. november 20-án bekövetkezett halála előtt és után a politikai helyzet egyik érzékeny jellemzője a regionalizmus 1 volt, amely azokban az években a demokrácia szinonimáját, a centralizált egységes állam tagadását, a politikai és szabadságjogok követelését jelentette. Két nappal később, 1975. november 22-én János Károly spanyol uralkodó üzenetet intézett a nemzethez, s ezzel kezdetét vette a rendszer liberalizálása, az átmenet időszaka, amely mindvégig teljes társadalmi konszenzuson alapult. Az üzenet a királyság és az állam egységének keretein belül először ismerte el a regionális sajátosságok létjogosultságát. E sajátosságok történelmi előzményeinek 2 és jelenkori jellemzőinek tanulmányozására még 1975 novemberében bizottság alakult, mely elsősorban a baszk provinciák megszüntetett gazdasági megállapodásainak (conciertos económicos) kérdésével foglalkozott. 1976 februárjában további bizottságok alakultak Katalónia és a Kanári szigetek részéről. Ebből a bizottsági rendszerből alakult ki az ún. előautonómiák rendszere (sistema de preautonómia), mely a végleges alkotmányos rendezésig átmeneti megoldást kínált a regionális kérdés kezeléséhez. Az előautonómiák időszaka 1977 szeptemberében kezdődött a katalán 3 Generalitat helyreállításával és az évtizedek óta száműzetésben élő Tarradellas volt elnök királyi felkérésre történő hazatérésével, s 1978 októberében Kasztília–La Mancha Junta-jának felállításával ért véget. Összesen 13 előautonómiával bíró egység jött létre. 4 A királyi rendeletekre támaszkodó rendszer kialakítása két szakaszban zajlott le: az elsőben az érintett egységek létrehozták kormányzati és igazgatási szerveiket, a másodikban pedig a központi hatalom megkezdte a funkciók és hivatalok átruházását. A rendszer sajátossága volt, hogy a madridi kormány fenntartotta magának a jogot, hogy érvénytelennek nyilváníthassa egyes rendelkezéseiket, és ha az állam biztonsága úgy kívánja, felfüggessze szerveik működését. Erre nem került sor. Az előzetes autonómia megszerzésének ténye fontossá vált az alkotmány elfogadása után, az abban rögzített autonómiához való jog megszerzése szempontjából. 1
Sipos Katalin: A regionalizmus történeti és jogi aspektusai (Spanyolország, Olaszország, Franciaország). Budapest, 1993. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Közlemények, №6, 248. 2 Ld. fentebb: Harsányi Iván: Az autonómiák rendszere – történelmi fejlődés, politikai zavarok. 3 Boucsin, W.: Spanischer Regionalismus und der katalanische Nationalismus. Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart, 1978., Vol. 27, 45. 4 Tamames, L.–R.: Introducción a la Constitución espańola. Madrid, 1991. 247.
180
SIPOS KATALIN
1978 – Alkotmány: államegység – autonómiához való jog Az 1978. december 6-i népszavazáson 87,8 százalékkal elfogadott új, demokratikus alkotmány oly módon alapul Spanyolország egységén és oszthatatlanságán, hogy elismeri a nemzetiségek és a régiók autonómiához való jogát. 5 Az alkotmány 2. cikke így hangzik: „az alkotmány, amely a spanyol nemzet, valamennyi spanyol közös és oszthatatlan hazájának a felbonthatatlan egységén alapul, elismeri és garantálja a nemzetet alkotó nemzetiségek és régiók autonómiához való jogát és a közöttük lévő szolidaritást”. 6 Az alkotmány nem tisztázza 7 a "nemzetiség" és a "régió" közötti különbséget, a nemzetiség szó többször nem is fordul elő a szövegben. A kulcsszó az autonómia 8 (nem pedig a decentralizáció 9 ), a másik leggyakrabban használt kifejezés az "autonóm közösség" (comunidad autónoma), amit egy bonyolult eljárási folyamathoz kötött autonómia statútum megszerzése feltételez. Az alkotmány az állam területi szervezetét is az autonómia fogalmára, méghozzá eltérő fogalmára alapozza. A területi szervezetre vonatkozó VIII. Cím 137. cikke szerint "az állam területileg községekre, provinciákra és autonóm közösségekre tagozódik", melyek autonómiát élveznek saját ügyeik vitelében. Az alkotmány tehát csak az autonómiához való jogot biztosítja, s jelzi e jog lehetséges címzettjeit. Erről a 147. cikkely rendelkezik, mely szerint "a 2. cikkelyben biztosított autonómia jog érvényesítése céljából az egymással határos, közös történelmi, kulturális és gazdasági jelleget viselő provinciák, a szigeteken lévő területek és a regionális történeti egységet alkotó provinciák saját önkormányzathoz (autogobierno) juthatnak és autonóm közösségeket hozhatnak létre". (Zárójelben megjegyezzük, hogy az autogobierno kifejezés is ritkán fordul elő a spanyol alkotmány szövegében.) Mint az alábbiakból majd kiderül, alkotmányos elismerést nyert az autonómiához való jog korábbi fennállása. Ebből adódnak a közösségekre nézve fontos részvételi következmények a decentralizáció folyamatában és garanciális következmények a statútumok reformjában. Az autonómia fogalom értelmezéséhez 10 nagyban hozzájárult az alkotmány szellemében felállított Alkotmánybíróság, mely már 4/1981. és 32/1981. számú döntésében megfogalmazta a hatalom vertikális megosztását. Eszerint az 5
Moderne, F.; Bon, P.: Les autonomies régionales dans la Constitution espagnole. Paris, 1981. 48. A spanyol alkotmány magyar szövegét (ford.: Sipos Katalin) ld. Nyugat-Európa legújabb alkotmányai (szerk.: Kovács István, Tóth Károly). Budapest, 1990. 319–365. 7 Szajbély Katalin: Kisebbségi kérdés Spanyolországban. Kisebbségkutatás, 2003. 4. sz. 695. 8 Agranoff, R.: Autonomy, devolution and intergovernmental relations. Regional and Federal Studies, Vol. 14, №1/Springer 2004, 26. 9 D'Arcy, F. ─ Baena del Alcazar, M.: Décentralisation en France et en Espagne. Paris, 1986., 8. 10 Montero Gibert, J. R.; Torcal, M.: Autonomías y Comunidades Autónomas en Espańa: preferencias, dimensiones y orientaciones políticas. Revista de Estudios Políticos: 1990, No 70, 33. és köv. 6
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
181
alkotmány jelzi a közhatalmi jogosítványok vertikális megosztását az állam és a területi egységek között. Alapvető, hogy az állam a szuverenitás hordozója, az autonóm közösségeket politikai autonómia jellemzi, a provinciák és a municípiumok pedig különböző terjedelmű adminisztratív autonómiával vannak felruházva. A politikai autonómiát a közigazgatásitól megkülönbözteti a törvényalkotási jogosítványok gyakorlása és a kormányzati funkciók ellátása egy egységes területen. A politikai autonómia elnyeréséhez az ún. autonómia folyamat vezetett, amely az autonómia kezdeményezésén, a statútum kidolgozásán, az abban rögzítendő hatáskörök ugyancsak feltételekhez kötött megválasztásán, majd jóváhagyásán keresztül jutott el az "autonóm közösség" létrejöttéhez, amely azután élhetett és élhet ezzel az autonómiával. Az autonómia folyamat összehangolása szempontjából fontos volt az az 1981 júniusában elfogadott, hasonló című törvénytervezet, amely, egyebek között, az autonómia-statútumok jóváhagyásának végső időpontjául 1983. február elsejét jelölte meg. Alkotmánybírósági eljárás után elfogadására azonban csak 1983. októberében került sor. Az autonóm közösségek a spanyol alkotmány alapján két csoportra oszthatók: vannak a) korlátozott autonómiával, illetve b) teljes autonómiával rendelkező autonóm közösségek. Elvileg az elsőhöz kapcsolható a régió, a másodikhoz pedig a nemzetiség fogalom párosa. A különbség az autonómia elnyerésének időbeliségét is érinti. Az autonómia elnyeréséhez vezető utak 1. A korlátozott autonómia elnyerésének módja az alkotmány 143/2. cikke alapján Az autonómia-folyamat kezdeményezője lehet a tartományi tanácsok és a községek 2/3 része. Az autonómia-statútumokat, az alkotmány 146. cikkelye értelmében a tartományi és a parlamenti képviselőkből és szenátorokból álló gyűlés dolgozza ki. Itt elvileg kizárt az egyezkedés a Cortes-szel a statútum végleges szövegéről. A tervezetet a Cortes elé kell terjeszteni, amely időbeli korlátozás nélkül, organikus törvény formájában elfogadja azt. A statútumokban rögzíteni kell az autonóm közösség által az alkotmány 148. 1. cikke alapján vállalt hatásköröket és azokat az alapelveket, amelyek az állam részéről az autonóm közösség részére átadott közfunkciókra és hivatalokra vonatkoznak. Az alkotmány 148.2. cikke értelmében öt év elteltével ezek az autonóm közösségek statútumaik módosítása 11 révén és egy második szakaszban bővíthetik hatáskörüket, egészen
11
Viciano Pastor, R.: Aspectos técnico-jurídicos de la ampliación competencial de las Comunidades Autónomas de segundo grado mediante la reforma de sus Estatutos de Autonómía. Revista General de Derecho, 1992. No. 48, 95. és köv.
182
SIPOS KATALIN
a teljes autonómia eléréséig. Ez az út nem ad semmilyen garanciát a leendő autonómia-szervek jellegét és struktúráját illetően. E cikk alapján végeredményben 11 autonóm közösség jött létre, illetve jutott autonómiához (Asztúria, Kantábria: 1981. dec. 30.; La Rioja, Murcia: 1982. jún. 9.; Valencia: 1982. júl. 1.; Aragónia, Kasztília–La Mancha, Kanári-szigetek: 1982. aug. 10.; Extremadura, Baleári szigetek, Kasztília–León: 1983. febr. 25.). 2. A teljes autonómiát biztosító és „gyorsabb” eljárás az alkotmány 151. cikkelye alapján Közvetlenül teljes autonómiához lehet jutni, ha az érintett tartományi gyűléseken kívül minden érdekelt provincia községeinek ¾ része is az autonómia-folyamat kezdeményezése mellett dönt, és a kezdeményezés népszavazás (referendum 12 ) útján jóváhagyást nyer. A további eljárás során következik az autonómia-statútum kidolgozása, mely az érintett terület képviselőiből és szenátoraiból álló és a központi kormány által összehívott parlamenti közgyűlés feladata. Az autonómia-statútum kidolgozása után legkésőbb két hónappal a képviselőház alkotmányügyi bizottsága köteles elbírálni azt, illetve az említett parlamenti gyűlések delegátusaival együtt közös megegyezésre kell jutnia a statútum-tervezet végleges szövegéről. Ha a megegyezés létrejött, az elfogadott szöveget népszavazás alá kell bocsátani az érintett provinciákban. Ha a tervezet minden provinciában megkapja az érvényes szavazatok abszolút többségét, akkor a Cortes elé kerül, ahol mindkét Ház plénuma ratifikáló szavazással dönt a szövegről. A 152. cikk garantálja az autonóm közösségek jogát a törvényhozó szerv, a kormány és legfelsőbb bírói testület felállítására. Az Alkotmány 1. és főként 2. átmeneti rendelkezése tovább egyszerűsítette az eljárást Katalónia, 13 Baszkföld 14 és Galícia számára; ezekben az autonómia-kezdeményezést az előautonómiát gyakorló testületi szerv egyetértése pótolta, s ez a szerv (nem pedig a központi kormány) hívta össze a képviselők és szenátorok gyűlését az autonómia-statútum kidolgozása céljából. A tervezet megvitatás végett a képviselőház alkotmányügyi bizottsága elé került, amely a fent említett parlamenti gyűlések delegátusaival megállapodott a statútum-tervezet végleges szövegéről, amit azután a három területen népszavazásra (plebiscitum) bocsátottak. Az érvényes szavazatok egyszerű többségének megszerzése után a baszk és a katalán statútumot a Cortes elé terjesztették, ahol mindkét Ház plénuma ratifikáló szavazással, tehát szövegmódosítás nélkül döntött a statútumok szövegéről. Különben a teljes autonómiát biztosító au12
Alvarez Conde, E.: El régimen político espańol. Madrid, 1987. 567. Giró-Szász András: A katalán politikai és közigazgatási autonómia. Kisebbségkutatás, 2004. 3. sz. 446. 14 Ruiz Vieytez, E. J.: A baszkok és a baszk nyelv jogi és politikai helyzete. Pro Minoritate, 2002./Tavasz, 119. 13
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
183
tonómia-statútumok csak népszavazás útján módosíthatók. Az említett három autonóm közösség tehát “favorizált” volt. Itt a történelmi előzményeket és a nemzetiségi kérdés spanyol vetületét kell figyelembe venni. A többi területnek a 143. cikkelyen alapuló, tehát korlátozott autonómia elnyerését ajánlotta a kormány, pontosabban szólva erre vonatkozó döntést hozott 1980. január 15-én. Andalúzia azonban – a II. köztársaság idején kialakított autonómia alapján – szintén a 151. cikk alapján járható utat követelte a maga számára. A kormány, ugyanezen alkotmánycikkely 3. és 4. bekezdése alapján, népszavazást kért az autonómia-statútum tervezetéről. Az 1980 februárjában megtartott népszavazáson Andalúzia nyolc provinciájából hét a statútum-tervezet mellett szavazott, egyben (Almería) azonban nem gyűlt össze az előírt szavazat. Az alkotmányos feltétel pedig az, hogy az autonómia-statútum minden provinciában kapja meg az érvényes szavazatok abszolút többségét. A kormány a statútum jóváhagyását elutasította és kijelentette, hogy Andalúzia autonómiájának kérdése csak öt év múlva kerülhet napirendre. Az éles politikai konfliktus végül 1980 szeptemberében a kormánypozíció változásával, a népszavazás különböző módozatait szabályozó organikus törvény részleges módosításával (12/1980. sz. org. tv. 15 ) zárult, melynek eredményeként Andalúziára is a 151. cikkelyt alkalmazták. A kedvezményezett Galícia autonómia-statútumának ügye majdnem elvérzett az 1980. decemberi népszavazáson. A választójogosultaknak csak 28,2 százaléka jelent meg, összességében a statútum mellett szavazók a választók 20,8 százalékát tették ki. 3. Navarra fuerókra épülő rendszere Navarra partikuláris úton 16 jutott autonómiához, s ennek alapja az alkotmány 1. kiegészítő rendelkezése volt, nevezetesen az, hogy az alkotmány védi és tiszteletben tartja a fuerókkal bíró területek történelmi jogait. E jogok alkalmazására azonban csak az alkotmány és az autonómia statútumok keretében kerülhet sor. Navarrának az autonóm közösségként való elismeréshez nem kellett „bejárnia” a fent jelzett két út valamelyikét. A Cortes 1982. augusztus 10-én organikus törvényt 17 (13/1982. sz.) fogadott el Navarra fuerókra épülő rendszerének (régimen foral) megerősítéséről és megjavításáról. Lényegében ez az organikus törvény képezi Navarra autonómia statútumát, amely végeredményben a központi és a helyi hatóságok megegyezésének eredménye volt, s Navarrát ugyanolyan hatásköri rendszerrel ismerte el autonóm közösségnek, mint a baszk provinciákat.
15
Boletín Oficial del Estado, 01-10-1980 Lavroff, D.–G.: Le régime politique espagnol. Paris, Presses Universitaires de France, 1985. 18. 17 Boletín Oficial del Estado, 16-08-1982 16
184
SIPOS KATALIN
Egyébként Navarrát érinti az alkotmány 4. átmeneti rendelkezése is, amely Navarrának Baszkföld autonómia rendszerébe történő, esetleges beilleszkedését illetően tartalmaz eljárási szabályokat, leszögezve azonban, hogy a kérdésről referendum útján maguk a navarraiak döntenek majd. 4. Madrid: az autonómia kezdeményezés „központosított” útja Madrid autonóm közösséggé válásának folyamata az alkotmány 144. cikkén alapult. Ez nemzeti érdekre hivatkozva és organikus törvény elfogadásához kötve a parlamenti többség kezébe adja a döntést abban az esetben, ha a) egyetlen provinciáról van szó, amely autonómia-törekvését nem tudja érvényesíteni a 143. cikk alapján; b) olyan területek autonómiaigényéről van szó, amelyek nem képezik a tartományi szervezet részét; c) az autonómia-kezdeményezést maga a központi hatalom látja el. Madrid provincia autonóm közösséggé válása központi kezdeményezésre történt, s autonómia-statútumát az 1982. február 25-én elfogadott, 3. számú organikus törvény hagyta jóvá. Egyébként Madrid esetében a két egymásra helyezett közösség magában foglalja még az állam fővárosát és egy municípiumot is, amely ugyanolyan jelentős forrásokkal rendelkezik, mint maga az autonóm közösség. 5. Afrikai spanyol enklávék: Ceuta és Melilla – autonóm városok Az Alkotmány 144. cikke egyéb érdekes lehetőségeket is rejt. A tartományi szervezet részét nem képező területek autonómia-statútumának jóváhagyását vagy megadását előíró törvényi rendelkezésben a spanyol szakemberek egyöntetűen a két afrikai spanyol enklávé, Ceuta és Melilla autonómiájára, illetve a csaknem háromszáz éve angol fennhatóság alatt álló Gibraltár esetleges visszakerülése esetére láttak megoldást. Ceuta és Melilla kérdéséről egyébként az alkotmány ötödik átmeneti intézkedése is tartalmaz előírást. Eszerint a két város külön-külön autonóm közösséget hozhat létre, ha városi tanácsaik abszolút többséggel így döntenek, a Cortes pedig a 144. cikk alapján és organikus törvény formájában jóváhagyja a döntést. A kormány 1988-ban már a Cortes elé terjesztette a két statútum-tervezetet. 1992-ben az országos pártok újbóli megállapodása vált szükségessé autonómia-kérdésekben, köztük a két enklávé autonómia ügyében. 1995 februárjában a Cortes elfogadta a vonatkozó organikus törvényt. Az alkotmány 144. cikke alapján, de nem az ötödik átmeneti rendelkezés szerint megszerzett autonómia városi ranggal és névvel, autonómia statútummal és főként végrehajtó hatáskörökkel jár. Az autonómia statútum természete Az autonómia statútumok kettős – politikai és jogi – természete az alkotmányból következik, s abból, hogy, mint már említettük, az autonóm közösség létrejötte
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
185
statútumán keresztül realizálódik. A közösség, mint olyan, csak a statútum hatályba lépésétől kezdve létezik. Különböző erők politikai akarata jut kifejezésre az autonómia elnyerését szabályozó 143. és 151. alkotmánycikkelyben. A helyi közösségek akarata az autonómia kezdeményezését befolyásolta (a községek kétharmados, illetve háromötödös kvóruma). Az állam politikai akarata tükröződik abban, hogy az autonómia érvényesüléséhez az szükséges, hogy a Cortes jóváhagyja az autonómia statútumot. A 151. cikkben előírt eljárás a népakaratra utal, amikor népszavazáshoz kötötte a statútum elfogadását. Az autonómia statútumok jogi természete az alkotmány 147. cikkéből következik, ennek értelmezése azonban más az állam és más az autonóm közösségek szemszögéből. Az autonóm közösségek szempontjából, és az említett alkotmánycikkelyből következően, a statútum mindegyikük számára intézményi alapnorma, 18 amely saját jogrendszerük kiindulási pontja. Az állam szempontjából 19 ugyancsak az alkotmány 147. cikke, illetve az a kitétele érvényes, miszerint az állam mint saját jogrendszerének integráns részét ismeri el és védi az autonómia-statútumokat. Ugyanis a statútumok kidolgozási folyamatát tekintve, ha az az alkotmány 146. cikkely alapján történt (a statútum-tervezet Cortes elé terjesztése törvénybe iktatás céljából), akkor egyoldalú állami aktus, s mint ilyen állami norma. Ha a 151/2. cikke ("gyorsabb út") alapján történik a statútum-tervezet kidolgozása, akkor paktumnak, egy megállapodás eredményének is tekinthető, s ebben az esetben állami és autonóm közösségi norma is. Az állam szempontjából azonban az autonómia-statútum a jóváhagyását célzó eljárástól függetlenül is organikus törvény, vagyis magas szintű norma, melynek értékét tartalma határozza meg. Az organikus törvények az alkotmányosság egészébe integrálódnak. Az organikus törvények között az autonóm közösségek statútumai kiemelt jelentőségő kategóriát alkotnak (alk. 81. cikk). Erről tanúskodnak azok a sajátos feltételek, amelyeket az alkotmány támaszt elfogadásukhoz, illetve módosításukhoz 20 ez utóbbinál különös tekintettel a 151. cikk alapján létrehozott autonóm közösségek esetére. Ezek statútumának módosítására ugyanis, a 152/2. cikk értelmében, csak a bennük lefektetett eljárás szerint és a megfelelő választói névjegyzékbe felvett választók részvételével megtartott népszavazás útján kerülhet sor. A 143. cikk alapján létrejött autonóm közösségek esetében is a statútumban rögzített eljárás szerint történik annak módosítása, de minden esetben szükséges hozzá a Cortes jóváhagyása, organikus törvény formájában (147/3. cikk). 18
Moderne-Bon, 95. Tamames, p. 208 20 García Canales, M.: La reforma de los Estatutos y el princípio dispositivo. Revista Española de Derecho Constitucional, 1988, No 23, 157. és köv. 19
186
SIPOS KATALIN
Király – autonóm közösségek Spanyolország királya 21 az alkotmányra tett esküjével egyidejűleg ígéretet tett arra is, hogy tiszteletben tartja az autonóm közösségek jogait (alk. 61. cikk.). Ennek újkori előzménye 1814-re, az első Bourbon restaurációra vezethető viszsza, amikor is a visszatérő uralkodó ígéretet tett a baszk fuerók megtartására. (Hasonló eskü, illetve ígérettétel a középkorban is volt.) Ebből a gesztusból is következik, hogy ma sokan az uralkodót úgy tekintik, mint a spanyolországi népek egységének szimbólumát. 22 Egyéb, szabályozott funkciói közé tartozott az autonóm közösségek kialakításának folyamatában való részvétele az autonómia statútumok szankcionálása, illetve, adott esetben, a helyi népszavazások kiírása révén. Az autonóm közösség elnökét a király nevezi ki, a központi kormányfő ellenjegyzésével. Szenátus – autonóm közösségek A szenátus az alkotmányban felvázolt kétkamarás parlamenti rendszer egyik eleme, amely mint a területi képviselet kamarája manifesztálódik. A 254 tagú szenátusban a lakosság képviselete nem az arányosság elvét követi, hanem földrajzi, adminisztratív és politikai kritériumok függvénye, amelyek viszont alapvetően a provinciákra, a szigetekre és az autonóm közösségekre 23 épülnek. A félszigeten található 47 spanyol provincia mindegyike a lakosság létszámától függetlenül négy-négy szenátort választ általános, szabad, egyenlő, közvetlen és titkos szavazással. A szigeteken vagy szigetcsoportokon lévő 3 provincia számára 16 szenátori hely van fenntartva: a Baleári-szigetek mint provincia 5, a Kanári-szigetek két provinciája 6 (Santa Cruz de Tenerife), illetve 5 (Las Palmas) szenátort választ közvetlenül. A két észak afrikai spanyol enklávé (Ceuta, Melilla) két-két szenátort választ. Az autonóm közösségekben a szenátorok kijelölése sajátos tranzakciót jelent a területi és az arányossági elv kritériumai között. Ugyanis mindegyik autonóm közösség egy-egy szenátort dezignál és további egy-egy szenátort küld minden, a területén élő egymillió lakos után. A kiválasztás jogát az autonóm közösség törvényhozó testülete, ennek hiányában pedig legfőbb testületi szerve gyakorolja, a statútum előírásaival összhangban. Ennek megfelelően az autonóm közösségekben a szenátorok száma: Andalúzia 7; Katalónia 6; Madrid 5; Valenciai Közösség 4; Galícia 3; Kasztília és León 3; Baszkföld 3; Kasztília La Mancha 2; Kanári-szigetek 2; Aragónia 2; Asztúria 2; Extremadura 2; Murcia 1;
21 Sanchez Agesta, L.: La monarquía parlamentaria en la Constitución de 1978. Revista Espańola de Derecho Constitucional, 1986, No 18, 9. és köv. 22 Tussel, J.: A spanyol átmenet történelmi sajátosságai. Társadalmi Szemle, 1990. 7. sz. 85. 23 Maestro Buelga, G.: Senado y Comunidades Autónomas: algunas propuestas funcionales. Revista de Estudios Políticos, 1989, No 65, 147. és köv.
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
187
Baleári-szigetek 1; Kantábria 1; Navarra 1; La Rioja 1. Vagyis az autonóm közösségek részéről összesen 46 szenátort jelölnek ki. Az autonóm közösségek intézményrendszere Az alkotmány 152. cikke csak a 151. cikkben lefektetett eljárás alapján létrejött autonóm közösségek számára rögzít egy intézményi struktúrát: általános választás útján megválasztott törvényhozó gyűlés, amely törvényerővel bíró normatív aktusokat fogadhat el; végrehajtó és igazgatási feladatokat ellátó kormányzó tanács; a törvényhozó gyűlés által, saját soraiból megválasztott elnök, aki a végrehajtó hatalom feje; korlátozott mértékű bírói hatalom. Ez az alkotmányos előírás a többi autonóm közösség tekintetében nem rendelkezett, de tiltást sem tartalmazott. A 147. cikk viszont az autonómia statútumok kötelező tartalmi elemeként rögzíti az autonóm intézmények szervezetét, a 148. cikk 1/1.a. pontja pedig a minimális autonómia keretében megszerezhető kizárólagos hatáskörök között említi az (alkotmányszövegben ritkán használt) "önkormányzati" intézmények megszervezését. (Ezt egyébként a szakemberek többsége az önszerveződés jogaként értékelte, annak fenntartásával, hogy a statútumot végül is a központi parlament hagyja jóvá.) Végeredményben valamennyi statútum adaptálta a 152. cikkben előírt intézményrendszert, amely így valamennyi autonóm közösségre nézve azonos, s nagyon emlékeztet a központi állam szervezetére. Az alkotmány és a statútumok által csak fő vonásokban felvázolt területi szervek strukturális elemeinek jogi helyzetét az autonóm közösségek külön törvényekben voltak kötelesek szabályozni. Az "önkormányzati" intézmények tehát hasonlóak, elnevezésük azonban különböző. A törvényhozó szerv neve általában parlament, de a törvényhozó gyűlés, a cortes vagy junta general elnevezés is gyakori. A végrehajtó szerv neve kormányzótanács, de a kormány, a junta, a diputación foral (Navarra) vagy general elnevezés is gyakori. Katalóniában és Valenciában, történelmi okok folytán, "helyi" jellegzetesség, hogy a Generalitat 24 alatt olyan kormányzati szerv értendő, amely magában foglalja mind a törvényhozó, mind a végrehajtó szervet, mind pedig az elnököt. További apró érdekesség, hogy Kasztília–León, Murcia és a Kanári szigetek parlamentje és kormánya más-más városban ülésezik. Megemlítendő, hogy valamennyi autonóm közösségnek saját hivatalos zászlója, címere van és saját himnusza is lehet. Katalónia himnusza, például, az 1640-es felkelés múlt században megzenésített dala.
24
Granell, F.: La Catalogne. Paris, 1988., 31.
188
SIPOS KATALIN
1. Törvényhozó szerv Az egykamarás törvényhozó gyűlések kettős funkciót töltenek be, lévén, hogy nemcsak a saját autonóm közösségi kormányukhoz főződik kapcsolatuk, hanem az állam alkotmányos szerveihez is. Az utóbbiakhoz kapcsolódó jogosítványaik: részt vesznek a szenátus tagjainak említett kijelölésében; törvényjavaslatot nyújthatnak be a képviselőház elnökéhez, egyúttal maximum három tagot delegálva az említett kamarához a javaslat támogatása érdekében; törvénytervezet elfogadását kérhetik a kormánytól, ha az, például, hatáskör delegálással vagy transzferálásával kapcsolatos; a kormánytól kérhetik olyan nemzetközi megállapodások megkötését, melyek az adott közösség érdekeit is érintik, a megkötött egyezményekről pedig tájékoztatást kérhetnek; eljárhatnak az Alkotmánybíróságnál az általuk vitatott országos törvények vagy törvényerejű kormányzati aktusok esetén. Alapvető funkciójukat azonban a helyi kormánnyal kapcsolatban fejtik ki. Mivel általános választás útján, az arányossági rendszer egy bizonyos módja szerint választják meg őket, a demokratikus rendszerekre jellemző, népi bázissal rendelkező hatalmi szervként léphetnek fel. Baszkföld parlamentje sajátos helyzetben van, mert a "történelmi területeknek" nevezett provinciákat képviseli. A statútumok többsége hosszan részletezi hatáskörüket, melyek közül a legfontosabbak a következők: törvényalkotás; a kormány ellenőrzése, mely a napi parlamenti gyakorlatban interpellációk és kérdésfeltevések formájában jelentkezik, a lényegét azonban a kormány elnökének megválasztása, valamint a bizalmi kérdés felvetése és a bizalmatlansági indítvány előterjesztése jelenti. A kormányt tehát, amelytől az autonóm közösség közigazgatása függ, a törvényhozó gyűlés ellenőrzi, ez pedig megnöveli a törvényi szabályozás számára fenntartott tárgyköröket, vagy eredendően a statútumból következően, vagy pedig az olyan központi törvényekből eredően, amelyek a hatáskör-átruházást rendezték. Ez az ellenőrzés kivetül a közigazgatás egészére, általános működése és a pénzügyi aspektusok tekintetében. 2. Elnök A spanyol alkotmányos monarchia sajátos színfoltja a regionális szinten kialakult elnöki rendszer. Az elnököt a parlament választja saját soraiból, de a király nevezi ki. Politikailag az elnök az autonóm közösség törvényhozó gyűlése előtt felelős. Összetett feladatkörének ellátásában egy kabinet segíti. Az elnök szerepe hármas: az autonóm közösség egészének elnöke, annak első számú közjogi személyisége; az állam képviselője az adott közösségen belül (ezzel kapcsolatban a statútumok általában csak olyan funkciókkal ruházzák fel, mint a helyi törvények közzétételének elrendelése a központi hivatalos lapban és a főtörvényszéki elnök kinevezésének végrehajtásra utalása); a kormánytanács
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
189
elnöke. Ez utóbbihoz kapcsolódó elnöki jogosítvány, hogy kinevezi (és visszahívhatja) a kormány tagjait, akik fölött hierarchikus hatáskört gyakorol. Esetenként (pl. Baszkföld) minisztériumok felállítására, illetve megszüntetésére is jogosult, de csak a költségvetési felhatalmazások keretében. Az elnök fontos szerepet játszhat az országos szintű politikai életben is, főleg Baszkföld és Katalónia esetében. A baszk autonómia-statútum erős elnöki rendszer teremtett, csakúgy, mint a katalán, bár ez utóbbi limitálja az elnök politikai súlyát. 3. Kormány A kormányzó tanács testületi szerv, amely az elnök irányítása alatt megszabja az autonóm közösség politikájának irányvonalait, törvényjavaslatokat terjeszt a törvényhozó gyűlés elé, amelynek egyébként beszámolási kötelezettséggel tartozik, s gyakorolja a szabályozó hatáskört. Ezeknek a regionális kormányoknak az összetételére és működésére vonatkozó szabályokat az autonómia-statútumok és azok a helyi törvények szabályozzák, amelyek többnyire "a kormányzásra és az igazgatásra vonatkozó törvény" elnevezést viselik. Szervezetükben három szint különböztethető meg: a fentebb már kifejtett elnöki pozíció; maga a kormányzó tanács és a szakminisztériumok. Az említett törvények esetenként alelnökről és tárca nélküli miniszterekről is rendelkeznek. A kormányt végeredményben az autonóm közigazgatás egyes ügyosztályainak, vagyis a minisztériumoknak a vezetői alkotják. Szinte valamennyi autonóm közösségre nézve közös az elnöki hivatal, a pénzügyek, a helyi közösségekkel fenntartott kapcsolatok kérdésében illetékes helyi minisztérium/ügyosztály felállítása. Hatáskör híján regionális szinten hiányoznak a szuverenitást érintő (külügy, védelem, igazságügy) kérdésekben illetékes minisztériumok. Az autonóm közösségek alapvető hatásköreiben (a gazdaság szabályozása a közösség területén belül; gazdasági tervek készítésekor az autonóm közösségek véleményezési joggal élhetnek, a kormány az általuk beterjesztett előrejelzéseket köteles figyelembe venni; urbanizmus, lakás- és egészségügy, kultúra, turizmus) vagy külön-külön, vagy összevont jelleggel működnek minisztériumok. Felállításukról, mint már említettük, az elnök vagy a kormány szabadon dönthet, a költségvetési felhatalmazások keretein belül. 4. Bíróság Az autonóm közösségek bizonyos szerepet kaptak a bírói hatalom szervezetét illetően is. Az alkotmány már említett, 152. cikkelye értelmében az autonóm közösségen belül az igazságszolgáltatás csúcsszerve a Főtörvényszék, a Legfelsőbb Bíróság hatáskörének sérelme nélkül és összhangban a bírósági szervezetről szóló organikus törvény előírásaival, továbbá összeegyeztetve az igazságszolgáltatás egységességének és a bírák függetlenségének elvével.
190
SIPOS KATALIN
A statútumok előírhatták, hogy az autonóm közösségek milyen feltételek között és formában vesznek részt a területükön kialakítandó bírósági illetékességi körzetek megszervezésében. A különböző peres eljárások tekintetében és a Legfelsőbb Bíróság hatáskörének sérelme nélkül, az eljárási fórumrendszert azok a bírói szervek alkotják, amelyek az autonóm közösség ugyanazon területén találhatók, mint az elsőfokú bíróság. Az alkotmány negyedik kiegészítő rendelkezése értelmében, azokban az autonóm közösségekben, ahol több (másodfokú fellebbviteli) területi bíróság (Audiencia Territorial) működik, ott az autonómia-statútum alapján a meglévőket fenn lehet tartani, elosztva közöttük a hatásköröket a bírósági szervezetre vonatkozó organikus törvény keretein belül. Az alkotmány előírása ellenére és talán a bírósági szervezeti törvény későbbi elfogadása miatt az autonómia-statútumok ritkán említik a Főtörvényszéket, s azokat a szabályokat sem tartalmazzák, amelyek alapján az eljárhatna. Pedig feladatai közé tartozik, hogy bírói ellenőrzést gyakoroljon az autonóm közösség kormánya és adminisztrációja felett és köteles megismerkedni a kormányzó tanács tagjai ellen indított bűnvádi eljárással. A katalán és a baszk statútum viszont külön rendelkezik az igazságügyi szférát érintő jogkörökről: a területi szervek határozzák meg az igazságügyi szervek működésének területi kereteit, segítik a bíróságok és a közjegyzői irodák szervezését és alapítását. Hatáskörök Az "à la carte autonómiarendszer" hatásköri szempontból az alkotmány 148. és 149. cikkelyében körvonalazódik. A 148. cikk 22 tételben tartalmazza azokat a tárgyköröket, amelyekben az autonóm közösségek azonnal kizárólagos törvényhozó hatáskörhöz juthattak. Ezek között olyan nem lebecsülhető tárgykörök vannak, mint a saját intézményrendszer kiépítése, a helyi igazgatás, a területfejlesztés, urbanizmus és lakásügy, közmunkák, szállítás, mező- és erdőgazdaság, állattenyésztés, környezetvédelem, kultúra, egészségügy stb. Ez a lista a minimális autonómia megfelelője volt. Az alkotmány 149. cikke nem tárgyköröket sorol, hanem 32 pontban sorolja fel az állam kizárólagos hatáskörét. A 149. cikkben előírtak tekintetében az autonóm közösségek öt év után fokozatosan bővíthették hatáskörüket. Itt a teljes autonómia elnyeréséről van szó, amely közvetlenül, határidő nélkül vált lehetségessé a "történelmi nemzetiségek" (Baszkföld, Galícia, Katalónia) és a gyorsabb utat (151. cikkely) követő régiók, adott esetben Andalúzia, illetve Valencia és Navarra számára. Ezek a hatáskörök fontos gazdasági (kereskedelem, ipar, mezőgazdaság, közmunkák) és szociális (oktatás, munka, társadalombiztosítás, kultúra) területeket érintenek. A baszk, a navarrai és a katalán statútum saját rendőri alakulatok létrehozását és a vonatkozó jogi szabályozás kidolgozását is előírta. Egy igen érzékeny területen, az oktatás és az oktatás nyelve tekintetében a két statútum ugyancsak
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
191
maximumra bővítette az adott közösség jogait. Baszkföld statútuma – történelmi okok miatt – saját fiskális törvényhozást és adószedési jogosítványt is rögzít. Az autonóm közösségek anyagi forrásai és pénzügyi eszközei Az alkotmányban és a statútumokban elismert hatásköreik gyakorlásához az autonóm közösségek saját vagyonnal, anyagi eszközökkel rendelkeznek. A) Általános finanszírozási rendszer Az alkotmány 156. cikke pénzügyi autonómiát ad az autonóm közösségeknek hatáskörük ellátása és továbbfejlesztése érdekében. Az autonóm közösségek pénzügyi tevékenységét szabályozó, 8/1980 számú organikus törvény 25 alapján forrásaik három csoportra oszthatók: a) saját források; b) az állam által transzferált források; c) a különböző régiók között érvényesülő szolidaritás elvén alapuló támogatások. Ez elsődlegesen a központi költségvetésből nyújtott támogatásokat és az ún. osztott adókból való részesedést jelenti. A legutóbb, 2002-ben elfogadott költségvetési szabályozás értelmében a helyi személyi jövedelmi adók 36, az áfa-bevételek 35, a dohány-, alkohol- és kőolajszármazékok utáni adóbevételek 40 százalékát közvetlenül használhatják fel. A nagyobb adókból befolyó nemzeti jövedelem megosztása: 2002 óta a jövedelemadó (korábbi 15% helyett) 33%-a, az ÁFA 35%-a, a jövedéki adók (benzin, dohány, égetett szesz) 40%-a marad az autonóm közösségeknél. Katalónia e kérdésben szeretné radikálisan módosítani statútumát (ld. alább). Bizonyos adók (bírósági, örökösödési illetékek, községi adók, luxusadó, szerencsejáték adó) koncesszió révén és menedzselés céljából ugyancsak az autonóm közösségekhez kerültek. A különböző területek eltérő gazdasági fejlettségének kiegyensúlyozását és a szolidaritás elvének érvényesítését szolgálja az ún. Területközi Kompenzációs Alap. Ez az állam általános költségvetése által százalékos arányban jóváhagyott összegekből áll és beruházási költségek fedezésére szolgál. Forrásait a Cortes osztja el az autonóm közösségek és, adott esetben, a provinciák között. B) Baszkföld és Navarra fiskális függetlensége Az egységes fiskálisszabályozás nem minden kérdésben terjed ki Baszkföldre és Navarrára. A szabályozás a baszk hagyományokon és az ún. történeti jogokon alapuló, és a 19. század utolsó harmadában a központi hatalommal elért gazdasági megegyezések (conciertos/convenios económicos) tárgyává teszi az állam és az autonóm közösség adórendszert érintő kapcsolatainak rendezését. A concierto/convenio révén a két autonóm közösség maga veti ki az adókat, köztük a többi közösség számára "tilos" közvetlen jövedelemadót, a társasá25
Boletín Oficial del Estado, 01-10-1980
192
SIPOS KATALIN
gi adót, az általános forgalmi adót és a már említett jövedéki adókat. Ezt követően a két közösség ugyancsak a megállapodás alapján, az előre "kialkudott" kvótával járul hozzá a spanyol állam kiadásaihoz. C) A Kanári-szigetek fiskális kiváltsága A fenti két rendszer között átmenetet képez a Kanári-szigetek fiskális helyzete. A nemzetközi jog és az Európai Unió regionális politikája is megkülönbözetett figyelmet szentel a periferikus szigetek helyzetének. A Kanári-szigetek fiskális rendszerének sajátos voltát az alkotmány harmadik kiegészítő rendelkezése is elismerte és megerősítette. A 20/1991. sz. törvény módosította a szigetek gazdasági és pénzügyi rendszerének fiskális vonatkozásait: új behozatali vám- és adóilletéket, általános közvetett adót vezettek be, és a helyi beruházások új ösztönzési rendszerét állították fel. Az autonóm közösségek egymás közötti kapcsolatai Az alkotmány elég élesen fogalmaz, amikor 145/1. cikkében leszögezi, hogy semmilyen esetben sem engedhető meg az autonóm közösségek föderációja. Ebben a tekintetben a II. köztársaság gyakorlata érvényesül, bár ez nehezen egyeztethető össze az autonóm közösségek megalakításának nyitott kritériumrendszerével. Megengedett viszont a közösségek (régióközi) együttműködése közös tevékenység ellátása vagy saját szolgáltatások nyújtása útján, de erről tájékoztatni kell a Cortest. Ezt az együttműködési formát a statútumok írják elő. Egyéb esetben az autonóm közösségek együttműködési megállapodásaihoz a Cortes jóváhagyása szükséges. Az együttműködés általános kötelesség, az autonómiákból álló állam területi szervezeti modelljének lényege, mely kölcsönös segítségnyújtási és lojalitási kötelezettséget jelent. Autonóm közösségek – központi közigazgatás A központi államigazgatási szervek, az autonóm közösségek közigazgatási szervei és a helyi közigazgatást alkotó egységek kötelesek együttműködni és egymást segíteni olyan aktusaik végrehajtása érdekében, amelyeket illetékességi területükön kívül kell realizálni. Az egyes szektorok problémáinak megközelítéséhez közös kritériumok vagy szempontok elfogadását szolgálják a szektorális konferenciák. Az autonómia-rendszer biztosítéka Az alkotmány jelenleg nem rendelkezik az autonómia rendszer esetleges felfüggesztéséről vagy megszüntetéséről, sem pedig arról, hogy az autonóm közösség részét képező provinciák közül valamelyik felmondhatná az autonómia rendszert. Az autonómia diszkrecionális úton nem korlátozható, illetve az autonómia–statútum diszkrecionális módon nem módosítható. Erre csak két feltételezett esetben kerülhet sor: egyrészt, az adott autonóm közösség egyetértésével,
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
193
másrészt akkor, ha olyan értelmű alkotmánymódosítás kerülne napirendre, amely az autonóm közösségek hatáskörének korlátozását, vagy azok megszüntetését célozná. Az alkotmányrevízió azonban csak az autonóm közösségek részvételével lehetséges, olyan értelemben, hogy az alkotmánymódosításra irányuló tervezetek elfogadásához a parlament mindkét Háza részéről abszolút többség szükséges (alk. 167. cikk.). A szenátus, mint a területi képviselet kamarájának tagjai között pedig, kis számban ugyan, de ott vannak az autonóm közösségek képviselői is. Aktuális kérdések 1. Alkotmánymódosítás A negyed százados alkotmány néhány eleme valóban változásra szorul. A 2004es parlamenti választások után beiktatott szocialista kormányfő négy pontban foglalta össze az alkotmány első módosításának tervezetét. Ebből kettő érinti közvetlenül az autonóm közösségeket. A) Diszkriminációmentesség a nőági trónöröklés esetében is. B) Az európai integráció és az Európai Unió majdani alkotmányának beépítése a nemzeti alkotmányba. C) A szenátus reformja: 1834 óta – a II. köztársaság kivételével – a területi képviselet kamarája. Tagjainak csak 1/5 részét jelölik az autonóm közösségek. Ennek ellensúlyozására 1994-ben a házszabály módosításával létrehozták az autonóm közösségekkel foglalkozó általános bizottságot (Comisión General de las CC. AA). Kiegyenlítésre szorul a jogalkotási eljárásban szinte csak a második olvasatra korlátozódó szerepe is. D) A 17 autonóm közösség nevesítése az alkotmányban. Indok: jelenleg az autonómiához való jog megszerzésének alkotmányos lehetősége adott, a autonóm közösségek nevesítve alkotmányos politikai alanyokká válhatnak. 2. Az autonómia statútumok tervezett módosításai Az 1990-es években már volt példa a statútumok kisebb-nagyobb kiegészítésére, módosítására, elsősorban a hatáskörök bővülése, vagy a pénzügyi kérdések szükséges kezelése kapcsán. Jelenleg a statútumok lehetséges revíziójának időszaka zajlik, csaknem minden autonóm közösség kidolgozta már statútuma új tervezetét, néhányat a regionális parlamentek már jóváhagytak. Mivel – mint fentebb már említettük – az autonómia statútumok organikus törvénynek minősülnek, ezért elfogadásukhoz a spanyol képviselőház (kongreszszus) teljes létszámának abszolút többsége szükséges. Mint minden törvény, tehát a statútumok is az alkotmány hatálya alá esnek és semmiképpen sem tartalmazhatnak a központi állam kizárólagos hatáskörébe tartozó jogosítványokat (Alkotmány 149.1. cikk).
194
SIPOS KATALIN
Alább a spanyol képviselőházhoz eljárásra eddig benyújtott kevés számú tervezet közül kettő, regionális szinten már jóváhagyott, s a leghevesebb reakciót kiváltó statútum lényeges elemeit vázoljuk: a) Baszkföld: Az ún. Ibarretxe-terv 26 Az először 2002 szeptemberében nyilvánosságra hozott "politikai paktum az együttélésre" a baszk autonóm kormány elnökének nevével fémjelzett részleges önállósodási terv. Juan José Ibarretxe még 2002-ben megfogalmazott terve értelmében a kétmilliós baszk régió Spanyolországgal szövetséges, ám amolyan független társult állammá válna. A baszkföldi autonóm kormány vezetője értelmezésében ez nem jelent elszakadást Spanyolországtól, ám Baszkföld "szabad társulási" státussal rendelkezne, megkapván egy független állam kompetenciáinak nagy részét. A kiindulópont: a saját identitással rendelkező baszk nép jelenleg két ország területén él, ennek megfelelően a spanyol Baszkföld és Navarra tartományok mellett meg kell kérdezni az önrendelkezésről a baszkok lakta francia terület lakosságát is. 1. A Baszkföld és Navarra közti kapcsolatokról a lakosok döntsenek. A franciaországi baszkok lakta területeken a határokon átnyúló együttműködést szerződés rögzítse. 2. Hivatalosan el kell ismerni a baszk állampolgárságot, amely mellett meg lehet tartani a spanyolt is. Ezt érvényesíteni kell az EU-val való kapcsolattartásban is. Baszkföld képviseleti irodákat tarthatna fenn a világ országaiban. 3. A központi spanyol kormány hatáskörében maradna: a spanyol állampolgárság, a bevándorlás és menekültügy, a védelmi politika, a pénzkibocsátás és vámügyek, a légtér- és a tengeri ellenőrzés, valamint az általános törvénykezés büntetőjogi és eljárási kérdésekben. Kell saját baszk autonóm igazságügyi szervezet, legfelső bíróság. Szintén kizárólagos baszk kompetencia az oktatás, a gazdaságpolitika és a költségvetés, a természeti kincsek, a lakás- és egészségügy. Madrid és Baszkföld vegyes bizottságának hatáskörébe tartoznának a munkaügyi törvényhozással, a társadalombiztosítással, annak végrehajtásával kapcsolatos feladatok. Baszkföld részleges önállósodását célzó tervét a baszkföldi parlament 2004. december 30-án többségi szavazattal (39:35 arányban) jóváhagyta. A spanyol képviselőház ezt 2005. februárban elutasította. A Cortes 350 képviselőjéből csak huszonkilencen (a baszk honatyákon kívül néhány katalán) támogatták az ún. Ibarretxe-tervet.
26
Propuesta de reforma del Estatuto. http://parlamento.euskadi.net
AZ
AUTONÓMIÁHOZ VALÓ JOG A SPANYOL ALKOTMÁNYBAN
195
b) Katalónia 27 A katalán autonómia statútum reformjának ügye 2003 végén, a regionális választások kapcsán gyorsult fel. Csaknem negyed százados jobboldali vezetés után a Generalitat élére szocialista vezető került, s az új regionális szervek is baloldali blokk irányítása alatt működnek. 2004-ben valamennyi parlamenti párt részvételével (a Néppárt kivételével) parlamenti bizottság jött létre a statútum tervezetének kidolgozására. 2005 tavaszán új elemekkel bővült a katalán autonómiakoncepció és a statútum tervezete, 28 melynek főbb elemei a következők: 1. Katalónia mint nemzet: a tervezet egyik központi eleme, a korábbi alkotmányos nemzetiségi kategória (ön)átminősítése, a Katalóniához társítható identitás (politikai, kulturális) erősítésének szándékával. Spanyolországot plurinacionális államnak tekintve a tervezet szerint a katalán nemzet "szabad szolidaritás" keretében tartaná a kapcsolatot a Spanyolországot alkotó többi nemzetiséggel és régióval. A szuverenitással is társítható "katalán nemzet" fogalmat tartalmazó statútumcikkely csak a spanyol alkotmány módosításával lenne elfogadható. 2. A pénzügyi autonómia fejlesztése kérdésében a nagy ugrás 2005 tavaszán következett be, új követelések előterjesztésével. Ennek kulcselemei a következők: a) saját adóhivatal, koordinálva vagy konzorciumban az állammal. Minden adót és jövedelmet ez a szerv szedne be, osztana el, irányítaná és ellenőrizné; b) a Generalitat minden adónem felett normatív hatáskörrel bír, csakúgy, mint a helyi önkormányzatok pénzügyeit illetőn; c) maximum 50%-os állami részesedés az eddig osztott adókból (jövedelemadó, ÁFA, jövedéki adók /benzin, dohány, égetett szesz/, társasági adó); d) 15 éves átfutással a baszk és a navarrai fikális autonómiához hasonló rendszer bevezetése Katalóniában is; e) a baszk tervezethez hasonlóan a katalán statútumtervezet is a központi állammal folytatandó kétoldalú tárgyalásokon kívánja érvényesíteni gazdasági érdekeit. Ennek és a többi autonóm közösséggel kapcsolatos katalán szolidaritási politikának az intézményi kerete lenne az Állam-Generalitat Gazdasági és Fiskális Ügyekkel Foglalkozó Vegyes Bizottság. 3. A Generalitat kizárólagos hatáskörének bővítése az e fejezetben tárgyalt kérdésekben és az alkotmányban rögzített kizárólagos állami kompetenciák (ld. fentebb) terhére, illetve ezek bebiztosítása az ún. történelmi jogok révén. Ez utóbbiak biztosítanak Katalóniának egyenlő esélyt az állammal szemben, illetve a Generalitat kizárólagos hatáskörének gyakorlásához. 27 28
Proposta de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya. http://www.parlament-cat.net http://www.gencat.net/nouestatut/
196
SIPOS KATALIN
4. Saját igazságügyi és bírói szervezet: a bírói szervezet és a központ igazságügyi igazgatás a legkevésbé decentralizált (talán dekoncentrált) Spanyolországban (és máshol). A katalán autonómia tervezett statútuma előírja az utolsó igazságszolgáltatási fórum funkcióit ellátó Felsőbíróság (Tribunal Superior) meglétét, illetve Igazságügyi Tanács (Consejo de Justicia) felállítását, mely döntési jogkörrel bírna a bírák országos igazgatási szerve, az Igazságügyi Főtanács felett is. Az ügyészséget illetően Katalónia főügyészét a spanyol kormány jelölné ki, de "működési engedélyét" a Generalitat állítaná ki és vonná vissza. 2005. augusztus elején a parlament megküldte a tervezet szövegét alkotmányossági felülvizsgálatra a Generalitat Konzultatív Tanácsának. A Tanács szeptember elején hozta nyilvánosságra szakvéleményét, mely a statútum tervezetében 19 alkotmányellenes pontot vélelmezett, illetve 39 esetben alkotmányossági kételyt fogalmazott meg. Az alkotmányossági kifogások újratárgyalása és egyeztetése után a katalán parlamenti pártok 2005. szeptember 28–30-án a parlament ünnepi teljes ülésén megvitatta és elfogadta Katalónia autonómiastatútumának reformtervezetét. 29 A kétharmados többséget igénylő jóváhagyásra a 135 képviselő 120 igenlő voksával került sor. A Katalán Néppárt 15 képviselője nem szavazatot adott le. A szavazás után a parlament elnöke az elfogadott szöveget további eljárásra a spanyol képviselőház elé terjesztette. Itt várhatóan 2005. november elején kerül sor a vizsgálatra és a tárgyalásra. Összegezés Elsősorban a korábbi köztársasági kísérletek alapján, de teljes politikai konszenzussal 1978-ban Spanyolország demokratikus alkotmánya a területi autonómia sajátos, bizonyos tekintetben példaértékű modelljét rögzítette. Ennek függvényében az eddig kidolgozott autonómia-reformok is elsősorban alkotmányossági kérdéseket vetnek fel, az alkotmányban rögzített állammodell lehetséges átértékelése (föderáció, konföderáció) kapcsán. Vitathatatlanul jogos az autonóm közösségek részéről a finanszírozási rendszer továbbfejlesztésének vagy átalakításának igénye. A sokdimenziós, kontextusokhoz kötött identitás fogalom elsősorban kulturális, nyelvi és civilizációs jegyekhez kapcsolódik és közös történelmi emlékezeten alapul. A politikai identitás napjainkban is megfigyelhető erősödése nem egyszerűen szegregációs jelenség, hanem a globalizáció és az integráció vélt vagy valós konfliktusainak feloldásában szerepet játszó közösségtudat.
29 Propuesta de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluňa. Tram. 206-00003/07. www. parlament-cat.net
