MCA
5
Overheid in control
Management en integriteit
Rotte appels of rotte manden? Drs. J.G.L. Benner RE RA Als projectleider werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel Regelmatig verschijnen in de media berichten over inbreuken op de integriteit, zowel bij de overheid als in het bedrijfsleven. De affaires in de bouwsector, in het hoger onderwijs en bij Ahold en Shell zijn overbekend. De ophef daarover is mede zo groot omdat er geen sprake lijkt te zijn van incidenten (de spreekwoordelijke ‘rotte appels’), maar van een patroon van schendingen van de integriteit binnen organisaties (‘rotte manden’). Het is dan een cultuurprobleem van de organisatie of zelfs van een sector geworden. Hoewel de risico’s van imagoschade bij schendingen groot zijn, lijkt het voor management moeilijk om integriteit in de greep te krijgen. Dit artikel schetst enkele achtergronden van de problematiek en geeft een beeld van de mogelijkheden om integriteit te managen. Achtereenvolgens komen aan de orde: het begrip integriteit, vormen van integriteitsschendingen, de aandacht voor integriteit bij het Rijk, de rol van de Algemene Rekenkamer en ‘last but not least’ de hoofdlijnen van integriteitsmanagement.
Wat is integriteit? Hoewel het begrip integriteit in Nederland veelvuldig wordt gebruikt om fraude, onregelmatigheden en ander ongewenst gedrag te duiden, ontbreekt het aan een heldere definitie. Daarbij komt dat het begrip ‘integrity’ buiten Nederland vaak een andere betekenis heeft. In de Engelstalige literatuur spreekt men meestal van ‘fraud and corruption’ of van ‘business ethics’. De reikwijdte van het begrip integriteit varieert. Sommigen richten zich uitsluitend op de financiële component, terwijl anderen ook allerlei vormen van ongewenst gedrag (intimidatie, discriminatie, pesten etc.) in de beschouwing betrekken. Het begrip integriteit schaart zich daarmee in de rij begrippen, zoals ook bijvoorbeeld ‘openbare orde’, waarover iedereen het heeft, maar waarvan niemand precies weet wat ze inhouden. Duidelijk is wel dat integriteit te maken heeft met het beantwoorden aan ethische normen. Daarmee is echter nog niet helder welke ethische normen worden bedoeld. Een deel van de problematiek is ook juist dat ethische normen verschillen naar persoon, tijd en plaats en een culturele bepaaldheid hebben.
14
In haar benadering maakt de Algemene Rekenkamer onderscheid tussen institutionele, individuele en relationele integriteit. Het eerste aangrijpingspunt voor de Algemene Rekenkamer is de institutionele integriteit van de overheid. Dit betekent dat overheidsorganisaties zelf onkreukbaar en betrouwbaar dienen te zijn. De Rekenkamer richt zich dus primair op het niveau van organisaties. De integriteit van organisaties dient geschraagd te
”
De Algemene Rekenkamer onderscheidt institutionele, individuele en relationele integriteit
worden door de individuele integriteit van functionarissen (bestuurders en ambtenaren) die binnen deze organisaties werkzaam zijn. Integriteit heeft ook een relationele dimensie, zowel in de betrekkingen tussen overheidsorganisaties onderling (publiek-publiek) als tussen overheidsorganisaties en derden (publiek-privaat). De achtergrond daarvan is dat een integere overheid geen banden mag hebben met organisaties die niet integer zijn. Te denken is bijvoorbeeld aan relaties met leveranciers die een criminele achtergrond hebben. Overheidsorganisaties moeten zich dus wapenen tegen mogelijke dreigingen uit de omgeving die de eigen onkreukbaarheid zouden aantasten. Relationele integriteit heeft de laatste tijd meer aandacht gekregen. Als illustratie daarvan kan de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOB) worden genoemd.
Vormen van integriteitsschendingen Uit de literatuur en de praktijk blijkt dat er vele verschillende verschijningsvormen van inbreuk op de integriteit bestaan. Slechts bij een deel daarvan gaat het om strafbare feiten in de zin van het Wetboek van Strafrecht. De strafwet kent misdrijven en overtredingen. Een speciale
”
Overheid in control
categorie van misdrijven vormen de ambtsmisdrijven. Daarnaast bestaat er voor lichtere vergrijpen de categorie ambtsovertredingen. Voorbeelden van integriteitschendingen aangemerkt als misdrijf zijn: • valsheid in geschrifte; • opgave van onware gegevens; • schending van verplichting gegevens te verstrekken; • schending van geheimen; • diefstal; • afpersing; • verduistering; • bedrog. Tot de ambtsmisdrijven worden onder meer gerekend: • valselijk opmaken of vervalsen van boeken en registers, dan wel verduisteren of vernielen van bewijsstukken; • corruptie of omkoping; • misbruik van gezag/macht. Ook in andere wetten dan het Wetboek van Strafrecht kunnen integriteitschendingen strafbaar zijn gesteld. Te denken is aan de zogeheten economische delicten, die in diverse wetten zijn verankerd en die ook door ambtenaren of bestuurders kunnen worden gepleegd. Voorbeelden daarvan zijn misbruik van voorwetenschap (Wet Toezicht Kredietwezen) en inbreuken op de privacy (Wet Bescherming Persoonsgegevens). Overigens bevat ook het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) een aantal disciplinaire strafbepalingen bij het niet nakomen van opgelegde verplichtingen en plichtsverzuim. Plichtsverzuim wordt omschreven als “zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten en te doen”. Het ARAR is mede gebaseerd op artikel 125 van de Ambtenarenwet, waarin onder meer is bepaald dat voorschriften worden vastgesteld ten aanzien van nevenwerkzaamheden en disciplinaire straffen. In de Ambtenarenwet (artikel 125a, lid 3) is, in aanvulling op de algemene bepalingen daaromtrent in de strafwet, ook bepaald dat de ambtenaar een geheimhoudingsplicht heeft van hetgeen in verband met de functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt. De Ambtenarenwet is recent gewijzigd om de mogelijkheid van publicatie van nevenfuncties, een procedure voor ‘klokkenluiders’ en de melding van financiële belangen in de wet te verankeren. Tot de integriteitschendingen, die in beginsel geen strafbaar feit opleveren, behoren onder meer: • belangenverstrengeling (waaronder nevenfuncties en vermenging financiële belangen); • aannemen van (te royale) geschenken; • bevoordeling derden; • vriendjespolitiek; • ‘draaideurconstructies’ (inhuren van ex-medewerkers, kort na hun vertrek).
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
2004
In een ruimer kader kunnen ook andere handelingen als schadelijk worden aangemerkt voor de integriteit van het openbaar bestuur. Voor een deel heeft dat betrekking op de omgang van ambtenaren en bestuurders met informatie. Voorbeelden daarvan zijn het opzettelijk verstrekken van misleidende (onjuiste en/of onvolledige) informatie aan de Tweede Kamer of het publiek, het achterhouden van relevante informatie of juist het ‘lekken’ van vertrouwelijke informatie (zonder dat dit direct een strafbaar feit oplevert). Een andere categorie kan getypeerd worden als obstructie. Te denken is bijvoorbeeld aan het tegenwerken of misleiden van toezichthouders of controleurs, druk uitoefenen op adviesbureaus om welgevallige conclusies in rapporten op te nemen, bewust vertragen of bewust vormfouten maken. Tot slot worden in de literatuur soms ook inbreuken op de algemene beginselen van moraal en fatsoen tot de reikwijdte van het begrip integriteit gerekend. Te denken is aan intimidatie, discriminatie of roddelen.
Aandacht voor integriteit bij de Rijksoverheid Binnen de Rijksoverheid heeft het onderwerp integriteit in de afgelopen ruim tien jaar veel aandacht gekregen, vooral na de oproep daartoe van wijlen minister Dales in 1993. De aandacht werd de afgelopen jaren versterkt door enkele spraakmakende affaires. Het ministerie van BZK heeft een coördinerende rol ten aanzien van het integriteitsbeleid bij het Rijk. Dit omvat onder meer het tot stand brengen van rijksbrede regelgeving via met name de Ambtenarenwet en het ARAR. De ministers zijn vervolgens verantwoordelijk voor eventuele nadere departementale normstelling en voor de invulling en handhaving van het integriteitsbeleid bij hun eigen departement. De nadruk ligt op preventief integriteitsbeleid (voorkomen van integriteitsinbreuken).
”
bij het Rijk ligt de nadruk op preventief integriteitsbeleid
De afgelopen jaren hebben BZK en de ministeries vooral gewerkt aan het scheppen van een kader voor de aanpak van integriteit. Er is gewerkt aan beleid, gedragscodes, wet- en regelgeving, instrumenten en inventarisaties. Op allerlei manieren hebben de ministeries getracht het onderwerp onder de aandacht van de medewerkers te brengen en een proces van bewustwording op gang te brengen. De ondernomen acties betreffen vooral de opzet van het integriteitsbeleid. De laatste tijd krijgen ook de daadwer-
”
15
MCA
5
Overheid in control
kelijke implementatie, naleving en werking van het integriteitsbeleid meer aandacht, onder meer in de vorm van integriteitsonderzoeken door departementale auditdiensten.
Rol van de Algemene Rekenkamer Het bevorderen van het integer functioneren van het Rijk en de daarmee verbonden organen is onderdeel van de missie van de Algemene Rekenkamer. Dit onderstreept het belang dat de Algemene Rekenkamer hecht aan het onderwerp integriteit.
”
Integriteit is onderdeel van de missie van de Algemene Rekenkamer
”
In 1996 bracht de Rekenkamer met haar rapport ‘Integriteitsbeleid bij het Rijk: stand van zaken’ de aandacht voor integriteit binnen de rijksdienst in een stroomversnelling. Dit rapport heeft – via de motie Kamp, waarin werd aangedrongen op uitvoering van de aanbevelingen van de Rekenkamer – bijgedragen aan de verdere uitwerking van het integriteitsbeleid voor het Rijk door het ministerie van BZK. In 1998 publiceerde de Rekenkamer een vervolg op dit rapport. Sinds 1998 heeft de Algemene Rekenkamer rapporten uitgebracht over fraude en integriteitsbeleid bij onderdelen van het Rijk (bijvoorbeeld Integriteitsbeleid bij gevangenissen, Opsporing en vervolging van fraude en NS-Railinfrabeheer; zie www.rekenkamer.nl). Ook heeft de Rekenkamer aandacht gegeven aan integriteit in de jaarlijkse rapporten bij de jaarverslagen. De strategie van de Algemene Rekenkamer voor 20042009 geeft een nieuwe impuls aan het thema integriteit. In het werkprogramma voor 2004 is een ‘Nulmeting Integriteit’ opgenomen om de stand van zaken van het integriteitsbeleid bij het Rijk en een aantal rechtspersonen met een wettelijke taak in kaart te brengen. De strategie heeft verder als uitgangspunt dat in onderzoeken van de Algemene Rekenkamer systematisch aandacht zal worden besteed aan enkele vaste elementen, waaronder integriteit. Na verloop van een aantal onderzoeken zullen de resultaten van deze afzonderlijke onderzoeken worden geanalyseerd, waarna de uitkomsten daarvan tot een afzonderlijke publicatie (eindmeting) kunnen leiden.
Hoofdlijnen van integriteitsmanagement Het is de verantwoordelijkheid van de manager dat zijn organisatie(onderdeel) integer is. De bedrijfsvoering moet dus zo zijn ingericht dat er waarborgen zijn dat de ‘mand
16
niet rot wordt’. Daarvoor kunnen verschillende preventieve maatregelen (controls) worden toegepast. Het is overigens niet reëel om de pretentie te hebben dat preventieve maatregelen ertoe kunnen leiden dat binnen de eigen organisatie nooit een ‘rotte appel’ kan voorkomen. Het is daarom verstandig daarop te anticiperen door maatregelen te treffen zodat mogelijke integriteitsinbreuken kunnen worden gemeld, onderzocht en zo nodig bestraft. Traditioneel hebben managers op integriteitsvraagstukken gereageerd door regels af te kondigen en te trachten de naleving daarvan af te dwingen. Dit wordt in de literatuur ook wel de ‘compliance-benadering’ genoemd. Om verschillende redenen werkt dit in de praktijk niet afdoende: • niet alle integriteitsdilemma’s zijn in regelgeving te vangen; • weerstand van medewerkers tegen van bovenaf opgelegde regels; • daadwerkelijke controle op naleving is veelal problematisch. Als tegenstroming is de ‘integrity-benadering’ ontstaan, die een meer gedragswetenschappelijke benadering inhoudt. Als medewerkers bewust worden gemaakt van de integriteitsproblematiek, dilemma’s open met elkaar kunnen bespreken en het management het goede voorbeeld geeft, zal een gezonde integriteitscultuur ontstaan, waardoor de organisatie een soort natuurlijke weerstand tegen inbreuken op de integriteit opbouwt. Ook aan deze benadering kleven bezwaren, zoals: • de mate van vrijblijvendheid; • sommige medewerkers zijn inherent geneigd persoonlijk voordeel boven organisatiebelang te plaatsen en zijn daardoor niet erg vatbaar voor deze benadering. Vanwege hun complementaire karakter verdient het vermoedelijk voor de meeste organisaties de voorkeur een combinatie van beide benaderingen, ofwel een mix van ‘hard’ en ‘soft controls’, toe te passen. Op de ‘harde’ en ‘zachte’ onderdelen van integriteitsmanagement zal hierna wat dieper worden ingegaan. ‘Hard controls’ Een startpunt is het formuleren van een integriteitsbeleid, waarin het belang van integriteit en de doelstellingen op dit terrein worden vastgelegd. Het verdient in veel gevallen aanbeveling hieruit een gedragscode te laten voortvloeien waarin kernwaarden en normen worden verankerd. Voordat tot meer gedetailleerde regelgeving en maatregelen wordt besloten, is het verstandig een gestructureerde risico-analyse uit te voeren en de medewerkers nadrukkelijk daarbij te betrekken. Bij die analyse is het onder meer van belang na te gaan of de organisatie kwetsbare werkgebieden heeft, zoals: • innen (aanslagen, belastingen, invoerrechten, accijnzen, leges, premies);
Overheid in control
• • • • • • •
uitbesteden (aanbestedingen, orders, opdrachten, gunningen); uitkeren (subsidies, uitkeringen, toelagen, premies, sponsoring); verlenen (vergunningen, paspoorten, rijbewijzen, machtigingen, keuringen); handhaven (toezicht, controle, vervolging, opsporing, rechtspraak, executie); informatie (staatsveiligheid, vertrouwelijke documenten); geld (contant/giraal via budgetten, premies, declaraties, gratificaties, toelagen etc.); goederen (aanschaf, beheer en gebruik goederen).
Het benoemen van deze kwetsbare werkgebieden maakt duidelijk dat veel overheidsorganisaties te maken hebben met verhoogde integriteitsrisico’s. Tevens is duidelijk dat veel van deze risico’s beperkt kunnen worden door toepasselijke maatregelen in de administratieve organisatie op te nemen, zoals bijvoorbeeld functiescheiding. Als dat mogelijk is, verdient het de voorkeur maatregelen te treffen die verleidingen tot niet-integer gedrag wegnemen. Bijvoorbeeld: als medewerkers die geen toegang hoeven te hebben tot vertrouwelijke informatie daar via gericht systeembeheer van uitgesloten zijn (het ‘need to know’-principe), kunnen zij ook niet in de verleiding komen deze vertrouwelijke informatie te ‘verkopen’ aan belangstellende derden. Op basis van het integriteitsbeleid en risico-analyse zal meer specifieke regelgeving nodig zijn om integriteitsnormen en gedragsregels te stellen en handhaafbaar te maken. Te denken is bijvoorbeeld aan richtlijnen op het terrein van nevenfuncties en geschenken. Daarbij behoren ook interne controlemaatregelen, die de naleving van de richtlijnen ondersteunen. Probleem is echter dat de reikwijdte van interne controlemaatregelen beperkt is en zij niet (kunnen) doordringen in het privé-domein van medewerkers. Mede om deze reden is het van belang dat het management maatregelen neemt om zich maximaal open te stellen voor signalen van mogelijke inbreuken, dat het deze signalen serieus registreert en onderzoekt en zo nodig passende sancties neemt. In dit kader past de aanstelling van vertrouwenspersonen, een goede regeling voor zogeheten klokkenluiders en een helder en rechtvaardig sanctiebeleid. ‘Soft controls’ Deze controls zijn gebaseerd op sociaal-psychologische inzichten in hoe mensen hun ethische visie bepalen. Daarbij speelt de neiging van mensen om zich te conformeren aan de sociale omgeving een belangrijke rol. Een uitgangspunt, dat in dit kader wel eens wordt gehanteerd, is dat mensen grofweg in drie categorieën kunnen worden onderverdeeld: 1. inherent integer, ook al is de omgeving dat niet; 2. richt zich naar de omgeving en is integer, als de omgeving dat ook is;
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
2004
3. is inherent niet integer, ook al is de omgeving wel integer. De veronderstelling is dat de meeste mensen tot de tweede groep behoren. Voor hun ethische oriëntatie blijken de meeste mensen om zich heen en omhoog te kijken. Dat betekent dat zij zich richten naar collega’s en superieuren. Daaruit vloeit tevens voort dat het voorbeeldgedrag van leidinggevenden essentieel is voor de houding en het gedrag van medewerkers.
”
Het voorbeeldgedrag van leidinggevenden is essentieel voor het gedrag van medewerkers Naast het voorbeeldgedrag van managers is het van belang dat medewerkers bewust worden gemaakt van integriteitsrisico’s. Het is daarom verstandig medewerkers actief te betrekken bij het uitvoeren van risico-analyses en bij het opstellen van een integriteitsbeleid en een gedragscode. Vanuit de soft-controlsbenadering is het proces van totstandkoming belangrijker dan het uiteindelijke product. Door met elkaar in gesprek te gaan en over het onderwerp na te denken, leren medewerkers dilemma’s te onderkennen en worden hun ‘ethische competenties’ versterkt. Daartoe kunnen eveneens gerichte opleidingen, themadagen en trainingen worden georganiseerd.
”
Het is de bedoeling dat medewerkers zich vrij (gaan) voelen om ethische dilemma’s aan te snijden en dat zij elkaar ook op gedrag en verantwoordelijkheden aanspreken. In dit verband is het eveneens van belang dat de eerdergenoemde vertrouwenspersonen laagdrempelig toegankelijk zijn. Vanuit de gedachte dat niet alle integriteitskwesties in regelgeving te vangen zijn, moet ervoor worden gezorgd dat ethisch advies eenvoudig kan worden ingewonnen. De benaming ‘soft controls’ betekent overigens niet dat deze benadering ‘soft’ is in de zin dat sanctionering daarin geen plaats zou hebben. Integendeel, voor het bereiken van een gezonde integriteitscultuur is een proportionele en rechtvaardige bestraffing van inbreuken onontbeerlijk. Niet alleen voor de bestrafte, maar vooral ook als signaal naar de overige medewerkers. Ook in deze benadering zullen ‘rotte appels’ aangepakt moeten worden om aantasting van de ‘mand’ te voorkomen.
17
MCA
5
Overheid in control
Voor het management is de uitdaging om duidelijk en fair op te treden, zonder hardvochtig en kil over te komen. Het keihard laten vallen van een medewerker die doorgaans aan de organisatie ook goede diensten heeft bewezen, levert geen bijdrage aan de gewenste cultuur in de organisatie. Ideaal genomen zou integer gedrag ook beloond moeten worden. Tot op zekere hoogte kan dit worden bereikt door integriteit te verwerken in een systeem van competentiemanagement en functioneringsgesprekken. Gelet op het belang van het voorbeeldgedrag van management, is dit juist op dat niveau van groot belang.
manier een oordeel worden gegeven. Voor het onderzoek van de ‘soft controls’ en de integriteitscultuur zijn wel meetinstrumenten ontwikkeld, maar deze instrumenten leveren vooralsnog geen resultaten op die aan de hoge eisen van onderbouwing van een controleoordeel kunnen voldoen. Het is daarom reëler om te denken aan een ‘self-assessment’-instrument, waardoor overheidsorganisaties zelf een beeld kunnen vormen van hun integriteitscultuur en de mogelijkheden tot verbetering daarvan.
”
Het is reëler om te denken aan een ‘self-assessment’instrument
Slotwoord In het bovenstaande zijn de aard en het belang van integriteit voor (overheids)organisaties geschetst. Ook is in hoofdlijnen aangegeven hoe het management aandacht kan geven aan integriteit. Het is van groot belang dat het management de organisatie ook tegen het licht houdt – of laat houden – om te zien of men ook op het terrein van integriteit ‘in control’ is. Als het gaat om de ‘hard controls’ kunnen onderzoeksmethoden worden gebruikt die gangbaar zijn in de sfeer van operational auditing. Over de opzet, het bestaan en de werking van beleid, instrumenten et cetera kan op die
De verdere ontwikkeling van een dergelijk instrument is een belangrijke uitdaging voor de nabije toekomst. Hopelijk kan daarmee een bijdrage worden geleverd aan het ‘gaaf houden van de mand’ en blijven incidenten, mochten die onverhoopt toch nog voorkomen, inderdaad beperkt tot de enkele ‘rotte appel’. MCA
Nieuw verschenen bij Sdu Uitgevers
Zakboek Estate Planning, editie 2004 In het Zakboek Estate Planning is alle belangwekkende informatie voor de Estate Planner gebundeld. Opgenomen zijn onder meer relevante gedeeltes van wetteksten (erfrecht, personen- en familierecht, fiscaal recht en vermogensrecht), successie- en rentetarieven, prijsindexcijfers en overlevingstabellen. Daarnaast vindt u een overzicht van adressen van notariskantoren, rechterlijke instanties en inspecties.
028-W-1/2L
Het hart van het zakboek wordt gevormd door de vijftig meest belangrijke arresten en/of besluiten die zijn voorzien van verwijzingen naar wetsartikelen en literatuur én een korte inhoudelijke omschrijving. De combinatie van verwijzingen naar wetboeken, jurisprudentie en vakliteratuur,
18
gecompleteerd door samenvattingen en annotaties maakt het Zakboek Estate Planning uniek in zijn soort. Met een abonnement ontvangt u automatisch jaarlijks de nieuwste editie. Bovendien profiteert u van een korting van 20% op de regulier geldende verkoopprijs.
Bestel via www.sdu.nl of bel (070) 378 98 80 Auteur: mr. J.D.H. van Ewijk ISBN: 90 5409 403 6 Bestelcode abonnement: ZAKEST Prijs: € 38,50, in abonnement € 30,80
Onze uitgaven zijn ook verkrijgbaar via de boekhandel
”
