Rooilijn. Thema Sport & Stad. Eten gepensioneerden hun woning op? Achtergrond Ruimte geven aan initiatieven van burgers. Stelling Luuk Oost

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

P. 233

Stelling Luuk Oost

Achtergrond Ruimte geven aan initiatieven van burgers

Eten gepensioneerden hun woning op?

De bereikbaarheidswinst van verstedelijkingsbeleid

Platteland van alle Nederlanders?

InBeeld Grensbepalingen

Interview Corporatiefinanciering “Liquid migration binnen onder druk de EU, een realiteit in het tijdperk van globalisering”

Clustering maakt nog geen samenkomst

Rol van het Rijk bij verstedelijking

Rooilijn Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening

Thema Sport & Stad

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Colofon

P. 234

Colofon

Uitgever Rooilijn is een uitgave van de Faculteit der Maatschappij en Gedragswetenschappen, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies van de Universiteit van Amsterdam.

Prijs los nummer 7,50 euro exclusief verzendkosten

Bureauredactie en administratie Rooilijn Nieuwe Prinsengracht 130 1018 VZ Amsterdam Telefoon: 020 525 4365 Telefax: 020 525 4051 Email: [email protected] Internet: www.rooilijn.nl

Rooilijn Jg. 43 / Nr. 4 / 2010 Oplage: 1.600 ISSN 13802860

Kopij De redactie stelt spontane toezending van voorstellen voor artikelen op prijs. Auteursrichtlijnen treft u aan op www.rooilijn.nl of kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Advertenties Tarieven kunnen worden opgevraagd bij de bureauredactie. Prijzen jaarabonnement 2010 40,00 euro voor particulieren 64,00 euro voor instellingen 26,50 euro voor studenten

Abonnementen worden jaarlijks stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk vóór 1 november schriftelijk is opgezegd.

Redactie Annemarie Maarse (hoofdredacteur), Arend Jonkman (bureauredacteur), Maarten Rottschäfer (penningmeester), Manuel Aalbers, Jelle Adamse, Wilma Bakker, Els Beukers, Sebastian Dembski, Albertine van Diepen, Joram Grünfeld, Nadav Haran, Eva Heinen, Carla Huisman, Femke Kloppenburg, Marije Koudstaal, Melika Levelt, Sabine Meier, Renee Nycolaas, Jasper Schaap, Bart Sleutjes, Olivia Somsen, Andrew Switzer, Wendy Tan, Annalies Teernstra, Ineke Teijmant, Frans Thissen, Rick Vermeulen, Samantha Volgers, Clémentine Vooren, Hilde van Wijk Nummerredactie Joram Grünfeld, Melika Levelt, Bart Sleutjes, Annalies Teernstra

Rechten © Auteurs en Universiteit van Amsterdam, Afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies. Deze uitgave heeft geen commercieel oogmerk. Getracht is alle rechthebbenden te achterhalen. Diegenen die menen alsnog aanspraak te kunnen doen op gelden worden verzocht contact op te nemen met de redactie. Artikelen uit Rooilijn mogen niet worden verveelvoudigd, opgeslagen of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de redactie. Fotografie Alle foto’s zijn gemaakt door Marcel Heemskerk tenzij anders is vermeld. Ontwerp en productie LandofPlenty (Antoin Buissink) Drukwerk Dékavé, Alkmaar

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Redactioneel

P. 235

Redactioneel Voetbal en ruimtelijke ontwikkeling Als het streven van Mark Rutte werkelijkheid wordt dan is er met het verschijnen van deze Rooilijn een nieuw kabinet. Immers, als het aan hem ligt, wordt de nieuwe regering vóór 1 juli ingesteld. Of dat een rechtse coalitie, Paars Plus of een nationaal kabinet is, is bij dit schrijven nog koffiedik kijken. Een andere, breed gekoesterde ambitie is dat het Nederlands Elftal bij het verschijnen van dit nummer de halve finale zal spelen. Het vertrouwen in Oranje is zo groot dat de verwachting is dat toch op zijn minst de laatste vier worden gehaald. In de ruimtelijke ordening nemen de meeste processen een veelvoud aan tijd in beslag. Zoals Roel Janssen op 16 juni 2010 in het NRC schreef over de economie in vergelijking met een voetbalwedstrijd: “maatregelen die gekozen politici nemen, leveren pas resultaten op nadat de spelers het veld hebben verlaten”. Het is dan ook zaak dat een nieuw kabinet snel maatregelen neemt om de economie te versterken en de groeiende overheidsuitgaven terugdringt, omdat pas op de langere termijn de gevolgen daarvan zichtbaar zijn. Voor onze sector betekent dat onontkoombaar dat de hypotheekrenteaftrek en het huurstelsel moeten worden aangepakt. Er zijn al vele studies verschenen waarin voor een aanpak van beide wordt gepleit, maar tot nu toe heeft nog niemand zijn vingers er aan durven branden. Het is te hopen dat de coalitieonderhandelingen niet leiden tot conservatief behoud van de eigen standpunten. De situatie waarin de inzet van de ene partij “we blijven van de hypotheekrenteaftrek af” leidt tot de onderhandeling waarin de andere partij garandeert “dat er niet aan het ontslagrecht wordt gesleuteld” is niet bevorderlijk voor noodzakelijke hervormingen. Duidelijkheid kan weer mede zorgen voor meer dynamiek in de ruimtelijke ontwikkeling. Ik kijk uit naar de dag waarop dit nummer verschijnt. Niet alleen om weer een mooi exemplaar in handen te hebben, maar ook omdat ik benieuwd ben naar de ontwikkelingen op het terrein van coalitievorming, de gevolgen hiervan voor ons werkveld en uiteraard de prestaties van Oranje op het wereldkampioenschap. Annemarie Maarse Hoofdredacteur Rooilijn ([email protected])

Rooilijn

Inhoud

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Inhoud

Stelling De urgentie voor gebiedsontwikkeling ontbreekt

237

Luuk Oost

Achtergrond Ruimte geven aan initiatieven van burgers

238

De actieve burger wil eerder zeggenschap dan mee beslissen Imrat Verhoeven


246

De eigen woning blijkt op de oude dag zelden als appeltje voor de dorst te worden gebruikt Janneke Toussaint 254 De bereikbaarheidswinst van verstedelijkingsbeleid

P. 236

290 Platteland van alle Nederlanders? Plattelandsbeleid dient aan te sluiten bij de voorkeuren van verschillende groepen plattelanders en stedelingen Anja Steenbekkers

Interview “Liquid migration binnen de EU, een realiteit in het tijdperk van globalisering”

298

Interview met Godfried Engbersen Renee Nycolaas en Clémentine Vooren 302 Recensies > De zoektocht naar planningscultuur Planning cultures in Europe. Decoding cultural phenomena in urban and regional planning Jochem de Vries

Een economisch-geografische invalshoek biedt nieuwe inzichten in de wisselwerking tussen verstedelijkingsbeleid en bereikbaarheidswinst Casper Geurs, Barry Zondag en Michiel de Bok

> Landschapsarchitectuur als ontwerpdialoog Landscape architecture between politics and science: an integrative perspective on landscape planning and design in the network society Fransje Hooimeijer

260 Rol van het Rijk bij verstedelijking

305 Signalement > Visie op structuurvisies

Verslag van de Rooilijn Kenniskring 25 maart 2010 Gerben Vat

306

Column Vraag

O. Naphta

InBeeld Grensbepalingen 266

David de Jong

Corporatiefinanciering onder druk

276

Corporaties zijn niet óf arm óf rijk maar zijn het allebei Vincent Gruis 282 Clustering maakt nog geen samenkomst Het belang van verschillende stedebouwkundige clustertypen voor ondernemingen in life-sciences Jasper Balduk

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Stelling

P. 237

Stelling

Luuk Oost reageert:

De urgentie voor gebiedsontwikkeling ontbreekt

Stadsvernieuwing en volkshuisvesting boden in het recente verleden krachtige aanleidingen om in de stad te investeren. In de jaren tachtig alleen al is ruim honderd miljard in de stad geïnvesteerd. In het begin stond stadsvernieuwing voor reconstructie en grootschalige sanering van de stedelijke infrastructuur. Als reactie hierop ontstond er een tegenbeweging, city planning werd wijkplanning, sloop werd behoud en renovatie, grootschalig werd kleinschalig. Het valt niet te ontkennen dat stadsvernieuwing een ideologische lading had. Immers, het ging om het wegwerken van achterstand voor bewoners in de armere buurten. Achteraf is duidelijk geworden dat de focus van de stadsvernieuwing op de zwakkere functies in de stad haar beperkingen had. De stadsvernieuwing leverde echter wel een strijdtoneel langs herkenbare scheidslijnen op. De ideologische lading gaf krachtig richting aan deze gebiedsontwikkeling avant la lettre. In het landelijke gebied in Nederland is het lastig om een dergelijke spannende strijd tussen uiteenlopende paradigma´s te ontwaren. Dat zou helpen om het amorfe begrip gebiedsontwikkeling wat scherper omlijnd te krijgen. Gebiedsontwikkeling gaat over zoveel en daardoor feitelijk over niets. We sputteren wat over integraliteit en participatie maar veel verder komen we niet. In rap tempo is gebiedsontwikkeling als activiteit bureaucratisch onschadelijk gemaakt en geïncorporeerd in vele goede bedoelingen. Was dat nu de bedoeling? Het lijkt wijs het begrip gebiedsontwikkeling te preciseren en te voorzien van een directe aanleiding, wellicht van een sturende ideologische lading. Een ‘prime mover’ bij de ontwikkeling zoals stadsvernieuwing voortkwam uit een sociale urgentie.

Nederland wordt die macht gerepresenteerd door sectorale wetgeving, maatschappelijke spelers en geld. De identificatie van specifieke aanleidingen voor gebiedsontwikkeling vergroot de kans op realisatie. We moeten de illusie opgeven dat gebiedsontwikkeling als normatief doel op zich bestaat. Gebiedsontwikkeling kent geen eigen intrinsieke waarde maar moeten we beschouwen als het voertuig waarmee belangen van andere sectoren of krachtige maatschappelijke spelers worden gediend. In deze maatschappelijke krachtmeting is ‘mooi’ niet vooraf gedefinieerd en bestaat geen garantie op succes! Als we deze stap hebben gezet, valt het gemakkelijker te erkennen dat gebiedsontwikkeling moet leren leven met uiteenlopende paradigma’s. Immers, er is geen vanzelfsprekende notie van ‘mooi’ of ‘goed’ die gebiedsontwikkeling verbindt. Binnen uiteenlopende decors moet worden nagegaan wie de macht heeft die ingezet kan worden om interessante ontwikkeling effectief te initiëren. Gebiedsontwikkeling zonder die effectieve macht is een langdradige illusie. Het analyseren van de macht verlegt de oriëntatie van de bedoelingen naar de efficiënte mechanismen. In de klassieke filosofie ging Plato ervan uit dat een intelligent plan vanzelfsprekend tot uitvoering kwam vanwege de goede bedoelingen die hij erin legde. Aristoteles beschikte over een rijker en genuanceerder inzicht in de keten van oorzaak en gevolg. Aristoteles had oog voor de efficiënte mechanismen waardoor goede bedoelingen en ontwerpen werden gerealiseerd. Gebiedsontwikkeling is gebaat bij een nieuwe Aristoteles. Luuk Oost ([email protected]) is hoofd Ontwikkelingsbedrijf Groene Ruimte

De zoektocht naar de prime mover voert ons weg van de integraliteit en leidt ons naar de effectieve macht. In

bij de Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Ruimte geven aan initiatieven van burgers

P. 238


Schoolprent (Bron: www.nutalgemeen.nl/img/schoolprent_groot.jpg)

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Achtergrond

P. 239

Imrat Verhoeven

De overheid heeft in de afgelopen jaren initiatieven van burgers herontdekt als oplossing voor maatschappelijke problemen. Zij wil burgers de ruimte geven voor initiatieven die een publiek doel dienen. Daarbij ontstaat een spanning tussen de overheid die burgers probeert te activeren en de overheid die zich geconfronteerd ziet met burgers die al actief zijn. Het is van belang deze spanning te onderkennen, wil een overheid proberen te ontdekken wat ruimte geven aan initiatieven van burgers inhoudt.

In de krachtwijken nemen burgers initiatieven voor ontmoeting tussen bevolkingsgroepen, ze maken plannen om de speeltuin op te knappen of ze vormen een groepje dat geregeld de buurt schoonmaakt. In dorpen ontwikkelen burgers plannen voor publieke voorzieningen waar de gemeente niet meer voor kan zorgen. Inwoners of omwonenden maken alternatieve plannen voor de inrichting of het beheer van polders. Dit is zomaar een greep uit de grote rijkdom aan initiatieven van burgers. Voor veel burgers geldt dat zij een sterke oriëntatie hebben op hun directe leefomgeving en daarom bereid zijn om initiatieven te nemen die hier iets aan verbeteren. Achter al deze initiatieven van burgers schuilt een grote diversiteit aan interacties met overheden. Soms ontstaan deze interacties door de overheid die niet-actieve burgers probeert te activeren. Omgekeerd ontstaan er ook interacties omdat initiatieven van reeds actieve burgers verschillende soorten relaties tot de overheid of andere instanties kunnen ontwikkelen. De overheid die ruimte wil bieden aan initiatieven van burgers staat in deze grote variëteit aan interacties voor een complexe opgave. Hoe gaat de overheid hiermee om? Wat vergt ‘ruimte geven’ aan initiatieven van burgers?

Dit artikel bespreekt eerst het proces van politieke herwaardering. Vervolgens wordt een aantal generieke onderzoeksbevindingen over initiatieven van burgers besproken. Daarna komt aan de orde hoe de overheid burgers probeert te activeren, gevolgd door een bespreking van hoe zij inspeelt op burgers die al initiatief nemen. De verschillen hiertussen staan centraal in het afrondende betoog over bewust omgaan met initiatieven van burgers.

Politieke herwaardering Burgerinitiatieven zijn populair onder politici en beleidsmakers. Althans, sommige burgerinitiatieven. Niet zo populair is het formele burgerinitiatief, waarbij burgers met voldoende handtekeningen een thema op de agenda van de Tweede Kamer of van de gemeenteraad kunnen plaatsen. Een recent voorbeeld is het burgerinitiatief Uit Vrije Wil, dat de legalisering van stervenshulp bepleit. De kans dat een dergelijk initiatief ook echt op de agenda komt en tot wettelijke verandering leidt is vrijwel nihil, aldus De Jong (2010) in NRC Handelsblad. Wel populair zijn informele burgerinitiatieven (Tonkens, 2009).

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Vanaf het kabinet Balkenende II wordt onder het motto ‘meedoen’ meer verwacht van de maatschappelijke inzet van burgers. Het kabinet hechtte veel belang aan zelfredzame, mondige en betrokken burgers die maatschappelijk initiatief nemen (Tweede Kamer, 2003-2004). Vanuit dit perspectief heeft de ministerpresident onderzoek laten doen naar burgerinitiatieven (Hurenkamp e.a., 2006). Naar aanleiding van op dit onderzoek ontwikkelde het ministerie van Binnenlandse Zaken onder de noemer Help! een burgerinitiatief, een campagne die ambtenaren bewust moet maken van initiatieven van burgers (Van der Heijden e.a., 2007). Sleuteltermen in deze campagne zijn ‘stimuleren’ en ‘faciliteren’. De politieke en beleidsmatige aandacht voor initiatieven van burgers kunnen we het beste opvatten als een herwaarderingsproces. Het is niet zo dat er opeens sprake is van een enorme opleving van initiatieven van burgers. Die zijn er al veel langer, maar we noemden ze particulier initiatief. Denk aan de Maatschappij tot Nut van ’t Algemeen (opgericht in 1784), die zich met onderwijskundige en opvoedkundige kwesties bezighield en later ook aan de wieg stond van de Nutsspaarbank en Nutsverzekeringen. Volgens historicus Kennedy (2009) bestonden er omstreeks 1840 zo’n 3.750 liefdadigheidsorganisaties en charitatieve instanties, een aantal dat later nog verder toenam. Met de opkomst van de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog verslapte de aandacht voor deze initiatieven, omdat de overheid veel actiever werd. Ze begon taken over te nemen, bestaande initiatieven te incorporeren of via subsidierelaties tot uitvoerders van beleid te maken. De recente herwaardering voor initiatieven van burgers heeft te maken met veranderingen in diezelfde verzorgingsstaat. Na een lange fase van marktdenken – gericht op verzakelijking, keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid – lijkt de verzorgingsstaat zich in haar relaties met burgers te herordenen op basis van het subsidiariteitsbeginsel, waarin burgers in eerste instantie zelf taken uitvoeren in hun gemeenschappen en de staat hen ondersteunt en minimaal intervenieert. Volgens Tonkens (2009) ligt de bal bij de burger, met

P. 240

veel nadruk op zelfredzaamheid, zelfontplooiing en verantwoordelijkheid voor de (leef-)omgeving.

Bezielde burgers Een van de eerste empirische studies naar kleinschalige initiatieven van burgers was het onderzoek Wat burgers bezielt (Hurenkamp e.a., 2006), uitgevoerd in opdracht van de Minister-president. Uit deze studie komt een enorme diversiteit aan initiatieven naar voren die suggereert dat ieder initiatief uniek is. Eenzelfde beeld dringt zich op in de recente studie Burgerschap in de doe-democratie (Van de Wijdeven & Hendriks, 2010). Binnen deze grote variëteit aan initiatieven zijn echter enkele duidelijke verschillen te benoemen. De studie van Hurenkamp e.a. (2006) maakt een indeling van vier categorieën initiatieven: lichte, netwerkende, coöperatieve en federatieve, die verschillen in de mate waarin ze intern of juist extern contact hebben, in de mate waarin hoger- of juist lageropgeleiden eraan meedoen, de doelen die ze nastreven en de behoefte aan ondersteuning die men nodig heeft van instanties, waaronder de overheid. Deze indeling maakt bovendien duidelijk dat er sprake is van een mix van vluchtige en meer robuuste vormen van initiatief. Een vergelijkbaar beeld van robuust en vluchtig treffen we aan bij Van de Wijdeven en Hendriks (2010), die structurele van ad hoc initiatieven onderscheiden. Wat zij verder toevoegen, is een onderscheid tussen meebeslissen en meedoen. Bij meebeslissen gaat het om initiatieven die de officiële besluitvorming van de overheid proberen te beïnvloeden (politieke participatie), terwijl het bij meedoen gaat om burgers die concrete projecten in de wijk proberen te realiseren (sociale participatie). Uit het onderzoek van Hurenkamp e.a. (2006) komt ook een aantal generieke overeenkomsten naar voren van alle onderzochte initiatieven. Ze blijken zonder uitzondering vrij pragmatisch van aard te zijn omdat ze zich richten op concrete problemen. De oudere buurvrouw wordt ziek en haar buren helpen haar om beurten met de boodschappen. Of buurtvaders gaan met elkaar ’s avonds op pad om de overlast van

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


jongeren terug te dringen. Een andere overeenkomst betreft de motieven. Vaak wordt beweerd dat burgers alleen handelen uit eigenbelang. Het onderzoek van Hurenkamp laat echter zien dat deze veronderstelling niet opgaat voor initiatieven van burgers. Veel daarvan komen voort uit altruïstische motieven, door onbaatzuchtigheid die juist rekening houdt met de belangen van anderen (Linders, 2010). De meest belangrijke overeenkomst die de onderzoekers vinden, is dat vrijwel geen initiatief zich ontwikkelt zonder een relatie met de overheid of andere instituties zoals welzijnsinstellingen, zorginstellingen of woningcorporaties. Dit komt ook als generieke bevinding naar voren bij Van de Wijdeven en Hendriks (2010). Zij constateren dat initiatiefnemers voor veel initiatieven op z’n minst overleg moeten voeren met de gemeente, professionals of instellingen in de wijk. Ook andere studies van Van Stokkom en Toenders (2010) en Wagenaar en Specht (2009) bevestigen grotendeels dit beeld. Volgens Tonkens (2009) worden burgers nagenoeg niet spontaan actief zonder enige verwevenheid met instituties. Deze verwevenheid werkt twee kanten op. Enerzijds hebben actieve burgers soms iets nodig van de overheid of andere instituties. Anderzijds ontstaat de verwevenheid ook omdat de overheid burgers probeert te activeren. Het is precies deze tweezijdigheid tijdens interacties met burgers die de opgave om ruimte te geven aan initiatieven zo complex maakt. Een overheid die burgers probeert te activeren is een andere dan een overheid die probeert in te spelen op initiatieven waarmee zij zich geconfronteerd ziet. Ruimte geven krijgt vermoedelijk in beide gevallen een andere betekenis. Om dit verder te analyseren, wordt de activerende overheid vergeleken met de overheid die inspeelt op actieve burgers.

Niet-actieve burgers activeren Sinds enkele jaren probeert de overheid initiatieven van burgers te stimuleren. Volgens Tonkens (2009) is er sprake van een ‘uitnodigende’ en ‘verbindende’ overheid die burgers probeert te activeren, zonder hun

P. 241

initiatieven over te nemen. Dit is een overheid die zich niet langer terugtrekt en burgers overlaat aan hun eigen verantwoordelijkheid, maar een overheid die zelf weer actief is en burgers medeverantwoordelijk probeert te maken voor de publieke zaak. We zien deze beweging terug in het regeerakkoord van het kabinet Balkenende IV, waarin veel werd gesproken over samenwerking met burgers (Ministerie van Algemene Zaken, 2007). In de praktijk heeft deze benadering zich vertaald in de inzet van financiële middelen door het departement van Wonen, Wijken en Integratie, gericht op het bevorderen van bewonersinitiatieven in de krachtwijken van de grote steden. Sleutelwoorden in het beleidsjargon zijn ‘stimuleren’ en ‘faciliteren’ van burgerinitiatieven. Wat daar precies mee wordt bedoeld, blijft vaak betrekkelijk vaag. In ieder geval is er sprake van een behoorlijk grote inzet van professionals en van financiële middelen in de vorm van wijkbudgetten, vouchersystemen of buurtcheques (Tonkens & Kroese, 2009; Van Ankeren e.a., 2010). Het zijn ambtenaren en professionals in de wijk die niet-actieve bewoners attent maken op de mogelijkheden om een initiatief te bedenken en daar uitvoering aan te geven. Bewoners die na enige stimulans bijvoorbeeld een plein willen opknappen, een ontmoetingsruimte voor allochtone vrouwen willen oprichten of met elkaar een kunstwerk in de buurt willen maken, kunnen vervolgens een aanvraag indienen voor financiële middelen. Vaak worden ze door professionals geholpen bij het indienen van de aanvraag en bij de uitvoering van hun initiatief. Uit onderzoek over de Amsterdamse wijkaanpak blijkt dat professionals bij het indienen van aanvragen hulp bieden en nadrukkelijk bij de uitvoering van bewonersinitiatieven betrokken zijn (Van Ankeren e.a., 2010). Veel initiatieven in de krachtwijken zouden waarschijnlijk zonder de steun van professionals niet zijn bedacht, ingediend of uitgevoerd. Vergelijkbare bevindingen komen ook naar voren uit recent onderzoek naar experimenten met voucherregelingen in meer steden (Tonkens & Kroese, 2009).

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 242

De activerende overheid zoekt naar burgers die willen ‘meedoen’ in hun buurt en wijk, vanuit de gedachte dat ze, eenmaal geactiveerd, ook in de toekomst wat vaker actief zullen zijn. Gemeenten zien het bevorderen van burgerinitiatieven hierbij niet als doel op zich, maar als middel om de betrokkenheid van burgers bij hun buurt te vergroten, om de leefbaarheid in de buurt te verbeteren, om hardnekkige problemen aan te pakken, om meer sociaal kapitaal bij burgers te ontwikkelen of om de sociale cohesie in een buurt te versterken. Vooral het versterken van sociaal kapitaal en sociale cohesie zijn door het invloedrijke WRR-rapport Vertrouwen in de buurt (2005) belangrijke beleidsdoelen geworden voor veel gemeenten. Er is inmiddels een discussie gaande of dit soort doelen reëel zijn, of ze in de praktijk worden bereikt en bovendien of initiatieven van burgers het juiste middel vormen om deze doelen te bereiken (Van Stokkom & Toenders 2010; Linders, 2010). Ongeacht wat we hiervan vinden, is duidelijk dat de overheid behoorlijk ambitieus is in het activeren van burgers via initiatieven in de buurt en de wijk.

en professionals hun uiterste best doen om barrières weg te nemen die het succes van een initiatief in de weg staan. Een belangrijke barrière aan de kant van de overheid en maatschappelijke instanties is dat gewekte verwachtingen niet worden waargemaakt of dat resultaten te lang uitblijven. Als hier niets aan gebeurt, dan raken burgers teleurgesteld en haken ze af (Van Ankeren e.a., 2010; Wenker, te verschijnen). Barrières wegnemen kan ook betekenen dat ongelijkheid in participatie wordt voorkomen, zodat een initiatief niet alleen binnen de eigen groep relevant is of dat de toch al actieve burgers worden bereikt en niet-actieve burgers buiten beeld blijven (Tonkens, 2009). Ten derde vergt activeren en ruimte geven dat de overheid niet-actieve burgers niet overvraagt (Tonkens, 2009). Sommige mensen kunnen niet actief worden wegens gebrek aan competenties en anderen willen niet. Het is dus zeer de vraag of de overheid er verstandig aan doet om iedereen te willen activeren, zeker als participatie een middel vormt waarmee de overheid een ander doel wil bereiken.

Niet-actieve burgers activeren en ruimte geven aan hun initiatieven is een veeleisend proces. Het vergt ten eerste dat ambtenaren en professionals burgers mobiliseren om actief te worden en tegelijkertijd dat zij niet alle kastanjes voor hen uit het vuur halen, hen ‘onteigenen’ als initiatiefnemer door het initiatief over te nemen of een professionele barrière opwerpen, door zelf te willen bepalen wat de beste oplossing is voor een probleem (Van Ankeren e.a., 2010; Van Stokkom & Toenders 2010). Het vergt een combinatie van optreden en terughoudendheid, die van situatie tot situatie en van persoon tot persoon kan verschillen. Het belang van terughoudendheid blijkt uit een onderzoek onder geactiveerde bewoners in Amsterdam (Wenker, te verschijnen). Vooral bij de uitvoering van hun initiatief is het cruciaal dat bewoners actief betrokken blijven, omdat het bijdraagt aan de diepgang van hun betrokkenheid, hen positiever stemt over hun buurt, hun enthousiasme en hun zelfvertrouwen vergroot, en ertoe bijdraagt dat ze geregeld actief blijven. Activeren en ruimte geven vergt, ten tweede, ook dat ambtenaren

Inspelen op actieve burgers De andere kant van de medaille bij de verwevenheid tussen overheid en initiatieven van burgers is het inspelen op burgers die al actief zijn. Bestuurders, ambtenaren en professionals zien zich geregeld geconfronteerd met actieve burgers die iets van hen willen. Als gevolg van de eerder besproken politieke herwaardering worden er campagnes zoals Help! een burgerinitiatief gevoerd (Van der Heijden e.a., 2007). De overheid, maar ook welzijnsinstellingen en woningcorporaties, worden aangemoedigd te leren omgaan met initiatieven van actieve burgers die bij hen aankloppen. Veel van deze instanties zijn gewend geraakt om burgerparticipatie zelf vorm te geven via interactieve beleidsvorming of burgerbestuur (Van der Heijden e.a., 2007; Wagenaar 2005). Het is voor hen daarom een cultuuromslag om aansluiting te zoeken bij participatie die toch al plaatsvindt. De complexiteit van het inspelen op initiatieven van actieve burgers is nog veel groter dan bij het activeren

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


van niet-actieve burgers. De belangrijkste reden hiervoor is de enorme diversiteit aan initiatieven die in de samenleving te vinden is. Om deze diversiteit enigszins te reduceren, kunnen we drie soorten relaties onderscheiden tussen initiatieven en instituties. Het gaat om ‘hulpbehoevende’, ‘aanvullende’ of ‘corrigerende’ relaties. Bij iedere soort relatie kan ruimte geven iets anders inhouden. Hulpbehoevende relaties komen waarschijnlijk het meeste voor. Burgers zien een maatschappelijk probleem, trekken het zich aan, bedenken oplossingen, gaan ze in de praktijk proberen te brengen en kunnen daarbij wel wat hulp gebruiken. We zien deze relaties bijvoorbeeld bij de ouders die in Almere het A-complex – de eerste woongroep in Nederland voor schizofrene mensen – hebben opgericht (zie Verhoeven, 2006 voor een uitgebreide beschrijving). Het oprichten van deze woongroep bleek niet eenvoudig. Met een visiedocument onder de arm wekten de ouders de interesse van een woningstichting. Vervolgens ontdekten ze een woon-zorgstimuleringsregeling van het Ministerie van VROM, waarmee ze hun plannen verder konden ontwikkelen. Ze klopten aan bij de gemeente voor een geschikte bouwlocatie en ze vonden een zorgleverancier die mee wilde werken. Dit alles vergde van de initiatiefnemers heel veel tijd en inzet, kennisontwikkeling, overtuigingskracht, politieke lobby en improvisatievermogen binnen een complex woud aan regels in de zorg. Van de overheden en instanties vergde het openheid voor een initiatief buiten de reguliere behandelmodellen om, een luisterend oor, betrokkenheid en subsidie; behoeftes die volgens Hurenkamp e.a. (2006) in wisselende mate bij veel initiatieven van burgers aan de orde kunnen zijn. Veel van de meegaandheid bij de overheid en instanties was bij de oprichting van het A-complex afhankelijk van de personen waar de ouders mee te maken kregen. Aanvullende relaties tussen initiatieven en instituties doen zich voor bij initiatieven die zich richten op publieke voorzieningen die de overheid niet langer garandeert (Wagenaar, 2005). Het meest pregnant

P. 243

zien we dit gebeuren in plattelandsgemeentes met veel verschillende dorpskernen, zoals in het geval van de gemeente Boarnsterhim en het dorp Reduzum, gelegen onder de rook van Leeuwarden (Verhoeven, 2006). Tegen de verwachtingen van de gemeente in, slaagde de Vereniging Doarpsbelang Reduzum erin om een groot aantal projecten te realiseren die stuk voor stuk bijdroegen aan de leefbaarheid van het dorp. Er werden onder andere woningen voor starters gebouwd en later een woon-zorgcombinatie voor ouderen, om te voorkomen dat het dorp leeg zou stromen. Van de winst van deze projecten werden bovendien een kantine, een ijsbaan, een jachthaven en een windmolen gebouwd en werd de dorpsschool verbouwd. De gemeente was bij deze en andere initiatieven van de vereniging vooral een sta-in-de-weg. Zij achtte projecten niet rendabel, deed moeilijk over vergunningen, liet de vereniging lang wachten op beoordeling van beleidsplannen wegens gebrek aan personeel, had niet in de gaten dat er soms behoefte bestond aan expertise en zag de plannen als een aantasting van de eigen beleidsvisie. De gemeente stond niet open voor de kennis en ideeën van de vereniging. Daarom zocht de Vereniging Doarpsbelang samenwerking met andere overheden en instanties. Ze kwam tot samenwerking met de provincie Friesland, een belangenbehartiger van dorpsverenigingen, een woningcorporatie en een zorggroep. Onder druk van deze coalitie werkte de gemeente uiteindelijk wel mee bij het verlenen van vergunningen. Corrigerende relaties tussen initiatieven en instituties ontstaan als burgers initiatieven nemen om door hen ervaren negatieve gevolgen van overheidsbeleid af te wenden. Hierbij zien we twee vormen van initiatief ontstaan. Ten eerste zien we burgers die alternatieve plannen aandragen voor onwelgevallig overheidsbeleid. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de boeren in de Overdiepse polder die zich geconfronteerd zagen met een plan van Rijkswaterstaat om hun polder als noodoverloopgebied in te richten. In een overleg met alle bewoners besloten ze tot een aanpak gericht op samenwerking met de overheid. Ze ontwikkelden een alternatief plan, later bekend geworden als het terpen-

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


plan (Verhoeven, 2006). Na aanvankelijk enthousiaste reacties van betrokken overheden, botsten de boeren vervolgens op de bureaucratie en op de ingenieurscultuur, gericht op het zelf uitvoeren van ruimtelijke plannen. Na toetreding tot een Provinciale stuurgroep nam de duidelijkheid en overzichtelijkheid van de totale planvorming voor de boeren af. Ze verloren bovendien het initiatief over hun terpenplan toen er nog een andere stuurgroep werd opgericht die drie varianten ging ontwikkelen voor de inrichting van de Overdiepse polder. Het terpenplan was een van die drie varianten, maar moest dus wel concurreren met overheidsplannen. Daarom trokken de boeren alle registers open die ze kenden om de politiek te beïnvloeden. En uiteindelijk hadden ze succes. Het terpenplan is gekozen als beste oplossing en wordt uitgevoerd. De boeren zijn er in geslaagd om de overheid te corrigeren in haar beleid met een eigen plan. Ten tweede zien we bij corrigerende relaties vormen van initiatief ontstaan van burgers die door protestgedrag de plannen van de overheid willen beïnvloeden. We zien dit veel gebeuren bij ruimtelijke kwesties zoals de aanleg van snelwegen, slibdepots, noodoverloopgebieden, natuurontwikkeling in agrarische gebieden en talrijke processen van gemeentelijke herindeling (Verhoeven, 2009). De overheid reageert doorgaans afwijzend op dit protestgedrag, door burgers te zien als opportunisten die last hebben van een Not-In-MyBack-Yard (NIMBY) syndroom, dat wordt gemotiveerd door egoïsme en calculerend gedrag. Soms blijkt dat het protestgedrag ook door dergelijke motieven is ingegeven. Maar het blijkt ook geregeld niet terecht te zijn om protesterende burgers zo opzij te zetten, omdat ze een signaal afgeven over slecht beleid, een slecht functionerende overheid of ondemocratisch politiek gedrag. Burgers proberen via protestgedrag de overheid of de politiek geregeld te corrigeren (Verhoeven, 2009). We zien aan de uiteenlopende relaties die zich kunnen voordoen tussen initiatieven van actieve burgers en de overheid dat ruimte geven zeer uiteenlopende betekenissen kan hebben. Die betekenissen variëren van steun

P. 244

op maat bij hulpbehoevende relaties, welwillendheid en medewerking bieden bij aanvullende relaties tot openheid en aanspreekbaarheid bij corrigerende relaties.

Bewust omgaan met initiatieven De belangstelling voor initiatieven van burgers maakt vrij aannemelijk dat er een herziening van de verhoudingen tussen overheid en burgers gaande is. De overheid – en ook maatschappelijke instanties zoals welzijnsorganisaties en woningcorporaties – zijn momenteel zoekende hoe zij in dit herzieningsproces invulling kunnen geven aan hun uitnodigende, stimulerende, verbindende en faciliterende taken. Hierbij speelt echter het probleem dat ruimte bieden aan initiatieven van geactiveerde burgers van een hele andere orde blijkt te zijn dan ruimte bieden aan initiatieven van reeds actieve burgers. Ruimte geven in een proces van activering vergt optreden en terughoudendheid, het wegnemen van barrières in de eigen organisatie en tussen burgers onderling, en burgers niet overvragen. In veel gevallen gaat het over mensen die graag willen meedoen, maar die niet zozeer willen meebeslissen met de overheid. Het is van belang om hun meedoen niet te smoren in ingewikkelde beleidsdoelen of grote democratiseringsidealen. Het is bovendien van belang om ambtenaren en professionals te trainen en veel intervisie tussen hen te organiseren, zodat zij het ruimte geven aan niet-actieve burgers goed in de vingers krijgen. Kortom, het vergt veel reflectie op en een zeer bewuste omgang met de voorzichtige en prille initiatieven van zojuist geactiveerde burgers. Zo’n reflexieve houding en werkwijze is ook nodig bij initiatieven van actieve burgers. Vaak gaat het hierbij om vrij assertieve en kundige burgers die niet alleen willen meedoen, maar ook een vorm van zeggenschap over hun initiatief willen behouden of invloed willen op de plannen van de overheid. Ruimte geven betekent bij deze burgers het onderkennen van en inspelen op de variabele behoeften die zij hebben, open staan voor hun kennis, ideeën en concrete oplossingen, met hen leren samenwerken, en leren van hun kritiek die

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


via protest wordt verwoord. Het is cruciaal om niet defensief op initiatieven van actieve burgers te reageren. Zeker bij aanvullende of corrigerende relaties is de kans op zulke reactie bij de overheid groot. Politici voelen zich bedreigd in hun politieke mandaat, ambtenaren in hun expertise en afwegingskaders. Daarom vergt het ruimte geven aan initiatieven van actieve burgers dat ze tegemoet worden getreden door specialisten die de competenties hebben om met de behoeften, alternatieven en kritiek van actieve burgers om te gaan, die zich tegelijkertijd goed kunnen verplaatsen in de politiek en de overheid en die tussen actieve burgers en de overheid kunnen bemiddelen.

P. 245

Ministerie van Algemene Zaken (2007) Samen werken, samen leven, Coalitieakkoord CDA, PvdA & ChristenUnie, Den Haag Stokkom, B. van & N. Toenders (2010) De sociale cohesie voorbij. Actieve burgers

in achterstandswijken, Amsterdam University Press, Amsterdam Tonkens, E.H. (2009) Tussen onderschatten en overvragen. Actief burgerschap en

activerende instituties in de wijk, SUN Trancity, Amsterdam Tonkens, E.H. & G.J. Kroese (2009) Bewonersparticipatie via vouchers:

democratisch en activerend?, Ministerie van VROM, Den Haag Tweede Kamer (2003-2004) Verkenning burgerschap en andere overheid 29362, Tweede Kamer, Den Haag Verhoeven, I. (2006) ‘Alledaags politiek burgerschap en de overheid’, In: P. Meurs, E. Schrijvers & G. De Vries, Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en

ervaring voor beleid, Amsterdam University Press, Amsterdam, p. 119 - 143 Verhoeven, I. (2009) Burgers tegen beleid. Een analyse van dynamiek in politieke

Ruimte geven aan burgers wordt de komende jaren waarschijnlijk alleen maar belangrijker. Niet alleen omdat er al een verschuiving in de relaties tussen overheid en burgers is ingezet, maar ook omdat de overheid de komende jaren door bezuinigingen waarschijnlijk nog meer beroep zal gaan doen op burgers. Als de overheid niet bewuster omgaat met ruimte geven en de verschillen in aanpak die daarbij komen kijken, dan zullen veel burgers de zure druiven proeven van een overheid die wel zegt hun initiatief te waarderen maar die daar in de praktijk te weinig blijk van geeft.

betrokkenheid, Aksant, Amsterdam Wagenaar, H. (2005) Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur, XPIN, Den Haag Wagenaar, H. & M. Specht (2009) Geëngageerd bewonerschap.

Bewonersparticipatie in drie Europese steden, NICIS Institute, Den Haag Wenker J.H. (te verschijnen) Local differences in the enhancement of local social

participation in deprived neighbourhoods within three local district authorities in Amsterdam, Master thesis Program Social Policy and Social Work in Urban Areas, Universiteit van Amsterdam Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005) Vertrouwen in de buurt, Amsterdam University Press, Amsterdam. Wijdeven, T. van de & F. Hendriks (2010) Burgerschap in de doe-democratie, NICIS Institute, Den Haag

Imrat Verhoeven ([email protected]) is socioloog en onderzoeker aan de afdeling Sociologie en Antropologie van de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur Ankeren, M. van, E. Tonkens & I. Verhoeven (2010) Bewonersinitiatieven in

de krachtwijken van Amsterdam. Een verkennende studie, Hogeschool van Amsterdam/Universiteit van Amsterdam, Amsterdam Heijden, J. van der, L. van der Mark, J. van Zuylen & A. Meiresonne (2007) Help!

een burgerinitiatief, InAxis/Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag Hurenkamp, M., E. Tonkens & J.W. Duyvendak (2006) Wat burgers bezielt , Universiteit van Amsterdam/NICIS Kenniscentrum Grote Steden, Amsterdam Jong, S. de (2010) ‘Burgerinitiatief komt niet uit de verf’, NRC Handelsblad, 15 februari Kennedy, J.C. (2010) Bezielende verbanden. Gedachten over religie, politiek en

maatschappij in het moderne Nederland, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam Linders, L. (2010) De betekenis van nabijheid. Een onderzoek naar informele zorg

in een volksbuurt, Sdu Uitgevers, Den Haag

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 246


Janneke Toussaint

Ouderen in Nederland blijken meestal niet van plan te verhuizen om het pensioen aan te kunnen vullen

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 247

De vergrijzing en de daarbij behorende demografische druk nemen toe en bedreigen de betaalbaarheid van collectieve voorzieningen voor de ouderen. Europese overheden zoeken naar oplossingen, kijken naar het vermogen van individuele huishoudens en stuiten dan al snel op het feit dat veel huishoudens een woning bezitten en daardoor relatief rijk zijn. Zijn huishoudens van plan die woning te gebruiken om het inkomen en welzijn op de oude dag op peil te houden? En kan het vermogen in de woning deel uitmaken van het pensioenbeleid?

De toenemende vergrijzing maakt pensioenen steeds duurder, vooral de pensioenen die direct worden betaald door de werkende generaties. Daarnaast doet een groeiende groep ouderen beroep op de zorgsector. De overheidsuitgaven stijgen en zullen naar verwachting verder stijgen in de toekomst. Overheden zoeken daarom naar manieren om de betaalbaarheid in de hand te houden. Europese burgers hebben vaak vermogen en vooral de koopwoning is een substantieel onderdeel in de vermogensportefeuille. Eigenaar-bewoners bouwen vermogen op door de hypotheek af te betalen en door te profiteren van stijgende huizenprijzen. Het is steeds gemakkelijker om dat vermogen weer aan de woning te onttrekken met behulp van hypotheekproducten, zoals de opeethypotheek. Voor eigenaar-bewoners zou het daarom aantrekkelijk kunnen zijn om de woning op de oude dag weer in geld om te zetten (‘op te eten’). Kan dat de druk verlagen op de overheidsuitgaven? In dit artikel wordt gekeken naar plannen van huishoudens om hun woning op te eten in Duitsland, Hongarije en Nederland. In de conclusie wordt verder ingegaan op de keerzijden van deze praktijk, specifiek in het licht van de Nederlandse context.

Life cycle theorieën Verwachtingen over het gebruik van vermogen door ouderen worden meestal

gebaseerd op Life Cycle Models. Deze modellen gaan ervan uit dat mensen hun inkomen gelijkmatig proberen te verdelen over hun leven. Jonge mensen verdienen minder dan hun gemiddelde levensinkomen en zullen daarom lenen. Mensen rond de 45 jaar hebben een hoger inkomen en sparen en bouwen vermogen op. Als ze met pensioen gaan en het inkomen daalt, zullen ze ontsparen en hun vermogen consumeren. Mensen zouden volgens deze benadering vooruitkijken in het leven en plannen voor de oude dag. Inmiddels is gebleken dat mensen minder consumeren dan gedacht, omdat ze altijd geld achter de hand willen houden voor het geval er iets gebeurt. Een andere factor is dat mensen wat na willen laten aan de kinderen (Browning & Crossley, 2001). Vooral het vermogen in de woning wordt nauwelijks geconsumeerd. Een belangrijke verklaring zou zijn dat mensen denken het alleen door verkoop te gelde te kunnen maken. Financiële markten hebben echter hypotheekproducten ontwikkeld waarmee men vermogen kan onttrekken aan de woning en toch in de woning kan blijven wonen: opeethypotheken. Gepensioneerden nemen dan een hypotheek om hun pensioeninkomen aan te vullen. De rente wordt niet maandelijks betaald, maar wordt bijgeschreven bij de lening. Pas als de woning wordt verkocht, bij verhuizing of overlijden, wordt de lening afgelost. Er wordt gesugge-

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 248

Tabel 1 Ontwikkeling financiële markten (bron: London Economics, 2005)

Duitsland

Hongarije

0,82

0,77

0,88

Beschikbaar

Beperkt beschikbaar

Beschikbaar

minder

minst

meest

Hypotheek beschikbaarheidsindex Beschikbaarheid omgekeerde hypotheken Verwachting consumptie woningvermogen oude dag

Nederland

Tabel 2 Consumptie van het woonvermogen op oude dag (bron: The Gallup Organisation, 2008) % Ja, ik zou overwegen om op

Duitsland Hongarije Nederland

Niet-gepensioneerden

21,4

8,8

24,1

Gepensioneerden

% Ja, dat heb ik al gedaan % Ja, dat ben ik van plan

2,3

6

2,8

5,2

2,5

5,8

mijn oude dag een hypotheek op te nemen, of mijn huis te

verkopen, terwijl ik het recht houd erin te wonen

reerd dat in landen met goed ontwikkelde financiële markten, zoals in Nederland, huishoudens op deze manier het vermogen in de woning zullen willen consumeren als het inkomen na het werkzame leven daalt (London Economics, 2005). De verwachting is dat plannen om het vermogen in de woning (vanaf nu ‘woningvermogen’) te consumeren afhankelijk zijn van de beschikbare hypotheekproducten. Tabel 1 laat zien dat deze producten het meest beschikbaar zijn in Nederland en het minst in Hongarije. Daaruit volgt de hypothese dat in Nederland de bereidheid het grootst is om het woningvermogen te consumeren op de oude dag, terwijl deze in Duitsland minder groot en in Hongarije het geringst is.

Europees onderzoek Deze studie is gebaseerd op een deel van de onderzoeksresultaten van het Europese onderzoeksproject Demographic Change

and Housing Wealth (voor meer informatie: www.demhow.bham.ac.uk). In acht landen zijn in de zomer van 2009 dertig eigenaar-bewoners geïnterviewd. Er is gevraagd naar opvattingen en plannen met betrekking tot pensioenen en zorg op de oude dag en naar de rol van familie en het eigenwoningbezit. De uitkomsten zijn door de onderzoekers ter plaatse geïnterpreteerd en gerapporteerd. De landenrapporten zijn de basis voor deze analyse. Drie landen zijn geselecteerd. Ze verschillen qua woningmarkt, hypotheekmarkt, pensioenen en zorg voor ouderen. Uit een grootschalige enquête, de Eurobarometer, waarin het idee van het consumeren van het woningvermogen werd voorgelegd, blijkt dat in alle drie de landen een minderheid overweegt de woning op te eten (The Gallup Organisation, 2008) (tabel 2). Toch blijkt dat in Nederland inderdaad de meeste respondenten van plan zijn hun

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


woningvermogen te consumeren, minder in Duitsland en het minst in Hongarije. Dit bevestigt de hypothese. Opvallend is echter dat onder de gepensioneerden, niet de Nederlanders of de Duitsers deze optie het vaakst hebben gebruikt, maar de Hongaren (tabel 2). Blijkbaar speelt er meer mee dan de beschikbaarheid van financiële producten.

Lage woonlasten In Duitsland is slechts 42 procent van de huishoudens eigenaar-bewoner en dus 58 procent huurder. Vooral mensen met hoge inkomens en relatief veel vermogen kiezen ervoor een woning te kopen. Uit de interviews blijkt dat giften, erfenissen of leningen van familieleden een belangrijke rol spelen in de financiering. De hoogte van hypotheken is in Duitsland beperkt. Een hypotheek is iets waar de geïnterviewden zo snel mogelijk vanaf willen. Na hun pensionering hebben eigenaar-bewoners normaliter geen hypotheek meer. De vergrijzing heeft in Duitsland al grote impact op beleid. Pensioenen worden minder genereus en er is een groeiende nadruk op eigen verantwoordelijkheid. Verzekeringsproducten en ook vastgoed spelen een belangrijke rol in de financiële planning. Degenen die het zich kunnen permitteren zien een tweede woning als een goede investering voor later. Ze genereren inkomen uit de woning door te verhuren. Behalve de pensioenen staat in Duitsland ook de zorg onder druk. Het is nu al niet ongewoon dat een kind voor de ouders zorgt en in ruil de woning erft. Sommige mensen anticiperen op toekomstige zorgverlening aan ouders, door hun huis zo in te richten dat een zieke ouder bij hen in kan komen wonen.

P. 249

Voor de eigen oude dag beschouwen de Duitse geïnterviewden de afwezigheid van maandelijkse huur als belangrijkste voordeel van een koopwoning. Voor jonge Duitsers is dit een reden om een woning te kopen. Relatief lage woonlasten betekent een groot voordeel ten opzichte van de vele huurders in het land. Mensen hebben doorgaans geen plannen om de woning te verkopen. Alleen als men financieel niet zou kunnen rondkomen, of intensieve zorg nodig heeft, kan men zich voorstellen om verkoop te overwegen. Ook al kunnen sommige niet-gepensioneerden zich voorstellen een opeethypotheek te overwegen als het pensioeninkomen laag uit zou vallen, over het algemeen ziet men een opeethypotheek in Duitsland niet zitten. Een dergelijke hypotheek zou mensen opnieuw afhankelijk maken van de bank en opschepen met een moeilijk te doorgronden financieel product. Bovendien zijn veel respondenten zelf ooit geholpen met een erfenis en dit willen ze ook graag doen voor hun kinderen. Kortom, omdat de eigenaar-bewoners in Duitsland de rijkere huishoudens zijn, ze relatief lage woonlasten hebben, de woning graag na willen laten aan de kinderen, en soms nog tweede woningen bezitten, is het onwaarschijnlijk dat ze de woning waarin ze wonen op zullen eten (Helbrecht & Geilenkeuser, 2009).

Familiebanden In Hongarije is het overgrote deel van de bevolking eigenaar-bewoner (96 procent) en is een koopwoning een cruciaal financieel startpunt van het zelfstandige leven van jonge huishoudens. Familieleden, vaak ouders, helpen bij de verwerving van een koopwoning door een deel te betalen,

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Wanneer een solide sociaal zekerheidsstelsel ontbreekt, is consumptie van het eigen woningvermogen een realistische optie

of door een woning door te geven die al in familiebezit was.

dag. Erfenissen spelen een belangrijke rol: degenen die zorgen voor de ouderen, erven.

Ten tijde van het communisme had iedereen werk en kon rekenen op steun van de overheid. Tijdens de transitie in de jaren negentig liep de werkloosheid op en sloeg de inflatie toe. Veel mensen raakten in armoede. Het sociale zekerheidsstelsel kon de druk niet aan en financiële risico’s kwamen op het bordje van de huishoudens te liggen. Als gevolg zijn familiebanden cruciaal geworden voor het welzijn van Hongaarse huishoudens. Ouders helpen kinderen als ze in financiële nood zitten en kunnen rekenen op hun kinderen als ze zorg of hulp nodig hebben op de oude

Veel Hongaren kunnen nauwelijks rondkomen en dus ook niet sparen voor later. Het ontvangen van een pensioen gaat daarom in Hongarije niet logischerwijs samen met het stoppen met werken. In tegendeel, dit is juist het moment waarop men doorgaat met werken om eindelijk geld te kunnen sparen, de kinderen meer te kunnen geven, of om meer te kunnen consumeren. Voor bevoorrechte mensen die substantiële vermogensdelen hebben geërfd of goed hebben geboerd tijdens hun werkende leven, speelt de woning slechts een beperkte

P. 250

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


rol. Voor vele anderen staat de woning noodzakelijkerwijs centraal in de financiële strategieën. Als deze mensen niet meer in staat zijn te werken op hun oude dag en de familie niet meer steun kan verlenen dan ze al doet, zullen ze het woningvermogen in moeten zetten. Als verhuizen naar een goedkopere woning geen optie is – omdat de koopwoning niet veel waard is – dan zullen ze een opeethypotheek moeten nemen. De Hongaren kennen dit product: er wordt veel reclame voor gemaakt. Het al dan niet hebben van kinderen blijkt dé cruciale factor. Mensen zonder kinderen zien de koopwoning meer als potentiële bron van inkomen. Als mensen echter kinderen hebben en zeker als die kinderen zelf nog geen woning bezitten, dan wordt er alles aan gedaan om de woning in de familie te houden. In geval van nood overweegt men een deel van de woning te verhuren of zelfs in te trekken bij de kinderen om de gehele woning te kunnen verhuren. Opeethypotheken betitelen mensen vaak als onethisch omdat de woning cruciaal is voor het toekomstige financiële welzijn van hun kinderen. In Hongarije staan de familiebanden duidelijk centraal, de woning houdt men zo lang als mogelijk in bezit. Echter, door het gebrek aan een solide sociaal zekerheidsstelsel is consumptie van het woningvermogen een realistische optie (Hegedüs & Szemö, 2009).

Aflossingsvrije hypotheek In Nederland is het aandeel eigenaarbewoners 57 procent. Het zijn vooral de midden- en hogere-inkomensgroepen die kopen. Typisch voor Nederland zijn de hoge hypotheken en gedeeltelijke financiering met aflossingsvrije hypotheken. In toenemende mate houden Nederlandse gepensio-

P. 251

neerden een hypotheek. Het wordt normaal gevonden dat mensen na hun pensionering financieel goed rond kunnen komen. Een sterke daling van het inkomen wordt dan ook niet verwacht bij pensionering, wel dat men langer door zal moeten werken dan de huidige generatie ouderen. Enkele jongeren voorzien dat ze zelf substantieel vermogen op zullen moeten bouwen voor een goede oude dag. Voor zelfstandigen is voldoende inkomen wanneer men is gestopt met werken ook niet vanzelfsprekend. Anders dan werknemers, moeten zij zelf pensioenvermogen opbouwen. Terwijl mensen rekenen op professionele zorg als ze oud zijn, maken velen zich zorgen over de kwaliteit ervan. Zij verwachten dat mantelzorg, hulp van kinderen en buren belangrijker zullen worden. De Nederlandse overheid moedigt dit ook aan. Omdat huizenprijzen stijgen, vinden de meeste mensen kopen een goede investering. Dit betekent echter niet dat men ook van plan is deze investering te gelde te maken door goedkoper te gaan wonen. Vooral ouderen blijken niet van plan te verhuizen. Lage woonlasten als eigenaar-bewoner en het relatieve voordeel ten opzichte van de huurders wordt hier – in tegenstelling tot in Duitsland – niet genoemd. Belangrijke oorzaak zijn de niet afgeloste hypotheken. Een opeethypotheek is niet populair. Het betekent opnieuw afhankelijk zijn van de bank, groeiende schulden en misschien wel een schuld in plaats van de woning nalaten aan de kinderen. Als de nood aan de man zou zijn, lijken mensen liever te verhuizen dan een opeethypotheek te nemen. Toch zijn sommigen, vooral jongeren, nieuwsgierig naar hoeveel deze optie op zou kunnen leveren. Veel mensen verwachten echter op de oude

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Wie goed boert, heeft het vermogen uit de eigen woning niet nodig om later goed te kunnen leven

dag niet hypotheekvrij te zijn waardoor zij niet in aanmerking komen voor een opeethypotheek. Interessant is dat de enkele jongeren die verwachten zelf pensioenvermogen op te moeten bouwen, ook zeggen te hebben gekocht als investering voor later. Soms wordt dit aangemoedigd door de ouders van geïnterviewden die spijt hebben dat ze nooit hebben gekocht en hun leeftijdsgenoten rijk hebben zien worden door de stijgende huizenprijzen. Tenslotte blijkt voor zelfstandigen het woningvermogen belangrijk: men zou goedkoper gaan wonen om vermogen te kunnen consumeren. In Nederland speelt de woning vooralsnog geen prominente rol in pensioenplannen.

Het aflossen van de hypotheek (het sparen) om het pensioen mee aan te vullen, blijkt niet belangrijk. Echter, degenen die relatief lage pensioenen verwachten, blijken wel een rol te zien voor het woningvermogen (Toussaint & Elsinga, 2009).

Ongelijkheid Door de verschillen in de mate van ontwikkeling van de hypotheekmarkten was de verwachting dat Nederlandse huishoudens zich meer zouden gedragen volgens de Life Cycle Models en consumptie van het woningvermogen plannen, de Duitsers minder en de Hongaren het minst. In alle drie de landen vinden we echter weinig enthousiasme over de opeethypotheek.

P. 252

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Afhankelijkheid van banken op de oude dag vinden mensen onwenselijk, ze verkopen liever. Bovendien spelen kinderen een belangrijke rol in de overwegingen die mensen maken. Hoe groter de rol van de kinderen in de verzorging van ouderen, hoe belangrijker het wordt gevonden de woning aan hen te kunnen nalaten. Zou het vermogen in de woning een oplossing kunnen zijn voor de betaalbaarheidproblemen van de pensioenen en zorg in Nederland? Drie overwegingen zijn van groot belang. Ten eerste verkleint de populariteit van aflossingsvrije hypotheken de potentie van woningvermogen als oplossing. Veel Nederlanders hebben een hypotheekconstructie waarmee ze de woning na dertig jaar niet volledig zullen bezitten. Dit betekent dat ze nog hypotheeklasten hebben als ze zijn gepensioneerd en dat de potentie van opeethypotheken beperkt is. Ten tweede lijkt in Nederland een ontwikkeling gaande waarin mantelzorg belangrijker wordt. In Duitsland en Hongarije bleek: hoe meer ouderen afhankelijk zijn van hun kinderen, des te belangrijker de erfenis en hoe minder waarschijnlijk dat mensen hun woningvermogen willen consumeren. Ten derde en meest cruciaal is dat, net als in Duitsland, degenen die het woningvermogen waarschijnlijk het hardst nodig hebben, nog huurder zijn. Figuur 1 laat zien dat de ongelijkheid waarmee het woningvermogen is verdeeld over de inkomenskwartielen in Nederland zelfs nog groter is dan in Duitsland. Het inzetten van de woning als financiering voor de oude dag vergroot de inkomenskloof tussen gepensioneerde huurders en kopers.

P. 253

Figuur 1 Percentage eigenaar-bewoner per inkomenskwartiel (SILC database) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Duitsland

Kwartielen:

=1

Hongarije =2

=3

Nederland

=4

Literatuur Browning, M. & T. Crossley (2001) ‘The life-cycle model of consumption and saving’, Journal of Economic Perspectives, jg. 15, nr. 3, p. 3-22 Hegedüs, J. & H. Szemzö (2009) Household Interviews Report:

Hungary, Metropolitan Research Institute, Budapest Helbrecht, I. & T. Geilenkeuser (2009) Household Interviews

Report: Germany, Humboldt University, Berlin London Economics (2005) The costs and benefits of integration

of EU mortgage markets, London Economics, London The Gallup Organisation (2008) ‘Family life and the needs of an ageing population’, Eurobarometer, http://ec.europa.eu/ public_opinion/flash/fl_247_en.pdf, European Commission

Janneke Toussaint ([email protected]) is promovenda bij

Toussaint, J. & M. Elsinga (2009) Household Interviews Report:

het onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft.

The Netherlands, Delft University of Technology, Delft

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 254

Karst Geurs, Barry Zondag en Michiel de Bok


Traditioneel worden mobiliteitseffecten van ruimtelijke ontwikkelingen gemeten in termen van personenmobiliteit of congestie. Maar geeft dit wel een compleet beeld van de bereikbaarheidswinst? Vanuit economisch-geografisch perspectief bezien kan verstedelijkingsbeleid gericht op verdichting en bundeling van wonen en werken in en nabij stedelijke gebieden wel degelijk hand in hand gaan met een betere bereikbaarheid. Afstemming van verstedelijkingsbeleid en mobiliteitsbeleid staat sinds enkele jaren hoog op de beleidsagenda. Zo heeft het Rijk in 2008 het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) vervangen door het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) met als doel om ruimtelijke projecten, investeringen in infrastructuur en openbaar vervoer beter op elkaar af te stemmen (Ministeries van Verkeer en Waterstaat en VROM, 2009). In de structuurvisie Randstad 2040 (VROM, 2008) geeft het kabinet aan dat het de verstedelijkingsopgave wil verbinden met bestaande en nieuwe netwerken van infrastructuur. Investeringen in openbaar vervoer en wegen, en het bouwen bij stations hangen nauw met elkaar samen. Ook sommige regionale en lokale overheden hebben hoge ambities. Zo richt de Provincie Zuid-Holland zich op intensieve

ontwikkeling van stationsomgevingen om de ambitieuze doelstelling van tachtig procent binnenstedelijke ontwikkeling te halen en het gebruik van het openbaar vervoer te stimuleren. De Gemeente Amsterdam wil de komende dertig jaar zeventigduizend woningen binnenstedelijk realiseren, waarbij openbaar vervoer mede drager moet worden van nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Maar wat levert een betere afstemming tussen verstedelijkingsbeleid en infrastructuurbeleid eigenlijk op? Veel studies beperken zich tot het in kaart brengen van de gevolgen van ruimtelijke ontwikkelingen op personenmobiliteit en/of congestie. Bovendien wordt in deze studies meestal geen rekening gehouden met de wederzijdse relatie tussen ruimte en mobiliteit. Hierdoor ontstaat geen compleet beeld van de effecten van verstedelijking op het functioneren van

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


het verkeer- en vervoersysteem. Dit artikel beschrijft de studie Nederland Later (MNP, 2007), waarin een economisch-geografische benadering van bereikbaarheid is gekozen. Twee zaken zijn hierbij belangrijk. In de eerste plaats wordt bereikbaarheid opgevat als het kunnen bereiken van activiteiten op verschillende locaties met verschillende vervoerwijzen. Bereikbaarheid kan hierbij verbeteren door zowel het verbeteren van de verkeersinfrastructuur (verminderen reistijd of reiskosten) als een efficiëntere ruimtelijke inrichting (kortere afstanden tot bestemmingen). Dit maakt een integrale beoordeling van verstedelijkingsbeleid en mobiliteitsbeleid mogelijk. In de tweede plaats kijken we niet zozeer naar bereikbaarheidseffecten, maar naar de waardering (in geld uitgedrukt) ervan. Dit maakt het mogelijk de resultaten in kosten-batenanalyses te gebruiken. In dit artikel laten we zien wat de bereikbaarheidswinst is van een nationale verstedelijkingsstrategie met een sterke mate van bundeling en intensivering van verstedelijking. Hoewel al lang bekend is dat ruimtelijke en mobiliteitsontwikkelingen onderling samenhangen wordt daarmee in de praktijk niet of nauwelijks rekening gehouden. Zo wordt bij het evalueren van MIRT-projecten verondersteld dat woon- en bedrijfslocaties niet wijzigen als gevolg van infrastructuurprojecten. Maar heeft dit gevolgen voor de omvang van de bereikbaarheidswinsten van infrastructuurmaatregelen? Om dit te onderzoeken is gekozen voor een modelraamwerk dat ruimtelijke ontwikkelingen en mobiliteit in onderlinge samenhang beschouwd. We gebruiken het grondgebruik-transport-interactiemodel TIGRIS XL van de Dienst Verkeer en Scheepvaart van Rijkswaterstaat (RAND Europe & Bureau Louter, 2006; Zondag, 2007). In dit modelraamwerk zijn modellen die verhuisbewegingen van huishoudens en bedrijven simuleren dynamisch gekoppeld aan een gedetailleerd verkeersmodel (het Landelijk Modelsysteem Verkeer en Vervoer

P. 255

– LMS). Het verkeersmodel berekent iedere vijf jaar wijzigingen in de bereikbaarheid die vervolgens als invoer dienen voor de ruimtelijke deelmodellen.

Nederland Later In de studie Nederland Later (MNP, 2007) zijn verstedelijkingsvarianten voor Nederland in het jaar 2040 opgesteld en getoetst op mogelijke duurzaamheidseffecten. Wij beperken ons hier tot de effecten op mobiliteit en bereikbaarheid van de verstedelijkingsvariant bundeling en intensivering. De uitgangspunten voor de verstedelijkingsvariant bundeling en intensivering zijn redelijk goed vergelijkbaar met de uitgangspunten uit de Structuurvisie Randstad 2040, maar zijn wel extremer ingevuld om een indruk te krijgen van de potentiële winst die te behalen is met ruimtelijk beleid. Verondersteld is dat in de periode 2010-2040 een half miljoen woningen (circa vijftig procent van de woningbouwbehoefte) in Nederland wordt gebouwd binnen bestaand bebouwd gebied. De resterende woningbouw moet volledig worden gerealiseerd binnen de bundelingsgebieden zoals aangewezen door de Nota Ruimte. Hierbinnen wordt eerst de beschikbare ruimte rondom bestaande en nieuwe treinstations benut alvorens elders gebouwd wordt. Deze uitgangspunten zijn gecombineerd met verschillende infrastructuurvarianten: een wegenbouwprogramma, een kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer en de introductie van een kilometerprijs. De kilometerprijs is een variant met een basistarief van 3,4 cent per kilometer (uitgaande van afschaffing van de motorrijtuigenbelasting en een kwart van de aanschafbelasting BPM voor nieuwe personenauto’s), plus een congestietoeslag in de spits voor het gehele wegverkeer. Kabinet Balkenende IV heeft voorgesteld om de volledige BPM om te zetten in de kilometerprijs, dit leidt tot hogere tarieven per kilometer (6,7 cent per kilometer) en sterkere mobiliteitseffecten. De effecten van deze alternatieve verstedelij-

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

kingsvariant worden afgezet tegen een referentiescenario waarin wordt uitgegaan van de voortzetting van historische ruimtelijke trends en bestaand ruimtelijk- en infrastructuurbeleid. Deze trendvariant kent een gematigde ontwikkeling van economie en bevolking (naar zeventien miljoen inwoners in 2040) en is gebaseerd op het Transatlantic Market scenario. In de trendvariant is een beperkte trendmatige voortzetting van verdichting en bundeling van verstedelijking verondersteld. Daarnaast zullen bestaande infrastructuurplannen uit het MIT 2005 en aanvullende weginvesteringen van 14,5 miljard euro uit de Nota Mobiliteit in 2020 zijn gerealiseerd.

Economisch-geografische benadering Het Rijk schrijft bij projecten uit het MIRT voor dat het nut en de noodzaak in de verkenningfase op basis van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) moeten worden onderzocht (Ministeries van VenW en VROM, 2009). Alle MKBA’s moeten hierbij zijn gebaseerd op de voorschriften van de Leidraad Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI), die voorschrijft welke stappen in de evaluatie moeten worden doorlopen en welke maatschappelijke kosten en baten in kaart moeten worden gebracht (Eigenraam e.a., 2000). In de praktijk worden in MKBA’s van infrastructuurprojecten de reistijdeffecten van het project bepaald en op eenvoudige wijze vertaald naar reistijdwinsten in euro’s. Bereikbaarheidseffecten van ruimtelijk beleid zijn echter veelomvattender dan reistijdveranderingen. Immers, door verdichting van wonen en werken in bestaande stedelijke gebieden kunnen stedelingen met dezelfde reistijd meer bestemmingen of activiteiten bereiken. In een MKBA zou dit, onder de aanname dat de woningen grondmarkten perfect functioneren, tot uiting moeten komen in de waarde van grond, huizen en/of vastgoed. Dit is echter veelal lastig vast te stellen:


bereikbaarheid is slechts één van de vele factoren die de waarde van een huis bepaalt. Bereikbaarheidsbaten kunnen dus zowel optreden door kortere reistijden (reistijdeffect) als kortere afstanden tot bestemmingen (nabijheidseffect). Dit is het uitgangspunt van een geografische benadering van bereikbaarheid. Geografische bereikbaarheidsmaten berekenen bijvoorbeeld hoeveel bestemmingen of activiteiten mensen of bedrijven kunnen bereiken vanuit een herkomstlocatie met een bepaalde reistijd. Deze aanpak kan bruikbaar en waardevol zijn als planningconcept in ruimtelijke planvorming (Straatemeier, 2008), maar niet in een kosten-batenanalyse. Immers, een wijziging in het aantal banen dat bereikt kan worden vanuit een bepaalde locatie kan niet direct worden vertaald naar een economisch nut. De geografische benadering van bereikbaarheid sluit daarom niet aan bij het MIRT-spelregelkader en besluitvorming over nationale ruimtelijke investeringen. In dit artikel hanteren we een economischgeografische benadering van bereikbaarheid, waarin zowel reistijdeffecten als nabijheidseffecten kunnen worden vertaald naar economisch nut. De methode maakt gebruik van het LMS binnen het raamwerk TIGRIS XL (Zondag et al., 2008). Het LMS is een gedetailleerd verkeersmodel voor Nederland en bevat deelmodellen die de vervoerwijzeen bestemmingskeuzen voor een groot aantal persoonstypen en verplaatsingsmotieven simuleren. Deze logit-modellen simuleren verplaatsingsgedrag van bevolkingssegmenten door te veronderstellen dat mensen die bestemmingen en vervoerwijze kiezen die voor hen het hoogste nut opleveren. Dit nut kan worden vertaald naar een geldbedrag. De totale maatschappelijke bereikbaarheidswinst van een ruimtelijke- of transportmaatregel wordt berekend door de bedragen voor ieder bevolkingssegment en alle verplaatsingsmotieven op te tellen, waarbij de situatie met het project wordt vergeleken met de situatie zonder het project (de logsum methode). De aanpak sluit naad-

P. 256

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 257

Figuur 1: Bereikbaarheidswinst (miljard Euro) van bundeling en verdichting van verstedelijking in 2040, ten opzichte van trendvariant

loos aan bij de vervoervraagmodellering die in het hart van het verkeersmodel worden gedaan en maakt een exacte berekening van reistijdwinsten en reiskostenverandering als gevolg van transportprojecten mogelijk. De methode is in de praktijk nog weinig toegepast (De Jong e.a., 2007). Om inzichtelijk te maken bij welke vervoerwijze de bereikbaarheidswinst van ruimtelijk of transportbeleid terecht komt, is een aanvullende rekenmodule ontwikkeld.

Effecten verstedelijkingsbeleid Het effect van bundeling en verdichting van verstedelijking op de landelijke personenmobiliteit is beperkt. Landelijk gezien neemt het autogebruik twee tot drie procent af. Dit is niet verrassend: ruimtelijk beleid richt zich op jaarlijks beperkte toevoeging van woningen en werklocaties aan de bestaande voorraad. In de verstedelijkingsvariant is circa zeven procent van de totale woningvoorraad in Nederland in 2040 ruimtelijk gevarieerd. In relatieve zin zijn de mobiliteitseffecten dus wel aanzienlijk. Lokaal zijn de mobiliteitseffecten van ruimtelijk beleid beter zichtbaar. Congestie neemt weliswaar toe op de ringwegen rond de grote steden door concentratie van woningbouw maar elders op het wegennet neemt congestie af. De bereikbaarheidswinst van het verstedelijkingsbeleid is zeer omvangrijk. Ruim 1,5 miljard euro in het jaar 2040 ten opzichte van de trendvariant (figuur 1). Deze bereikbaarheidsbaten worden veroorzaakt doordat meer woningen gebouwd zijn in steden of op uitleglocaties in de bundelingzones. Bewoners van deze nieuwbouwlocaties kunnen met verschillende vervoerwijzen meer activiteiten bereiken tegen lagere of dezelfde reistijd of reiskosten. Figuur 1 laat zien dat het overgrote deel van de bereikbaarheidswinst terecht komt bij fietsers en voetgangers. OV-reizigers profiteren ook, maar in veel mindere mate. Dit komt omdat woningbouw geconcentreerd is in de bundelingsgebieden van de Nota Ruimte. Deze gebieden bieden relatief veel moge-

1,8 (miljard e) 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0 -0,2 -0,4

Auto

OV

= 2020

Langzaam

Totaal

verkeer

= 2040

lijkheden voor woningbouw op locaties die niet goed met het OV bereikbaar zijn, waaronder de suburbane gebieden tussen de grote steden. Het treingebruik neemt door het veronderstelde verstedelijkingsbeleid op nationale schaal ook nauwelijks toe. De bereikbaarheidswinst voor het langzaam verkeer en OV gaat voor een beperkt deel ten koste van de automobilist. Een deel van de autoritten verschuift immers naar de fiets of het OV. Ook wonen meer mensen in of vlakbij de grote steden waar de congestie toeneemt. Voor alle vervoerwijzen samen is de bereikbaarheidswinst van verdichten en bundelen van verstedelijking omvangrijk. Deze bereikbaarheidswinst is in eerdere studies naar de mobiliteits- en bereikbaarheidseffecten van verstedelijking buiten beschouwing gebleven.

Effecten verkeersbeleid De kilometerprijs zorgt voor een afname van de automobiliteit met tien tot vijftien procent ten opzichte van het referentiescenario en brengt congestie op het hoofdwegennet in 2040 terug op het niveau van het

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Figuur 2: Bereikbaarheidswinst (miljard Euro) van infrastructuurvarianten in 2040, ten opzichte van de verstedelijkingsvariant bundeling en intensivering zonder aanvullend wegenpakket 1,6 (miljard e) 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Auto

OV

= wegenpakket wegenpakket

= beprijzing

Langzaam

Totaal

verkeer = beprijzing en

= beprijzing en OV-pakket

jaar 2000. Dit is nog zonder het investeringsprogramma uit de Nota Mobiliteit. De kilometerprijs zorgt enerzijds voor een verhoging van de variabele autokosten. Dit zorgt voor een afname van bereikbaarheid (minder bestemmingen binnen bereik met dezelfde kosten). Anderzijds verbeteren de reistijden en worden de vaste autobelastingen (motorrijtuigenbelasting en aanschafbelasting BPM) verlaagd. Het saldo van deze effecten is positief: de kilometerprijs levert een bereikbaarheidswinst op van circa één miljard euro per jaar. Deze winst is veel groter dan de bereikbaarheidswinst van de onderzochte investeringspakketten in wegen en openbaar vervoer (figuur 2). Opvallend is ook dat de kilometerprijs niet alleen bereikbaarheidswinst oplevert voor automobilisten, maar ook in mindere mate voor de andere vervoerwijzen. Dit komt door wijzigingen in woon- en werklocaties. Het model laat zien dat door beprijzing steden aantrekkelijkere vestigingsplaatsen worden. Door beprijzing wordt pendelen over langere afstanden duurder en wordt wonen en werken in steden juist aantrekkelijker. Een deel van de automobilisten zal

op zoek gaan naar een woonlocatie dichter bij het werk of een werklocatie dichter bij huis. Dit is positief voor de treinreiziger en fietser. Immers, als meer mensen of bedrijven zich vestigen in bestaande steden neemt het aantal bestemmingen dat een fietser of treinreiziger met dezelfde reistijd kan bereiken toe. Dit effect is tot nu toe in evaluaties van de kilometerprijs nog niet naar voren gekomen. Wijzigingen in woon- of werklocaties treden nauwelijks op bij de wegen OV-investeringspakketten. Dit is niet verrassend, aangezien wij in onze analyses zijn uitgegaan van continuering van de sterk gereguleerde Nederlandse woningmarkt. Institutionele veranderingen op het terrein van de woningmarkt (zoals verlaging van de overdrachtsbelasting, vermindering aandeel gereguleerde huursector in de grote steden) kunnen de ruimtelijke effecten van verkeersbeleid vergroten. Het is opvallend dat de bereikbaarheidswinst van onderzochte wegen OV-investeringen (0,2 tot 0,3 miljard euro per jaar) veel kleiner is dan de bereikbaarheidswinst van het verstedelijkingsbeleid (1,5 miljard euro per jaar). De bereikbaarheidswinst van verstedelijkingsbeleid is groot, maar de omvang van investeringen zijn ook groot. De additionele transitiekosten van de verstedelijkingsvariant zijn geschat op 0,8 tot 1,3 miljard euro per jaar gedurende een periode van dertig jaar (MNP, 2007), ofwel 25 tot 40 miljard euro. De kosten van de onderzochte wegen spoorinvesteringen bedragen naar schatting 18 tot 23 miljard euro.

Bereikbaarheid versus reistijd De standaard methode die in MIRTevaluaties wordt gebruikt om reistijdwinsten te berekenen is toegesneden op de situatie waarin geen ruimtelijke wijzingen optreden als gevolg van een infrastructuurproject. In onze aanpak kan wel rekening worden gehouden met het effect van wijzigingen in woon- of bedrijfslocaties op bereikbaarheidswinsten. Bij de onderzochte wegen OV-investeringen blijkt het verschil tussen

P. 258

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 259

Figuur 3: Bereikbaarheidsbaten (miljard Euro) van weginvesteringen en ruimtelijk beleid volgens de standaard en geografische bereikbaarheidsmethode in 2040,

de reistijdwinsten en de geografische bereikbaarheidswinst beperkt (figuur 3). Dit komt omdat de ruimtelijke effecten van infrastructuurprojecten bij een sterk gereguleerde woningmarkt beperkt zijn. Bij verstedelijkingsbeleid lopen de resultaten echter ver uiteen (zie figuur 3). De standaardmethode pikt maar een klein deel van de totale bereikbaarheidswinst van verstedelijkingsbeleid op. De bereikbaarheidswinst van een verstedelijkingstrategie van bundeling en verdichting bestaat, zoals gebleken, grotendeels uit nabijheidseffecten. Vooral de fietser en voetganger profiteren van de grotere nabijheid tot bestemmingen en activiteiten. Deze nabijheidseffecten komen niet tot uitdrukking in de standaardmethode.

Kosten en baten verstedelijking Bundeling en intensivering van verstedelijking heeft naast effecten op bereikbaarheid ook vele andere maatschappelijke vooren nadelen. Voordelen zijn onder meer minder aantasting van open ruimten en betere mogelijkheden voor adaptatie aan klimaatverandering. Wel wordt het moeilijker de stedelijke milieukwaliteit verder te verbeteren, te zorgen voor voldoende groen of ruimte voor waterberging in de omgeving en kan de discrepantie tussen woningvoorkeuren en woonaanbod toenemen. Ook zijn de mogelijkheden voor een betere benutting van het bestaande stedelijke gebied soms alleen tegen hoge kosten te realiseren. De vraag in welke mate de verschillende woonwensen kunnen worden vervuld bij een sterke mate van verdichting en bundeling is in dit onderzoek niet in kaart gebracht. Het verdient dan ook aanbeveling om regionaal te bekijken hoe de kosten en de baten van verstedelijkingsbeleid, inclusief de bereikbaarheidsbaten, zich op korte en lange termijn tot elkaar verhouden.

en opzichte van referentie 1,6 (miljard e) 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Wegenpakket

Ruimtelijk beleid

Nota Mobiliteit

(bundelen en verdichten)

= Standaard OEI methode = Geografische bereikbaarheidsbaten

Literatuur Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang & A.C.P. Verster (2000) Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor

kosten-batenanalyse, Sdu Uitgevers, Den Haag Jong, G. de, A. Daly, M. Pieters & T. van der Hoorn (2007) The logsum as an evaluation measure: Review of the literature and new results, Transportation Research Part A: Policy and

Practice, jg. 41, nr. 9, p.874-889 Ministeries van VenW en VROM (2009) Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport, Ministerie van Verkeer en Waterstaat/Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Den Haag Ministerie van VROM (2008) Structuurvisie Randstad 2040. Naar een duurzame en concurrerende Europese topregio, Ministerie van VROM, Den Haag MNP (2007) Nederland Later. Tweede Duurzaamheidsverkenning, deel Fysieke leefomgeving Nederland, Milieu- en Natuurplanbureau, Bilthoven RAND Europe, Bureau Louter (2006) TIGRIS XL 1.0 – systeem

documentatie, Rand Europe, Leiden Straatemeier, T. (2007) Samen ontwerpen aan bereikbaarheid,

Karst Geurs ([email protected]) is universitair hoofddocent bij

Rooilijn, jg. 40, nr. 6, p. 432-439

de vakgroep verkeer, vervoer en ruimte, Faculteit Construerende

Zondag, B. (2007) Joint modelling of land-use, transport and

Technische Wetenschappen, Universiteit Twente. Barry Zondag

economy, Proefschrift, Universiteit Delft

([email protected]) en Michiel de Bok (debok@significance.

Zondag, B., M. de Bok, P. Louter, P. van Eikeren & M. Pieters

nl) werken bij onderzoeksbureau Significance, respectievelijk als

(2008) Toepassen van TIGRIS XL binnen de studie “Nederland

senior researcher en senior analist.

Later”, Significance, Leiden

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Rol van het Rijk bij regionale verstedelijking

Rol van het Rijk bij regionale verstedelijking Annius Hoornstra van het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (foto: Marije Koudstaal)

BMC-adviseur Ben Verfürden had de leiding van de avond (foto: Marije Koudstaal)

P. 260

Gerben Vat

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 261

Op 25 maart 2010 vond de vierde Rooilijn Kenniskring plaats. In het pand van corporatie Stadgenoot te Amsterdam werd door vier deskundigen samen met de aanwezigen in de zaal gediscussieerd over nieuwe manieren om de regionale verstedelijkingsopgave te financieren. Diverse oplossingen om dit probleem aan te pakken passeerden de revue. Van duurzaamheidsdenken tot een regionale benadering, vrijwel niets bleef onbesproken.

Onder leiding van BMC-adviseur Ben Verfürden gaven Willem Verbaan, lector Vastgoedeconomie aan de Hogeschool van Amsterdam en Annius Hoornstra, adjunctdirecteur van het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam hun visie op de financiering van de verstedelijkingsopgave in de komende jaren. Hun presentaties werden van commentaar voorzien door Edwin Buitelaar, adviseur bij het Planbureau voor de Leefomgeving en Damo Holt, partner bij Ecorys, en vanuit de zaal.

Financiering verstedelijking In de Randstad Visie 2040 zet de Rijksoverheid sterk in op de voor de economie belangrijke stedelijke regio’s in ons land. Eén van de verstedelijkingsambities is om een belangrijk deel van de verstedelijkingsopgave binnen de bestaande stedelijke contouren te bouwen (inbreiding) en zo het waardevolle groen buiten de stad te beschermen. Hoewel bouwen buiten de stad ook kostbaar is, is bouwen op inbreidingslocaties volgens verschillende experts een nog duurdere optie. Dit komt door specifieke opgaven als sanering, tegengaan van geluidsoverlast, parkeeroplossingen en vaak ingewikkelde grondverwerving. Ondanks

het vaak hogere opbrengstenniveau op inbreidingslocaties, laten binnenstedelijke grondexploitaties regelmatig een negatief resultaat zien. Die tekorten worden in een aantal gevallen gedekt door overheidssubsidies. Een deel van die subsidies wordt verstrekt door het Rijk. Voorbeelden daarvan zijn het Besluit locatiegebonden subsidies (Bls) voor woningbouw en subsidies uit het Investeringsfonds stedelijke vernieuwing (Isv). Die fondsen drogen echter steeds meer op. Dit wordt versterkt door de heroverwegingen. Er is de komende tijd veel minder subsidie beschikbaar om de verstedelijkingsopgave te kunnen financieren. Het is de vraag of subsidie een houdbare manier van overheidsfinanciering is, of dat er op een andere, meer duurzame manier, door overheden aan de financiering van verstedelijking moet worden bijgedragen. En als een rijksbijdrage nodig is, hoe kan die landelijke financiering dan het beste worden georganiseerd om tot een maximaal resultaat te komen?

Stijgende kosten De roep om overheidsfinanciering wordt alsmaar groter vanwege toenemende kosten. Maar waarom stijgen de kosten

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

eigenlijk? Willem Verbaan begint zijn inleiding met de economische crisis, die de directe aanleiding vormt voor herbezinning op de overheidsuitgaven. De belangrijkste oorzaak van de crisis ligt volgens Verbaan in het feit dat het systeem van financiering van verstedelijking is gebaseerd op een verwachting van oneindige groei. Die groeigedachte is terug te vinden in het dynamisch kostprijsstelsel, dat werd geïntroduceerd in 1974. Hiermee werd de woningbouw in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw gefinancierd. De kern van dat stelsel is dat geld wordt geleend, met de aanname dat er in de toekomst baten tegenover staan. De woningmarkt stond begin jaren tachtig voor een grote opgave. Het Rijk had de ambitie om veel woningen te bouwen, een gevolg van de hoge bevolkingsprognose uit de jaren zestig. De hoge kosten waren geen probleem; die konden worden opgebracht door een jaarlijkse huurprijsstijging van 1,5 procent. Maar, zo vertelt Verbaan, toen kwam de crisis. De inflatie stagneerde en de salarissen kwamen fors onder druk te staan. Dus konden de huurprijzen niet omhoog. “Ik heb toen voor de Minister uitgerekend wat dat betekende. Het eerste jaar was er geen probleem. Maar na tien jaar werd het tekort zeer groot. Na twintig jaar een ramp”. Ook vanaf de jaren negentig, toen het dynamisch kostprijsstelsel in onbruik raakte, werden woningen gefinancierd op basis van toekomstig verwachte prijsstijging. Verbaan haalt het voorbeeld aan omdat planners zich nog steeds rijk rekenen zonder rekening te houden met de veranderende vraag naar ruimte door de samenleving. De vraag naar ruimte verloopt niet langer in een rechte lijn omhoog. “Dat is niet meer van deze tijd”. Volgens Verbaan wordt deze denkfout nog steeds gemaakt, zowel in krimpregio’s als bij het plannen van bedrijventerreinen. Twee andere problemen die volgens Verbaan ten grondslag liggen aan de crisis zijn de hoge verwervingskosten van grond


en de onderschatting van de hoge faalkosten in de bouwsector. “Hoge grondkosten waren tot voor kort voor huizenkopers geen probleem. De kopers en de bank verwachtten dat ze in tien jaar met winst de woning konden verkopen en daarmee een duurder huis zouden kunnen financieren. Die aanname is onterecht gebleken. Daarnaast zijn de faalkosten, kosten door inefficiënte bouwprocessen en herstelkosten bij foute aflevering, voor de bouwsector opgelopen tot ongeveer tien procent. Daar zou meer aandacht voor moeten komen, daar zijn vele miljarden te winnen”. We kijken volgens Verbaan nog steeds naar de werkelijkheid met de bril op dat oneindige groei bestaat, maar we vergeten dat de maatschappij zich voortdurend ontwikkelt en andere eisen stelt aan de leefomgeving. “Beheerskosten worden ten onrechte niet meegenomen in grondexploitaties terwijl zij een aanzienlijk deel van de kosten van vastgoed vormen”. Het niet bijstellen van planvorming aan de veranderende marktvraag, de weinige aandacht voor faalkosten in de bouw en de hoge kosten van beheer van vastgoed veroorzaken voor een belangrijk deel de alsmaar groeiende kosten van verstedelijking. En dat is zonde, omdat de kennis over kostenbeheersing wel degelijk aanwezig is. Zo kan er volgens Verbaan nog veel worden bereikt door beter en slimmer samen te werken tussen overheden, institutionele beleggers en ontwikkelaars. De oplossing ligt volgens hem in het denken in andere business modellen, co-makership en duurzaamheidsdenken.

Focus op de steden De keuze van het Rijk zoals geformuleerd in de Randstadvisie 2040 om te investeren in de stedelijke regio’s is volgens Annius Hoornstra een goede zet. “Steden zijn de motor van de economie en de innovatie. Zij werken als een magneet op creatieve mensen, die veel innovatie tot stand kunnen brengen”. Volgens Hoornstra vereist een zich stabiliserende of zelfs krimpende

P. 262

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


bevolking dat bewust gekozen wordt voor investeringen in de grote steden, omdat daar het geld wordt verdiend. Dat kan vervolgens worden aangewend om de krimpopgave te financieren. Hij haalt het voorbeeld aan van Chicago, waar jaarlijks succesvol tienduizenden nieuwe inwoners worden aangetrokken, door bewust te investeren in stedelijke ontwikkeling.

Meer ratio Edwin Buitelaar vindt dat, voorafgaand aan de vraag hoe overheidsfinanciering moet worden georganiseerd, eerst een andere fundamentele vraag moet worden beantwoord: “Wanneer is overheidssubsidie, dus geld van buiten de grondexploitatie, gerechtvaardigd?”. Buitelaar stelt dat een tekort geen argument is voor overheidssubsidie. “Je kunt een veel te dure openbare ruimte hebben ingericht, het verkeerde woningbouwprogramma hebben of te veel betaald hebben voor de grond. Dat is niet meteen een reden om te subsidiëren. Ik denk daarom dat we veel meer uit moeten gaan van de situatie dat een grondexploitatie zichzelf bedruipt. Subsidie kan dan in selecte gevallen worden ingezet bijvoorbeeld voor sociale woningbouw”. Annius Hoornstra brengt een nuancering aan. Subsidies moeten alleen langetermijnthema’s ondersteunen, ze zijn soms noodzakelijk om het vliegwiel op gang te brengen. Publieke investeringen in verstedelijkingsopgaven kunnen mogelijkerwijs gerechtvaardigd zijn wanneer een duidelijk maatschappelijk doel wordt bereikt. In de discussie wordt gesproken over manieren om dit aan te tonen. Zo wordt door Michiel Mulder van het Economisch Instituut voor de Bouw gepleit voor het meer rationeel afwegen van alternatieven op basis van kosten. “Wat ik interessant zou vinden is te kijken naar een aantal gebiedsontwikkelingen en per gebied een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) opstellen, net zoals we dat ook doen bij railverbindingen, om te zorgen dat je zaken integraal

P. 263

afweegt”. Annius Hoornstra is daar minder enthousiast over: “Een MKBA bewijst wat men al weet.”. Damo Holt vult aan: “Een MKBA geeft een aardig beeld, maar er zitten vaak veel onduidelijkheden aan de kostenkant”. De rijksoverheid zou volgens Annius Hoornstra moeten meebetalen in regionale ontwikkelingen die per saldo geld opleveren voor het Rijk. Ook als het Rijk daar in eerste instantie de verantwoordelijkheid bij de gemeenten neerlegt. Annius Hoornstra: “Amsterdam heeft plannen, kennis en grond genoeg om nu zeventigduizend woningen te kunnen bouwen. Echter, het geld ontbreekt. Terwijl stadsontwikkeling per saldo een enorm positief effect heeft op de Nederlandse economie. Eén woning levert door middel van belastingen de Nederlandse schatkist tachtigduizend euro op. Het tekort is dertigduizend euro per woning. Het probleem ligt bij de gemeente, de baat bij het Rijk. We gaan die woningen dus niet bouwen. Kortom we moeten nadenken over andere financieringsconstructies en het Rijk medeverantwoordelijk maken”. De kosten en baten komen niet op de juiste plekken terecht en dit bemoeilijkt de financiering van verstedelijking. Hoornstra illustreert dit met een voorbeeld van de Noord-Zuidlijn. “Deze infrastructurele verbinding vindt plaats binnen het plangebied van de gemeente Amsterdam, maar heeft een regionaal economisch effect. Het is daarom niet uit te leggen dat alleen de gemeente voor het tekort op de begroting moet opdraaien”.

Nieuwe organisatieprincipes Bij gebiedsontwikkeling is cofinanciering in de vorm van het verstrekken van subsidies volgens sommigen niet meer houdbaar. Er staan geen inkomsten tegenover en subsidies zijn daarnaast zeer sectoraal georganiseerd. Investeren zou een betere optie zijn. Maar hoe zouden investeringen door het Rijk moeten worden georganiseerd?

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Damo Holt en Willem Verbaan pleiten voor een meer vraaggerichte benadering, waarin de klant centraal staat. Verbaan is zeer kritisch over de vele plannen in diverse gemeenten in Nederland. De verwachte groei waarop de plannen anticiperen, komt volgens hem niet meer. Verbaan: “Men moet realistisch kijken welke vraag er de komende vijfentwintig jaar vanuit de markt komt. Die zal anders zijn dan tien jaar geleden en daar moeten planners op inspelen. Ik hoor dat er in krimpgebieden plannen zijn voor de bouw van honderden woningen. Ik lees in de krant dat er over wordt gedacht om bij Rotterdam weer een nieuw bedrijventerrein aan te leggen. Waar zijn die plannen op gebaseerd?”. Damo Holt stelt dat het niet focussen op de vraag van de markt leidt tot ongewenste projecten, die daardoor lastig zijn te financieren. “Op Rijksniveau kan men onmogelijk weten wat de vraag van de klant precies is. Op gemeentelijk niveau is dat al een stuk duidelijker”. Een tweede organisatieprincipe is het benutten van kennis van marktpartijen en het vormen van gebiedscoalities. Volgens Willem Verbaan wordt marktkennis nu nog onvoldoende benut door de omvang van het aardgasfonds (Fonds Economische Herstructurering). Het bestaan van de aardgasbaten heeft de publieke sector in Nederland niet geprikkeld om slimmer gebruik te maken van kennis van private partijen. Er was geld in overvloed. In Engeland is dat volgens Verbaan volstrekt anders. “Je ziet dat de knip tussen markt en overheid op een hele andere plek ligt dan in Nederland”. Damo Holt vult aan: “De middelen zijn er wel, maar de Minister van Financiën besluit over de toekenning. Ze besluit alleen positief als een gebiedsontwikkeling aantoonbaar maatschappelijk nut heeft. Het Ministerie van VROM is er niet in geslaagd deze middelen naar zich toe te trekken. Blijkbaar heeft ze het nut van verstedelijkingsprojecten niet goed weten aan te tonen”. Het huidige beperkte budget en de heroverwegingen dwingen de publieke


sector om beter van bestaande (private) kennis gebruik te maken. Niet alleen als het gaat om de kennis van de projecten maar ook in de wijze van financiering. Willem Verbaan noemt in dit kader het denken in business cases en co-makership. Marktpartijen zijn hierin veel verder en de publieke sector kan daar nog veel van leren. Ook het opnemen van de beheerskosten van het vastgoed is volgens Verbaan een financieringsvraagstuk waar te weinig aandacht aan wordt besteed, maar wat veel slimmer zou kunnen worden georganiseerd met behulp van de marktkennis. Verbaan legt een pittige stelling voor met het oog op de ambtelijke voorstelling om miljarden te gaan bezuinigen op het overheidsbudget. “Als we meer met de markt zouden gaan werken, dan kan ik dertig miljard uit het fonds sparen en dan is de hele heroverweging niet meer nodig. Laten we meer kennis gaan delen met elkaar”. Door een van de toehoorders in de zaal wordt gewezen op de mogelijkheid om ook maatschappelijk partijen zoals musea en ziekenhuizen te betrekken bij het vormen van gebiedscoalities. Dergelijke partijen doen ook aan planvorming en zijn vaak bereid om mee te financieren in een ontwikkeling. Als voorbeeld wordt het project Hart van Zuid nabij Ahoy in Rotterdam aangehaald. Een derde organisatieprincipe is de integrale benadering van verstedelijking. Verstedelijking wordt inmiddels door steeds meer betrokken partijen breder gezien dan alleen woningbouw, maar de publieke financiering voor verstedelijking blijft verkokerd georganiseerd. Zo is er geld voor woningbouw en infrastructuur, maar die middelen worden door verschillende overheden op verschillende niveaus beheerd. Als de financiering van een gebiedsontwikkeling meer integraal kan worden benaderd, kan het nut van een project wellicht ook beter worden uitgelegd. Een manier om aan te tonen dat een gebiedsontwikkeling ook echt

P. 264

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


een business case kan worden is het smeden van samenwerkingsverbanden tussen publieke en private financiers, die samen de levensvatbaarheid van een plan bepalen. Holt: “Je hebt verschillende private partijen. Sommigen kunnen het niet, anderen willen niet. Anderen weten niet wat er moet gebeuren. Ik pleit ervoor dat we gaan werken via nationale investeringsfondsen. Private en publieke middelen plus opbrengsten bundelen tot regionale portfolio’s. Door projecten regionaal aan te vliegen moet je ook regionaal financieren. Dit is een manier om regionale verevening tot stand te brengen.” Een gebiedsgerichte bundeling van beschikbare middelen, zowel privaat als publiek, kan wellicht ook een investeerders aantrekken die tot op heden vrijwel onzichtbaar zijn bij verstedelijkingsvraagstukken, namelijk de pensioenfondsen. Volgens Damo Holt willen beheerders van deze fondsen graag investeren, maar ontbreekt het aan concrete business cases in Nederland. Daar ligt een belangrijke uitdaging.

Mogelijke oplossingen Ondanks de uiteenlopende oplossingen lijkt er een overlap te zijn in adviezen richting het Rijk om haar rol in de financiering van regionale verstedelijking opnieuw in te vullen. Wanneer het Rijk betrokken is bij een ruimtelijke ontwikkeling, zou de eerste stap zijn te bepalen of de doelstelling van het project aansluit bij het rijksbeleid en maatschappelijk relevante doeleinden. Op basis daarvan zou in een aantal gevallen een rijksbijdrage gelegitimeerd kunnen zijn. Een manier om die legitimatie te bepalen is bijvoorbeeld het laten uitvoeren van een onafhankelijke kosten-batenanalyse. De legitimatie voor het Rijk om mee te investeren wordt in de praktijk echter niet alleen door een kosten-batenafweging bepaalt, maar bijvoorbeeld ook door een krachtenspel tussen betrokken overheden en private partijen.

P. 265

Volgens Hoornstra behoren fiscale maatregelen zoals het verlagen van de btw voor het bouwen in de stad en tegelijkertijd het belasten van bouwen in het groen tot mogelijke denkrichtingen. “Een andere voor de hand liggende maatregel is vrijstelling van overdrachtsbelasting voor binnenstedelijk bouwen”. In het kader van de brede heroverwegingen van het Rijk wordt uitdrukkelijk gekeken naar beperking van de hypotheekrenteaftrek. Daardoor zullen meer belastinginkomsten naar de schatkist toevloeien. Er zou voor kunnen worden gepleit om de opbrengsten van deze aanpassing in te zetten voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, mede omdat deze op haar beurt opbrengsten voor het Rijk genereren. Een andere mogelijkheid zit in het huurbeleid. Een verruiming van het huurbeleid voor corporaties vergroot de financiële mogelijkheden van de corporaties om het binnenstedelijk bouwen ter hand te nemen. Het Rijk zou ook haar rol als stimulator van innovatie verder kunnen uitbouwen door de financiële regeldruk bij een stedelijke ontwikkeling te verminderen en zo ruimte te bieden voor regionaal maatwerk. Het wegnemen van regels is immers een kerntaak van overheden om innovatie in de samenleving, op wat voor thema dan ook, te bevorderen. In de discussie werd ten slotte voorgesteld dat het Rijk een meer ondernemende rol aan zou moeten nemen. Deze rol wordt gekenmerkt door risicodragend participeren in een project samen met private partijen, gebruikmakend van de kennis van vastgoedfinanciering in de markt. De vorm van rijksfinanciering verandert van subsidiëren in investeren. In deze benadering wordt opgeroepen om de termijn waarin de baten worden opgehaald uit de markt te verlengen van een paar jaar, naar twintig of dertig jaar. Gerben Vat ([email protected]) is adviseur bij BMC.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

InBeeld: Grensbepalingen

P. 266

InBeeld David de Jong

Grensbepalingen Nederland is een land van orde en netheid. Werkelijk alles is ontworpen en overal zijn regels en voorschriften voor. Soms lijkt het of in ons land niets aan het toeval wordt overgelaten. Misschien is dat ook wel nodig op een zo intensief bewoonde plek als Nederland. Zo dicht op elkaar leven brengt naast voordelen tegelijkertijd ook spanningen met zich mee. Met het schaarser worden van ruimte worden grensbepalingen belangrijker, terwijl men ook verwoede pogingen doet om de weinige ruimte die men bezit zo groot mogelijk te laten lijken.

Een fotoserie over deze typische grensbepalingen, over Hollandse ordeningsdrift.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 267

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 268

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 269

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 270

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 271

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 272

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 273

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 274

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Fotograaf David de Jong ([email protected]) is geïnteresseerd in de mens en zijn omgeving. Voor hem is fotografie een middel om de wisselwerking tussen architectuur en menselijk gedrag te onderzoeken. Hij richt zich daarbij op grensgebieden omdat de noodzakelijke omschakeling die daar plaatsvindt, zowel op architectonisch als op sociologisch vlak, deze wisselwerking goed zichtbaar maakt (www.davidfotografie.nl).


P. 275

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010



P. 276

Vincent Gruis

Vanuit maatschappij en politiek wordt een grote verantwoordelijkheid bij corporaties neergelegd. Dit gebeurt in de veronderstelling dat dit financieel geen probleem is voor de sector. Het vermogen van corporaties is echter lastig te bepalen en hangt in belangrijke mate af van de gebruikte waarderingmethodiek. Nadere analyse maakt duidelijk dat de sector weliswaar financieel gezond is, maar dat terughoudendheid geboden is bij het leggen van additionele beslagen op het vermogen van corporaties.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Tot voor kort stonden woningcorporaties bekend om hun riante vermogenspositie. Inmiddels staan de corporatiefinanciën echter onder druk, door overheidsbeleid en economische ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen waren voor de brancheorganisatie Aedes zelfs aanleiding om de noodklok te luiden en een beroep te doen op de overheid om af te zien van verdere aanslagen op de corporatievermogens. De inmiddels demissionaire minister van der Laan gaf daarentegen aan zich geen zorgen te maken over de financiële positie van corporaties. Ligt de waarheid ergens in het midden? Wat zijn de huidige financiële vooruitzichten van de corporaties?

Vermogensbepaling Het is lastig om de omvang van het vermogen van corporaties eenduidig vast te stellen. Het vermogen wordt namelijk bepaald als het saldo van opbrengsten en verplichtingen die in de toekomst gerealiseerd zullen worden en is daarom per definitie onzeker (Gruis, 2000). Voor corporaties is de onzekerheid over de toekomstige inkomsten en uitgaven groot. Als een corporatie gewoon uit kan gaan van doorgaande verhuur van al haar woningen en aflossing van de lopende leningen is het nog wel te doen. Zij kan dan volstaan met een prognose van de huurinkomsten en een onderhoudsbegroting over de verwachte levensduur van de woningen. Deze kasstroom uit doorgaande verhuur kan dan met de netto-contante-waardemethode worden vertaald naar de bedrijfswaarde van het woningbezit. Het verschil tussen deze bedrijfswaarde en schulden uit leningen is dan gelijk aan het vermogen bij doorgaande verhuur. In de praktijk kent de woningportefeuille van corporaties echter een grote dynamiek. Corporaties investeren veel in herstructurering van hun woningbezit, waarbij lang niet alle investeringen kostendekkend zijn. Per saldo zullen deze investeringen vaak tot een afname van het vermogen leiden.

P. 277

Aan de andere kant verkopen corporaties ook een significant deel van hun woningen, waardoor de opbrengst zal toenemen. Als ook deze (des-)investeringen in de berekening van het vermogen worden betrokken kan men het eigen vermogen op basis van de beleidswaarde berekenen. De beleidswaarde leidt in principe tot een realistischere schatting van het vermogen, maar gaat ook met veel onzekerheden gepaard. Dit komt vooral omdat het tempo en de precieze omvang van de investeringen en verkopen niet goed te voorspellen zijn, zeker niet op de langere termijn. In de praktijk hanteren accountants dan ook vaak de regel dat alleen investeringen en verkopen waar ook echt een directiebesluit achter ligt meegenomen mogen worden in de vermogensbepaling. Ook wordt vaak aanbevolen alleen investeringen en verkopen mee te nemen die in de eerste vijf jaar worden voorzien, om teveel koffiedik kijken te voorkomen. Sommigen stellen dat het vermogen van corporaties (ook) bepaald zou moeten worden op basis van de marktwaarde van hun bezit. Dit is het vermogen uitgaande van de maximale opbrengst die corporaties zouden kunnen realiseren bij een commerciële exploitatie. Hierbij wordt uitgegaan van huurmaximalisatie (binnen de wettelijke grenzen) en verkoop bij het vrijkomen van de woningen (eventueel na circa twintig jaar). Deze manier van berekenen is vergelijkbaar met die van beleggers en wordt ook gehanteerd voor het bepalen van de aeDex (de benchmark van corporaties voor financieel rendement). Hoewel deze benadering voor beleidsdoeleinden nuttig kan zijn, moeten er grote vraagtekens worden gesteld bij het realiteitsgehalte van deze marktwaarde voor de vermogensbepaling. Om dit vermogen daadwerkelijk te realiseren zouden corporaties al hun woningen moeten uitponden. Dit is moeilijk voor te stellen gezien het belang van sociale huurwoningen op de Nederlandse woningmarkt. En als corporaties massaal

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Tabel 1 Corporatiebezit en vermogen bij verschillende waarderingsgrondslagen (prijspeil eind 2008)

bedrijfswaarde beleidswaarde marktwaarde

gemiddelde waarde per woning circa 35.000 euro

onbekend

(ter indicatie: de

ongecorrigeerde bedrijfs-

waarde die corporaties

aan het CFV opgaven is

ruim 42.000 euro)

omvang eigen vermogen

onbekend

circa 13.000 euro

circa 100.000 euro

onbekend

per woning

(bij benadering op basis

van de bedrijfswaarde

65.000 euro)

toelichting

> geeft inzicht in de verdien-

> houdt rekening met de

> geeft inzicht in het

capaciteit bij doorgaande

gevolgen van,

theoretische maximale

verhuur, maar houdt geen

(des-)investeringen

verdienvermogen, maar

rekening met gevolgen van

maar wordt niet op

geeft geen realistische

(des-)investeringen - betreft

sectorniveau in kaart

schatting van daadwerkelijk

de door het CFV vastgestelde

gebracht

> te realiseren verdiensten

‘volkhuisvestelijke

gebaseerd op de markt-

exploitatiewaarde’

waarde van corporaties

voor uitponden zouden kiezen, zou de koopmarkt dat niet eens op kunnen nemen en zou ook de verkoopprijs een stuk lager komen te liggen.

Cijfers Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) inventariseert jaarlijks de actuele vermogenspositie van corporaties. Het CFV hanteert de zogenaamde volkshuisvestelijke exploitatiewaarde als basis voor de berekening van het vermogen. Bij deze methode wordt geen rekening gehouden met opbrengsten uit toekomstige verkoop en worden alleen investeringen meegenomen waarvoor al een juridische verplichting is aangegaan. Bovendien worden verschillende correcties toegepast op de door corporaties opgegeven bedrijfswaarde om uitgangspunten voor restwaarde, levensduur, kostenstijgingen en rentelasten te uniformeren. De aldus gecorrigeerde

die deelnemen aan de aeDex

waarde komt het dichtst in de buurt van de hierboven gedefinieerde bedrijfswaarde (de waarde bij doorgaande verhuur). Volgens het CFV (2009a) bedroeg de volkshuisvestelijke exploitatiewaarde eind 2008 ruim 35.000 euro per woning. Ter vergelijking: de gemiddelde marktwaarde in verhuurde staat van de deelnemers aan de aeDex bedroeg eind 2008 een kleine 100.000 euro per woning. De gemiddelde beleidswaarde van de corporatiewoningen is niet bekend. Wel bekend is dat de correcties van het CFV op de door corporaties zelf opgegeven bedrijfswaarde, waar onder meer ook enkele voorgenomen verkoopplannen in verwerkt zijn, geleid hebben tot een afwaardering van gemiddeld bijna 7.000 euro per woning. Corporaties schatten hun verdiensten door de bank genomen dus zelf in ieder geval een stuk hoger in dan de verdiensten die volgens de normen van het CFV zijn bepaald. Op

P. 278

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


basis van de volkshuisvestelijke exploitatiewaarde hadden corporaties eind 2008 een vermogen van ongeveer 13.000 euro per woning. Het solvabiliteitspercentage, ofwel het eigen vermogen gedeeld door het totaal van eigen vermogen en schulden, bedraagt daarbij ongeveer dertig procent. Tabel 1 geeft een samenvatting van de omvang van de waarde van het woningbezit en het vermogen bij verschillende waarderingsgrondslagen.

Somber weer Op basis van de volkshuisvestelijke exploitatiewaarde constateert het CFV dat de sector als geheel nog gezond is, maar de financiële positie staat wel onder druk. Corporaties zijn de vrijstelling van de vennootschapsbelasting kwijtgeraakt en hebben een heffing opgelegd gekregen voor de financiering van de aanpak van de Vogelaarwijken. Ook de vrijstelling van de integratieheffing verdwijnt. Deze vrijstelling betekent dat corporaties indien zij bouwen op eigen grond geen btw hoeven te betalen. Volgens Aedes (2009) zou de afschaffing van de vrijstelling van de integratieheffing een jaarlijkse lastenverzwaring van 75 tot 100 miljoen euro op de bouw van huurwoningen betekenen. Daarnaast overweegt de overheid nog een aanvullende aanslag door het overhevelen van de financiering van de huurtoeslag naar corporaties. Piet Eichholtz (in Moerkamp, 2009) rekent voor dat overheveling van de huurtoeslag een extra uitgave van ongeveer 1,3 miljard euro per jaar zou kunnen betekenen voor corporaties, waardoor hun financieringscapaciteit (capaciteit om extra leningen aan te trekken) met ruim 20 miljard zou afnemen. Dit zou overigens wel gecompenseerd kunnen worden door corporaties meer ruimte te geven in de huurverhoging. In de praktijk zijn de mogelijkheden voor compensatie echter begrensd. Drieënnegentig procent van de woningen van corporaties zitten in het goedkope en betaalbare segment (zie CFV 2009a). Deze woningen moeten betaalbaar blijven voor de doelgroep en als

P. 279

huren van betaalbare woningen verhoogd worden, kan dat ook weer een groter beroep op de huurtoeslag betekenen. Corporaties hebben ook last van de huidige economische situatie. Zij zijn voor de financiering van hun activiteiten voor een belangrijk deel afhankelijk van opbrengsten uit verkoop van woningen, wat lastiger is in de huidige markt. Daarnaast stelt het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) strengere eisen aan corporaties. Corporaties kunnen voor hun maatschappelijke bouwactiviteiten geld lenen met garantstelling van het WSW. Hiermee zijn zij in staat veel van hun activiteiten tegen een lage rente te financieren. Om voor garantstelling in aanmerking te komen, kijkt het WSW tegenwoordig primair naar de omvang van de kasstromen over de eerste vijf jaar en pas secundair naar het vermogen op basis van de bedrijfswaarde, waarin verdiensten over een veel langere periode zijn verwerkt. Hierdoor is het voor corporaties moeilijker om geld te lenen op basis van vermogen dat pas in de verdere toekomst gerealiseerd kan worden. Het CFV (2009b) spreekt in haar Sectorbeeld Voornemens van Woningcorporaties van een somber financieel meerjarenperspectief. Zij voorziet dalende vermogens op de langere termijn. Recente ontwikkelingen volgens het Sectorbeeld realisaties ondersteunen deze verwachtingen. Het CFV (2009a) constateert hierin onder meer dat er sprake is van een sterke stijging van de bedrijfslasten. De stijging bedroeg 9,1 procent in 2008. Gerekend vanaf 2004 zijn de netto bedrijfslasten per verhuureenheid gestegen met 32,8 procent, terwijl de cumulatieve inflatie over die periode slechts 8,4 procent bedroeg. In samenhang hiermee daalde de netto exploitatiekasstroom. Van iedere euro huur gaat nu 60 procent naar bedrijfslasten en onderhoud. In 2004 ging van iedere euro huur nog ruim 50 procent naar bedrijfslasten en onderhoud. Ook constateert het CFV een vermindering in de inkomsten uit verkoop

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

van bestaande woningen. In 2008 is het aantal verkopen aan eigenaar-bewoners met 9 procent gedaald ten opzichte van 2007. De inkomsten daalden daarmee ver onder het niveau van de afgelopen jaren. Ook de bruto verkoopprijs is gedaald ten opzichte van 2006 en 2007. Naast een afname van inkomsten uit de bestaande voorraad, daalden de inkomsten uit nieuwbouw van koopwoningen. Corporaties hebben in 2008 volgens het CFV gemiddeld genomen een netto verkoopresultaat van ongeveer 12.000 euro per koopwoning gerealiseerd - in 2007 was dat nog 18.000 euro per woning. De bijdrage van de gerealiseerde koopprojecten aan de winst van corporaties was in 2008 op sectorniveau slechts 70 miljoen euro. Aan de lastenzijde constateert het CFV een acute vennootschapsbelasting van 0,4 miljoen euro. Er wordt door 250 corporaties rekening gehouden met een betaling van 185 miljoen euro en 177 corporaties met een verrekenbare post van dezelfde orde van grootte die in latere jaren van invloed kan zijn op de te betalen vennootschapsbelasting. Het gaat hierbij om een raming van de corporaties. In hoeverre de definitieve aanslagen bij deze cijfers aansluiten, zal later moeten blijken. In het algemeen is de solvabiliteit van corporaties volgens het CFV afgenomen. Het vermogen volgens de normen van het CFV is in 2008 als percentage van het balanstotaal afgenomen met 1,1 procent. De sector als geheel maakte in 2008 nog winst, maar 166 corporaties moesten een verlies inboeken. Daarbij heeft het CFV inmiddels 35 corporaties als zogenaamde B corporaties aangemerkt. Dat zijn corporaties die op korte of middellange termijn problemen kunnen ondervinden met hun solvabiliteit. Een jaar daarvoor waren dat er maar 12. Bovendien is ook het aantal corporaties met een fors vermogensoverschot afgenomen van 77 naar 45. Ook het WSW stelt dat de sector als geheel gezond is, maar heeft inmiddels meer corporaties als kwetsbaar aangemerkt. Belangrijk daarbij is dat het WSW een


flinke toename van de schuldenlast voorziet. Zij constateert dat de operationele kasstroom (de kasstroom uit reguliere activiteiten) niet voldoende is om zowel de investeringen als de aflossingen te dekken. Daarnaast constateert het WSW dat de omvang van de operationele kasstroom structureel de helft is van de opbrengsten uit verkoop van huurwoningen. Verkoop van huurwoningen is dus “geen bijverdienste maar juist de hoofdmoot van inkomsten” (WSW, 2009, p.34). De toenemende schuldenlast (en daarmee gepaard gaande rente- en aflossingsverplichtingen) in combinatie met de grote afhankelijkheid van verkoopopbrengsten zetten de financierbaarheid van de sector op langere termijn onder druk. In dit licht is ook de mogelijke aanpassing van de hypotheekrenteaftrek van belang. Mede afhankelijk van de wijze waarop de hypotheekrenteaftrek wordt verminderd of afgeschaft, kunnen de verkoopwaarden van het woningbezit dalen. Dit zal ook gevolgen hebben voor de verkoopinkomsten van corporaties. Ten slotte is ook de recente beschikking van de Europese Commissie over de staatssteun aan corporaties van belang. De Europese Commissie heeft besloten dat corporaties hun betaalbare huurwoningen voortaan alleen mogen toewijzen aan huishoudens met lagere inkomens of beperkingen waardoor zij moeilijk zelfstandig aan woonruimte kunnen komen. Dit betekent dat nieuwbouw en woningverbetering straks alleen nog met borging van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw mag worden gefinancierd als de woningen daadwerkelijk worden toegewezen aan de doelgroep van beleid. Hiermee neemt de mogelijkheid om herstructurering goedkoop te financieren drastisch af. Bij herstructurering wordt er immers vaak naar gestreefd om goedkope woningen te vervangen door (middel)dure.

Lichtpuntjes Enige lichtpuntjes zijn er ook. De grens voor de stichtingskosten van woningen

P. 280

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 281

die voor borgstelling van het WSW in aanmerking komen is met goedkeuring van de Europese Commissie opgehoogd van 200.000 naar 240.000 euro per woning. Hiermee kunnen corporaties een groter deel van hun activiteiten met een lagere rente financieren. Vanuit de vennootschapsbelasting rekende de overheid aanvankelijk op een opbrengst van ruim 500 miljoen euro per jaar. De hierboven weergegeven opgave aan het CFV wijst op een veel lager bedrag. Daarnaast bevinden de woningen van corporaties zich in een relatief populair segment op de kopersmarkt. De woningen zijn vanwege hun relatief lage prijs toegankelijk voor starters op de kopersmarkt. Daarbij komt dat veel corporaties ook woningen verkopen met korting en risicodeling (Koopgarant) wat in de huidige economische situatie ook aantrekkelijk is voor veel kopers. Desalniettemin zetten deze lichtpuntjes geen grote financiële zoden aan de dijk. De verhoging van de stichtingskostengrens voor borgstelling is na jarenlange bevriezing in feite niet meer dan een compensatie van de bouwkostenstijging. Bij verkoopvormen met risicodeling is het lastig om op voorhand de verkoopwinst in te boeken – vanwege de risicodeling bij doorverkoop zijn de uiteindelijke opbrengsten immers niet met zekerheid vast te stellen.

aeDex (2009) aeDex/IPD corporatie vastgoedindex; resultaten

Tering naar de nering

Vastgoedindex

Het vermogen van corporaties is niet eenduidig vast te stellen omdat het sterk afhankelijk is van toekomstige ontwikkelingen, waarbij zowel het eigen beleid van corporaties als het overheidsbeleid en economische ontwikkelingen een rol spelen. Wel is vast te stellen dat het financiële perspectief van corporaties een stuk minder rooskleurig is geworden. Voor corporaties brengt dit de uitdaging met zich mee om met een financieel robuust beleid toch een optimale bijdrage te leveren aan hun maatschappelijke doelstelling. Dit betekent dat zij sterker moeten sturen op efficiency om hun bedrijfslasten in toom

te houden en ook de grenzen op zullen gaan zoeken met hun verkoopbeleid om daarmee hun kasstroom te optimaliseren. Daarnaast zullen zij de tering naar de nering moeten zetten, wat kan betekenen dat zij kritischer moeten kijken naar hun investeringen in onderhoud, vervanging en uitbreiding van de woningvoorraad. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat de corporatiesector de kredietcrisis moet kunnen overleven, maar dat de rek er wel uit is. Zeker indien we willen dat de sector haar economische zelfstandigheid behoudt en tegelijkertijd haar rol als maatschappelijke investeerder op de woningmarkt voortvarend kan blijven vervullen. En dat laatste is juist in deze tijd van economische stagnatie van groot belang. Bezuinigingsvoorstellen in het kader van de heroverwegingen zullen dan ook zeer kritisch moeten worden beoordeeld op hun gevolgen voor de investeringscapaciteit van woningcorporaties. Vincent Gruis ([email protected]) is universitair hoofddocent Housing Management aan de TU Delft en lector Vernieuwend Vastgoedbeheer aan de Hogeschool Utrecht.

Literatuur Aedes (2009) Geen vrijstelling integratieheffing BTW meer vanaf 2010, nieuwsbericht 15 september 2009, www.aedesnet.nl

voor het jaar 2008, Almere, aeDex Stichting Corporatie

Centraal Fonds Volkshuisvesting (2009a) Sectorbeeld

realisaties woningcorporaties 2009, Naarden, Centraal Fonds Volkshuisvesting Centraal Fonds Volkshuisvesting (2009b) Sectorbeeld

voornemens woningcorporaties; prognoseperiode 2009-2013, Naarden, Centraal Fonds Volkshuisvesting Gruis, V.H. (2000) Financieel-economische grondslagen voor

woningcorporaties; het bepalen van de bedrijfswaarde, risico’s en het voorraadbeleid, Delft, Delft University Press Moerkamp, J. (2009) Kansen en bedreigingen voor woningcorporaties; alles draait om liquiditeit, B&G, jg. 36, nr. 10, p. 5-8 Waarbogfonds Sociale Woningbouw (2009) Cijfermatig

perspectief woningcorporaties; periode 2007-2010, Huizen, Waarborgfonds Sociale Woningbouw

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010



In het stedebouwkundige type ‘centrum’ hebben bedrijven veel relaties met het hoofdinstituut

P. 282

Jasper Balduk

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 283

Vaak wordt gedacht dat clustering als vanzelf leidt tot interactie en daarmee tot innovatie. Deze gedachte heeft geleid tot de verrijzing van diverse wetenschapsparken. In dit artikel wordt besproken wat de betekenis van deze specifieke clusteringsvorm is voor kennisdeling in de life sciences in Amsterdam en omgeving. Vanuit een stedenbouwkundige typologie van clusters worden de kansen die een wetenschapspark aan life sciences-ondernemingen biedt, vergeleken met de betekenis van andere clustertypes. Vooral bij kennisintensieve economische sectoren verwachten beleidsmakers en stedenbouwkundigen veel van clustering. Het zou leiden tot lokale interactie en kennisuitwisseling en op die manier innovatie bevorderen en daarmee de lokale economie versterken (zie onder meer Ter Wal, 2008). Gebaseerd op dit idee zijn in verschillende Nederlandse steden wetenschapsparken opgezet. Een aantal hiervan is gericht op de life sciences of biotechnologie. Deze sector staat niet alleen als zeer kennisintensief bekend maar ook als een sector die steeds belangrijker zal worden. Van de agribusiness tot de gezondheidszorg en industrie wordt er veel verwacht van oplossingen uit de biotechnologie (Europese Commissie, 2002). In Nederland vinden we life sciences vooral rond academische ziekenhuizen, landbouw- en technische universiteiten (zie bijvoorbeeld Ponds & Van Oort, 2006). Ruimtelijk stimuleringsbeleid voor de biotechnologie is dan ook gefocust op stedelijke concentraties waar deze instellingen zijn gevestigd. Het is echter de vraag of vergaande concentratie van de biotechnologie door middel van wetenschapsparken leidt tot de door beleidsmakers gewenste lokale interactie en kennisdeling en of een locatie in een dergelijk park op die manier ook een meerwaarde vormt voor de bedrijven in deze sector. Om hier beter

zicht op te krijgen is onderzoek verricht in de regio Amsterdam. Amsterdam is één van de belangrijkste life sciences-steden van Nederland en er zijn vele initiatieven gericht op bevordering van de sector. Door een focus op een kleiner gebied als Amsterdam kunnen bovendien de zachte omgevingsfactoren en verschillen tussen bedrijven en precieze locaties binnen één stedelijke concentratie goed naar voren komen. Als eerste is het spreidingspatroon van biotechnologische bedrijven in Amsterdam en omgeving in kaart gebracht. Vervolgens zijn steekproeven getrokken uit drie gevonden concentraties binnen de regio Amsterdam en uit het totale aantal bedrijven dat niet aan een andere, verdergaande concentratie dan de stedelijkheid van Amsterdam verbonden lijkt. Bij het totale aantal van zestien life sciences-ondernemingen dat hieruit naar voren kwam, zijn in het najaar van 2009 semi-gestructureerde interviews afgenomen, waarin werd gevraagd naar de reden van de keuze voor Amsterdam, de precieze locatie en de eventuele rol van branchegenoten in de nabije omgeving. Zo is achterhaald welke rol (de behoefte aan, aard en frequentie van) interactie met andere bedrijven speelt. Hieruit is een stedenbouwkundige typologie van clusters ontwikkeld die in dit artikel wordt besproken. De typen zijn gerelateerd aan de

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 284

branche en activiteit waarin men betrokken is en aan de waarde die men hecht aan een zekere mate van stedelijkheid. In de clusterliteratuur is tot nu toe weinig aandacht voor de fysieke stedenbouwkundige vorm die bij verschillende typen clusters hoort. Er is wel aandacht voor bijvoorbeeld de effecten van geografische, relationele en cognitieve nabijheid op het vermogen van een bedrijf om relevante externe kennis te verkrijgen (Phlippen, 2008). Echter, de vertaalslag naar mogelijk verschillende typen van ruimtelijke clusters en hoe deze zich verhouden tot de interne diversiteit in een concrete sector als de life sciences wordt eigenlijk nog niet gemaakt. Op beleidsmatig en stedenbouwkundig gebied levert dit artikel daarmee input voor een meer genuanceerd en effectief clusterings- of vestigingsbeleid in de life sciences, waarbinnen rekening wordt gehouden met de interne specialisaties en diversiteit van de sector.

Clusters en life sciences Clusteringsbeleid is niet altijd even succesvol omdat elke cluster uniek is (Weterings e.a., 2007). Voor life sciences komt daarbij dat deze sector sterk internationaal is georiënteerd. Zeventig procent van de kennisrelaties van Nederlandse biotechnologische bedrijven bevinden zich buiten Nederland (Van Oort, 2006). Het grootste deel valt dus buiten het fysieke cluster waar de onderneming is gevestigd: biotechnologische ondernemingen hebben hun eigen wereldomspannend netwerk. Dit is het gevolg van de sterke specialisatie. Biotechnologie is niet zozeer één sector, al wordt er in het volgende wel zodanig naar verwezen, maar eerder een veelheid aan technieken die toepasbaar zijn in diverse

In een ‘centrum’ is bedrijvigheid gevestigd in het gebouw of op het terrein van een hoofdinstituut

sectoren (Broersen e.a., 2003). Daardoor kent de biotechnologie intern een grote diversiteit. Eventuele partners zijn daarom vaak niet in de nabije omgeving te vinden. Binnen één en hetzelfde ruimtelijke cluster wordt hieraan wellicht geen recht gedaan. Tevens is het de vraag of kennisdeling in dat geval überhaupt tot stand kan komen. In de regio Amsterdam zijn veel verschillende life sciences-bedrijven actief. Sommige organisaties richten zich op industriële toepassingen of de agribusiness, vele op de gezondheidszorg en farmacie, andere ontwikkelen gespecialiseerde apparaten en meetinstrumenten en weer andere leveren gespecialiseerde diensten op het gebied van personeelsbemiddeling, octrooien en onderzoeksondersteuning. Binnen deze deelsectoren voeren sommige ondernemingen primair onderzoek uit, andere passen nieuwe vindingen toe, sommige zijn actief in productie, andere in marketing, enzovoort. Hypothetisch kan dit leiden tot enerzijds extreem geconcentreerde specialisaties van bedrijven, actief in hetzij één deelsector, hetzij één activiteit, zoals onderzoek of toepassing. Anderzijds kunnen bedrijven totaal afgezonderd van elkaar zijn en kunnen verschillende speci-

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


alisaties door elkaar heenlopen. Beide situaties komen in Amsterdam en omgeving voor. Vooral het grote aantal stand-alones valt op: deze bedrijven lijken enkel aan de stad Amsterdam als cluster verbonden en niet aan enige verdergaande concentratie binnen de regio. Daarnaast is er een aantal concentraties te onderscheiden.

Centrum Eén van de nader bekeken clusters is het gebied rond het AMC. De term ‘centrum’ dekt zowel het ruimtelijke patroon als de onderliggende relaties van dit cluster. Een eerste kenmerk van een centrum is dat

Functiemenging in het Science Park

P. 285

onderzoek de hoofdactiviteit is en dat dit zich voor het overgrote deel richt op één deelsector; in het AMC die van gezondheidszorg. Ten tweede wordt een centrum gekenmerkt door één hoofdinstituut of –onderneming. De overige bedrijvigheid is in het ideaaltype zelfs gevestigd in het gebouw of op het terrein van dit hoofdinstituut. De bedrijven hebben hiermee een afhankelijkheidsrelatie: verdwijnt het centrum, dan verdwijnen ook de eraan gerelateerde ondernemingen. Het hoofdinstituut levert namelijk personeel (als ‘moederschoot’ van spin-off bedrijven is het centrum vaak co-werkgever van de

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Het Hoofddorper cluster beperkt zich tot het bieden van kantoor- of bedrijfsruimte

medewerkers), vergunningen, hardware en onderzoeksmateriaal. Deze zijn voor kleinere bedrijven financieel niet zelf op te brengen. Zo geeft een respondent aan: “Als het AMC verplaatst wordt gaan wij mee. Als je je vinding op gaat starten naar een klein bv’tje om dat industrieel te gaan vervolgen, dan heb je in de beginfase, en die beginfase kan soms diverse jaren zijn, nog die navelstreng nodig met de groep waar je uit voortkomt”. De jonge ondernemingen hebben buiten het centrum meestal nog niet veel relaties, maar er binnen is veel interactie. Omdat men (vanuit het hoofdinstituut als cowerkgever) collega van elkaar is, loopt men gemakkelijk elkaars werkkamer binnen. De geografische afstand tot de moederschoot dient daarom minimaal te zijn. Echter, de interactie is exclusief en gericht: er is weinig behoefte aan ruimtes voor spontane ontmoetingen met derden. De rol van andere voorzieningen, zoals parkeergelegenheid en bereikbaarheid is zeer beperkt (al zal deze wel groot zijn voor de locatiekeuze van het hoofdinstituut).

Park De term ‘park’ beschrijft het tweede stedenbouwkundige type. Hiervan is het Science Park een voorbeeld. Op een park kan een grote diversiteit aan bedrijvigheid worden waargenomen, gerelateerd aan diverse (deel)sectoren. Binnen dit ideaaltype hoeft er geen hoofdinstituut te


zijn. Overigens heeft het ontbreken van een hoofdinstituut wel gevolgen voor bepaalde bedrijvigheid die, zoals bij centra, van een groter geheel afhankelijk is. Een park dient een zekere stedelijke uitstraling te hebben: “Wetenschap, dynamiek, jong, geïnteresseerd, nieuw, divers, heterogeen, global. Ja, het zijn allemaal steekwoorden die bij Amsterdam horen en de dynamiek van het Science Park” (respondent Science Park). Functiemenging is daarin belangrijk: bedrijfs- en kantoorruimte worden afgewisseld met voorzieningen zoals een sportaccommodatie en een congrescentrum, maar ook met woningbouw, al dan niet gericht op de betreffende beroepsgroepen, en horeca. Zo geeft een respondent aan: “Er zit nu sinds kort het restaurant Polder. Dat is natuurlijk ideaal, want nu kan je zeggen: we gaan daar nog even een biertje pakken en elkaar daar nog even spreken over het werk. Of over andere dingen”. Idealiter huisvest een park bepaalde detailhandel, zoals een boekenwinkel of een (buurt)supermarkt. Het open, toegankelijke, uitnodigende en dynamische karakter van een park haakt aan op dat van de stad. Een park dient dan ook fysiek aan, of beter nog, in de stad te liggen. Natuurlijk spelen zaken als bereikbaarheid een rol, maar bereikbaarheid is slechts één vestigingsvoordeel, terwijl er meer onder de noemer stedelijke uitstraling zijn te vatten, zoals de nabijheid van voorzieningen, een dynamische uitstraling van de stad naar partners toe, een dynamische en zichzelf versterkende uitstraling van het totale bedrijfsaanbod van het park, enzovoort: “Gewoon het gevoel. Het geeft je geloofwaardigheid. Naar klanten toe, maar ook naar personeel toe. En naar onze onderzoekers toe. Wij vinden het ook als bedrijf een beetje fijn dat dat grote geheel op ons afstraalt. Dat er nu een faculteit

P. 286

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 287

Een dynamische, stedelijke uitstraling is belangrijk voor een het clustertype ‘park’

biologie is geopend waar drie duizend man werken, ja dat is toch leuk” (respondent Science Park). De mate van interactie kan van park tot park zeer verschillen. Zo onderhouden de ondernemingen op het Science Park maar weinig onderlinge relaties. Het gaat er dan ook vooral om, dat de inrichting van het park en de aansluiting op de stad tot interactie uitnodigt en als zodanig wordt ervaren.

Campus Hoewel het ideaaltype ‘campus’ zich niet onder de drie onderzochte concentraties bevond, bleek uit gesprekken met respondenten dat dit clustertype een logische tussenstap is tussen eerdergenoemde ruimtelijke types. Een campus is verbonden aan één hoofdinstituut, zoals een universiteit. Het grote verschil met een centrum is echter dat op een campus onderzoek in meerdere deelsectoren plaatsvindt. Er is veel interactie op een campus vanwege de nauwe relatie die de ondernemingen hebben met het hoofdinstituut, zoals bij een centrum ook het geval is. Toch is er minder sprake

van een afhankelijkheidsrelatie: sommige ondernemingen zijn historisch verbonden aan het hoofdinstituut en zullen vertrekken wanneer dit verdwijnt, maar andere ondernemingen zijn veel minder betrokken bij het hoofdinstituut. Het terrein van een campus vertoont enige overeenkomsten met een park, maar bevat minder functiemenging. De uitstraling van wetenschap, onderzoek, innovatie en dynamiek geldt ook hier. Ondernemingen zoals boven beschreven, die toch minder verbonden zijn aan het hoofdinstituut, zullen zich hiertoe aangetrokken voelen. Een campus hoeft echter niet in de stad te liggen en bepaalde vormen van stedelijkheid zijn dan ook minder aanwezig, zoals eerder genoemde woningbouw. Duidelijk moge zijn dat een campus en een park wat betreft vorm nauw verwant zijn aan elkaar. Waar een park echter tot wijk kan evolueren, geldt dit voor een campus niet.

Terrein Het laatste ruimtelijke type staat los van de volgorde centrum – campus – park. Het

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Een terrein als het Hoofddorper cluster biedt slechts kantoorruimte

‘terrein’, zoals het Hoofddorper cluster is te beschouwen, biedt slechts kantoor- of bedrijfsruimte en vertoont geen expliciet verband met onderzoek of enige (deel) sector. Het terrein is met andere woorden neutraal; de activiteiten op een terrein zijn dan ook eerder gericht op sales, marketing of productvertegenwoordiging. Er is geen uitnodiging tot interactie, omdat de bedrijvigheid niet onderling verbonden is. Noch spelen andere ‘zachte’ vestigingsfactoren een rol, zoals de aanwezigheid van studenten of third spaces: ruimtes die de dichotomie privé – werk doorbreken. Clustering van één sector, zoals de life sciences, gebeurt min of meer toevallig. Men kiest in het geval van Hoofddorp vooral voor een goede internationale ontsluiting en zo laag mogelijke locatiekosten. Gevraagd naar de betekenis van de nabijheid van Amsterdam en Leiden, antwoordt een respondent: “Voor ons is dat niet echt belangrijk omdat… Wij hebben gewoon de Nederlandse markt waar wij actief zijn. En voor onze doelgroep maakt het niet uit waar wij gevestigd zijn” (respondent Hoofddorp).

Stand-alones Los van voornoemde types zijn de ‘standalones’ te onderscheiden. Deze hanteren vooral twee vestigingsvoorwaarden: de

nabijheid van de eigen woonplaats (in of rond Amsterdam) en die van Schiphol. De stad, niet de specifieke buurt, is daarin van doorslaggevende betekenis: uitstraling (willekeurig welke) speelt geen rol. Voor het overige deel is de locatiekeuze voornamelijk afhankelijk van financiële overwegingen. Net zoals dat voor het Hoofddorper cluster en de ondernemingen op het Science Park geldt, zijn deze ondernemingen niet of nauwelijks betrokken in kennisnetwerken met bedrijven elders in Amsterdam.

Clustering is geen kennisdeling Voor Amsterdamse life sciencesondernemingen gelden uiteenlopende vestigingsvoorkeuren en vestigingsvoorwaarden. De mogelijkheid tot kennisdeling is er daar slechts één van. Het grootste deel van de life sciences-bedrijven heeft echter zijn eigen netwerk, dat vaak de wereld omspant. Dit is het gevolg van de sterke specialisatie en diversiteit in de sector: eventuele partners zijn veelal niet in de nabije omgeving te vinden. De meeste life sciences-bedrijven in Amsterdam maakt het daarom niet uit of er branchegenoten in de omgeving zijn; met de meeste wordt toch geen kennis gedeeld. Dit sluit aan op andere bevindingen uit de literatuur (zie bijvoorbeeld Phlippen, 2008).

P. 288

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Vaak volstaat daarom de stedelijke concentratie en is er geen behoefte aan verdergaande clustering van life sciencesbedrijvigheid: voldoende aanbod van bedrijfsruimte en een goede ontsluiting, hetzij op een terrein, hetzij op zichzelf staand, zijn de belangrijkste vestigingsvoorwaarden. Indien stimulering van kennisrelaties het doel is, is clusteringsbeleid daarom niet per se zinvol in de life sciences. Clustering met het oog op kennisdeling is slechts een must voor ondernemingen die een afhankelijkheidsrelatie onderhouden met een hoofdinstituut. Dan dient een cluster niet vormgegeven te worden als wetenschapspark, maar als een centrum of een campus, waarbij vooral bij eerstgenoemde een minimale afstand tussen hoofdinstituut en (spin-off) onderneming van groot belang is.

P. 289

park heeft naar hoogopgeleide werknemers in de sector. Aan het wetenschappelijk debat over clustering zou dan ook het verband tussen de soort zakenrelatie en een stedenbouwkundige typering van clusters moeten worden toegevoegd. Alvorens een zoveelste wetenschapspark wordt gerealiseerd, dient beter te worden bezien wat voor soort life sciencesondernemingen er in een bepaalde omgeving zijn, waar deze zijn gevestigd, waarom daar en hoe de kennisnetwerken eruit zien waarin zij deelnemen. En vooral is het belangrijk om helder voor ogen te hebben, waarom clustering precies gewenst zou zijn. Voor kennisdeling tussen willekeurige life sciencesondernemingen speelt geografische nabijheid tot elkaar een zeer geringe rol. Jasper Balduk ([email protected]) is als trainee

Niettemin kan clustering in de vorm van een wetenschapspark waarde hebben voor biotechnologische ondernemingen die niet afhankelijk zijn van een hoofdinstituut. Dit geldt voor ondernemingen die een bepaalde stedelijke uitstraling waarderen, van zowel de stad als het cluster. Deze bedrijven zitten niet in één deelsector; de keuze lijkt af te hangen van persoonlijke voorkeuren en bijvoorbeeld de inschatting die men maakt ten aanzien van uitstraling als pull-factor voor buitenlandse, getalenteerde werknemers. Het cluster moet vooral een totaalpakket aan vestigingsvoordelen bieden, met name (stedelijke) voorzieningen, waartoe ook stedelijke uitstraling gerekend moet worden. Een wetenschapspark in de polder zou in dit licht niet succesvol zijn. Bovendien kan een wetenschapspark voor de betreffende stad waardevol zijn vanwege de uitstraling die een dergelijk

werkzaam bij de Dienst Ruimtelijke Ordening van Gemeente Amsterdam.

Literatuur Broersen, S., M. van der Aalst & A. van Bochove (2003)

Arbeidsradar life sciences, Research voor beleid, Leiden Europese Commissie (2002) Life sciences and biotechnology: a

strategy for Europe, Brussel Oort, F. van (2006) Economische vernieuwing en de stad:

kansen en uitdagingen voor stedelijk onderzoek en beleid, NAi Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag Phlippen, S. (2008) Come close and co-create: proximities in

pharmaceutical innovation networks, Erasmus Universiteit, Rotterdam Ponds, R. & F. van Oort (2006) Kennishubs in Nederland:

ruimtelijke patronen van onderzoekssamenwerking, NAi Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag Wal, A. ter (2008) ‘Kennisnetwerken en ruimtelijke clustering’,

Rooilijn, nr. 6, p. 386-393 Weterings, A., F. van Oort, O. Raspe & T. Verburg (2007) Clusters

en economische groei, NAi Uitgevers/Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 290


Anja Steenbekkers

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 291

Bij de lancering van Agenda Vitaal Platteland schetste de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het volgende wensbeeld: “Het platteland van de toekomst zal niet alleen de activiteiten van boeren en plattelandsbewoners weerspiegelen, maar ook de activiteiten en behoeften van alle zestien miljoen Nederlanders”. Dit vraagt om inspanningen voor extra woonkwaliteit, bedrijvigheid en recreatiemogelijkheden. Tegelijkertijd is het platteland het strijdtoneel van publieke claims voor natuurontwikkeling, duurzame energie en waterbeheer. Hoe verhoudt deze dynamiek zich tot het tamelijk behoudende beeld van de Nederlanders over het hedendaagse platteland? En wat betekent dit voor het beleid?

Sinds het platteland niet meer primair landbouwgebied is, is er een nieuwe dynamiek ontstaan door vernieuwde landbouwactiviteiten en door nieuwe functies, gebruikers en actoren op het plattelandstoneel. Illustratief zijn de groeiende aantallen zorgboerderijen, multifunctionele accommodaties en boer-burgercoöperaties. In de Nederlandse context wordt door diverse auteurs, zoals de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG) in zijn advies Voor boeren, burgers en buitenlui (RLG, 2002), gesproken over de omslag van een productie- naar een consumptieplatteland. Landelijk wonen en plattelandsrecreatie worden als belangrijke componenten daarvan gezien, want potentiële consumenten zouden zich gemakkelijk laten verleiden door de ‘authentieke’ rurale beleving en belevenissen van het platteland. Duidelijk is dat de dynamiek op het platteland de transformatie naar een multifunctioneel gebied heeft ingeluid. Onduidelijk is wat deze veranderingen doen met de beleving en waardering van

plattelandsbewoners en stedelingen als beoogde consumentengroep. In de Agenda Vitaal Platteland is als wensbeeld geformuleerd, dat het Nederlandse platteland moet voldoen aan de behoeften en activiteiten van alle Nederlanders. Dit roept enkele vragen op. Welk beeld hebben Nederlanders bij het hedendaagse platteland en de veranderingen aldaar? Hoe verhoudt zich het beeld van de burgers met het wensbeeld van de rijksoverheid? Wat betekent dit voor het toekomstige beleid? In een survey is een representatieve steekproef van Nederlanders bevraagd over hun beleving en gebruik van het platteland. Hierover is gerapporteerd in de publicatie Het platteland van alle Nederlanders (Steenbekkers e.a., 2008). Het onderscheid tussen plattelanders en stedelingen is gelegen in hun woonplek. Plattelandsbewoners zijn degenen die wonen in weinig stedelijke en niet stedelijke postcodegebieden (op basis van de CBS-stedelijkheid, zonder sterk industrieel bodemgebruik).

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Stedelingen wonen in de matig of (zeer) sterk stedelijke gebieden. Belevingswaarde en gebruikswaarde Nederlanders karakteriseren het platteland vooral met de clichébeelden rust, ruimte en groen. Deze beleving is sterk gebaseerd op het agrarische cultuurlandschap en de agrarische functie. Weilanden, koeien en boerderijen spelen de hoofdrol, net als in eerder onderzoek waar de landbouw belangrijk blijkt als stoffeerder en beheerder van het landschap (Heins, 2001). Dat in het afgelopen decennium de landbouw van karakter veranderd is, het aantal boerderijen sterk is afgenomen en er minder koeien in de wei stonden, doet kennelijk weinig af aan de beleving van het platteland als landbouwgebied. De karakterisering van het platteland aan de hand van tegenstellingen (mooi/ lelijk, druk/rustig, etc.) resulteert in een rooskleurig beeld, iets meer nog bij plattelanders dan bij stedelingen. Nederlanders vinden het platteland mooi, rustig, schoon, veilig en gezellig en het is er goed wonen. Opvallend is dat stedelingen ook twee negatieve kwalificaties gebruiken: zij vinden het platteland slecht bereikbaar en enigszins ouderwets. Hoewel verschillende bevolkingsgroepen (qua leeftijd, geslacht, opleiding en etnische herkomst) het platteland verschillend karakteriseren, hebben ze vrijwel zonder uitzondering zeer positieve associaties. Ook de waardering van het platteland is overtuigend positief. Driekwart van de Nederlanders heeft (zeer) positieve gevoelens bij het platteland; wel is het aandeel plattelandsbewoners (87 procent) hierin beduidend groter dan onder de stedelingen (72 procent). Gemiddeld wordt ons landschap met een 7,4 gewaardeerd,


met een iets hogere score van plattelanders. Op beide punten is de score van tieners aanmerkelijk lager. Het gebruik het platteland zit naast wonen en werken, vooral in recreatief gebruik. De overgrote meerderheid van de respondenten geeft aan wel eens te recreëren op het platteland, plattelanders logischerwijs in grotere aantallen en frequenter dan stedelingen. Men gaat er vooral fietsen, wandelen en van de natuur genieten. Als intenties voorspellend zijn voor gedrag, zou agrotoerisme in potentie een groeimarkt kunnen zijn: 85 procent zegt interesse te hebben, slechts 35 procent gebruikt het. Ongeveer 10 procent van de Nederlanders komt nooit voor recreatie op het platteland. Opvattingen van burgers over landschappelijke, functionele en sociale veranderingen op het platteland geven inzicht in het draagvlak voor oude en nieuwe functies. Ronduit negatief zijn burgers over het afnemend aantal landbouwbedrijven. De meerderheid is kritisch over de nieuwbouw van woningen en bedrijven die ten koste gaat van het agrarische landschap en het dorpsgezicht (vooral stedelingen). De helft van de bevolking is kritisch over de aanleg van natuurgebieden op agrarische bodem (vooral plattelanders). En de meningen zijn verdeeld over het toenemend belang van wonen en recreatie; vooral jongeren zijn niet overtuigd van de wenselijkheid van een uitbreiding van de recreatieve functie. Hierin weerklinkt het conservatieve wensbeeld door van een groen en open landschap en een rustige leefomgeving. Overigens tonen van Dam e.a. (2008) aan dat ook groene functies een landschappelijke bedreiging kunnen inhouden. Waar het nieuwe functies betreft zijn

P. 292

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


burgers vooral positief over de opslag van overtollig water op het platteland (behalve de oudere generaties) en over de nevenactiviteiten van boeren (vooral jongeren). Minder belang hecht men aan de energieproductie door windmolens. Opvallend is dat vooral jongeren positief zijn over deze nieuwe functies. Geconcludeerd mag worden dat het platteland een positief imago heeft en in trek is bij de Nederlanders, ook bij de stedelingen. Wel leunt dit imago sterk op een geromantiseerd beeld van het platteland, opmerkelijk genoeg ook bij plattelandsbewoners. Algemeen bekende kritiekpunten, bijvoorbeeld over verstedelijking en verstening, een benauwend sociaal klimaat, jongerenproblematiek van drankmisbruik en vreemdelingenhaat, klinken er nauwelijks in door. Ook heerst er een tamelijk conservatieve houding ten opzichte van landschappelijke en functionele veranderingen: deze worden geaccepteerd zolang het groene

P. 293

karakter, het agrarische imago en het open karakter van het landelijke gebied behouden blijft. Vanuit de Engelse literatuur is dit fenomeen bekend geworden onder de term rurale idylle: een geromantiseerde constructie over een gelukkig, gezond en probleemloos bestaan, veilig genesteld in een hechte gemeenschap en een aantrekkelijke natuurlijke omgeving (Cloke & Milbourne, 1992, aangehaald in van der Ziel, 2006). Hoewel dergelijke nostalgische beelden slecht aansluiten bij de feitelijke veranderingen op het platteland, kunnen ze toch ook waardevol zijn. Feitelijk reflecteren ze belangrijke collectieve waarden van het platteland, die wellicht leidend kunnen zijn bij beleidskeuzes. Het collectieve wensbeeld van de rurale idylle kan bovendien behulpzaam zijn voor een dorp of regio om te werken aan een identiteit en kan aldus bijdragen aan sociale samenhang.

De rurale idylle ontleed Wie hangen nu eigenlijk de rurale idylle aan en hoe groot is nog de agrarische

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

component in de rurale idylle? Om dit te beantwoorden zijn die opvattingen over landschappelijke, functionele en sociale veranderingen, die het rurale idyllische beeld ondersteunen of juist verwerpen, langs statistische weg gegroepeerd. De drie resulterende dimensies zijn te duiden als agrarisch, landschap en sociaal (zie figuur 1). Mensen die de agrarische idylle aanhangen hechten veel belang aan boerderijen, koeien, weilanden en akkers en zijn zeer negatief over windturbines op het platteland. De agrarische idylle leeft vooral onder de oudere generaties, iets meer op het platteland dan in de stad. De beelden van het platteland uit de jaren vijftig en zestig van vorige eeuw zouden typerend zijn voor de rurale idylle (van der Ziel, 2006). In die tijd drukte de agrarische sector nog een duidelijk stempel op de plattelandssamenleving en op het landschap. Niet verwonderlijk dus dat precies de generaties die grotendeels zijn opgegroeid op het platteland de agrarische idylle aanhangen. De sociale idylle ontstaat uit het belang dat men hecht aan een gemoedelijke, veilige en hechte gemeenschap, waar men elkaar vertrouwt en naar elkaar omkijkt en uit het betreuren dat tradities en ontmoetingsplaatsen verdwijnen, dat mensen minder samen doen, elkaar minder kennen en helpen, en zich minder inzetten voor de gemeenschap. De sociale idylle leeft vooral onder de oudere generatie plattelandsbewoners. Deze idylle drijft vermoedelijk op persoonlijke ervaringen van een leven in een kleinschaliger plattelandssamenleving, zoals die vóór de agrarische revolutie nog bestond. Onder de stedelijke bevolking lijkt de sociale idylle nauwelijks te leven. Wel


P. 294

Figuur 1 Drie dimensies van de rurale idylle binnen de groep stedelingen en de groep plattelanders, uitgesplitst naar leeftijdscategorieën (Z-scores over meerdere vraagitems)

De agrarische idille 1 0,5 0 -0,5 -1

|

|

0-19

20-34 35-44 45-54 55-65 65-74

|

|

|

|

|

75+

De sociale idille 1 0,5 0 -0,5 -1

|

|

0-19

20-34 35-44 45-54 55-65 65-74

|

|

|

|

|

75+

De landschapsidille 1 0,5 0 -0,5 -1

|

|

0-19

20-34 35-44 45-54 55-65 65-74

= Plattelanders

|

|

|

|

|

75+

= Stedeling

neigen precies de cohorten stedelingen die de sterkste interesse hebben in landelijk wonen, richting een sociaal-idyllisch plattelandsbeeld.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Tot slot is de landschapsidylle opgebouwd uit positieve oordelen over natuurontwikkeling en wateropslag en natuurlijke rivierbeddingen, en negatieve oordelen over woongebieden en bedrijventerreinen op het platteland die het agrarische gebied en het dorpsgezicht veranderen. Deze landschapsidylle laat een wezenlijk ander patroon zien. Deze wordt breed aangehangen door de populatie stedelingen. Het verband met de leeftijd is bij benadering kromlijnig, met een inzinking bij de groep 35- tot 45-jarigen. Deze idylle leeft het sterkst onder de middelbare en jongere senioren in de stad. Wellicht komt deze landschapsidylle voort uit de toenemende verstening en verstedelijking van de laatste decennia. En dat stedelingen dit idyllisch beeld hebben is ook logisch, zij hebben belang bij een contramal van natuurlijke, fraaie en open landschappen. Dat zelfs jongeren idyllische beelden hebben over het veranderende natuurlandschap, geeft wellicht aan dat er in de bevolking een grote urgentie wordt gevoeld om omzichtig om te gaan met het platteland. Wellicht betekent dit dat de agrarische idylle op termijn definitief wordt verdrongen door de landschapsidylle.

Toekomstwaarde Hierboven zijn de belevingswaarde en de gebruikswaarde van het platteland aan de orde geweest. De toekomstwaarde kan worden benaderd door in te gaan op de betekenis van het platteland en specifiek de rurale idylle voor de huidige generatie jongeren. Jongeren vertonen een matige waardering en qua beleving en gedrag een geringe betrokkenheid bij het platteland. Een uitzondering hierop is dat 15tot 24-jarigen meer bezig zijn met actieve

P. 295

vormen van recreatie in het landelijk gebied, zoals paardrijden en hardlopen. De belangstelling gaat waarschijnlijk vooral uit naar de activiteit zelf, niet zozeer naar de omgeving. Het is dan ook twijfelachtig of deze generatie in latere levensfasen dit recreatiegedrag op het platteland zal vasthouden. Interessant is dat de jeugdige desinteresse voor groene ruimte en natuur van alle tijden is. Begin twintigste eeuw was dit voor onderwijzer J.P. Thijsse aanleiding om zijn beroemde natuurprenten en educatieve natuurboeken uit te geven. Deze desinteresse lijkt dus een generatieeffect te zijn, wat naar verwachting geen invloed heeft op de betrokkenheid bij landschap en natuur op latere leeftijd. Wel wordt volop gespeculeerd dat het gebrek aan natuurervaringen van de tegenwoordige jeugdcohorten zou leiden tot een blijvende afstand tot de natuur (Louv, 2005). Uit de sociaal- geografische literatuur is immers bekend dat de beleving van een plaats of streek (sense of place) samenhangt met de persoonlijke binding en ervaringen. Steeds minder jonge Nederlanders hebben een sterke plattelandssense, doordat jongvolwassen plattelanders vaker het platteland verlaten en steeds minder jonge stedelingen het platteland bezoeken. Het platteland zal wellicht voor de jongeren zijn aantrekkingskracht voor wonen en recreatie verliezen, want onbekend maakt onbemind. Ook verdwijnt draagvlak voor het veiligstellen van nostalgisch getinte collectieve waarden zoals oude landschapselementen en agrarisch cultuurgoed. De zwakke plattelandssense van jongeren draagt tevens bij aan de positieve houding ten opzichte van nieuwe functies. Naarmate burgers meer afstand nemen van de rurale idylle, is het gemakkelijker om beleid in te zetten dat gericht is op

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

de noodzakelijke transformatie van het platteland.

Toekomstig plattelandsbeleid Het platteland is door de krimpende landbouwsector, de verstedelijking en de veranderde bevolkingssamenstelling al decennialang sterk in verandering. En nieuwe ontwikkelingen blijven opdoemen, op sociaal-economisch terrein bijvoorbeeld, maar ook vanuit beleid rond duurzame energiewinning en waterbeheer. De voortgaande plattelandsdynamiek gaat op het oog niet samen met de voorkeur van stedelingen én van plattelanders voor een rustig en veilig dorpsleven en een groen en ruimtelijke landschap. Toch is ontwikkeling nodig, en misschien draagt de plattelandsontwikkeling juist bij aan het beklijven van de rurale idylle. De idyllische beeldvorming draagt de collectieve kernwaarden van het platteland uit. Het is aan het beleid om deze te beschermen. Het wensbeeld van de Agenda Vitaal Platteland is dat het platteland àlle Nederlanders aanspreekt, dus ook de (allochtone) stedelingen en de jongeren. Opvallend genoeg is er relatief veel overeenstemming in de beleving en de opvattingen van stedelingen en plattelanders: de meerderheid is positief over het platteland en maakt er ook regelmatig gebruik van. Maar niet alle Nederlanders tonen zich betrokken met of consument van ons platteland, met name jongeren en allochtone stedelingen vallen in dat kader op. En de ouderen zien andere waarden van het platteland dan jongeren. Wat betekent dit voor het beleid? Ten eerste wil geringe betrokkenheid in sommige bevolkingsgroepen niet zeggen


dat deze groepen voorgoed zijn uitgesloten als potentiële belanghebbenden. Zo kunnen jongeren in een andere levensfase andere voorkeuren en behoeften ontwikkelen. Het is van belang dat het platteland landschappelijke, sociale en agrarische diversiteit behoudt. Alleen dan kunnen plattelandsgebieden aansluiten bij voorkeuren en behoeften van specifieke segmenten in de (toekomstige) bevolking (Buys e.a., 2003). Ten tweede blijkt dat de rurale idylle uiteenvalt in een agrarische, sociale en landschappelijke idylle, die door jongeren en ouderen en door plattelanders en stedelingen verschillend worden beleefd. De agrarische idylle zit vooral in de hoofden van ouderen en deze zou wel eens kunnen wegebben met het slinken van de naoorlogse generatie. De toekomstige bevolking zal alleen belang hechten aan het agrarisch cultuurlandschap en cultuurgoed zoals boerderijen, stallen, oude veerassen en gewassen, wanneer ze de waarden (agrarisch, historisch, cultureel, recreatief) daarvan inzien. Dat inzicht kan in beperkte mate via onderwijs worden overgedragen. Het is effectiever wanneer kinderen en jongeren fysiek in contact worden gebracht met het platteland en ze de agrarische wereld en de natuur beleven. Naast een maatschappelijke stage zou een natuurstage niet misstaan. Ten derde, het imago van het platteland rust sterk op de landschappelijke idylle. Deze is belangrijk voor de woon- en recreatieve functie van het platteland. Daarmee is het landschap een belangrijke sociaal-economische drager van het platteland. Deze vervangt op termijn het

P. 296

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


agrarische beeld, waardoor de beeldvorming op den duur weer zal aansluiten bij de daadwerkelijke ontwikkelingen. Maar ook dit landschapsbeeld zal voortdurend aangepast moeten worden. Jongeren staan immers open voor nieuwe functies zoals duurzame energie en waterbeheer. Zij vormen het eerste cohort dat doordrongen is van het duurzaamheidsdenken bij het oplossen van maatschappelijke problemen. Het zou goed zijn jongeren actief te betrekken bij het nadenken over grootschalige ingrepen in het landschap. Want het platteland van de toekomst is van de generaties van de toekomst.

P. 297

Literatuur Dam, F. van, F. Daalhuizen, M. Piek & N. Sorel. (2008) ‘Plattelandsvernieuwing en landschapsveranderingen’, Rooilijn, nr. 4, p. 248-255 Heins, S.( 2001) Op zoek naar de rurale idylle. Plattelandsbeelden,

preferenties, en keuzegedrag met betrekking tot rurale woonmilieus, DGVH/Nethur, Utrecht/ Den Haag Louv, R. (2005) Last child in the woods. Saving our children from

nature-deficit disorder, Algonguin publishers, Chapel Hill RLG (2002) Voor boeren, burgers en buitenlui. Advies over de

betekenis van sociaal-culturele ontwikkelingen voor het landelijk gebied, Raad voor het Landelijk Gebied, Amersfoort Steenbekkers, A., C. Simon, L. Vermeij & W. Spreeuwers (2008)

Het platteland van alle Nederlanders. Hoe Nederlanders het platteland zien en gebruiken, Sociaal en Cultureel Planbureau,

Anja Steenbekkers ([email protected]) is onderzoeker

Den Haag

bij het Sociaal en Cultureel Planbureau en projectleider van

Ziel, T. van der (2006) Leven zonder drukte. Wat stedelingen

het onderzoeksprogramma Monitor Sociale Staat van het

waarderen in het platteland, Sociaal en Cultureel Planbureau,

Platteland.

Den Haag

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

“Liquid migration binnen de EU, een realiteit in het tijdperk van globalisering”

P. 298

Godfried Engbersen “Liquid migration binnen de EU, een realiteit in het tijdperk van globalisering” Godfried Engbersen, Professor in de Sociologie aan de Erasmus Universiteit, doet al vijftien jaar onderzoek naar de instroom van arbeidsmigranten uit de inmiddels nieuwe lidstaten van de Europese Unie. Op de arbeidsmarkt vormen zij een welkome aanvulling, maar in hoeverre is hun woonsituatie bouwbesluitproof en hoe verloopt de integratie in de wijken? Gaat de instroom het absorptievermogen van de kwetsbare wijken te boven of brengt de Polish Peasant van de 21e eeuw juist een herleving van de authentieke arbeiderswijken met zich mee?

Hoe bent u betrokken geraakt bij het onderwerp ‘arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa’, ofwel de ‘MOE-landers’? Dat gebeurde in de jaren negentig via onderzoeksprogramma de ‘Ongekende Stad’, een onderzoek naar de positie van illegale vreemdelingen in Nederland. Er was hier toen een substantiële groep illegaal werkzaam, vooral in de klassieke sectoren zoals landen tuinbouw. De groep is naderhand gelegaliseerd, toen bilaterale afspraken werden gemaakt tussen Nederland en

onder meer Polen, nog voor 2004. Ook heb ik in het jaar 2000 een rapport gepubliceerd over Oost-West migratie, dat in het teken stond van de relatie tussen migratie, integratie en criminaliteit. Men was bang dat vanwege de val van de Sovjetstaten grote groepen mensen hier naartoe zouden komen zonder geldige verblijfstitel. Ik kreeg interesse voor Oost-Europa en op een gegeven moment kwam de uitbreiding van de Europese Unie. Dat heeft een enorme migratie op gang gebracht, aanvankelijk vooral naar Ierland en Engeland, maar ook naar Zweden en Noorwegen, en later naar Nederland. Het interessante was dat die migratie slecht voorspeld was. Ik kan mij herinneren dat één van de belangrijkste deskundigen voorspelde dat op jaarbasis zo´n 5.000 tot 13.000 migranten naar Engeland zouden gaan. Dat werden er in één jaar een half miljoen. Ik vond het interessant dat we weer overrompeld werden door de omvang van het verschijnsel. In 2009 heeft mijn onderzoeksgroep van de afdeling Sociologie in samenwerking met het Risbo, een onderzoeksinstituut verbonden aan de Faculteit van Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam, onderzoek gedaan in opdracht van het Ministerie van Wijken, Wonen en Integratie. We onderzochten het profiel van de arbeidsmigranten uit de MOE-landen die de laatste jaren naar Nederland zijn gekomen. Resultaat hiervan was het rapport Arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa van A. Weltevrede uit 2009. Hoe heeft de arbeidsmigratie zich sinds het formeel open gaan van de grenzen in 2004 en 2007 ontwikkeld? Het is nog steeds arbeidsmigratie. Het zijn mensen die met name in het secundaire segment van onze arbeidsmarkt werken en simpele arbeid verrichten, in fabrieken, landen tuinbouw en de bouw. Nederlanders kennen de MOE-landers vooral van het klussen in woningen, maar de meerderheid is relatief onzichtbaar. Ze werken in die segmenten van de arbeid waar Nederlanders niet willen werken,

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 299

Renee Nycolaas en Clémentine Vooren

zoals de vleesverwerkingindustrie. Het is nooit gelukt om werklozen of arbeidsongeschikten die kant uit te duwen. Daarom is ook de verdringing beperkt. Ze doen in feite werk dat de gevestigde burger niet wenst te doen. Tegelijkertijd zie je voorzichtig, en dat zal over de jaren toenemen, dat ze ook doorstoten naar de hogere segmenten op de arbeidsmarkt. Momenteel doen we ook een studie voor het NICIS in opdracht van zeven gemeenten in Nederland, waarbij we kijken naar de lokale situaties. We zien twee bewegingen: er is een groep die nu het middensegment betreedt en je ziet, en dat geldt voornamelijk voor de Bulgaren en Roemenen, een proces van informalisatie van de arbeid. De Polen die hier kwamen doen nu reguliere witte arbeid. Maar Bulgaren, voor wie wanneer ze in loondienst zijn nog altijd een werkvergunning aangevraagd moet worden, gaan ook zwart werken. Van de MOE-landers werkt zeker 95 procent onder hun kwalificaties. De opleidingskwalificaties zijn relatief hoog en vergelijkbaar met die van de Nederlandse bevolking. Men komt hier om geld te verdienen. In vergelijking met wat ze thuis verdienen is er een substantieel loonverschil. Het is echt economische rationaliteit. Je ziet ook dat mensen die daar gewoon een baan hebben, bijvoorbeeld een onderwijzer uit Bulgarije, die in de drie maanden dat hij niet hoeft te werken hier naartoe komt, in die periode een jaarsalaris verdient en zo zijn inkomen aanvult. In hoeverre verschilt de huidige groep arbeidsmigranten met de groepen uit de jaren zestig en zeventig waarvan we destijds dachten dat ze slechts tijdelijk in Nederland waren? Deels is dit nog de vraag, maar grofweg zou je kunnen zeggen dat er drie groepen zijn. Je hebt één groep echte tijdelijke arbeidsmigranten, inclusief seizoensmigratie. Dan is er een groep die langer in Nederland verblijft en hier voorlopig wil blijven. Ook is er een groep die aangeeft het absoluut nog niet te weten of en op welke termijn ze terug gaan. Wat ik opvallend vind

Godfried Engbersen (foto: Renee Nycolaas)

is dat je hele verspreide patronen van migratie hebt gekregen. Het is niet meer van A naar B en van B naar A, maar ze gaan eerst naar Ierland, dan naar Engeland en dan naar Nederland. Mensen kijken waar de arbeid is en waar ze voordeel kunnen halen. Dat is één. Twee, er zijn veel jonge mensen, ook jonge stellen. Dat is heel anders dan bij de Turken en Marokkanen, die naar Nederland gingen en het verdiende geld terugstuurden. Ze maken hier het geld op. Het nieuwe vind ik wel die liquid migration, mensen die via internet vernemen ergens een mooie baan te kunnen krijgen, een avontuurlijke geest hebben en door het wegvallen van de grens hun geluk kunnen beproeven. Het kan er natuurlijk toe leiden dat mensen verliefd worden en hier blijven hangen, dat zie je ook gebeuren. Als je aan mensen vraagt, wil je nou blijven of niet, kan niemand je een verstandig antwoord geven. En je weet pas of dat ook daadwerkelijk gebeurt als je naar demografisch gedrag kijkt. Halen ze hun partner over? Zeggen ze dat de kinderen hier naartoe moeten komen? Dat zien we voorzichtig gebeuren, dus mijn voorspelling is wel dat een deel van de MOE-landers hier zal blijven, maar naar mijn overtuiging zal de grootste groep teruggaan. En daarmee onderscheidt het zich dus van die gastarbeidermigratie. Dat is mijn hypothese. Maar

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


dat teruggaan zal door die gefragmenteerde patronen van migratie en vestiging op een meer complexe manier gaan gebeuren. En dat maakt het ingewikkeld voor beleidsmakers in de betreffende landen. In hoeverre is er zicht op de omvang van de groepen in Nederland? In 2009 was van ongeveer 165.000 MOE-landers bekend dat zij in Nederland waren, zij stonden ofwel ingeschreven bij de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) of waren bekend bij het Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (UWV) vanwege de belastingafdracht. Maar dit is een minimumaantal. Arbeidsmigranten zijn vaak niet geregistreerd, er is geen systeem om dat af te dwingen. En dat leidt er dus toe dat een gemeente ontdekt dat in een wijk ineens veel Polen zijn, doordat ze hen zien, niet door naar statistieken of de GBA te kijken. Dus er moet een Polenhotel gebouwd worden. Lokale overheden zoals Hillegom en Eindhoven worden plotseling geconfronteerd met die groepen, en men is blij met de arbeid, maar het levert wel een huisvestingsprobleem op. En het levert ook een probleem op voor het lager onderwijs, als er ineens extra kindertjes bij komen. Ook kan er sprake zijn van overlast. Wat moeten we met die mensen? Moeten ze een inburgeringcursus gaan doen? De Nederlandse economie vaart wel bij de open arbeidsmarkt en gelet op de hoge arbeidsparticipatie onder de groep is er vanuit dit perspectief geen probleem. Voormalig minister van WWI Van der Laan stuitte tijdens wijkbezoeken echter op de overbewoning en overlast. Hij redeneerde dat door de tijdelijkheid er geen goed burgerschap en buurmanschap kan ontstaan en er allerminst reden is voor bagatellisering. Heeft hij hierin een punt denkt u? Ja, beiden zijn waar. Als je het Risbo-rapport leest, is de Pool de ideale werknemer zou je kunnen zeggen. Hardwerkend, enorm arbeidsethos, maakt veel uren, zeer mobiel, het is de droom van de neoliberale politicus. Aan de andere kant hebben we te maken hebben met structurele tijdelijkheid. De komende tijd zullen we deze groepen nodig hebben voor onze arbeidsmarkt, maar het merendeel is hier tijdelijk. Van der Laan ziet goed dat het natuurlijk wel een samenlevingsvraagstuk oplevert. Ze strijken neer in de grote steden in bepaalde wijken en dat heeft een aantal schaduwzijden. We hebben in het verleden veel aandacht geschonken aan de gastarbeiders en de asielmigratie, het is nu tijd ons te richten op deze nieuwe vorm van arbeidsmigratie.

P. 300

Voegt de huisvesting zich vanzelf of denkt u dat er een specifiek woonbeleid voor deze groep moet worden gevoerd? Wat zijn mogelijke oplossingen voor huisvestingsproblemen? In de meer agrarische gemeenschappen is men er wel in geslaagd oplossingen te vinden, voor de grote steden minder. We moeten nadenken over een flexibele maar decente infrastructuur van tijdelijke huisvesting. Het is echter nog de vraag of steden dat nu accepteren, want het beleid richt zich heel erg op aanpak, bestrijden, en niet op faciliteren. Terwijl het toch gaat om een enorme kwantitatieve toename van de vraag naar huisvesting van mensen die er nou eenmaal zijn en bijdragen aan de lokale economie. Je moet een proactief beleid hebben. Nu is het een beetje crisisbeleid geweest. We zijn in zekere zin toch weer overvallen door de aantallen. Een groot Polenhotel is wellicht voor het type arbeid een oplossing, hoewel ik het wel gevaarlijk vind door de enorme omvang ervan. Op de Maasvlakte, waar men uitgaat van een behoefte van 5.000 tot 8.000 arbeidskrachten uit het buitenland, worden nu containerhotels gebouwd, bewust buiten de stad. Dan heb je geen verkeersproblemen die door de af- en aanvoer met busjes ontstaan en het leidt niet tot overlast in de stad, maar we weten niet of de samenklontering van al die mannen nou een vrolijk stemmend geheel wordt. Je moet alert zijn op negatieve bijeffecten. Wat is het effect van de instroom op de wijken? Zeker is dat als je niets doet, de arbeidsmigranten altijd in de zwakke wijken terechtkomen. Het is de vraag of dat persé slecht is. Misschien maakt de instroom van werkende mensen in die zwakke wijken die wijken juist sterker. Nu wordt vaak geredeneerd dat problemen verergeren, maar het zou ook problemen kunnen oplossen. Door de instroom worden de uitkeringswijken weer arbeiderswijken. Het kan ook leiden tot vitale buurten. Er komt een Poolse winkel, mensen gaan weer naar de kerk. Het draagvlak van de wijk kan ook sterker worden. Ik kijk er zelf eerlijk gezegd eerder positief tegen aan dan negatief. In een deel van die stadswijken moeten we ze gewoon huisvesten en het laten gebeuren. En een gemeente als Hillegom bijvoorbeeld moet voor een andere oplossing kiezen en vooral wel een Polenhotel bouwen. Ik begreep dat in Brabant een convenant gemaakt is met bepaalde woningcorporaties die zeggen, je moet echt spreiden over de stad. Volgens mij kan dat alleen als het maar om een handje vol Polen of Roemenen gaat.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


Maar ik onderken wel de problemen. In Rotterdam Zuid bijvoorbeeld heb je serieuze problemen gehad met onder meer huisjesmelkers en onveilige woonsituaties. Je moet echter ook niet vergeten dat een belangrijk deel tijdelijk en zo goedkoop mogelijk gehuisvest wil zijn. Dat betekent dat ze zich niet eens zo veel aantrekken van alle criteria die wij hebben ten aanzien van huisvesting. Goede handhaving is dan van groot belang. Ik zie vooral problemen bij de Roemenen en de Bulgaren, die zijn compleet afhankelijk van hun werkgever in een informele economie. Die hebben rare en slecht betaalde baantjes. Die groep is echt kwetsbaar. Het is de kunst de mistoestanden en onveilige situaties te bestrijden, de scherpe randen, de overlast, daar moet je iets tegen doen. Verder moet je alert zijn op de sociale problemen die in de wijken kunnen ontstaan, zoals bijvoorbeeld een strijd tussen de gevestigde immigranten en de nieuwkomers. Ik heb eens een bijeenkomst meegemaakt waarbij een Turkse meneer tegen mij zei, ze pikken onze banen in. Dus de immigranten zijn nu de nieuwe gevestigden en de Polen de buitenstaanders. Wat is gezien de tijdelijkheid wenselijk en haalbaar voor wat betreft het integratiebeleid? Een deel van die groep blijft voor middellange termijn en is een deel van de gemeenschap voor zo’n twee tot vijf jaar. In het tijdperk van globalisering is dat gewoon een realiteit. Het zijn in zekere zin halfburgers, die je soms moeilijk erbij kunt betrekken. Die ook in mindere mate lid worden van verenigingen, actief zijn in de lokale politiek, participeren in wat we de civil society noemen. De kunst zal zijn toch de brug te slaan naar die groep, maar hen ook te accepteren, net zoals bijvoorbeeld de expats. Daar wordt eigenlijk nooit een probleem van gemaakt. Het lijkt me heel goed om een soort inburgeringsachtige programma’s op maat te hebben, maar ook moet worden geaccepteerd dat je een groep hebt die niet volledig geïntegreerd is in het lokale, maar gedeeltelijk. Ik zelf denk dat je moet kijken of je intelligent, gedifferentieerd beleid kan voeren. Je moet accepteren dat er ook groepen arbeidsmigranten zijn die hard werken, zes dagen in de week en de zevende dag voor pampus in bed liggen. Daar kun je qua burgerschap niet te veel van verwachten.

P. 301

er rekening mee houden dat een deel wenst te blijven. En dat is vooral die groep die gezin en kinderen over laat komen, wooncarrière maakt en een zelfstandige woning weet te bemachtigen. Verder zullen we gezien de voorziene tekorten op de arbeidsmarkt in de toekomst met een steeds groter wordende groep tijdelijke arbeidsmigranten te maken hebben en daar moeten we een structurele adequate voorzieningenstructuur voor hebben. Hoe gaan andere landen om met de instroom als gevolg van het open gaan van grenzen van de EU- lidstaten? Andere landen gaan er minstens zo onhandig mee om als Nederland. In Nederland is het eerste Polenhotel al gebouwd. Andere landen zijn veel minder ver. In Rome zaten ze zelfs in tentenkampen in bossen! En wij zijn natuurlijk een verzorgingsstaat met een sterk gelijkheidsbeginsel. Hier wordt al snel de vraag gesteld of mensen niet worden uitgebuit. Dat is minder het geval in mediterrane of liberale landen, zoals Engeland, waar gemakkelijker wordt omgegaan met sociale ongelijkheid. Maar je ziet dat in alle landen waar je een snelle instroom ziet van immigranten dit op het lokale niveau reacties oproept. Mensen zijn toch bang voor de aantasting van een lokale gemeenschap en dat huizen en banen worden ingepikt. Van der Laan was tijdens zijn ministerschap erg gebrand op het onderwerp en kondigde een actieprogramma aan, maar is nu vertrokken. Heeft u het idee dat er voldoende bestuurlijke aandacht is voor het onderwerp? Ik denk dat het ongelooflijk belangrijk is dat er blijvende aandacht voor is. Vanwege de macht van het getal en omdat we te maken hebben met de arbeidsmigratie van de toekomst. Daarnaast wordt die arbeidsmigratie niet gelijk over Nederland verdeeld. Bepaalde steden en plekken hebben er in behoorlijke mate mee te maken en moeten intelligent beleid formuleren. Ik zou daar heel veel aandacht voor vragen. Wat moet je nou met inburgering doen? Hoe flexibel kan je zijn? Het zijn allemaal nieuwe vragen die opkomen waar een antwoord op moet worden gevonden. Renee Nycolaas ([email protected]) is werkzaam bij de International

Sommige groepen willen wel graag Nederlands leren. Het is ook een schitterende indicatie van wie wil blijven. Mensen die willen blijven maken gretig gebruik van de inburgeringregeling en doen het nog goed ook. Je moet

Federation for Housing and Planning. Clémentine Vooren (clementine. [email protected]) is stadssocioloog en werkzaam als beleidsadviseur bij het Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie. Beiden zijn tevens redacteur van Rooilijn.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Recensies

P. 302

Recensies

Jochem de Vries

De zoektocht naar planningscultuur Knieling, Joerg & Frank Othengrafen (red.) (2009) Planning cultures in Europe. Decoding cultural phenomena in urban and regional planning, Ashgate, Farnham, 364 p., ISBN 978-0-7546-7565-5, £65,00

Onder de noemer planning cultures zijn de afgelopen jaren verschillende bijdragen verschenen. De behoefte om meer grip te krijgen op de culturele dimensie van planning is ingegeven door uiteenlopende ontwikkelingen. Internationalisering van het vakgebied leidt tot het besef dat nationale en vaak ook regionale contexten sterk van elkaar verschillen en internationale vergelijkingen van planningpraktijken gecompliceerd worden door verschillende culturele contexten. Verder doet

zich de vraag voor of Europese integratie en globalisering tot convergentie van planningpraktijken leiden of dat lokale en nationale culturen sterk zijn en variatie in stand houden. De communicative of cultural turn – “The basic idea is that behaviour is not just rational but culturally determined” (p. 24) – die het vakgebied van de planologie de afgelopen jaren heeft doorgemaakt, draagt eveneens bij aan de wens tot een beter begrip van de wijze waarop cultuur bijdraagt aan zingeving van betrokken actoren. Dit zijn allemaal relevante maar tegelijkertijd ook grote vragen. Het vak is duidelijk zoekend naar een adequate beschrijving van de culturele dimensie van planning. Knieling and Othengrafen leveren met hun bundel een stevige bijdrage aan deze zoektocht. Ze nemen hun rol als redacteuren serieus door drie bijdragen van eigen hand. Met het boek willen ze zowel empirisch als theoretisch vooruitgang boeken. De zeventien hoofdstukken van het boek zijn verdeeld over zes delen. Een theoretisch deel, drie delen waarin bijdragen uit een Europese regio zijn gebundeld, een deel over Europees ruimtelijk beleid en een concluderend deel. Het theoretisch kader wordt stevig aangezet met drie bijdragen. In een bijdrage krijgt Gullestrup de kans om een omvattend cultureel model te schetsen. Het hoofdstuk maakt een nogal idiosyncratische indruk door het grotendeels ontbreken van referenties. Dat is niet het geval bij Fürst die voor zijn hoofdstuk uitvoerig te rade gaat bij de planningtheoretische literatuur. Hij constateert dat het begrip planningcul-

tuur in die literatuur op erg uiteenlopende wijzen wordt gebruikt. In het ene geval gaat het om de waarden en rolmodellen van de planningprofessie, in een ander geval, zoals het gebruik van de term in de Verenigde Staten, is planningcultuur het equivalent van planningpraktijk. Volgens het Duitse Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung is planningcultuur “the production of the built-up environment and everyday dealing with it” (p. 25), waarin planning slechts één aspect is. Soms is planningcultuur een normatief concept waarbij het gaat om gedragsnormen waaraan planners zich zouden moeten houden. Knieling en Othengrafen werken in hun hoofdstuk toe naar een culturised planning model. Daarvoor introduceren ze impliciet drie zienswijzen op de cultuur van planning. Ten eerste het idee van planningcultuur als de cultuur van de planningprofessie. Ten tweede het idee van cultuur – gebaseerd op de organisatiewetenschappen, in het bijzonder Hofstede – als die waarden in een samenleving die van grote invloed zijn op interactie tussen leden van die samenleving. Ten slotte het postmoderne perspectief waarin het culturele perspectief voornamelijk wordt gebruikt om oog te hebben voor verschillende waarheden binnen een samenleving. Het culturised planning model tracht de verschillende perspectieven te integreren in een gelaagd conceptueel raamwerk, waarin planningartefacten zijn ingebed in een planningomgeving die op zijn beurt is ingebed in een sociale omgeving. Onder planningartefacten worden niet alleen

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

de kenmerken van de fysieke ruimte bedoeld maar ook tastbare zaken als ruimtelijke plannen. De planning- en sociale omgeving betreffen ontastbare kenmerken als waarden en cognitieve referentiekaders, waarbij in het eerste geval de planningprofessie de drager is en in het tweede geval de samenleving als geheel. In het model staat de planningomgeving tussen de planningartefacten en de sociale omgeving, waarmee gesuggereerd lijkt te worden dat de productie van de ruimte altijd gemedieerd wordt door de planningprofessie. De verschillende bijdragen in het boek maken duidelijk dat dit in veel landen niet het geval is. Verder wordt door te spreken van een model te zeer gesuggereerd dat sprake is van een eenduidig geheel van begrippen en relaties tussen die begrippen. Het is niet meer dan een poging om verschillende begrippen die een rol spelen in de relatie planning en cultuur te ordenen. Fischer’s bijdrage over Duitsland trekt het duidelijkst verbanden in de geest van het door de redacteuren geïntroduceerde model. Met behulp van het begrip intellectuele stijl van de socioloog Galtung laat Fischer zien dat het vertrouwen in het ideale ruimtelijke model, zoals dat van Christaller, een praktijk waarin de god-like architect-creator centraal staat en een Duitse intellectuele stijl gekenmerkt door sterk deductief denken, duidelijk samenhangen. De andere bijdragen zijn veelal minder omvattend in hun analyses. De meeste bijdragen leggen de nadruk op de

Recensies

kenmerken van de sociale en planningomgeving. Waar wordt gesproken over planningartefacten beperken de bijdragen zich haast uitsluitend tot plannen en blijven kenmerken van de fysieke leefomgeving buiten beschouwing. In vrijwel alle bijdragen krijgt de planning- en sociale omgeving invulling door te beschrijven hoe de overheid functioneert. In de bijdrage van Dühr gaat het om de relatie tussen plankaarten en de bestuurlijk-juridische context van planning in Nederland, Engeland en Duitsland. In de bijdragen over landen uit het voormalig Oostblok blijkt dat ideologische weerstand tegen het begrip planning, politici en ambtenaren angstig heeft gemaakt voor ruimtelijke planning. In Litouwen moeten ruimtelijke plannen dan ook als planningfictie worden beschouwd. In Rusland is er volgens Tynkkynen een overeenkomst tussen de huidige tijd en de Sovjetperiode: “the gap between theorising and Realpolitik remains wide” (p. 152). In Wenen is door de decennialange dominantie van de socialistische partij een cliëntelistisch systeem ontstaan, dat de effectiviteit van planning ondermijnt. In Italië hebben de traditie van patronage en familism “hampered the constitution of a modern public sphere” (p. 196). Zeker in het zuiden van dat land. Overigens draagt dezelfde traditie bij aan een belangrijke rol voor stedelijke ontwikkelingscoalities. De verschillende bijdragen overziend bestaat er een gat tussen de ambities van de redacteuren en de bijdragen van de individuele auteurs. De redacteuren investeren veel in een theoretisch fundament, terwijl de meeste bijdragen

P. 303

essayistisch en impressionistisch blijven. Een mogelijke reden is dat het theoretisch fundament niet stevig genoeg is, omdat te weinig duidelijke keuzes worden gemaakt ten aanzien van de wijze waarop planningcultuur moet worden gedefinieerd. Het blijft te omvattend en is te weinig geoperationaliseerd. Dit is geen verwijt aan de redacteuren, want de meeste bijdragen zijn boeiend genoeg en het onderwerp is te groot om in een keer volledig succesvol te zijn, maar een les voor vervolgonderzoek. Jochem de Vries ([email protected]) is universitair docent bij de afdeling Geografie, Planologie en Internationale Ontwikkelingsstudies aan de Universiteit van Amsterdam.

Fransje Hooimeijer

Landschapsarchitectuur als ontwerpdialoog De Jonge, Jannemarie (2008) Landscape architecture between politics and science: an integrative perspective on landscape planning and design in the network society, Uitgeverij Blauwdruk, Wageningen, 239 p., ISBN 978-90-7527131-7, € 35,00 (te bestellen via [email protected]) Een wetenschappelijke versterking van het vakgebied van de landschapsarchitectuur is een noodzakelijk en dankbaar goed. Binnen de ruimtelijk ontwerpende disciplines is de geschiedschrijving en reflectie van de landschapsarchitectuur een achtergebleven gebied. Hoewel de landschapsarchitect kan bogen op een lange tuintraditie die al in

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Recensies

P. 304

Recensies

de zeventiende eeuw wereldberoemd was en zich ook op een zekere grote schaal bevond, is de praktijk van de landschapsarchitect daar tegenwoordig minimaal mee verbonden. De nieuwe taken op de grote schaal hebben zich met de industrialisatie opgedrongen en zijn pas na de tweede wereldoorlog tot ontplooiing gekomen. Jannemarie de Jonge tilt de bijdrage van de landschapsarchitect aan de ruimtelijke orde van Nederland in haar proefschrift Landscape architecture between politics and science letterlijk en figuurlijk naar een hoger plan. Het boek is opgezet in drie delen die elkaar steeds in analyse en reflectie bedienen. In het eerste deel zet ze een conceptueel model op dat is gebaseerd op Aristoteles. Het is de bedoeling om met behulp van dit model de landschapsarchitectuur te schakelen met de politieke en wetenschappelijke domeinen (hun werking en karakteristieken).

Aristoteles onderscheidt drie menselijke capaciteiten: denken ( theioria ), wat de wetenschap voorstelt; maken ( poiesis ), de praktijkberoepen en de kunsten; en het handelen ( praxis ), de ethiek en politiek. Met dit model concludeert De Jonge dat ontwerpen als een intellectuele activiteit twee complementaire vaardigheden in zich heeft: creatieve verbeelding en reflectieve beoordeling. Dit komt door de capaciteit de drie intellectuele kwaliteiten van de theioria, poiesis en praxis – respectievelijk episteme (wetenschappelijke geleerdheid), techne (ambacht) en phronesis (wijsheid) – te kunnen verbinden. “In het ontwerpproces ontmoet de vaardigheid van de vakman de logica van de wetenschapper en de praktische wijsheid van leider” (p. VI). In het conceptuele deel komt de vraag aan de orde: hoe heeft de Nederlandse landschapsarchitectuur zich in de afgelopen eeuw in de bredere context van ruimtelijk beleid en wetenschap ontwikkeld? Hier komt duidelijk het tekort van de historische en theoretische onderbouwing van de discipline aan het licht. De Jonge heeft weinig om op terug te vallen, zonder een studie à la Maakbaar landschap uit te voeren (waar zes mensen drie jaar aan gewerkt hebben, dat zijn minimaal vier proefschriften) (Steenhuis & Hooimeijer, 2009), en ze lost dat op door het breder te nemen en ruimtelijk ontwerp in de context te plaatsen. Helaas wordt daarmee de typische opgave en achtergrond van de landschapsarchitectuur niet in het daglicht geplaatst en juist weer de kans gemist

van een verder theoretiseren en onderbouwen van de discipline. Het tweede deel van het boek gaat in op de case reconstructie van de zandgronden. In het kader van de Wet Concentratiegebieden Veehouderij en de Architectuurnota Groot Ontwerp Project worden respectievelijk een planning- en een ontwerpproces gestart en met elkaar in verband gebracht. Een interessante en goed gekozen case, zeker omdat het slecht afloopt. Daarvan leren we meer dan van een goede afloop. De conclusies zijn dat ten eerste het samengaan van een beleid- en ontwerpproces wordt bemoeilijkt door verschil in werkwijze. In het beleidsproces gaat men van het probleem naar de oplossing, in termen van doelen en middelen. Het ontwerpproces daarentegen bestaat uit experimenteren en leren, buiten de kaders denken en deze terugbrengen naar de praktische en gewenste toepassing. Daarnaast bestaat een groot verschil tussen interactie en communicatie. Het beleidsproces is conflictmijdend terwijl het ontwerpproces het conflict juist gebruikt om verder te komen. De overall conclusie van het project was wel dat een samenwerking nodig en vruchtbaar is. Deze case wordt betrokken op een deel ontwerptheorie die naast de boeiende case wat abstract en breedsprakig overkomt. Het bouwt voort op de theorie uit het eerste deel en gaat in op Webber en Rittel’s (1973) tame en wicked problemen. Het beleidsproces heeft geen ruimte voor een strategische aanpak omdat alles is ingekaderd en vastgelegd als ware

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Signalement

P. 305

Signalement

het een tame probleem. Dit vraagt dus om een instrumentele aanpak als vervolg: hoe ga je het doen. De landschapsarchitectuur, schrijft De Jonge, is strategisch van karakter en heeft te doen met wicked problemen en heeft hiervoor twee methoden: rationele probleemoplossing (die ook instrumenteel van aard is) of een reflectieve praktijk. Met name de laatste is een model voor het gezamenlijk ontwerpen, waar De Jonge naar op zoek is en waarvoor ze zeer interessante suggesties heeft die absoluut het toepassen waard zijn. Daarvoor moet u het boek echter zelf lezen.

de hedendaagse ruimtelijke ordening afspeelt en vormt een bijdrage aan de algemene wetenschap. Het gaat niet alleen over landschap en dat is leuk maar ook jammer. Het boek mist de kans om de landschapsarchitectuur steviger in het zadel te zetten doordat de meer architectuur- en planninggeoriënteerde theorie (en niet die van de landschapsarchitectuur) gekoppeld wordt aan de boeiende praktijk in de twee cases waarin landschapsarchitectuur als ontwerpdialoog ten voorbeeld gesteld wordt. Literatuur Rittel, H.W.J. & M.M. Webber (1973) ‘Dilemmas in a

Deze suggesties komen ook terug in het derde deel dat in het teken staat van de ontwerpdialoog en waarvoor ze Plan Ooievaar als succesvoorbeeld gebruikt. Het is een voorbeeld van de gewenste meertalige conversatie tussen techne, phronesis en episteme die ieder hun eigen taal hebben. Dat komt doordat het plan ten eerste is gemaakt in een vrije ruimte van een Eo Wijers-prijsvraag (en dus niet ingekaderd is zoals bij de vorige case) en er een interdisciplinair team is samengesteld. Deze twee voorwaarden vormen de basis voor het strategische karakter van het plan, dat bovendien door de grote ervaring van de makers kan bogen op een hoge mate van reflectieve praktijk. De algehele conclusie van het boek en dat wat voor mij interessant is in mijn werkveld als onderzoeker, is dat kennisintegratie het schakelen betekent tussen een verkennende en oplossende manier van denken. Het is zeker een nuttig boek voor wat zich in

general theory of planning’, Policy Sciences, jg. 4, nr. 2, p. 155-169 Steenhuis, M. & F. Hooimeijer (2009) Maakbaar

landschap: Nederlandse landschapsarchitectuur 1945-1970, NAi uitgevers, Rotterdam

Fransje Hooimeijer ([email protected]) is onderzoeker aan de leerstoel Milieutechnisch Ontwerpen, TU Delft en onderzoeker bij TNO Innovatie en Ruimte.

Visie op structuurvisies Spit, Tejo, Sander van Schagen, Paul Zoete & Dave Schut (2010) Visie op structuurvisies, Focus Libris, Eefde, 176 p., € 37,95 (te bestellen via Segment Groep) De planologie is bij uitstek een discipline, waar koppeling tussen wetenschap en praktijk noodzakelijk is. Reden voor een samenwerking tussen de Universiteit Utrecht en de Segment Groep. Met de nieuwe Wro van 2008 heeft de structuurvisie nu een wettelijk verankerde positie gekregen. De auteurs willen hier zicht op geven. Visie op de structuurvisies is helder ingedeeld en bestaat in feite uit twee boeken, te weten een theorieen een praktijkdeel. Die delen zijn duidelijk door verschillende auteurs geschreven. In het theoretische deel willen de auteurs het fundament leggen. Het geeft een goed overzicht van de geschiedenis op de wetgeving omtrent de ruimtelijke ordening en de positie van de structuurvisie in de nieuwe Wro. Er wordt uitgelegd hoe de structuurvisie in een veranderende maatschappelijke context en een meer bottom-up gerichte benadering vanuit de theorie zal moeten functioneren. In het praktijkgedeelte wordt de structuurvisie vanuit een praktische invalshoek benaderd, inclusief enkele praktijkvoorbeelden. Het boek legt uit wat voor typen structuurvisies er zijn en hoe het planningproces eruit ziet. Het boek biedt dan ook geen visie maar helpt eerder de problematiek omtrent de nieuwe structuurvisie à la Wro in kaart te brengen.

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Column: Vraag

P. 306

Column O. Naphta Vraag In Geestesoog 2010#1, een publicatie van het gebiedsbestuur Geesteswetenschappen van NWO, een orgaan dat de subsidies aan wetenschappers verdeelt, waaronder de Spinozaprijs – de Nederlandse Nobelprijs –, staat een interview waarvan de kop luidt: “Vanuit de geesteswetenschappen leer je de goede vragen te stellen.” Ik had vroeger een hoogleraar die meteen al over het lidwoord in die zin zou zijn gestruikeld: ‘de goede vragen’, dat is een verwerpelijke, nimmer bereikbare generalisatie, hoor ik hem met terugwerkende kracht mopperen. Later realiseerde ik me dat zijn puristische taalopvatting mij ertoe heeft bewogen zuinig te zijn met lidwoorden, vooral met de. Nu is vragen stellen, vooral goede vragen stellen (zonder lidwoord dus), geen bijzonder kenmerk van de geesteswetenschappen, maar van de wetenschap als zodanig. Een goed geformuleerde vraagstelling kost doorgaans de helft van de totale onderzoekstijd, hield een andere hoogleraar mij gedurig voor. Eerstejaarsstudenten heb ik dikwijls moeten inprenten dat vragen stellen veel moeilijker is dan antwoorden geven. Al bij de oude Grieken begon kennis met nieuwsgierigheid, geformuleerd als een vraag. De wijsheid van mijn hoogleraren stamt uit een grijs verleden, dus moet de actuele oprisping van de geesteswetenschappen ergens anders mee te maken hebben, met concurrentie bijvoorbeeld. Bij de overheid struikelt men over de bestuurskundigen en andere sociale wetenschappers, zo beginnen de geïnterviewden. Dat denkt maar in modellen en “houdt zelden rekening met een doordachte probleemdefiniëring en gaat te snel voorbij aan de vraagfase.” Verderop wordt de gamma’s verweten dat ze plannen maken vanuit een benauwd, eendimensionaal perspectief, namelijk om te voldoen aan de vraag van… de politieke baas. “Bedien je de politiek? Dan is je plan een plan, en dat is goed genoeg.” Tja, denk ik dan: de politieke baas blijkt ook een wezen dat

met vragen zit. Maar, aldus de strenge alfa’s: daar ben je niet voor als beleidsambtenaar. “Je bent er voor de samenleving.” Waar, beter gezegd, wanneer heb ik dat ook alweer eerder gehoord? Ik geloof toen de politieke bazen – nu doorgaans gepensioneerd – nog posities bekleedden waarin ze zonder gevaar voor eigen carrière vrijmoedig vragen stelden, die ‘maatschappelijke relevant’ zo niet ‘kapitalismeondermijnend’ waren. De huidige gamma’s falen omdat hun plannen nergens toe leiden. Met ‘anders betalen voor mobiliteit’ (rekeningrijden) krijg je volgens de alfa’s de automobilist niet uit de auto, omdat hij dat ding is getrouwd om z’n ego te strelen en uit te venten. Dat is de enige reden om een auto van zestig in plaats van negen mille te kopen, terwijl ze in de file toch allebei even snel zijn. Aan de hand van dit soort voorbeelden willen de geïnterviewden met cursussen jonge alfa’s opvoeden om de in de beleidspraktijk falende gamma’s te compenseren of in te scherpen dat ze nu eindelijk eens een goede vraag stellen. De cursus bevat articulatiesessies waarin de geesteswetenschappers zich “willen mobiliseren en hun kennis presenteren” en die, ik durf het bijna niet te citeren, “recht [doen] aan de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken.” Er is veel vraag naar, want in februari was de cursus van april al volgeboekt. Ik had me wel in willen schrijven voor de articulatiesessie “De Kloof Burger/Overheid/Elites”, want zoals de lezer weet, lijd ik aan de ongebruikelijke opvatting – out-of-the-box in hedendaags managementspeak – dat die kloof de laatste decennia veel te klein is geworden en dat elites hun plaats niet meer kennen. Dat kruipt maar bij de burger op schoot in plaats van afstand te houden. Het gevolg is dat elites ieder slordig gearticuleerd vraagje van elke willekeurige burger die zijn persoonlijke maakbaarheidsplan najaagt, ongearticuleerd beantwoorden: Eh? ja, nee, nou eh, niet altijd, maaarre... waarmee kan ik u dienen? Goede vraag, wat was de vraag ook alweer?

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010

Advertentie

P. 307

Rooilijn

Jg. 43 / Nr. 4 / 2010


P. 308

Rooilijn. Thema Sport & Stad. Eten gepensioneerden hun woning op? Achtergrond Ruimte geven aan initiatieven van burgers. Stelling Luuk Oost

Recommend Documents