Ruimte geven. Ruimte nemen

Ruimte geven. Ruimte nemen. Democratische dilemma’s van politici, burgers en projectleiders .

Habiforum

Guido Enthoven, Nathalie Lécina, Ab van Luin

Ruimte geven. Ruimte nemen. Democratische dilemma’s van politici, burgers en projectleiders.

Opbrengsten uit een community of practice. Guido Enthoven, Nathalie Lécina en Ab van Luin. Habiforum

Inhoudsopgave Inleiding

5

Participatie en de rol van de politiek

13

Guido Enthoven

Projectleider: sturen en loslaten tegelijk

43

Nathalie Lécina

Participatie: creatie en besluitvorming in gebiedsontwikkeling

83

Ab van Luin

CoP representatief & participatief

97

Ab van Luin

4

Uitgeleide

123

Colofon

129

5

1 Inleiding

Kijken hoe het licht wandelt over het land met de schaduw aan de hand hoe de ruimte vorm krijgt van zien Jozef Deleu (2003)

7

1 Inleiding Kwaliteit

Participatieve arena’s

Projectleider

Burgers Bedrijven Maatschappelijke Organisaties

Representatieve democratie Tweede Kamer Provinciale Staten Gemeente Raad

Legitimiteit

Projectleiders schaken op twee borden. Ze ontwikkelen plannen in arena’s van de ’participatieve democratie’ (links), terwijl besluiten worden genomen in de representatieve democratie (rechts). Kwaliteit en legitimiteit vormen daarbij kernopgaven.

8

De tijd van de klassieke hiërarchie, waarbij louter top-down werd gestuurd, is voorbij. Partijen hebben elkaar nodig om gezamenlijk doelen te realiseren. Overheden en marktpartijen werken samen aan maatschappelijke doelen in verschillende vormen van publiek-private samenwerking. Met regelmaat worden plannen gemaakt in een intensieve dialoog tussen maatschappelijke organisaties en burgers. De afgelopen jaren hebben lokaal en nationaal honderden experimenten plaatsgevonden. In Delft deden meer mensen mee aan een dialoog over het bestemmen van vrijgekomen energiegelden, dan er hadden gestemd bij de laatste raadsverkiezingen. Overheden zijn steeds minder regelfabrieken en transformeren zich tot initiatiefnemers en facilitatoren die zaken doen met nieuwe organisaties en netwerken rond beleidsvorming, uitvoering en beheer van de publieke ruimte.

Spanning tussen horizontaal sturen en verticaal sturen

Deze ontwikkelingen zorgen ook voor nieuwe dilemma’s. Steeds meer projectleiders worstelen met het spanningsveld tussen verticaal en horizontaal sturen. Aan de ene kant staan ze voor de opgave de ideeën en ervaringskennis uit de omgeving te mobiliseren om te komen tot een zo goed mogelijk ontwerp. Aan de andere kant zullen de resultaten van dergelijke participatieve exercities altijd hun weg moeten vinden via politieke besluitvorming in de bestaande representatieve democratie. Projectleiders die hun huiswerk niet goed doen in de participatieve arena’s, zullen vaak stuiten op ontbrekend maatschappelijk draagvlak voor hun projecten. Projectleiders die niet goed kunnen opereren in de context van de representatieve arena’s, krijgen daar het deksel op de neus.

Niet onbelangrijk: horizontaal sturen kent weer geheel eigen ingewikkeldheden.

Spanning tussen de representatieve en participatieve democratie

Er bestaat een zekere spanning tussen de representatieve en participatieve democratie. Overheden formuleren in samenspraak met bewoners, bedrijven en organisaties oplossingen voor de aanpak van maatschap-

9

pelijke problemen. Maar in ons staatsbestel heeft de politiek het laatste woord. Vanuit het oogpunt van de vertegenwoordigende democratie is het onwenselijk dat de politiek met voldongen feiten wordt geconfronteerd. Het is lastig om een wethouder of minister te weerstaan die zich erop beroept dat hij met een moeizaam tot stand gekomen onderhandelingscompromis het veld aan zich heeft weten te binden. Vanuit het oogpunt van de participatieve democratie is het echter onwenselijk als de gemeenteraad, Provinciale Staten of de Tweede Kamer de resultaten van een omvangrijke maatschappelijke dialoog met soms tienduizenden deelnemers naast zich neerlegt. Regelmatig wordt ook de volksvertegenwoordigers verweten onvoldoende kennis te hebben van - of waarde te hechten aan - de uitkomsten van een interactief proces. De verbindingen tussen de representatieve en participatieve democratie zijn gebrekkig.

Community of Practice

Een groep van acht projectleiders gebiedsontwikkeling heeft zich in de periode 2007-2009 gebogen over de dilemma’s en opgaven die tegenwoordig verbonden zijn aan het realiseren van grote ruimtelijke projecten. Zij kwamen bijeen in de vorm van een zogenoemde ‘Community of Practice’ (CoP). Dit is een groep mensen, die zich vanuit hun eigen praktijk met hetzelfde vraagstuk of probleem bezig houden. Om hun praktijken te delen zijn persoonlijke ontmoetingen nodig. De uitwisseling van deze persoonsgebonden, impliciete kennis tussen diverse personen met diverse achtergronden, zienswijzen en motivaties is cruciaal voor het creëren van nieuwe kennis. In de Community of Practice ‘representatief en participatief’ zijn concrete projecten met een intrigerende vraag bij de hand genomen. Hoe schaak je effectief op verschillende borden? Moet je deze beide arena’s scheiden, of juist verbinden? Is het wenselijk volksvertegenwoordigers een speciale rol te laten spelen in participatieve processen, of moeten juist deelnemers aan participatieve processen vaker de gang naar gemeente- en provinciehuizen maken om daar te spreken met hun vertegenwoordigers? Is het wenselijk de representatieve arena het speelveld te laten bepalen

10

voor de participatieve processen, bijvoorbeeld via het stellen van kaders en randvoorwaarden? Of ontneem je dan het proces haar eigen dynamiek? Iedere bijeenkomst vond plaats rond een concrete praktijk, waar een intrigerende vraag die daar speelt aan de orde komt. Andere projectleiders ontwikkelden mee, gesteund door experts/onderzoekers, wethouders, raadsleden, die per keer apart werden ‘ingevlogen’. De deelnemers waren als projectleider werkzaam bij een gemeente, provincie, Rijkswaterstaat, adviesbureau of projectontwikkelaar. Deze Community of Practice was een initiatief van Habiforum, in samenwerking met het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie.

Leeswijzer

Dit boekje bevat de bevindingen van deze twee jaar durende zoektocht. Gekozen is voor de vorm van enkele essays van verschillende auteurs, die op zichzelf staand goed leesbaar zijn. De credits zijn voor de deelnemers aan de community; op misvattingen is alleen de auteur aanspreekbaar. Het eerste essay, Participatie en de rol van de politiek, gaat over de rol van bestuurders en volksvertegenwoordigers in dialoogprocessen. De thematiek wordt eerst beschreven vanuit het perspectief van de bestuurder (minister, gedeputeerde, wethouder) en vervolgens vanuit het perspectief van de volksvertegenwoordiger (gemeenteraad, Provinciale Staten, Tweede Kamer). Politici dienen keuzes te maken in de rol die zij willen vervullen in dergelijke participatieprocessen. De politieke sturing van dialoogprocessen vergt een bijna bovenmenselijke balanceerkunst. Ruimte geven, maar ook richting geven. Heel goed luisteren, maar niet met alle winden meewaaien. Wel doorpakken, maar niet doorduwen. Dit essay is verlevendigd met een aantal concrete voorbeelden uit de praktijk en besluit met enkele handreikingen voor projectleiders. De rol van de projectleider vormt het centrale thema van het tweede essay, getiteld Projectleider: sturen en loslaten tegelijk. Ook een project-

1

2 11

leider moet beschikken over een afwisselend repertoire van sturen en loslaten. Een wederzijdse erkenning van de bijzondere expertise van bewoners en ambtenaren vormt een belangrijke sleutel voor succes. Daarbij dienen projectleiders ook voor ogen te houden dat een bewoner niet uitsluitend gedreven wordt door rationele overwegingen; ook emoties spelen bij planvormingsprocessen een rol van betekenis. Projectleiders moeten ook de ruimte nemen om mee te bewegen met een veranderende maatschappelijke context.

3

Het derde essay, Participatie: creatie en besluitvorming in gebiedsontwikkeling, schetst een kleine geschiedenis van het denken over participatie. Het begon in de jaren ‘70 met inspraak als wettelijk verankerde reactiemogelijkheid op voorgenomen plannen. In de daaropvolgende decennia ontwikkelden zich vormen van vroegtijdiger betrokkenheid en ‘meespraak’. De laatste jaren is er een ontwikkeling waarneembaar in de richting van ‘samenspraak’, waarbij bestuurders, volksvertegenwoordigers en bewoners elk een eigen passende rol vervullen. Binnen heldere politieke kaders worden burgers en andere directe betrokkenen uitgenodigd initiatieven te ontwikkelen. En krijgen ze de ruimte ondernemende gezelschappen te vormen om die initiatieven tot realisatie te brengen. De verschillende praktijkcases worden kort behandeld in het laatste hoofdstuk ‘CoP representatief & participatief’. Het betreft onder andere de ontwikkeling van een grote nieuwbouwwijk in dialoog met toekomstige bewoners (M.), de plannen voor ontpoldering bij Groot Mijdrecht, de problemen die bewoners ervaren bij om gehoor te krijgen bij de planvorming over inbreiding (Zeist) en de wijze waarop ondernemers en bewoners zijn betrokken bij de revitalisering van de Kanaalzone in Apeldoorn. Al met al geeft het boekje een kaleidoscopisch beeld van de bestuurlijke werkelijkheid bij gebiedsontwikkeling aan het begin van de 21-ste eeuw. Eenvoudiger is het er niet op geworden, maar voor de liefhebbers is het huidige speelveld wel spannender en interessanter dan vroeger het geval was. ‘Ik wens u interessante tijden toe’ gold in het oude China als een verwensing. Als dat anno 2010 het lot van politici en projectleiders is, dan is het beter dit lot maar vreugdevol te dragen.

12

Ik wens u interessante tijden toe’ gold in het oude China als een verwensing. Als dat anno 2010 het lot van politici en projectleiders is, dan is het beter dit lot maar vreugdevol te dragen.

2 Participatie en de rol van de politiek jij denkt dat als ik dat jij dan zodat jij mij en ik niet als jij denkt dat ik dan zal ik zodat ik jou en jij niet Harry Mulisch (2003)

Guido Enthoven 15

2 Participatie en de rol van de politiek 2.1 Inleiding

Het leven van bestuurders en politici is er de laatste decennia niet eenvoudiger op geworden. Burgers worden steeds mondiger en willen resultaten zien. Maar eisen is gemakkelijker dan leveren. Bestuurders opereren in een complexe omgeving; alleen al binnen een provinciale of gemeentelijke organisatie bestaan uiteenlopende belangen en inzichten. In de buitenwereld speelt dit in het kwadraat. Hoe te opereren in een maatschappelijke context met verschillende organisaties, die in wisselende mate over hindermacht en ontwikkelkracht beschikken? Moderne bestuurders staan voor de opgave om kwaliteit, legitimiteit én voortvarendheid bij planvorming te combineren. Dat vergt een bijna bovenmenselijke balanceerkunst. Wél richting geven, maar niet autistisch opereren, wél luisteren, maar niét met alle winden meewaaien, wél doorpakken, maar niét doorduwen.

Moderne bestuurders staan voor de opgave om kwaliteit, legitimiteit én voortvarendheid bij planvorming te combineren. Dat vergt een bijna bovenmenselijke balanceerkunst. Wél richting geven, maar niet autistisch opereren.

Dit essay gaat over de rol van bestuurders en politici in participatieprocessen. ‘Bestuurlijke inbedding’ vormt daarbij een sleutelbegrip. Het is een welhaast mystieke notie, die met grote regelmaat terugkeert in ambtelijke nota’s en bestuurlijke verslagen. Bestuurlijke inbedding heeft te maken met de mate waarin bestuurders betrokken zijn bij een proces en zich daadwerkelijk aan dit proces committeren. Bestuurlijke inbedding is ook een koepelbegrip en heeft zowel betrekking op de betrokkenheid van de verantwoordelijk bestuurders als gedeputeerden of wethouders, als op betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging in kwestie. Voorts wordt het begrip bestuurlijke inbedding ook gebruikt voor de mate van overleg en overeenstemming tussen de verschillende betrokken overheden en maatschappelijke organisaties. Bestuurlijke inbedding is daarmee een relatief diffuus, maar daarmee niet minder begerenswaardig begrip. Zalig zijn de bestuurlijk ingebedde trajecten. De geur van de macht heeft zich eraan verbonden.

17

Het is dan ook niet voor niets dat bestuurlijke inbedding als één van de drie kernthema’s werd gekozen in de gedachteontwikkeling van de Community of Practice ‘Representatief en Participatief’. Projectleiders van complexe ruimtelijke projecten moeten kunnen schaken op verschillende borden. Ze moeten bewoners en bedrijven betrekken, maar ook en vooral het bestuur en de politiek bedienen. Bestuurders zijn hun directe opdrachtgevers en projectleiders zijn aan deze bestuurders verantwoording verschuldigd. Bestuurlijke inbedding is voor projectleiders een ‘conditio sine qua non’ voor het welslagen van projecten, waar ze zich niet zelden met hart en ziel aan hebben verbonden. In dit hoofdstuk wordt het vraagstuk van bestuurlijke inbedding van participatieprocessen eerst vanuit het perspectief van de bestuurder behandeld. Vervolgens wordt het fenomeen van burgerparticipatie nader bezien en gewogen vanuit het perspectief van de volksvertegenwoordiging. Het essay sluit af met enkele handreikingen voor projectleiders die een goede verbinding tussen participatieve processen en representatieve besluitvorming willen bewerkstelligen. Met enige regelmaat zal het verhaal verlevendigd worden met voorbeelden uit de praktijk, zowel vanuit de CoP als daarbuiten. Om der wille van de goede omgangsvormen zijn hier en daar de namen gefingeerd. De verantwoordelijkheid voor hetgeen gesteld is, berust bij de auteur; ik heb geen toestemming van betrokkenen voor publicatie verlangd. Welkom in de levendige en kaleidoscopische bestuurlijke praktijk van Nederland in het eerste decennium van de 21ste eeuw!

2.2 Probleemverkenning

Bij de start van genoemde Community of Practice hebben de betrokken projectleiders een aantal kernopgaven geformuleerd die betrekking hadden op de rol van bestuur en politiek. •

Hoe krijgt je het thema ‘representatief en participatief’ op het netvlies van bestuurders?

•

Hoe kun je bestuurders aanspreken op hun verantwoordelijkheid te luisteren naar de burgerij en welke rollen staan hen daarbij ter beschikking?

•

Hoe kun je omgaan met de discrepantie tussen enerzijds het willen betrekken van burgers en anderzijds verantwoordelijkheid willen nemen als bestuur?

•

Wat is de rol van de volksvertegenwoordiging bij participatieve processen?

•

Hoe kunnen institutionele processen beter aansluiten op participatietrajecten?

•

Op welke wijze kan de oogst van een interactief proces doorwerken in het finale besluit?

•

Zijn de verhoudingen en verantwoordelijkheden tussen projectleider, ambtelijke opdrachtgever en bestuurlijke opdrachtgever helder?

Deze en andere vragen werden gedurende de bijeenkomsten regelmatig aan de orde gesteld. Definitieve antwoorden op deze indringende vragen zijn niet te geven. Daarvoor is de variëteit van de betreffende projecten, de maatschappelijke en bestuurlijke geschiedenis van deze projecten en de maatschappelijke omgeving te groot en zijn en zijn betrokken ambtelijke en bestuurlijke kernspelers te verschillend. Wél is een

18

Ook interessant om hierover te lezen: Tops en ook Edelenbos

19

aantal interessante noties en observaties te schetsen en zijn enkele conclusies en aanbevelingen te formuleren, waarmee andere projectleiders of bestuurders hun voordeel kunnen doen. Planvorming Loosdrecht De gemeente Loosdrecht wil haar dorpskern aan het water vernieuwen. Twee maal is via ambtelijke voorbereiding een plan gemaakt en twee maal sneuvelde het vanwege grote maatschappelijke weerstand. De planvorming is vervolgens in intensieve samenwerking met alle betrokken burgers en organisaties ter hand genomen. Resultaat: een breed gedragen plan, waar nog maar één burger bezwaar tegen maakte.

2.3 Het perspectief van de bestuurder

Bestuurders zijn over het algemeen ambitieus. Ze hebben vaak ervaring met het politieke handwerk opgedaan via de gemeenteraad of Provinciale Staten. In die hoedanigheid controleerden ze het college van B&W of gedeputeerde Staten. Na enkele jaren volksvertegenwoordiger te zijn geweest, zijn ze klaar voor het grote werk. Ze willen graag zelf aan de knoppen zitten, lijnen uitzetten en knopen doorhakken. De meeste bestuurders treden aan met een duidelijke missie en opgave: ze willen zaken in gang zetten en realiseren in de betreffende gemeente of provincie. Deze ambitie is vaak in lijn met de ideologie van de politieke partij van waaruit ze gerecruteerd zijn en is op hoofdlijnen neergeslagen in het betreffende college-akkoord of bestuursakkoord. Bestuurders zijn geworden tot wat zij zijn in het stelsel van de representatieve democratie. De meeste wethouders hebben zich ooit als politicus verkiesbaar gesteld. Zij hebben gefolderd op zaterdagmiddag tijdens de weekmarkt, hebben hun kandidatuur gesteld en verdedigd binnen hun eigen partij en zijn vervolgens voor de verkiezingen in debat gegaan met kandidaten van andere partijen. Bij een goede verkiezingsuitslag hebben ze een mandaat gekregen van de kiezer en hun partij om hun ambities te realiseren. Over vier jaar worden ze hierop afgerekend. Dat is het primaire referentiekader van veel bestuurders. Vanuit deze achtergrond is het begrijpelijk dat veel bestuurders de ontwikkelingen op het gebied van burgerparticipatie en interactieve planvorming met enige reserve benaderen. Nu hebben ze eindelijk een mandaat gekregen van de kiezer, zijn de college-onderhandelingen succesvol afgerond, kunnen ze een aantal zaken op het terrein van hun portefeuille gaan regelen, en dan komen er eigenwijze burgers die zo nodig willen meepraten over nieuw beleid. ‘Waarom gaan die gasten niet zelf de politiek in?’

Bestuurders zijn geworden tot wat zij zijn in het stelsel van de representatieve democratie

21

De invloed van bestuurswisselingen Werner Maas is een jonge en ambitieuze wethouder. Afkomstig uit het Friese Weststellingwerf werd hij door zijn partij, de VVD gevraagd om wethouder te worden in M.. Daar was vlak voor zijn komst een grootschalig participatieprocesgehouden. Honderden bewoners hadden onder professionele leiding met elkaar een nieuwbouwwijk ontworpen. De wijk zou plaats moeten bieden aan ongeveer 10.000 bewoners; het project had voor M. een ongekende omvang. Er was breed politiek draagvlak in de raad voor het ontwikkelde plan. Kort na zijn aantreden werden in opdracht van wethouder Maas nieuwe berekeningen gemaakt. De wijk bleek veel duurder te worden dan oorspronkelijk was voorzien. De plannen werden van tafel geschoven en de verantwoordelijk projectleider werd de wacht aan gezegd. Drie jaar later ligt er een nieuw plan op tafel. Werner Maas is inmiddels elders burgemeester geworden. Burgers vragen zich af waar hun inbreng gebleven is.

Kansen

Het initiatief tot een dialoogproces is soms afkomstig uit de ambtelijke organisatie, maar in toenemende mate nemenook wethouders of gedeputeerden zelf het initiatief tot dergelijke processen. Bekende voorbeelden hiervan zijn wethouder Paul Depla uit Nijmegen, Jan Hamming uit Tilburg en gedeputeerde Marijke van Haaren uit Gelderland. Wat betekent interactief besturen voor de rol van bestuurders en politici? Voormalig VVD fractieleider Dijkstal schetste een schrikbeeld van de bestuurder als postmoderne diskjockey; ‘u vraagt en wij draaien’. Volgens hem moeten we die kant niet op en velen zullen het met hem eens zijn. Waarmee de vraag opdoemt hoe ‘interactief democratisch leiderschap’ eruit ziet (term van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie in haar advies ‘In dienst van de democratie’). Wat zijn de kansen en risico’s van interactieve processen vanuit het perspectief van een politicus? Kunnen politici een nieuwe balans vinden tussen luisteren én sturen?

22

Interactief besturen biedt enerzijds nieuwe kansen voor bestuurders en enefits B politici: •

• •

Het kan de kwaliteit van beleid en plannen vergroten. Door gebruik te maken van ideeën en ervaringskennis van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen rijkere plannen tot stand komen. Daarnaast kan - door het gezamenlijk vormgeven van plannen - op een vrij natuurlijke wijze draagvlak voor de uitkomsten ontstaan. De legitimiteit neemt toe. Tenslotte draagt het bij tot het vergroten van het verantwoordelijkheidsgevoel van burgers en het herstellen van het contact tussen burger en politiek.

En risico’s

Maar het betrekken van burgers bij de ontwikkeling van plannen kent ook een aantal nadelen en afbreukrisico’s voor bestuurders: •

•

•

Beren

Ten eerste kost het geld, tijd en energie. Een robuust interactief proces vergt al snel een investering van enkele tienduizenden euro’s. Daarnaast moet gerekend worden op extra aandacht en energie van de betrokken bestuurder en een zeker beslag op zijn of haar schaarse tijd. Dit zal altijd moeten worden afgewogen worden tegen andere bestedingsmogelijkheden. Daarnaast worden met dergelijke processen verwachtingen gewekt. Het ‘managen van verwachtingen’ verdient dan ook veel aandacht. Het vergt enige moderne uitleg- en stuurmanskunst om mensen te overtuigen dat het belangrijk is dat ze hun inbreng leveren, dat deze inbreng zoveel mogelijk benut wordt, maar dat de uiteindelijke afweging door het bevoegd gezag wordt gemaakt. Ook neemt de transparantie in de besluitvorming toe. Sommige bestuurders en politici zijn zeer bedreven in de edele kunst van het masseren achter de schermen. Bij interactieve processen krijgen de deelnemers een veel duidelijker beeld van de verschillende beleidsopties. Om af te wijken van een breed gedragen voorkeursoptie moet je als bestuurder wel een erg goed verhaal hebben.

23

Veel gemeenten worstelen met de vraag welke rol zij moeten innemen in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen: ‘Vanuit mijn werk merk ik ook steeds vaker dat gemeenten zich niet de vraag stellen welke rol ze willen innemen in het proces en/of ze deze rol tijdens het ontwikkelingstraject ook willen wijzigen en wat de consequenties zijn van deze keuzes. Denk daarbij aan regisserend, faciliterend, initiërend en passief. Soms is een gemeente gewoon beter af door niet regisserend te willen zijn.’ (Tine Veenink, CoP-lid) Vier typen bestuurders In de bestuurspraktijk anno 2010 zijn grofweg vier typen politici te onderscheiden. Vanzelfsprekend zijn er allerlei mengvormen aanwezig. Ten eerste is er een groep die we hier als ‘ouderwetse bestuurders’ zullen karakteriseren. ‘Ouderwets’ zonder negatieve connotatie, maar in de zin van degelijk en steunend op een lange traditie. Deze bestuurders moeten principieel niets hebben van al dat modernistische gedoe. De politiek heeft het primaat, belangengroepen kunnen daarbij aankloppen met hun mening en als het volk het anders wil, dan kunnen ze eens in de vier jaar een andere keuze maken. Uitkijken!

24

De tweede groep, ‘berekenende politici’, ziet kansen in deze nieuwe manier van beleid ontwikkelen. “Het kan helemaal geen kwaad als iedereen er zijn plas over doet”, zo luidt het dan binnenskamers. Zij zien deze processen vooral als een mogelijkheid om draagvlak te ontwikkelen. De bestuursrechter zal in voorkomende gevallen een dergelijke exercitie in ieder geval als vorm van zorgvuldig opereren weten te waarderen. Zij hebben een grote lenigheid in de omgang met dergelijke processen. Wanneer het opportuun is, trekken ze het proces naar zich toe en eisen de credits op. In andere gevallen distantiëren ze zich van het proces en van de daaruit voortvloeiende uitkomsten. Het is erg gemakkelijk om van buitenaf schande te spreken over een dergelijke opportunistische houding. Dat miskent echter het feit dat bestuurders en politici elke dag ‘berekeningen’ en kosten-baten afwegingen moeten maken in termen van inhoud en proces.

De derde groep, ‘modernistische politici’ pogen invulling te geven aan besturen in een netwerksamenleving. Modernistische bestuurders denken dat het ontwikkelen van een effectieve en legitieme visie het beste kan gebeuren in samenspraak met mensen buiten de organisatie wier betrokken¬heid essentieel is voor het welslagen van nieuw beleid en nieuwe plannen. Interactief besturen vergt nogal wat van politici en bestuurders. Ze moeten oog hebben voor het detail en het deelbelang én oog hebben voor de grote lijn. Ze moeten én goed kunnen luisteren én op sommige momenten gezaghebbend richting geven. Ze moeten soms dingen uit handen geven én soms ook zaken naar zich toe trekken en knopen doorhakken. Modernistische politici zoeken, soms met vallen en opstaan, naar een nieuw evenwicht. Voormalig minister Winsemius wijst op het belang van inspirerende verhalen die richting geven: ‘Het vereist vooral heel andere politici, die vonken kunnen overbrengen, verhalenvertellers die durven de burger te vertrouwen; dát is de uitdaging van de komende tijd.’ De vierde groep kan het best betiteld worden als ‘weifelende politici’. Zij zijn nog niet gepokt en gemazeld in het bestuurlijk werk en zijn vooral zoekende naar hun rol in het maatschappelijk krachtenveld. Voor hen zijn begrippen als burgerparticipatie en inspraak ongeveer synoniem. Intuïtief hebben ze het idee dat ze ‘iets met burgerparticipatie moeten’, maar ze tasten in het duister in welke fase, in welke vorm en in welke mate participatie wenselijk is. Weifelende politici zijn vooral onvoorspelbaar. Ze weten niet goed hoe te opereren en kondigen dan maar een participatieproces aan. Ze schrikken van kritiek op de opstelling van de gemeente, waarna er vaak een hele lange radiostilte volgt.

te?

ees De m

Als gezegd laat de praktijk vooral mengvormen zien. Elke bestuurder heeft eigen motieven om al dan niet in te zetten op burgerparticipatie rond een bepaalde kwestie. Uit de eerdergenoemde praktijkvoorbeelden blijkt hoe delicaat de balans is tussen richting geven en ruimte geven.

25

Te veel en te weinig meebewegen in Groot Mijdrecht Groot Mijdrecht is een van de meest laaggelegen polders in Nederland. Vanuit een technisch-rationeel perspectief zijn er goede argumenten om deze polder weer onder water te laten lopen. De huidige manier van ontwatering is zowel vanuit kostenoverwegingen als vanuit het perspectief van duurzaamheid op termijn niet vol te houden. Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht koos dan ook voor ontpoldering van het gebied. Boerenbedrijven zouden moeten verdwijnen of elders een nieuw bestaan moeten opbouwen. Tegen deze plannen ontstond massale weerstand bij de ongeveer 600 bewoners van het gebied. De publieke tribune bij de betreffende vergadering van Provinciale Staten zat overvol. Uiteindelijk bleek de volksvertegenwoordiging gevoelig te zijn voor deze druk en werd het besluit van GS teruggedraaid. Volgens sommige waarnemers toonde Provinciale Staten in deze ‘een ruggengraat van een tuinslang’ te hebben. Het algemeen maatschappelijk belang werd opgeofferd aan de emotioneel verwoorde deelbelangen. PS bewoog teveel mee. De deelnemers aan de CoP constateerden – met wijsheid achteraf dat in bovengenoemde casus de verantwoordelijk gedeputeerde rond deze kwestie méér had kunnen meebewegen met de reëel bestaande maatschappelijke dynamiek. Door koste wat kost vast te houden aan het ingezette plan en het daarbij behorende tijdspad heeft de betreffende bestuurder grote risico’s genomen. Het project had een alles of niets strategie. Er is onvoldoende nagedacht over de mogelijkheden om op kleinere schaal te starten. Een alternatief was aansluiten op de aanwezige energie binnen Groot Mijdrecht. De provincie had bedrijfsbeëindiging en bedrijfsverplaatsing kunnen faciliteren bij boeren die daar belangstelling voor hadden. Er had meer voortgebouwd kunnen worden op de energie van mensen die wel iets willen. Op deze wijze kon de gewenste ontwikkeling zich meer geleidelijk voltrekken. De gedeputeerde hield zijn rug recht, maar kreeg uiteindelijk het deksel op zijn neus. GS bewoog te weinig mee.

26

De vraag kan gesteld worden of de betreffende bestuurder, in dit geval Provinciale Staten, ‘goed is meegenomen’ in het proces. Bij gebiedsontwikkeling zullen vaak ook andere overheden of bestuurslagen betrokken moeten worden. Een voorbeeld: de aanleg van een nieuwe weg door ‘X’ stond niet alleen op de agenda van het gemeentebestuur van R., maar ook op de agenda van het provinciebestuur van Gelderland. Het vergt dan veelvuldig schakelen tussen de verschillende bestuurslagen om de besluitvorming rond een dergelijk project in goede banen te leiden. In uitzonderlijke gevallen, bij een dossier met een lange en ingewikkelde politieke geschiedenis, kan overwogen worden om de planvorming niet alleen in samenspraak met burgers en betrokkenen ter hand te nemen, maar om het primaat van de planvorming zelfs te leggen bij de civil society. De instelling van de Commissie Nouwen is daar een bekend voorbeeld van.

Rekening rijden Het ‘Rekening rijden’ is een lastig dossier met een lange voorgeschiedenis. In de loop der tijd was veel maatschappelijke weerstand gemobiliseerd. De ANWB en de Telegraaf beschikten feitelijk over een aanzienlijke hindermacht. Uiteindelijk strandden de plannen van minister Netelenbos (‘Tineke Tolpoort’) in de Tweede Kamer. Om uit deze impasse te komen was een doorbraak noodzakelijk. Met de instelling van de Commissie Nouwen werd de planvorming volledig bij de civil society gelegd. Vertegenwoordigers uit uiteenlopende maatschappelijke organisaties (ANWB, VNO-NCW, Natuur en Milieu, e.a.) kwamen na een half jaar met een gezamenlijk voorstel en realiseerden een doorbraak in dit slepende dossier. Het leidde uiteindelijk tot de besluitvorming over ‘Anders Betalen voor Mobiliteit’ dat wel op een politieke meerderheid kon rekenen.

27

t!. nderbelich

= vaak o

2.4 Het perspectief van de volksvertegenwoordiging

Er bestaat een intrinsieke spanning tussen de representatieve en participatieve democratie. Politici worden gekozen om voor een periode van vier jaar de kiezer te vertegenwoordigen. Zij doen dit in Nederland in beginsel ‘zonder last of ruggespraak’ en worden niet geacht louter een spreekbuis van hun kiezers of politieke partij te zijn. Als volksvertegenwoordiger binnen de representatieve democratie zijn zij gehouden een eigenstandige afweging te maken met het oog op het algemeen belang. De opkomst van het fenomeen burgerparticipatie leidt tot fundamentele vragen over de betekenis van representativiteit en over de legitimiteit van de volksvertegenwoordiging. Zijn 100 bewoners uit een bepaalde wijk minder representatief voor de besluitvorming over een wijkbudget dan een gemeenteraad van 29 gekozen politici? Vaak wordt gesteld dat alleen politici in staat zijn om integrale afwegingen te maken. Er zijn echter voldoende voorbeelden op lokaal en nationaal niveau van het tegendeel. Politieke besluitvorming is vaak ook een ‘packagedeal’ waarbij verschillende deelbelangen tijdelijk verzoend worden. In hoeverre is de parlementaire steun voor de HSL tunnel onder het Groene Hart gebaseerd op een meer integrale afweging van belangen dan de alternatieve voorstellen van een maatschappelijk coalitie bestaande uit o.a. ANWB, Stichting Natuur en Milieu en LTO Nederland? In het laatste geval beschikte de genoemde coalitie over een substantiële legitimiteit, gezien het feit dat deze organisaties over een aanzienlijke achterban beschikken en gezien het feit dat zij als coalitie verschillende deelbelangen van mobiliteit, landbouw en natuur en milieuvertegenwoordigde. Daarmee is ook in ieder geval een zekere mate van integraliteit voldoende gewaarborgd. De vraag hoe de uitkomsten van een participatief proces gewogen dienen te worden is ook niet eenduidig te beantwoorden. De omvang van de participatie en de mate waarin de uitkomsten aansluiten bij de voorkeuren van politieke meerderheden, zijn daarbij van belang. Het is dan ook de vraag hoe volksvertegenwoordigers moeten omgaan met de opkomst van participatieprocessen. Sommige raadsleden bezien

28

deze ontwikkeling met aanzienlijk wantrouwen, omdat ze het als een aantasting zien van de volksvertegenwoordigende rol waar zij als raadsleden voor ‘ingehuurd’ worden. Andere raadsleden zien juist mogelijkheden om grotere groepen bewoners te betrekken bij maatschappelijke kwesties. In de meeste interactieve processen participeren enkele tientallen tot enkele honderden bewoners. Sinds de dualisering van het gemeentebestuur is wel duidelijk geworden dat raadsleden minder moeten meebesturen, maar zich meer moeten richten op kaderstelling en volksvertegenwoordiging. De opkomst van de burgerparticipatie lijkt hier goed op aan te sluiten. De praktijk In de gemeentelijke en provinciale praktijk staat de volksvertegenwoordiging over het algemeen op enige afstand van interactieve processen. Soms participeren raadsleden in bijeenkomsten met burgers. In Eibergen speelden raadsleden een actieve rol door huiskamerbijeenkomsten te leiden in een project over plattelandsvernieuwing. In De Bilt is een toekomstvisie ontwikkeld in samenspraak met burgers. Raadsleden kregen het verzoek om burgers te bellen en hen te vragen welke mening en ideeën zij hadden over de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk. Sommige politici blijken heel goed in staat te zijn om te luisteren en om de verschillende betrokken bewoners te bevragen op hun belangen, wensen en perspectieven. Andere raadsleden kunnen de verleiding niet weerstaan om op wijkbijeenkomsten vooral ook hun eigen standpunt kenbaar te maken. In algemene zin lijkt de betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging bij burgerparticipatie vaak beperkt te zijn. Voor burgers is het niet goed te begrijpen dat volksvertegenwoordigers vrijwel afwezig zijn in dialoogprocessen, aldus voormalig directeur Eisse Kalk van het Instituut voor publiek en politiek (IPP): ‘Neem de voorbereiding van de hogesnelheidslijn tussen Amsterdam en de Belgische grens. Via zestien inspraakbijeenkomsten hoorde de minister van Verkeer en Waterstaat de burger. En met wie sprak die burger: alleen met ambtenaren.

Sommige raadsleden bezien deze ontwikkeling met aanzienlijk wantrouwen

Kalk: ‘Een topambtenaar die alle bijeenkomsten bijwoonde, vertelde me dat burgers zich op iedere bijeenkomst afvroegen: ‘waar zijn de volksvertegenwoordigers?’ Nou, die waren er dus niet. Maar zo zit ons Haagse circuit in elkaar: Kamerleden laten de voorbereiding volledig over aan ambtenaren. En wat zeggen ze dan ter verdediging: wij zijn nog niet aan zet.’

Het zijn net mensen

Meestal wordt de volksvertegenwoordiging vooraf geïnformeerd over een voorgenomen dialoogproces en ontvangt zij achteraf de bevindingen zoals die zijn neergeslagen in een ambtelijke of bestuurlijke notitie. Indien de door het college van B&W of college van GS gekozen beleidslijn afwijkt van de breed gedragen voorkeur van bewoners, dan worden volksvertegenwoordigers individueel of collectief benaderd om de voorgenomen besluitvorming tegen te houden. ‘Dan zit tijdens een raadsvergadering de publieke tribune vol en zie je de besluitvorming kantelen.’ (Dick Eskes, CoP-lid) Het eerder geschetste voorbeeld van Groot Mijdrecht is in dit kader illustratief. Volgens sommigen was dit een typisch voorbeeld van de ‘slappe knieën’ van Provinciale Staten, terwijl anderen juist stellen dat PS goed invulling gaf aan haar volksvertegenwoordigende rol en een open oor had voor maatschappelijke signalen. Voldongen feiten Er bestaat ook een spanningsveld tussen de ‘horizontale democratie en de ‘verticale democratie’. In sommige gevallen lijkt de volksvertegenwoordiging met voldongen feiten geconfronteerd te worden. Het is voor een gemeenteraad lastig om een bestuurder te weerstaan die zich erop beroept dat hij met een moeizaam tot stand gekomen onderhandelingscompromis het veld aan zich heeft weten te binden en dat hij anders weer helemaal opnieuw kan beginnen. Een bekend voorbeeld hiervan op nationaal niveau is de gang van zaken rondom het Bereikbaarheidsoffensief Randstad. De Tweede Kamer klaagde achteraf dat zij eigenlijk

30

Het is voor een gemeenteraad lastig om een bestuurder te weerstaan die zich erop beroept dat hij met een moeizaam tot stand gekomen onderhandelingscompromis het veld aan zich heeft weten te binden en dat hij anders weer helemaal opnieuw kan beginnen.

alleen nog maar ja of nee kon zeggen tegen het uitonderhandelde pakket maatregelen. Vanuit deze achtergrond lijkt de opvatting van een reactieve rol van de volksvertegenwoordiging in haar nadeel te werken. Andere partijen zijn aan zet, bepalen de grote lijnen en de gemeenteraad, Provinciale Staten of de Tweede Kamer kan op zijn best en marge nog veranderingen aanbrengen. Het nadrukkelijk inzetten op een reactieve en controlerende rol in een maatschappelijk-bestuurlijke context waarbij de marges aan het einde van het traject steeds kleiner worden, lijkt niet direct een ‘winning formula’ voor een volksvertegenwoordiging. Vanuit het oogpunt van de participatieve democratie is het anderzijdsonwenselijk als een gemeenteraad de resultaten van een omvangrijke maatschappelijke dialoog met soms honderden deelnemers volledig buiten beschouwing laat. Regelmatig wordt ook de volksvertegenwoordigers verweten onvoldoende kennis te hebben van - of waarde te hechten aan - de uitkomsten van een interactief proces. Volgens Klijn en Koppenjan1 gaat het bij participatieprocessen ook om het organiseren van keuzeruimte: niet de formulering van één oplossing waar de politiek niet omheen kan, maar om het ontwikkelen van meerdere beleidsopties, waardoor de keuzemogelijkheden van politieke organen worden vergroot. Politici zouden op deze manier ook sterker kunnen komen te staan in de besluitvormingsarena’s die niet zelden door ambtenaren en geïnstitutionaliseerde belangengroepen gedomineerd worden.

belangrijk! Voorkant is

32

Initiatief en regierol volksvertegenwoordiging Verschillende onderzoekers pleiten ervoor dat de volksvertegenwoordiging zich in een vroeg stadium beraadt over essentiële keuzes en daarvoor lijnen uitzet (o.a. Pröpper, Tops, Teisman, Edelenbos). Vervolgens kan de ruimte worden gegeven om in samenspraak met partijen energie te mobiliseren om ook slagkracht te ontwikkelen. Volgens VNG-voorzitter Pans behoren dergelijke processen te starten vanuit de politiek:

1. E. Klijn en J. Koppenjan, Tussen representatieve en directe democratie; Interactieve beleidsvorming en ‘de politiek’, in Bestuurskunde, 1998, nr. 7.

‘Het begint dat de politiek zich duidelijk uitspreekt dat zij een interactieve aanpak wil en daarvoor de randvoorwaarden duidelijk aangeeft, zoals welke zaken onaanvaardbaar zijn en welke niet, en of er budget voor het eindresultaat is. Over zulke zaken moet door de politiek aan het begin duidelijkheid gegeven worden, anders heeft het starten van een dergelijk proces geen zin.’ Het bovengenoemde voorbeeld in Meppel liet zien dat het op dit aspect nog wel eens mis gaat. De raad stemde enthousiast in met een participatief proces voor het ontwerp van een nieuwbouwwijk, zonder daarbij financiële kaders te stellen. Om vervolgens achteraf te moeten constateren dat het ontwerp echt heel mooi was en breed gedragen werd, maar dat de kosten-baten verhouding van aanleg toch niet was wat zij zich ervan voorgesteld had. De volksvertegenwoordiging zal dus vooraf kaders en randvoorwaarden moeten vaststellen. Uit een onderzoek van XPIN bleek dat deze kaders enerzijds helder en richtinggevend moeten zijn, maar dat zij anderzijds ook niet in ‘beton gegoten’ moeten worden. Werkende weg moet het mogelijk zijn om op basis van goede argumenten de vastgestelde kaders aan te passen. Voormalig IPP directeur Kalk weet uit eigen ervaring dat tijdens dergelijke processen zich altijd onvoorziene zaken kunnen voordoen: ‘Op zo’n moment is het belangrijk dat een beroep gedaan kan worden op de volksvertegenwoordiging die het begin van het proces heeft vastgesteld en het proces vervolgens ook bewaakt. Die procesbewaking, zowel zorgen voor voldoende alternatieven als zorgen voor een nette organisatie van de belangenafweging, is een belangrijke taak voor de volksvertegenwoordiging.’ Het politieke moment schuift daarmee van het eind naar het begin van het proces. Interactieve processen worden in de praktijk veelal georganiseerd door ambtelijke apparaten onder politieke verantwoordelijkheid van de wethouder of gedeputeerde. Volksvertegenwoordigers lijken meer ad hoc en één op één contacten hebben met burgers en belangenorganisaties (waarbij veel informatie wordt verkregen en verwerkt

33

in de politieke standpuntbepaling), terwijl vanuit de bureaucratie stevig geïnvesteerd wordt in interactieve projecten met grote groepen deelnemers die in wisselende rondes en arena’s een proces doormaken van gezamenlijke beeld en oordeelsvorming. Er zijn argumenten te geven voor een initiërende rol van de volksvertegenwoordiging bij interactieve processen. Op lokaal niveau zijn er enkele voorbeelden van een interactieve aanpak op initiatief van de volksvertegenwoordiging (o.a. Toekomstdebat Heerenveen). Rol volksvertegenwoordiger De lokale en provinciale bestuurspraktijk laat zien dat volksvertegenwoordigers tot nu toe verschillend opereren in interactieve processen. In sommige gevallen opereren ze faciliterend en vervullen zij bijvoorbeeld een technisch voorzitterschap bij bijeenkomsten. Ze tonen betrokkenheid en luisteren vooral, zonder direct hun politieke mening te verkondigen. De samenleving is aan het woord. In andere gevallen zijn politici actief aanwezig en leveren zij een inhoudelijke inbreng tijdens bijeenkomsten. Ze grijpen de gelegenheid dan aan om zich te profileren naar de aanwezige burgers. In weer andere gevallen zijn volksvertegenwoordigers vooral afwachtend en afwezig. Ze zien hun rol vooral aan het eind van het proces, reagerend op een voorstel van het college van B&W of van GS. Tot die tijd willen ze zich bewust niet mengen in het proces. Teisman en Tops2 hebben een indeling gemaakt in rolpatronen van politici bij interactieve projecten: • • • end Meest voorkom

• •

34

Initiator. Kiest voor een pro-actieve benadering, ontwikkelt voorstellen en agendapunten. Supporter. Moedigt anderen aan bij hun plannen en activiteiten, benadrukt de sterke kanten en potenties van voorstellen. Aanpasser. Volgt het proces en past zich daarbij aan, schikt zich in het onvermijdelijke. Selector. Wenst keuzes te maken uit opties die door anderen zijn uitgewerkt. Intermediair. Fungeert als boodschapper, als medium voor communicatie en interactie.

2. P. Tops e.a. Coproductie in het Rotterdamse Grotestedenbeleid, Tilburg 1998.

• • • •

Makelaar. Brengt partijen en domeinen bij elkaar door verbindingen te leggen en wederzijds acceptabele oplossingen te bedenken. Arbiter. Treedt op als scheidsrechter , slecht geschillen tussen partijen. Criticus. Kiest de rol van ongelovige Thomas of Cassandra; zoekt de zwakke plekken en witte vlekken in voorstellen. Facilitator. Probeert randvoorwaarden te scheppen waarbinnen anderen kunnen floreren.

Doorwerking in besluitvorming Hierboven is vooral gereflecteerd op nut en noodzaak van een vroegtijdige en pro-actieve rol van de volksvertegenwoordiging bij interactieve processen. Dit doet niets af aan het belang van een controlerende en toetsende rol van de volksvertegenwoordiging achteraf, op de inhoudelijke uitkomsten én de procesvoering. De politiek-inhoudelijke weging van de voorgestelde ruimtelijke plannenblijft recht overeind staan. Een bruikbare formulering in dit kader is dat ‘de uitkomsten van het interactieve proces een zwaarwegende plaats krijgen bij de politieke besluitvorming’ (o.a. gebruikt door de gemeenteraad Heerenveen). Daarnaast pleitenverschillende auteurs (o.a. Van der Heijden3, Bovens) voor een toetsende rol van de volksvertegenwoordiging op ‘beginselen van behoorlijke procesvoering’. ‘Politiek is meer dan ooit een verfijnd ambacht. Tussen subtiel afwezig zijn en scherp aanwezig zijn zitten vele fijne schakeringen, waarmee de politiek in de netwerksamenleving moet kunnen spelen.’ (Hendriks4) Er lijkt hoe dan ook brede overeenstemming te bestaan dat het wenselijk is dat de volksvertegenwoordiging in een vroeger stadium ‘gezaghebbend richting geeft’ en de ruimte voor inbreng van maatschappelijke partijen markeert. Een meer pro-actieve en agenderende rol van volksvertegenwoordigers in het maatschappelijk debat kan bijdragenaan het versterken van hun invloed en het publieke profiel van volksvertegenwoordigers versterken. 3. G. van der Heijden, Een filosofie van behoorlijk bestuur; een verklaring voor de juridische en de maatschappelijke functie van de beginselen van behoorlijk bestuur, Amsterdam 2001 4. F. Hendriks, Representatieve politiek in de netwerksamenleving; Problemen en perspectieven, in Bestuurskunde 11(07), 2002.

35

2.5 Organiseren van nieuwe verbindingen

Een terugkerend thema uit de verschillende praktijkervaringen is dat er nieuwe verbindingen nodig zijn tussen de representatieve democratie en de participatieve democratie. Projectleiders zijn vaak degenen die geacht worden deze verbindingen te leggen en te onderhouden. Ze zijn goed in het makelen en schakelen en het aan elkaar koppelen van belangen. Voor projectleiders is bestuurlijke inbedding van het allergrootste belang. Het welslagen van hun project is vooral afhankelijk van de mate waarin zij zich van steun van beslissers verzekerd weten. Deze steun is nooit vanzelfsprekend en zelden voor langere tijd gegarandeerd. In dit verband is de observatie van de Rotterdamse bestuurskundige Geert Teisman van belang: ‘Het besluit bestaat niet.’ Besluitvorming over grote projecten vindt altijd plaats in meerdere rondes en arena’s en een aanvankelijk genomen besluit kan in een later stadium door hetzelfde college of door een andere bestuurslaag ingetrokken of aangepastworden. Projectleiders moeten er dan ook voor zorgendat hun project en het belang daarvan scherp op het netvlies blijft van de betrokken bestuurder en volksvertegenwoordigers. Er zijn immers altijd andere mogelijkheden om gelden te alloceren; er zijn altijd andere behoeften en opgaven die aandacht en budget verdienen. Bestuurlijke inbedding is daarmee een kernopgave van een projectleider. De ervaring leert dat er in de praktijk gemakkelijk twee parallelle sporen kunnen ontstaan, waarbij het participatieve traject onvoldoende aansluiting vindt bij het reguliere ambtelijk-politieke planvormingsproces. De politieke besluitvorming die volgt op een interactief proces wordt door velen gezien als een ’black box’, waarbij volslagen onhelder is in hoeverre de resultaten van de dialoog doorwerken in de uiteindelijke besluitvorming. Op welke wijze kan een projectleider zorg dragen voor bestuurlijke inbedding? Er zijn allerlei interventies en activiteiten die daartoe kunnen bijdragen. Een projectleider moet kunnen schaken op verschillende borden en schakelen tussen verschillende niveaus.

36

37

Hieronder wordt een aantal mogelijkheden kort behandeld, zonder ook maar de schijn van volledigheid te willen wekken. De volgorde der opsomming zegt niets over het relatieve belang ervan. •

Bestuurlijk commitment. Een projectleider heeft een redelijke mate van vrijheid om de dialoog te zoeken met relevante stakeholders. Hij versterkt echter de betekenis van een participatief proces door daarvoor expliciet bestuurlijk commitment te zoeken. Het kan voor een wethouder aantrekkelijk zijn om zich te profileren als een bestuurder met een open houding voor wensen en behoeften uit de lokale samenleving. De projectleider en de wethouder kunnen ook erop inzetten om de gemeenteraad vanaf het begin af aan te betrekken. Door van de raad een bestuurlijk akkoord te vragen voor het aangaan van een dialoogproces en het expliciteren van de rol van de raad hierin, kan ook de raad gecommitteerd worden om de resultaten van het participatieproces serieus te nemen. • Kaders en randvoorwaarden vaststellen. Een open planproces waaraan geen enkele restrictie is gegeven, kan gemakkelijk uitmonden in vrijblijvendheid. Alles kan en alles mag, maar aan het eind van het proces houdt het bevoegd gezag haar handen volledig vrij om datgene eruit te pikken wat zij in het gegeven geval opportuun acht (cherry picking). Vanuit deze achtergrond is het wenselijk dat vooraf door college en/of raad vooraf enkele inhoudelijke kaders en randvoorwaarden worden vastgesteld. Zij geven daarmee richting aan de uitkomsten van het dialoogproces. Als een projectleider erin slaagt om een dialoog zodanig te organiseren dat een breed gedragen eindresultaat tot stand komt dat binnen de vooraf aangegeven randvoorwaarden blijft, zal het voor het bevoegd gezag lastig zijn om daar nog in betekenisvolle mate van af te wijken. • Financiële borging van de participatie. Het project en de daaraan gerelateerde inspanningen

38

op het gebied van participatie moet een plaats krijgen in de belangrijkste financiële documenten van de gemeente of provincie. Het geld moet bij voorkeur expliciet geoormerkt zijn en niet aangetast kunnen worden door tijdelijke oprispingen van raad of rollege om te bezuinigen of uitgaven te verschuiven. De met een project samenhangende participatie dient bij voorkeur expliciet genoemd te worden in het college-akkoord, de meerjarenbegroting en de jaarlijkse begrotingen. •

Informeren. De meest elementaire manier om zorg te dragen voor bestuurlijke inbedding is om de betreffende bestuurder of volksvertegenwoordiging periodiek te informeren en op de hoogte te houden van de voortgang van het project. Dit kan op papier, maar papier is vluchtig en landt meestal op grote stapels. Beter is een persoonlijk gesprek of een presentatie waarin de projectleider een aantal zorgvuldig gekozen dilemma’s op tafel legt. Daarmee verbreedt hij het probleemeigenaarschap; door actief over een project mee te laten denken, wordt de betrokkenheid bij het project vergroot.

•

Actieve betrokkenheid organiseren. Een projectleider die zijn bestuurder wil verbinden met het dialoogproces, dient actieve betrokkenheid te organiseren. In de eerste fase kunnen bestuurders of volksvertegenwoordigers uitgenodigd worden voor bijeenkomsten met stakeholders. De rolinvulling luistert vrij nauw, zij kunnen aan het begin mensen oproepen om mee te denken en aan het eind enkele gerichte vragen stellen of observaties delen. Dit is nog niet het stadium om een politiek statement te maken. In latere fasen kan wel een directe dialoog tussen bestuurders en betrokken burgers plaats vinden. Het verdient aanbeveling dat de betrokken bestuurder periodiek richting geeft aan de maatschappelijke dialoog en deze richting voorlegt aan de volksvertegenwoordiging. Vlak voor het nemen van het finale

39

besluit is het wenselijk om nogmaals een bijeenkomst of directe confrontatie te organiseren tussen de betrokken bestuurder(s) en de maatschappelijke stakeholders. Op deze wijze kan op het scherpst van de snede gedebatteerd worden over de verschillende handelingsopties en de voor- en nadelen daarvan. Mede op basis van deze gedachtewisseling kan het bestuur en de volksvertegenwoordiging vervolgens haar verantwoordelijkheid nemen en – alles overwegende – tot een besluit komen. ‘Voorwaarde voor een succesvol participatieproces is het kennen van de belangen van stakeholders. Praat met elkaar over achterliggende belangen en maak gezamenlijk afspraken over de belangrijkste succescriteria. Dit geeft het “draagvlak” dat je nodig hebt, maar laat tevens de ruimte voor individuele belangen. En voor de spanning die er gewoon mag -en soms zelfs moet - zijn.’ (Melanie Nissink, CoP-deelnemer)

2.6 Conclusies en aanbevelingen

1. De verbindingen tussen de representatieve en participatieve demo-

cratie zijn regelmatig gebrekkig. Burgerparticipatie kan op gespannen voet staan met de representatieve democratie. Eenzijdige aandacht voor de belangen en opvattingen van bepaalde (mondige of goed georganiseerde) groeperingen kan ten koste gaan van andere betrokken belangen. De oogst van een participatief proces werkt niet altijd goed door in de politieke besluitvorming.

2.

Bij het besluit om een participatieproces te starten spelen verschillende overwegingen een rol. Voor inzet van vormen van burgerparticipatie pleiten argumenten die betrekking hebben op het vergroten van de kwaliteit, de legitimiteit en de democratische betrokkenheid bij planvorming. Deze argumenten moeten worden afgewogen tegen de kosten in termen van tijd, geld en energie en het risico dat verwachtingen gewekt worden die niet waar gemaakt kunnen worden.

3. De volksvertegenwoordiging dient in een vroeger stadium ‘gezag-

hebbend richting te geven’ aan participatieprocessen. Daarbij hoort het formuleren van centrale thema’s en het vaststellen van kaders voor de maatschappelijke dialoog. Aan elk proces van interactieve beleidsvorming dient een politiek gedragen startdocument vooraf te gaan, opgesteld door het politiek bestuur. Daarin staan ‘spel, spelregels en wedstrijdduur’ omschreven. Het gaat hierin over de wijze van met elkaar omgaan en over de mate waarin het politiek bestuur zich wel of niet wil binden, heldere verwachtingen over de rol en inbreng van deelnemers en heldere uitgangspunten van beleid (Raad voor openbaar bestuur5). Een participatief proces dient te starten met heldere kaders, die echter niet in beton gegoten mogen zijn.

40

5. Raad voor het openbaar bestuur, Primaat in de polder, Nieuwe verbindingen tussen politiek en samenleving, Den Haag, 2002.

41

4. Bestuurders moeten bij deze processen telkens evenwicht zoeken tussen richting geven en ruimte geven, tussen voorop lopen en anderen het podium geven, tussen ‘ja’ zeggen en ‘nee’ zeggen. Niet te weinig meebewegen en niet teveel meebewegen. Besturen is de kunst van het balanceren en deze balans moet iedere dag opnieuw gevonden worden.

5. Er zijn verschillende mogelijkheden om verbindingen tussen de parti-

cipatieve en representatieve democratie te leggen en te versterken. Een expliciete rol van de volksvertegenwoordiging bij de aanvang van het proces, gedurende het verloop van het proces en bij de finale besluitvorming over de oogst van de dialoog, is daarbij wenselijk. Daarbij kan gedacht worden aan een bijeenkomst met de betrokken bestuurder(s), de volksvertegenwoordiging en de betrokken burgers of stakeholders, waarbij eenieder zijn inbreng kan leveren. Hierna kunnen bestuur en volksvertegenwoordiging, alles overwegende, tot een besluit komen. Ten slotte Churchill zei ooit dat de parlementaire democratie de minst slechte regeringsvorm is. Veel bestuurders zeggen het hem nog steeds na. In zekere zin is dit een cynische, twintigste eeuwse opvatting van democratie.

!!! 42

Maar er beweegt iets: het regeerakkoord en de collegeakkoorden op provinciaal en lokaal niveau staan vol met begrippen als dialoogvoering, interactie, samenwerking, netwerken, coproductie en nieuwe verbindingen. Voor een aanzienlijk deel gaat het nog om ‘bestuurlijke newspeak’ en ‘wishful thinking’, maar hier en daar zijn succesvolle voorbeelden aan te wijzen van coproducties die daadwerkelijk hebben geleid tot een grotere kwaliteit en legitimiteit van beleid en uitvoeringsplannen. Wellicht zijn het voortekenen van een kaleidoscopische beweging van democratisch gedreven bestuurders en betrokken burgers – waarbij laatstgenoemden gericht en op maat over beleid willen en kunnen meespreken. Met de beweging naar dialoogvoering en coproductie komt de krácht van democratie steeds scherper in beeld: het vermogen te leren en met meer kennis en ideeën tot een betere toekomst te komen. Het is zaak dat politici en bestuurders hieraan veel nadrukkelijker richting gaan geven.

Met de beweging naar dialoogvoering en coproductie komt de krácht van democratie steeds scherper in beeld.

3 Projectleider: sturen en loslaten tegelijk In je hoofd kan je alles Fietsen naar de maan, op de wolken staan. Strelen met je handen los, lopen door een donker bos. Vechten als een tijger, dansen met een elf. Afscheid nemen zonder tranen. Alles gaat vanzelf. Theo Olthuis

Nathalie Lecina 45

3 Projectleider: sturen en loslaten tegelijk 3.1 Inleiding

Er is een verandering gaande in de manier waarop de overheid en burgers verantwoordelijkheid nemen voor maatschappelijke vraagstukken. De tendens is al enige tijd zichtbaar: in Utrecht heeft een bewoner het op zich genomen om een glasvezelnetwerk aan te leggen, in Alphen heeft de inzet van een boer geleid tot een nieuwe zorgstructuur voor verstandelijk gehandicapten, in Culemborg vindt de ontwikkeling van een nieuwbouwwijk plaats met bewoners als opdrachtgever. Particulieren zetten zelf scholen op en zelfs energiemaatschappijen worden tegenwoordig uitgedaagd door de snelle opkomst van particuliere energiemaatschappijen. Burgers zijn steeds mondiger geworden en laten niet zonder meer toe dat ingegrepen wordt in hun leefomgeving. Ze hebben er iets over te zeggen. En ze lijken graag de vinger op de zere plek te willen leggen. Maar steeds duidelijker wordt ook, dat ze niet alleen klagen, ze willen ook verantwoordelijkheid nemen. De overheid heeft in deze ingewikkelde maatschappij niet altijd het beste antwoord op de problemen die zich voordoen. Dat is niet vreemd: de samenleving heeft een hoge graad van complexiteit bereikt. Het is een utopie te verwachten dat de overheid elke problematiek doorgrondt en daarnaast ook nog in staat is de consequenties van oplossingen goed te overzien.

Wat gebeurt er met de legitimiteit van de overheid wanneer de burgers en ondernemers maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen? En wat als burgers het beter doen?

Wanneer burgers en ondernemers maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen, wordt het speelveld diffuus. Want, wat gebeurt er met de legitimiteit van de overheid wanneer de burgers en ondernemers maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen? Het Nimby-argument, dat gebruikt wordt om aan te duiden dat iemand vanuit zijn persoonlijke belang redeneert over zaken van algemeen belang, gaat soms nog op. Maar het omgekeerde is soms ook waar: burgers die maatschappelijke verant-

47

woordelijkheid nemen voor het geheel en een overheid die vanuit eigen belang handelt. De burger neemt niet meer zonder meer aan dat de overheid het maatschappelijk belang beter dient, simpelweg omdat het ‘de overheid’ is. De verantwoordelijkheid verschuift. Interessant in dit licht, is een onderzoek van Llewellyn Bogaers naar het Utrecht van de Middeleeuwen. Zij beschrijft hoe de stad toen van de burgers was. De burgers regelden alles: brandweer, veiligheid, zorg en schoonmaak. In buurtjes van ca. zestig huishoudens werden de maatschappelijke taken verdeeld. “Later zijn veel van deze tradities verdwenen, toen het stadsbestuur zich alle rechtspraak toe-eigende en steeds meer van bovenaf geregeld werd. Voor elk probleem kwam weer een nieuwe instantie, zoals de brandweer, vuilnisophaaldienst en bijstand. De betrokkenheid van de bewoners bij hun buurt en bij elkaar is de laatste decennia sterk afgenomen.”

Deelnemen aan een Community of Practice (CoP) met een tiental ervaren projectleiders, bood een uitgelezen kans om het spanningsveld representatief-participatief te proeven zoals de projectleiders dat in de praktijk ervaren. In dit essay mijn blik op het spanningsveld tussen de representatieve en participatieve democratie en de rol van de projectleider bij het vinden van de balans tussen beiden.

Zonder terug te willen naar de Middeleeuwen, is het interessant omdat de geschiedenis laat zien dat burgers in staat zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen. We zouden het bijna vergeten. De nadruk is de afgelopen decennia zo sterk komen te liggen op individualisering, dat het primaat van maatschappelijke verantwoordelijkheid ook vrijwel volledig bij de overheid terecht is gekomen. Maar krimp-scenario’s, de economische crisis en de constatering dat problemen niet altijd beter ‘van bovenaf’ opgelost kunnen worden, maakt het simpelweg weer nodig om de kracht van burgers te waarderen en te gebruiken. De projectleider staat aan de voorhoede van de huidige transformatie. Met zijn hoofd nog in het oude systeem, zet hij stappen op zoek naar ruimte voor een nieuwe manier van werken. Het ‘oude systeem’, het systeem van de representatieve democratie, maakt plaats voor een gecombineerd systeem, waarbij een balans gevonden moet worden tussen de representatieve en participatieve democratie. De projectleider danst op een zijden draad, om in balans te blijven heeft hij beiden nodig. Het evenwicht is niet eenvoudig te vinden.

48

49

3.2 Gebiedsontwikkeling wakkert mensen aan

Gebiedsontwikkeling speelt een sleutelrol in een veranderend systeem. Nederland is een land met schaarse ruimte en dat betekent dat elke keuze voor de inrichting van het land een politieke keuze is om het één wel en het ander niet te doen. Gebiedsontwikkeling bepaalt door de inrichtingskeuzes voor een groot deel de ontwikkeling van het land, en dat gaat verder dan alleen de fysieke keuzes. De manier waarop het proces van gebiedsontwikkeling wordt vormgegeven, geeft richting aan de verdeling van verantwoordelijkheid tussen burgers en overheid na de gebiedsontwikkelende fase. Het proces van gebiedsontwikkeling kan de samenleving uitdagen om zelf een rol te pakken bij de ontwikkeling, maar het kan ook juist afzijdigheid bewerkstelligen. De fase waarin een gebied bewoond wordt, is vele malen langer dan de termijn waarin de van buiten gestuurde ontwikkeling plaatsvindt. Voor een gebiedsontwikkeling die blijvend is, ook na ‘het stenen stapelen’, is het van belang ook terwerken aan een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling.

Het proces van gebiedsontwikkeling kan de samenleving uitdagen om zelf een rol te pakken bij de ontwikkeling, maar kan ook juist afzijdigheid bewerkstelligen.

Een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling ontstaat niet zonder meer. Hoe wel? Daarop is geen eenduidig antwoord te geven. Het is een van de meest ingewikkelde kwesties van dit moment. Maar, het kan wel. Een interessant perspectief biedt de werkwijze van stichting Bouworde. Deze stichting zet jongeren in om, onder meer, in voormalige communistische landen te helpen bij de bouwprojecten en laat zien hoe een verschuiving van verantwoordelijkheden kan plaatsvinden. De jongeren krijgen een bouwvakantie aangeboden naar bijvoorbeeld Estland om bij te dragen aan de bouw van een schooltje. De werkloosheid onder de locale bevolking was over het algemeen hoog en de jongeren bleken een belangrijke bron van inspiratie voor de werklozen om weer zelf aan de

51

slag te gaan. “Doordat er zolang voor de Esten gezorgd is, weten ze niet meer dat ze zelf dat schooltje kunnen bouwen. Duwen heeft geen zin, dan gaan ze zich alleen maar nog ongemakkelijker voelen. Wat werkt is dat de jongeren daar heen gaan. De jongeren kunnen ook niet bouwen. De eerste week stapelen ze stenen, en de bewoners zullen nieuwsgierig komen kijken. Ze zien dat de jongeren nog lerend zijn en de weg niet zonder meer kennen. In week twee zullen de bewoners meedoen, en in de derde week nemen ze het stokje over.” Er zijn slechts drie weken nodig om ervoor te zorgen dat de herbouw van een dorp door bewoners zelf plaats kan vinden. Wat ze verantwoordelijk heeft gemaakt is de nieuwsgierigheid naar hun eigen kunnen.” Inspiratie, nieuwsgierigheid en de ruimte om te kunnen falen, zijn mechanismen die in dit specifieke geval een rol hebben gespeeld. Nederland is – met een cynische bril – te vergelijken met dit oud-communistische land: er is zoveel voor ons gezorgd, dat we ook niet meer weten welke verantwoordelijkheid we zelf kunnen pakken. En gelukkig is er ook hier een inspirerende voorhoede die de eerste richting wijst: Bij EVA Lanxmeer in Culemborg bieden een aantal bewoners bieden een inspirerend beeld van een ontwikkeling in particulier opdrachtgeverschap. De later kopende bewoners zijn door het concept zo geïnspireerd dat ze op zoek gaan naar hoe zij zelf kunnen bijdragen aan deze ontwikkeling. Ze willen zelf het beheer oppakken en voelen zich verantwoordelijk voor het gehele gebied. De exploitatiefase of beheersfase van het gebied is onderdeel geworden van de ontwikkeling. Bewoners en ondernemers nemen daarin maatschappelijke taken over. In Almere is wethouder Duijvesteijn de bevechter van eigen verantwoordelijkheid door bewoners. Hij steekt zijn nek uit en durft te experimenteren met particulier opdrachtgeverschap. In tijden van crisis is het buitengewoon interessant dat bewoners een behoorlijke financiële draagkracht hebben en dit kunnen inzetten wanneer ze verantwoordelijkheid nemen. Jurgen van der Heijden heeft uitgerekend hoe een wijk of buurteconomie eruit ziet. Zelfs in de zogenaamde ‘mindere’ buurten is er significante draagkracht. Wanneer de bijdragen aan de standaard energiemaatschappijen herleid zouden worden, wordt

52

Nederland is – met een cynische bril – te vergelijken met een oud-communistische land: er is zoveel voor ons gezorgd, dat we ook niet meer weten welke verantwoordelijkheid we zelf kunnen pakken.

het mogelijk om eigen duurzame energiemaatschappijen op te zetten op buurtniveau. Er gaan zelfs al geluiden op dat deze tendens op den duur gratis energie tot gevolg zou kunnen hebben. Bij een project in Ypenburg gaven bewoners aan een hoger niveau van onderhoud van het openbaar gebied te willen dan dat wat de gemeente kon financieren. Ze waren bereid daar zelf ook een extra bijdrage voor te leveren waardoor het mogelijk werd. In Nederland staat dit perspectief op gebiedsontwikkeling in de startblokken. Het is nog niet altijd expliciet helder dat gebiedsontwikkeling in belangrijke mate invloed heeft op de ontwikkeling van de rol van burgers ten opzichte van de overheid. Ook wordt nog niet altijd expliciet gedacht vanuit de fase van beheer en onderhoud gedurende de gebiedsontwikkeling. Het thema ‘participatie’ van burgers en de zoektocht naar de bijdrage die bewoners kunnen leveren, leeft. De projectleider moet daarbij ook zelf op zoek naar zijn eigen nieuwe rol. Langzaamaan zal dit een verandering in verantwoordelijkheden met zich meebrengen. Over bureaucratie en de autonomie van projectleiders Gebiedsontwikkeling speelt – zoals gezegd - een belangrijke rol in de verandering van verantwoordelijkheden tussen overheid en burgers en daarmee is de rol van projectleiders momenteel interessant. Met de opkomst van de participatieve democratie is de ambtenaar in een meer complex spanningsveld komen te staan. Met name bij gebiedsontwikkeling is dat goed zichtbaar. Het beeld van de projectleider die simpelweg uitvoering geeft aan de opdracht van een minister of wethouder klopt niet meer. De projectleider heeft mede de verantwoordelijkheid gekregen om het gebied te ontwikkelen op een maatschappelijk verantwoorde manier. Hij moet iets met van zijn formeel opdrachtgever, maar moet tegenwoordig ook iets met de mensen en organisaties die slimme dingen te zeggen hebben over het project waar hij uitvoering aan geeft. Hoe hij zijn rol moet uitvoeren, wanneer hij sturend moet zijn en wanneer hij ruimte kan laten aan andere partijen, is volop in ontwikkeling. De projectleider is op zoek naar de juiste balans tussen de representatieve en participatieve democratie.

54

Het bureaucratische systeem, zoals onder meer beschreven door Weber, gaat uit van ambtenaren die uitvoering geven aan opdrachten van bestuurders die gekozen zijn door het volk. De ambtenaren zijn in dit systeem raderen die de machine doen werken. Zij zijn het die op een zorgvuldige manier uitvoering geven aan het werk dat hen opgedragen wordt. Alleen zo kan het volk beschermd worden tegen willekeur. ‘Daartoe worden traditionele structuren doorbroken en wordt een abstract, doordacht stelsel van regels ontworpen, waaraan alle sociale actoren zich onderwerpen.’1 Ambtenaren zijn in dit systeem slimme, maar ook kleurloze wezens die zo goed mogelijk uitvoering moesten geven aan de opdracht. Ze hoeven zich niet af te vragen of de opdracht de juiste is, maar waren verantwoordelijk voor de best mogelijke uitvoering van de opdracht. ‘Waar gelijkheid niet bestaat, ontstaat een zoektocht naar gelijkwaardigheid.’ Decennialang is het bureaucratisch ideaal richtinggevend geweest voor de bestuurlijke inrichting van het land. Dat heeft geleid tot vernieuwde verantwoordelijkheidsstructuren en een verandering van perspectief. Integriteit, gelijkheid en het einde van vriendjespolitiek waren de positieve gevolgen. Met de tijd, kwam ook nieuwe wijsheid. Het beeld van Weber was fascinerend, maar niet voor niets ‘ideaaltypisch’. Ook hij zag dat er een keerzijde zat aan het ideaaltype van de bureaucratie: “Een bureaucratie is een onpersoonlijke machine waarin de individuele vrijheid van ambtenaren verloren gaat.” Het is een illusie gebleken om vooraf een opdracht te formuleren die enkel nog uitvoering verdient. De wereld verandert continu en dat betekent dat ook een opdracht aan herijking toe kan zijn. Het kleurloze systeem ‘tegen willekeur’ brengt evengoed willekeur mee: de willekeur van de kleurloosheid.

1 De Infocratie: een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk, proefschrift van A. Zuurmond.

55

over de juiste mensen

Het uitsluiten van specifieke gevallen, bijzondere omstandigheden en emoties bij plannen van de tekentafel die heeft willekeur tot gevolg: door verschillende omstandigheden en emoties zijn de gevolgen van gelijke besluiten voor iedereen en voor elke locatie anders.

over de veranderende werkelijkheid

over doorwerking

over erkenning en expertise spanningsvelden en de projectleider

over valse participatie

over emoties

Er kwam een beweging op gang die leidde tot het ontstaan van de ‘participatieve democratie’, waarbij ook ‘gewone’ mensen en organisaties uitgedaagd worden om iets te zeggen over de werkelijkheid rondom de maatschappelijke urgentie van verschillende oplossingsrichtingen. De projectleider vervult tegenwoordig een belangrijke rol bij de uiteindelijke invulling van gebiedsontwikkeling. Hij is de spin in het web en opereert als een soort ‘liaison officer’ tussen zijn opdrachtgever, de representatieve democratie en de participatieve democratie. Niet in de laatste plaats omdat de representatieve democratie hem vraagt om het betrekken van burgers en bewoners. En dat slelt de rol van de projectleider in een nieuw daglicht. Hij moet zelf verantwoordelijkheid nemen voor de opdracht die hij uitvoert door zich rekenschap te geven van de bureaucratische zorgvuldigheid die van hem wordt verwacht in relatie tot de maatschappelijke waarde van zijn werk. De projectleider heeft de taak om maatschappelijk verantwoord opdrachtnemerschap te vertonen. En dat in een omgeving, waarin nog steeds het bureaucratische ideaal aanwezig is.

3.3 Spanningsvelden en de projectleider

De projectleider is de spin in het web geworden als het gaat om het samenbrengen van enerzijds de formele opdracht met anderzijds de ‘buitenwereld’. Hij heeft een rol bij het verbinden en versterken van de kracht van de representatieve en de participatieve democratie. Hij kan een bijdrage leveren aan het uitdagen van bewoners om meer verantwoordelijkheid te nemen. Tegelijkertijd zit hij in een structuur vast waarin dit niet van hem wordt verwacht. Hij krijgt te maken met een relatief nieuwe rolverdeling en dat brengt nog spanningen met zich mee. De traditionele werkwijze is nog sterk geworteld in het publieke bestuur en het betrekken van bewoners en ondernemers om tot een betere opdracht en

56

57

opdrachtuitvoering te komen, en dat brengt spanningen met zich mee. Hieronder wordt nader ingegaan op een aantal spanningsvelden waarin de projectleider terecht kan komen door de paradigmaverschuiving.

1. Over erkenning en expertise

Het was de laatste bijeenkomst van de CoP, toen een van de projectleiders een interessante mededeling deed:

Beide partijen hebben twijfels over de kwaliteit van werk van de ander. Beide partijen uiten hun behoefte aan erkenning voor het werk dat ze doen. Ze willen serieus genomen worden, maar het is maar de vraag of ze bereid zijn de ander serieus te nemen. Zolang ze zelf niet het gevoel hebben serieus genomen te worden, is het ingewikkeld de ander serieus te nemen. En aangezien dit beeld zich van beide kanten voordoet, ontstaat er een kloof tussen bewoners en ambtelijk apparaat en een versterkte behoefte om gehoord te worden.

‘Ik voel me met mijn team niet meer serieus genomen.’

“De gemeente begrijpt de situatie niet, maakt domme fouten denkt niet aan de langere termijn en de wethouder zit er vooral voor zijn eigen feestje.”

De kloof vindt zijn oorsprong in een machtskwestie. “Wie het weet, mag het zeggen” en “wie het mag zeggen, heeft het voor het zeggen.” Het is belangrijk de wetende partij te zijn. Van oudsher zijn de ambtenaren de expert. De representatieve democratie wordt gekozen uit de burgermaatschappij, om sturing te geven aan experts en zo tot oplossingen te komen voor maatschappelijke vraagstukken. In beginsel is de ambtenaar de wetende partij, en is het dus logisch dat deze partij het voor het zeggen heeft. Maar het participatieve proces brengt verwarring in dit systeem, want opeens mogen ook ‘gewone burgers’ meepraten en het kan zelfs voorkomen dat ze een bepalende stem hebben. En in dit geval is het zelfs zo dat een bestuurder expliciet voorbij gaat aan het expertise van ‘zijn ambtelijk apparaat’. Er vindt een verschuiving plaats van macht en erkenning en het is niet duidelijk hoe je er als projectleider mee om moet gaan. Je zou ook kunnen zeggen dat er een verschuiving plaatsvindt van ‘bekende’ expertise naar ‘te ontdekken’ expertise: het expertiseniveau van het ambtelijk apparaat is tot op zekere hoogte bekend, maar welke expertise bewoners kunnen inbrengen is niet direct bekend.

Twee beelden van twee kanten. Beide partijen voelen zich niet serieus genomen en beide partijen hebben de beste bedoelingen. Eén van de interessante fenomenen in dit kader is de oordeelsvorming over elkaar.

Expertise lijkt soms iets te zijn wat je kunt ‘hebben’. Iemand heeft een bepaalde expertise op een bepaald gebied. Maar juist expertise is niet eindig. Experts ontwikkelen zich continu. Expertise ontstaat door interactie

De betreffende projectleider geeft leiding aan een team van experts. Ze maken ingewikkelde berekeningen, maken met de beste bedoelingen ontwerpen, en komen met een goed doordacht plan. Maar de bestuurder is van mening dat de bewoners meer zeggenschap moeten krijgen bij de ontwikkeling. Er volgt een uitgebreid participatief proces waarbij de bewoners zelf de plannen gaan maken en tekenen. De projectleider vraagt zich af of ze – met haar team - wel serieus wordt genomen. Hoe is het mogelijk dat er ‘even wat getekend wordt door bewoners’ en dat dat dan maar de richting moet bepalen? Dit is een mooi beeld om te plaatsen tegenover een bijeenkomst eerder, waarbij de bewoners van Zeist – ontevreden over de plannen van de gemeente - aan het woord waren. De bewoners gaven aan zich niet serieus genomen te voelen. De bewoners uit Zeist maakten zelf alternatieve plannen, staken energie in het maken van ingewikkelde berekeningen, en kwamen tot nieuwe ontwerpen. Maar de gemeente bleek niet bereid met ze in gesprek te gaan.

58

59

en scholing. Elk moment van interactie is een moment waarop betekenis zich vormt en de expertise ‘zin krijgt’. In veel gevallen is kennis het resultaat van interactie met boeken, mensen en de omgeving. Momenten van interactie zijn dan ook van belang om de expertise levend te houden. Zo beschouwd is de interactie tussen ambtenaren en burgers een aanscherping van de eigen expertise en een mogelijkheid om de expertise levend te houden. Een Japans gezegde zegt dat je het water van de zee in je handen kunt willen vasthouden, maar dat het water dan dood gaat en op den duur stinkt. Wil je levend water vasthouden, houd het dan niet vast door het op te sluiten, maar laat je handen er doorheen gaan. Wanneer de expertise wordt gezien als één grote zee, is het van belang steeds dat contact aan te gaan, om te voorkomen dat er een afgezonderde bak expertise ontstaat die niet meer zo waardevol is.

Zo is er bijv. de SG (hoogste ambtelijke persoon) van het ministerie van V&W die zelf actief is bij participatieprocessen in Oegstgeest

De projectleider heeft een verantwoordelijkheid in het levend houden van de expertise. Dit vraagt om het breken met de gangbare werkwijze, omdat nu eenmaal vaak simpelweg verondersteld werd dat expertise ‘is’. Om zijn expertiseniveau te verhogen zal de projectleider dus juist de interactie op willen zoeken met de omgeving. De projectleider speelt een rol in het verhogen van zowel het eigen expertiseniveau als het expertiseniveau van bewoners, ondernemers en bestuurders. Vaak wordt dualistisch gedacht over de vraag wie nu ‘de expert’ is. De een is expert, de ander burger. De burger is geen expert en de expert is geen burger. Beide partijen lijken mijlenver van elkaar verwijderd. Zo kan zich het eigenaardige fenomeen voordoen dat een expertise-rapport aangevraagd door de gemeente serieus wordt genomen, maar de expert in de hoedanigheid van bewoner moeite moet doen om serieus genomen te worden. Van de andere kant geldt hetzelfde. Er is een bepaald beeld over de politiek, over de ambtenaren, en dat is soms maar moeilijk te bestrijden. Het is echter maar de vraag of het onderscheid tussen burger en expert zo zuiver te maken is. Ik heb in ieder geval zelf ervaren dat er zich zeer

60

weldenkende mensen onder de burgers bevinden – stedebouwkundigen, verkeerskundigen, planeconomen, etc. – en dat er bovendien ook mensen zijn die zonder deze specifieke expertise met goed recht expert genoemd kunnen worden. De expert woont in een wijk, de burger is soms ook ambtenaar. Verkeerskundigen, ambtenaren, stedebouwers, stratenmakers, vaklui, juffen en architecten, ze wonen allemaal in allerlei wijken en brengen ook als burger deze expertise in als ze met de gemeente in contact treden. Ze kennen vaak de geschiedenis van de wijk en weten waar behoeftes liggen. Degene die expert is, is het tegelijkertijd niet en degene die het niet is, soms ook wel. In plaats van de sticker ‘expert’ en ‘niet-expert’ of ‘burger’ te plakken kan het dan ook handig zijn dat los te laten. Het maakt het mogelijk de aandacht te richten op het serieus nemen van elkaar, en de bij elkaar beschikbare kennis, in plaats van op een onderlinge strijd die meer lijkt voor te komen uit een behoefte aan erkenning dan uit het ontwerpen van het beste plan. Door af te stappen van de ‘vraag om erkenning’, maar de focus te richten op een zo waardevol mogelijke gebiedsontwikkeling, wordt het mogelijk elkaars expertise te gebruiken, in plaats van te bestrijden. Het gaat dan bijvoorbeeld om ‘de beste verkeerskundige oplossing’ voor een bepaalde situatie. De expert van de gemeente kan dan uiteenzetten wat zijn gedachten zijn, maar kan ook zijn dilemma’s naar voren brengen. Hij kan open neerleggen wat zijn opdracht is en aangeven waar hij al dan niet ruimte ziet bij zijn opdrachtgever. Hij kan partijen uitdagen om met ideeën te komen ter verbetering van de verkeerskundige oplossing. Door transparant en open te zijn over wat wel en niet bekend is, ontstaat ruimte om op een gelijkwaardig niveau na te denken.

2. Over het in standhouden van de ‘oude werkwijze’:

valse participatie als bliksemafleider Het is ingewikkeld om uit elkaar getrokken te worden tussen twee werelden. De formele opdrachtgever die duidelijke wensen heeft aan de ene kant en aan de andere kant de bewoners die ook wensen lijken te hebben. De projectleiders van de CoP waren zich allen bewust van het span-

61

ningsveld en toch was merkbaar dat ze meer beïnvloed worden door de formeel opdrachtgever dan de ‘buitenwereld’. Foucault geeft aan dat de mens verankerd zit in allerlei onzichtbare machtsstructuren, binnen instituties, scholen, gezinnen, en politieke partijen die hem disciplineren. Foucault ziet dat de kracht van de controle over de geest een veel effectiever systeem is dan de controle over het lichaam. Zelfcensuur is een voorbeeld van de kracht van het onzichtbare normatieve systeem. De kracht om de wil te kneden door een angst voor een mogelijke straf maakt het in zijn optiek mogelijk om de vrije burger ook buiten de gevangenis op te nemen in een ‘netwerk van onzichtbare, ongrijpbare macht’. Niemand ontkomt aan deze ‘onzichtbare machtsstructuren’, en het werkt verhelderend om deze structuren zichtbaar te maken. De CoP was een gelegenheid om dat te doen. Zichtbaar werd bijvoorbeeld hoeveel sturing de beeldvorming over wethouders en bewoners heeft. Planning, geld en de positie van de portefeuillehouder spelen een belangrijke rol bij de keuze voor de richting van het project en de wijze waarop de projectleider bewoners betrekt. Wanneer de beoordelingsstructuur voornamelijk gericht is op het tijdig en binnen de financiële kaders volbrengen van een project, kan participatie ‘vals’ worden. Participatie krijgt wel een plek, maar meer om te laten zien dat er gehoor aan deze verplichting gegeven wordt, dan met het idee dat er echt iets mee te winnen is. Soms lijkt het alsof deze plicht voortkomt uit een eigen dynamiek van de bureaucratie. Zoals Max Weber de bureaucratie al beschreef, moet deze zo zorgvuldig mogelijk te werk gaan. Die zorgvuldigheid wordt tegenwoordig interactief betracht, maar verandert niets aan het feit dat een plan gewoon wordt doorgezet. Open betekent dus enkel transparant, maar zegt niets over democratie, of invloed. Wanneer dit het motief is voor de open plan processen, is het niet eigenaardig dat slechts een luidruchtige minderheid deelneemt aan de interactieve processen. Alleen de schreeuwers zien mogelijkheid om nog verandering te brengen.

62

Het is niet eigenaardig dat slechts een luidruchtige minderheid deelneemt aan de interactieve processen. Alleen de schreeuwers zien mogelijkheid om nog verandering te brengen.

Bewonersparticipatie loopt daardoor de kans te worden ingezet als een soort rituele dans, het gebeurt meer omdat het ‘hoort’, dan omdat het iets toevoegt. De standpunten zijn al ingenomen en iedereen heeft zijn stelling beklommen. Het gevaar van valse participatie ligt op de loer: participatieprocessen meer uit naam dan uit de gedachte dat het van toegevoegde waarde kan zijn voor het gebied. In een onderzoek van het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie naar ‘doorwerking van inspraak’ is in een specifieke case onderzocht in hoeverre inspraakreacties daadwerkelijk doorwerken in de besluitvorming. Voor het onderzoek is openheid verkregen in alle stukken rondom de gebiedsontwikkeling, zowel interne stukken als externe documenten. Uit het onderzoek blijkt dat de opmerkingen van bewoners en ondernemers die niet passen binnen de door de ambtenaren uitgezette lijn relatief gemakkelijk onder de noemer ‘emotioneel’ terzijde worden geschoven. Sonja van der Arend constateert iets soortgelijks in haar proefschrift. Ze stelt dat interactief beleid niet heeft geleid tot de democratische vernieuwing waarop werd gehoopt. Het heeft de machtsverschillen tussen diverse soorten participerende burgers en overheden niet kleiner gemaakt. Steeds meer pleitbezorgers hebben afgehaakt; in hun ogen is interactief beleid verworden tot ‘een draagvlakmachine’, een instrument voor ambtenaren en bestuurders om maatschappelijk verzet tegen overheidsplannen in de kiem te smoren. Termen als ‘het Nimby-effect (not in my backyard)’ of ‘Wimby-effect (wanted in my backyard)’ maken het mogelijk opmerkingen van bewoners te pareren zonder er daadwerkelijk naar te luisteren. Denkt de bewoner wel verder dan zijn eigen belang. Is hij wel in staat de lange termijn te overzien? Zijn de beweegredenen van waaruit hij spreekt integer? Dit soort gedachten kunnen vanuit het gemeentelijk perspectief de waarde van de opmerkingen van bewoners bepalen. Er zijn genoeg projectleiders die dit zien en weten. In de CoP kwam dit expliciet aan de orde toen een projectleider aangaf te werken onder een minister die zoveel mogelijk de invloed van bewoners om bezwaar te maken en in te spreken wil inperken. Los van de vraag of deze minister daar goede gronden voor heeft (daar gaan we vanuit), beïnvloedt deze

64

positie de projectleider. Zij is daardoor vermoedelijk eerder geneigd om vertraging door participatie-processen te willen voorkomen. Ze zal niet zonder meer staan te springen om tot verbeteringen te komen van het plan door de intelligentie van de bewoners aan te spreken. Hoewel projectleiders weten dat ze soms valse participatietrajecten starten is het niet zonder meer mogelijk de cultuur te doorbreken. De representatieve democratie heeft een sterke invloed. Het werken ‘voor de minister’ of ‘voor de wethouder’ heeft zó’n sterke invloed op de projectleider dat deze vertelde pas te kunnen aangeven dat er onvoldoende naar bewoners werd geluisterd bij haar vertrek van de gemeente. Overigens: ook burgers zitten soms vast in hun beoordelingen over de ‘overheid’. Ze hebben zonder het te weten al bepaalde stellingen ingenomen. Ook zij zijn niet altijd goed in staat te luisteren naar de overwegingen en dilemma’s van de projectleider. En ook zij doen soms enkel mee om weer het bewijs geleverd te krijgen dat de overheid niet luistert, in plaats van daadwerkelijk een bijdrage te leveren. Om dit patroon van ‘valse participatie’ te doorbreken, zijn lichtende voorbeelden nodig. Die maken het mogelijk om te zien welke waarde participatie kan hebben voor de ontwikkeling. Daardoor kan de projectleider ruimte krijgen om af te wijken van de ‘gangbare’ machtsstructuren die hem beïnvloeden met het idee dat bewonersparticipatie weinig toevoegt. En gelukkig zijn er wel steeds meer burgers die een inspirerend voorbeeld geven, omdat zij gezamenlijk de verantwoordelijkheid willen dragen voor maatschappelijke vraagstukken. In de fysieke wereld starten burgers in toenemende mate eigen energiebedrijven, leggen zelf een glasvezelnetwerk aan of organiseren laagdrempelige zorgstructuren. De opkomst van biologische producten kan worden toegeschreven aan burgers die verontwaardigd zijn over de bestaande manier van werken en daar vervolgens een nieuwe richting aan hebben gegeven. In de virtuele wereld nemen burgers steeds meer verantwoordelijkheid als het gaat om uitvoering van en toezicht op het overheidsbeleid. Charles Leadbeater en Hilary Cottam, verbonden aan de denktank Demos, noemen de nieuwe richting ‘the user generated state’. In grote lijnen ontworstelt de burger zich aan het kader dat hem plaatst in een omgeving waarin de

65

overheid voor hem zorgt. Hij hervindt zijn kracht en brengt daarmee ook maatschappelijk interessante vernieuwing tot stand. Wat kan een projectleider doen? • • •

•

•

In de organisatie naar weerklank zoeken bij mensen die ‘echt’ met participatie aan de slag willen. In persoonlijke ontwikkelingsplannen expliciet ruimte maken voor gebiedsontwikkeling vanuit ‘maatschappelijk perspectief’, zodat je voor jezelf ruimte krijgt vanuit de beoordelingsstructuur. Van te voren bedenken wat de toegevoegde waarde van bewoners en ondernemers voor de ontwikkeling kan zijn. Dat maakt het mogelijk de bewoners nadrukkelijk om deze bijdrage te vragen en maakt het ook intern beter zichtbaar wat de toegevoegde waarde van participatie is. Voorbeelden verzamelen van ontwikkelingen waarbij dankzij de inzet van bewoners en ondernemers de ontwikkeling beter en duurzamer heeft plaatsgevonden. Ook dit maakt het beter mogelijk bewoners uit te dagen en maakt het ook intern duidelijker welke bijdragen bewoners kunnen hebben. Waar mogelijk valse participatie agenderen. Valse participatie is zinloos en zorgt alleen voor frustratie. Als projectleider heb je daarin een maatschappelijke verantwoordelijkheid.

3.

“Stel, er komt iemand bij mij (projectleider) en hij wil een glasvezelnet aanleggen. Mijn eerste reactie zal zijn: ho wacht even, daar ben ik nog niet aan toe, mijn opdracht is anders etc etc; en prompt ga ik op zoek naar kastjes en muren. Hoe haal je mij uit die stuip?”

Doorwerking? In het verlengde van de valse participatie: haperende doorwerking. De doorwerking van opmerkingen van bewoners en ondernemers laat nog al eens te wensen over. Op een bewonersavond worden de opmerkingen wel gehoord, maar vervolgens is het weer ‘business as usual’ en gaat de projectleider verder waar hij gebleven is. Dit komt niet in de laatste plaats door de rol van bestuurders die soms de plannen gewoon willen doorzetten. Het spanningsveld tussen enerzijds de opdrachtformulering van de formele opdrachtgever en de ruimte die nodig is om bewoners en ondernemers ook echt mee te kunnen nemen bij een dergelijke ontwik-

67

keling kwam duidelijk naar voren in een casus over Apeldoorn. Niet voor niets was de vraag van de projectleider: “Hoe kun je als gemeente zorgen dat de bewoners, ondernemers, toekomstige bewoners gedurende de ontwikkeling ook écht worden meegenomen?”

kritische blik is wel nodig!!!

Mooie plannen, mooie ideeen kennen één groot gevaar: namelijk dat ze in een hoekje belanden. Zodra bestaande structuren bevraagd worden en mogelijk gekanteld, ontstaat er een tegenbeweging: het behouden van dat wat is. Al kunnen veel mensen het gevoel hebben dat het idee klopt, dan gebeurt er gek genoeg niet vaak iets mee. Te gemakkelijk worden mooie plannen en ideeën afgedaan met ‘luchtfietserij’ om zo te voorkomen dat er een beweging start die knabbelt aan dat wat we gewend zijn. Zodra burgers en ondernemers verantwoordelijkheid nemen, ontstaat er een zekere angst en als we niet uitkijken, neemt dit de kansen weg voor een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheid. Eén van de projectleiders bij de CoP kwam met een mooie en eerlijke opmerking: “stel, er komt iemand bij mij (projectleider) en hij wil een glasvezelnet aanleggen. Mijn eerste reactie zal zijn: ho wacht even, daar ben ik nog niet aan toe, mijn opdracht is anders etc etc; en prompt ga ik op zoek naar kastjes en muren. Hoe haal je mij uit die stuip?” Deze reactie ligt niet aan wie hij is. Het is een open en inspirerende man. ‘Mensen zijn dieren onder invloed’, zoals Peter Sloterdijk opmerkt. En de omgeving van de projectleider, het vertrouwen dat hij krijgt, bepaalt voor een deel of hij al dan niet ruimte kan geven aan mensen met goede ideeën. Daarbij komt dat de manier waarop ‘de glasvezelaar’ hem weet te beïnvloeden ook bepalend zal zijn. Inspraak is een sociaal interactieproces. Partijen beïnvloeden elkaar over en weer. De persoon van de projectleider, de onbewuste processen, de beïnvloeding van de eigen organisatie en de buitenwereld dragen in belangrijke mate bij aan het succes of fa-

68

len van interactieve processen. Een opmerking als “het ontbreekt de gemeente aan echte nieuwsgierigheid. Willen ze wel echt weten wat de ondernemers en bewoners vinden?” legt de vinger op in ieder geval één zere plek. Als de projectleider niet serieus de opmerkingen mee wil nemen en er belang aan hecht, ontbreekt een belangrijke schakel. De projectleider is van essentieel belang bij de mogelijkheid om daadwerkelijk opmerkingen van bewoners mee te kunnen nemen. Hij kan de participatieve democratie verbinden met de representatieve democratie. De gekozen bestuurders maken op basis van de verkiezingsprogramma’s een gezamenlijke coalitie en bepalen met elkaar de koers die de meerderheid van de kiezer wenst. Zij zijn formeel de opdrachtgever van de projectleider: de kaders van het project worden door deze bestuurders geformuleerd. De projectleider geeft uitvoering aan het project en wordt door de opdrachtgever gecontroleerd op het juist uitvoeren van de opdracht. Aan de andere kant zijn er de participanten, de mensen die te maken krijgen met de koers van de ‘gekozen’ bestuurders en concreet willen meedenken, maar ook concreet kunnen aangeven waar het al dan niet klopt. De projectleider is een mens en dat maakt hem gevoelig voor de manier waarop bewoners met hem omgaan. Wanneer er door bewoners wordt gechanteerd, gedreigd, zal hij minder makkelijk geneigd zijn te luisteren. De manier waarop bewoners zich opstellen is dan ook belangrijk voor de mate van doorwerking. Hoe beter bewoners aansluiten bij de belevingswereld van de projectleider, hoe meer kans er bestaat op doorwerking. De projectleider heeft ook een rol bij het begrijpen van de manier waarop bewoners zich opstellen. Hij kan proberen zich in te leven in hun wereld, maar om de bewoners een grotere kans te geven op doorwerking van hun ideeën is het in ieder geval van belang dat hij meegeeft hoe ze de kans op doorwerking kunnen vergroten: door zich als volwassen partners te gedragen, verantwoordelijkheid te nemen en met hem maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen.

69

Om bewoners mede verantwoordelijk te maken voor de maatschappelijk opdracht, zal de projectleider de opdracht ook goed moeten begrijpen: Wat is de reden geweest voor de opdrachtgever om deze opdracht te formuleren en wat wil hij bereiken? De projectleider kan de interactie met de eindgebruikers met zijn opdrachtgever bespreken als stappen om de beste oplossingen te zoeken voor de maatschappelijke urgentie van de opdracht. Zo wordt het mogelijk dat projectleider en bewoners zich opstellen als mede-probleemeigenaar van de formeel opdrachtgever en kan de projectleider samen met de eindgebruikers een pad bewandelen dat zo goed mogelijk aansluit bij de maatschappelijke urgentie. In deze benadering is het essentieel dat de projectleider als opdrachtnemer ook de opdracht ter discussie durft te stellen. Natuurlijk blijven er mensen die geen boodschap hebben aan deze benadering en die vooral willen ‘klagen’ en ‘bezwaren’ maken. Maar zonder deze benadering wordt het voor welwillende bewoners ook niet mogelijk om mede-verantwoordelijkheid te nemen. Om ervoor te zorgen dat bewoners een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling, is het zinnig als de projectleider: • •

•

70

De context van de opdracht goed begrijpt. Een opdracht komt nooit ‘zomaar’ uit de lucht vallen. Wat was de ontstaansbron van de opdracht? Een ‘omdat het zo besloten is’ is onvoldoende. Praat met de persoon die het balletje tot de opdacht aan het rollen heeft gebracht: welke maatschappelijke urgenties wilde hij oplossen en wat maakt deze oplossing tot de oplossing? Waar ziet deze persoon de sterktes en zwakheden van de oplossing? Belangrijk is dat het hier gaat om het zo goed mogelijk begrijpen van de maatschappelijke urgenties die opgelost moeten worden. Het gaat niet om het komen tot nieuwe of alternatieve plannen voor de reeds geschetste!

4. De werkelijkheid verandert

De representatieve democratie neemt als uitgangspunt de maakbaarheid van de samenleving. Zij gaat er vanuit dat stemmers op moment x kunnen aangeven welke partij de juiste richting wijst voor de ontwikkeling van Nederland of een gemeente. Zij gaat er ook vanuit dat de stemmer de partij ‘afrekent’ op het nakomen van de beloften op moment y. En zij gaat er vanuit dat de beloften van moment x op moment y moeten zijn ingelost. Morgen is niet gelijk aan vandaag. We zijn geneigd om de toekomst te voorspellen op basis van dat wat we nu kennen. Maar ‘de geschiedenis kruipt niet, ze springt’, zoals Taleb, hoogleraar onzekerheidskunde het verwoordt. Hij bedoelt daarmee dat we meestal niet zo goed in staat zijn de toekomst te voorspellen: de kenteringen in de toekomst worden vaak veroorzaakt door min of meer toevallige gebeurtenissen: een crashend vliegtuig, een moord op een publiek figuur of een oorlog hebben allemaal andere effecten op de wereld waarin we leven dan we in staat zijn te voorspellen. Het is bij mijn weten vrijwel nooit het geval dat de kiezer op N.B. periodiek sto moment y nagaat of de partij waarop hij heeft gestemd op een eerder is wel belangrijk! llen tijdstip de beloftes precies is nagekomen. Iedereen weet dat de werkelijkheid verandert. Het ambtelijk apparaat krijgt opdracht om zo zorgvuldig mogelijk uitvoering te geven aan de opdrachten die geformuleerd zijn. De projectleider voert als onderdeel van het ambtelijk apparaat de opdracht uit en legt daarvoor verantwoording af aan zijn formele opdrachtgever. Dat is in de representatieve democratie de wethouder of de gemeenteraad. Planning, geld en kwaliteit zijn bepalend. Dat maatschappelijke urgenties veranderen, wethouders vallen en opstaan, en dat raadsleden nieuwe posities innemen past niet binnen het concept van de representatieve democratie. Hierdoor ontstaan voor bewoners en ondernemers soms moeilijk te begrijpen plannen. Soms ‘moeten’ projecten simpelweg uitgevoerd worden, zonder dat iemand ze nog begrijpt en zonder dat ze nog bespreekbaar zijn. 71

Bouwen met tekort aan parkeerplaatsen Zo kan het voorkomen dat wordt gebouwd met een tekort aan parkeerplaatsen, omdat dit nu eenmaal ooit besloten was. In de tijd van de Vinex werd centraal een parkeernorm aangegeven. De gedachte achter de parkeernorm was het beperken van het autoverkeer. Weinig parkeerplaatsen, zo was de gedachte, zou ook een gedragsverandering bewerkstelligen in het aantal auto’s per huishouden. Tussen het moment waarop de norm werd bedacht en het moment van uitvoering zat een aantal jaren. In die tijd veranderde de omgeving en ook de ideeën over de aanpak van de beperking van het autoverkeer. In de contracten was deze norm opgenomen en bleef daarom bestaan. Partijen wisten dat ze zouden bouwen voor een tekort aan parkeerplaatsen, en hadden bovendien vaak betere ideeën om het autoverkeer te beperken, maar het risico van het openbreken van contracten woog zwaarder. Pas aan het einde van het traject was het mogelijk tot een heroverweging van het aantal parkeerplaatsen te komen en werd groen geofferd aan parkeerplaatsen. De projectleider in de wereld van alleen een representatieve democratie stelt niet de vraag centraal welk doel om welke reden gediend wordt, maar neemt als uitgangspunt het zo efficiënt en effectief mogelijk bereiken van een voorafgesteld doel. Bij participatieve democratie staat juist de zoektocht naar de vraag welk doel om welke reden gediend wordt centraal. Nadelen van de eerste werkwijze kunnen zijn dat er een oplossing wordt bedacht voor een vraagstuk dat niet meer bestaat (of dat het probleem beter op een andere manier opgelost had kunnen worden. Het eerste wordt ook wel het Einstellung-effect genoemd: het volharden van mensen in een strategie die in het verleden succesvol is gebleken. Het tweede laat zien dat mensen hun oplossingen vaak in een bepaald probleemgebied zoeken en dat juist buiten het probleemgebied een wereld aan mogelijkheden ligt voor het oplossen van het probleem.

lijk nooit tot uitvoering komt van een plan. ‘Elk voordeel heeft z’n nadeel’ betekent in de gebiedsontwikkeling - waar geen plannen bestaan die voor elke partije alleen maar voordelen hebben - dat er niets gebeurd. De projectleider wordt speelbal van de verschillende oplossingen en maatschappelijke urgenties die bedacht kunnen worden. De oplossing ligt niet in het kiezen voor het een of het ander, maar in het beschouwen van de participatieve democratie als een aanvulling op de representatieve democratie, waardoor onzekerheid binnen de representatieve democratie kan worden toegelaten. De crux lijkt te liggen bij het begrijpen van de achterliggende behoefte bij de projectformulering. Daardoor wordt de projectleider in staat gesteld uitleg te geven aan bewoners, maar kan ook het project nog worden veranderd door in gesprek te gaan met college/raad en participanten. Wanneer de veranderende wereld als uitgangspunt wordt genomen, wordt het voor de projectleider mogelijk het project met de participanten te toetsen: Klopt de achterliggende maatschappelijke urgentie nog? En, als we het over de maatschappelijke urgenties eens zijn, zijn de voorgestelde oplossingen dan de beste ? Dit stelt de projectleider ook in staat een betere gesprekspartner te worden van zijn formele opdrachtgever. Deze zag een maatschappelijke urgentie en benoemde een project om hierop te antwoorden. De formele opdrachtgever heeft niets aan een oplossing die uiteindelijk niet de essentie raakt. Beter het goede doen, dan zo goed mogelijk het onzinnige. • •

De projectleider in de wereld van alleen de participatieve democratie treft het nadeel dat als hij continu op zoek gaat naar de vraag welk doel gediend moet worden en of de oplossingen wel de juiste zijn, hij uiteinde-

72

Tja, maar 'het o beter ok: e is and v de an he t goe vijde'

Wanneer niet het project, maar het oplossen van de maatschappelijke urgentie centraal staat, is het mogelijk veranderingen in de wereld toe te laten en inzichten van bewoners mee te nemen. De projectleider opereert dan als ‘liaison officer’ tussen deze twee werelden: zowel kritisch naar de formele opdrachtgever, duidelijk aangevend dat de wereld verandert, als kritisch naar de participanten: drie stappen vooruit en tien terug is ook geen optie.

73

5. De juiste mensen aan tafel,

de angst voor het kiezen van burger-partners

In Rotterdam woont Fatma, een Rotterdamse van Turkse origine. Ze is bijzonder en heeft ideeën om de openbare ruimte door herinrichting een plek te laten worden waar vrouwen zich veilig ‘thuis kunnen voelen’ die normaliter nauwelijks buiten komen . In Utrecht is daar Robin, een jonge man die ooit droomde van een glasvezelnetwerk in de wijk en zelf bereid was daarvoor alle stappen te zetten. En wat te denken van Ria, die zich vol inzet voor de gezamenlijke moestuin in Amsterdam. Een moestuin, waar ook wekelijks gezamenlijk uit gegeten wordt. In Culemborg wordt inmiddels een duurzame nieuwbouwwijk gebouwd op initiatief van ‘burgers’. In elke wijk, elke stad zijn er bijzondere mensen die gedreven zijn om bij te dragen aan de stad, de wijk, het dorp, de school of de moskee. En toch zie je maar zelden dat bij een gebiedsontwikkeling de burgers op basis van idee of kracht betrokken worden. De bewoners die uit hoofde van hun ‘formele’ positie een plek horen te krijgen worden wel betrokken, maar de mensen die zich inzetten voor de wijk, blijven onzichtbaar. Gebiedsontwikkeling houdt niet op met de overdracht van de gebieden aan haar gebruikers en bewoners, maar start daar feitelijk weer met een nieuwe impuls. En die impuls kan versterkt worden door de bewoners er leidend te laten zijn. Wanneer eindgebruikers vanaf de start hun expertise in kunnen brengen, krijgen ze de erkenning die ze verdienen. Zij zijn het die uiteindelijk het gebied blijvende kwaliteit geven door wie ze zijn en de aandacht die ze hebben voor de buitenruimte. Het is dan ook eigenaardig om niet méér oog te hebben voor de bewoners. Zij beheren de ruimte door te spelen, door te planten, door te praten en door te rijden. Zowel de expertise binnen de bestaande instellingen als de expertise van bewoners en ondernemers treffen elkaar op verschillende niveaus en kunnen elkaar versterken. Tegelzetters, architecten, stedenbouwkundige en café-eigenaren wonen in wijken en kunnen, wanneer ze om hun expertise worden gewaardeerd een goede bijdrage leveren aan het expertniveau van de gebiedsontwikkeling. Een stratenmaker weet beter dan de

74

De bewoners die uit hoofde van hun ‘formele’ positie een plek horen te krijgen worden wel betrokken, maar de mensen die zich inzetten voor de wijk, blijven onzichtbaar.

ontwikkelaar of ambtenaar of de prijzen voor het straten maken goed zijn, hij weet ook beter dan menig ander hoe straten zo aangelegd kunnen worden dat ze duurzaam zijn. De eindgebruiker is niet meer de anonieme club bewoners die schreeuwen maar toch niet gehoord worden. Dit vraagt om meer dan ‘anonieme’ bewonersavonden. Het vraagt van de gemeente om erkenning voor de rol en positie en bewoners. Ria, Robin, Fatma mogen best expliciet uitgenodigd worden. Het kan bijzonder waardevol zijn om een aantal mensen actief te benaderen, omdat ze actief zijn bij deze of die vereniging, bij de moskee of omdat ze een artikel in de krant schreven, vanwege een toevallige ontmoeting of zelfs omdat ze eerder wel eens tegen een plan bezwaar hebben gemaakt. Ze worden betrokken om wie ze zijn en om de toegevoegde waarde die ze daardoor kunnen hebben. Erkenning van hun rol is dan vanaf de start niet meer dan logisch. Het vraagt ook expliciet om een opbouwende en meewerkende houding van de burgers. De tijd van klagen, zonder verantwoordelijkheid te nemen voor verbetering, is voorbij. Het kan het overwegen waard zijn om bij bewonersavonden expliciet uit te nodigen op de toegevoegde waarde die gezocht wordt van bewoners: vraag expliciet om stratenmakers, vraag expliciet om facilitatoren, vraag om mensen met een netwerk die de provincie in beweging kunnen zetten, etc. Er is zoveel kennis, netwerk en kunde in de wijk dat het meer dan zonde is dat er zoveel geld besteed wordt aan dure externen, terwijl dezelfde adviseur in de wijk kan wonen en daarover maar al te graag vanuit zijn rol als bewoner meedenkt. Er zijn verschillende stadia te onderscheiden in de ontwikkeling van de burger tot mede-verantwoordelijke. Het begint met verontwaardiging over het publieke bestuur, wat vaak gepaard gaat met een negatieve uiting.

De tijd van klagen, zonder verantwoordelijkheid te nemen, is voorbij.

De burger is boos en voelt een zekere mate van onrechtvaardigheid. Hij voelt zich onmachtig. In het volgende stadium, is hij boos, maar kan hij ook richting geven aan zijn boosheid. Hij voelt zich niet erkend, maar minder onmachtig. Hij kan tijd en geld investeren en in macht winnen door met bezwaarschriften, negatieve media-aandacht en het sluiten van verbonden zijn positie te versterken. Hij doet dit door zich vaak door zich af te zetten tegen het bestaande overheidssysteem. In het daaropvolgende stadium vindt een verschuiving plaats van verantwoordelijkheden. Burgers gaan maatschappelijke taken, die van oudsher bij de overheid liggen, overnemen. Ze hebben ontdekt dat boosheid niet tot de gewenste resultaten leidt en zien bovendien in dat alleen hun eigenbelang niet tot de uiteindelijke gewenste verbeteringen gaat leiden. De overheid heeft dan nog steeds zijn rol en expertise bij gebiedsontwikkeling, maar schroomt niet tegelijkertijd een faciliterende overheid te zijn die ook burgers ziet als actieve investeerders in een gebied. De overheid neemt als facilitator de rol aan van aanspoorder van mensen en coacht om te ondernemen, te onderzoeken en te denken. De overheid neemt dan een rol, ook bij gebiedsontwikkeling, om het menselijk kapitaal te vergroten en wijken te ontwikkelen waar ook op langere termijn nazorg voor bestaat, omdat het écht gedragen wordt. Geen van de projectleiders bij de CoP werkte met het expliciet uitnodigen van bepaalde bewoners boven anderen, maar alle projectleiders waren bijzonder gecharmeerd van de thema-bijeenkomst over shareholder-schap met een actieve participerende rol van bewoners.

77

Om actieve en verantwoordelijke bewoners betrokken te krijgen bij gebiedsontwikkeling, is het nodig bewoners op een andere manier te betrekken dan via ‘anonieme bewonersavonden’. Het vraagt om het lef om mensen expliciet uit te nodigen:

!!!

• •

•

Stap af van de ‘anonieme’ avonden waarbij zogenaamd iedereen langs kan komen, maar niemand expliciet uitgenodigd wordt. Erken dat sommige bewoners op sommige momenten een meer waardevolle rol hebben dan anderen. Enigszins sterk aangezet zou je kunnen zeggen dat er momenteel sprake is van een omgekeerde discriminatoire methode ‘iedereen wordt uitgenodigd’ (maar dan wel vooral het publiek dat de plaatselijke krant leest) met een afvalrace (wie komt nog naar de 8e vergadering)? Het vraagt om een benadering vanuit een lange-termijn-gedachte. Ga na vanuit het perspectief van beheer en onderhoud wie aandeelhouder willen zijn en blijven in de gebiedsontwikkeling.

6. Emotie doet ter zake

Er is een discrepantie tussen werkelijkheid van de representatieve democratie en de werkelijkheid zoals hij door burgers wordt ervaren. Plannen van de gemeente draaien vaak om logica ‘het moet uit te leggen zijn’. Dit is een van de grondbeginselen van de bureaucratische principes: rationaliteit voorkomt willekeur. Maar de werkelijkheid is vaak veelvormiger dan de ratio alleen kan bevatten. Een huis meer is dan gestapelde stenen, een wijk meer dan een plan op papier. Het ontbreken van een dialoog op rationeel én emotioneel niveau blijkt ergernissen met zich mee te brengen. Het gevoel dat alles draait om efficiency en dat je wel ‘van nut’ moet zijn. Dat alles maar logisch en economisch rendabel moet zijn, past niet bij het gevoel dat ook een waardeloze struik van waarde kan zijn. Patricia van Ulzen vertelde op een van de bijeenkomsten over haar promotie-onderzoek naar de verandering van Rotterdam tussen 1970 en 2000. Zij vertelde hoe zij erachter kwam dat beeldvorming van grote invloed is geweest op de ontwikkelingen van de stad. De beeldvorming geeft uiting aan de emotie van de stad en laat zien hoe de stad gevoeld wordt. Door hier niet tegenin te gaan, maar juist die verbeelding te gebruiken bij de ontwikkeling van de stad, ontstaat een ontwikkeling die de emotie rondom ontwikkeling goed weet te vertolken. Hotel New York was hier een positief voorbeeld van. Kunstenaars en vrijdenkende ondernemers blijken goede voelsprieten te hebben voor de emotie van een plek en de mogelijkheden om daar wat mee te doen. Waar interactief beleid vaak gericht is op een ‘enkele dialoog’: elkaar rationeel begrijpen, lijkt er een behoefte aan een ‘dubbele dialoog’: elkaar rationeel en emotioneel begrijpen. Freidson beschrijft het mooi: ‘The most important problem for the future of professionalism is not economic, political or structural, but its soul’ . Op het moment dat we geen verbinding aangaan met onze emotie, hart, passie, zijn we ‘zielloos’. Hier is een uitdrukking voor: hij gaat naar zijn werk en hangt bij binnenkomst zijn hoed

78

Dat alles maar logisch en economisch rendabel moet zijn, past niet bij het gevoel dat ook een waardeloze struik van waarde kan zijn.

en zijn hart aan de kapstok. De verbinding tussen de mens en zijn werk, tussen de ambtenaar en de bewoner, tussen de opdracht en de urgentie, wordt dan verbroken.

een goed proces. Het was de projectleiders uit de CoP om meer te doen dan het realiseren van het project alleen. •

De projectleider heeft juist een rol in wijze waarop hij met emoties van teamleden, bestuurders, ondernemers en burgers om gaat. Het bureaucratische ideaalbeeld zoals Weber omschreef, gaat uit van een doel-rationele benadering van mensen: het is een bijna mechanisch mensbeeld, waarbij de uitvoering van werk volgens bepaalde strakke kaders voorop staat. Maar steeds meer wordt duidelijk dat emotie en ratio bij elkaar horen. In de literatuur wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen een projectleider en een procesbegeleider. Een projectleider werkt aan een ‘project’ en een procesbegeleider geeft ‘het proces’ vorm. Een project start met een probleem of opdrachtformulering en de projectleider is de verantwoordelijke voor het oplossen van het probleem of het voldoen aan de opdrachtformulering. Een project kent een duidelijke eindfase. De projectleider is daarom een resultaatgedreven persoon die naar een eindpunt toewerkt en zijn team inzet om het eindpunt op een zo goed mogelijke manier te bereiken. Een proces richt zich meer op de inspanning dan op het resultaat. Het gaat niet om het resultaat, omdat het resultaat soms niet of slecht moeilijk benoembaar is. De aandacht is gericht op de mensen die iets voor elkaar moeten krijgen, meer dan op het uiteindelijke resultaat. Een proces kent geen duidelijk eindpunt, maar is een blijvende ontwikkeling.

•

•

De projectleider mag ruimte geven aan zijn mens-zijn: zowel van hemzelf als van bewoners en ondernemers. De mechanische benadering van de persoon van projectleider is verleden tijd: relaties aangaan is een belangrijk onderdeel van goed projectleiderschap. En om goede relaties aan te gaan is een verbinding tussen de mens van de projectleider en de mens van de bewoner van belang. Omdat de ‘klik’ tussen mensen een rol gaat spelen, wordt het gevaar van willekeur groter: het bevoordelen van de een boven de ander. Hoewel ik van mening ben dat die willekeur net zo groot is in het huidige systeem, wordt het hier zichtbaarder. Het is dan ook belangrijk dat de projectleider zich daar expliciet rekenschap van geeft en ook binnen teamleden op zoek gaat naar verschillende personen die op verschillende manieren met bewoners relaties aan kunnen gaan. Het is beter dat de projectleider in bijeenkomsten ook expliciet stuurt op de energie van bewoners en ondernemers en daarmee op emotie.

De projectleiders van de CoP zijn zowel projectleider als procesbegeleider, al noemen ze zichzelf projectleider (of projectmanager). Ze werken aan ruimtelijke opgaven in opdracht van een overheidsorganisatie. Het project is over het algemeen duidelijk benoemd en gekaderd. Het project bestaat bijvoorbeeld uit de realisatie van een nieuwe wijk, een herstructurering of vernieuwing van de infrastructuur. Naast het bedenken en uitvoeren van een strategie om tot uitwerking van het project te komen, zijn de projectleiders ook in sterke mate bezig met het vormgeven van

80

81

3.4 Conclusie

De CoP representatief-participatief heeft duidelijk gemaakt dat een verschuivende rol van de overheid en bewoners aanstaande is. Projectleiders zien dat er een andere rol wordt gevraagd, maar binnen het huidige systeem is er nog geen finaal antwoord hoe die rol eruit ziet. De projectleider wordt zelf mede de vormgever van zijn nieuwe rol door de manier waarop hij zich opstelt en omgaat met zijn verantwoordelijkheid om maatschappelijk verantwoorde ontwikkelingen in gang te zetten. Gebiedsontwikkeling speelt een sleutelrol in een duurzame ontwikkeling van Nederland. Het biedt de kans om ook de samenleving uit te dagen om ook een rol te spelen bij de ontwikkeling van een gebied. De fase waarin een gebied bewoond wordt, is vele malen langer dan de termijn waarin de van buiten gestuurde ontwikkeling plaatsvindt. Door het proces van gebiedontwikkeling dynamischer en interactiever vorm te geven, en daarbij expliciet aandacht te besteden aan de fase waarin bewoners en ondernemers zelf vorm geven aan de verdere ontwikkeling van het gebied, kan men mensen boven zichzelf laten uitstijgen. Het onderscheid tussen de van buiten gestuurde gebiedsontwikkeling en de blijvende ontwikkeling van het gebied verdwijnt. De exploitatie- of beheerfase van het gebied wordt onderdeel van de ontwikkeling.

! 82

mooi

De representatieve democratie gaat uit een van een wereldbeeld waarbij de overheid de ‘verzorgende taak’ op zich neemt. De overheid zorgt voor huisvesting, zorgt ervoor dat partijen als energieleveranciers elk huishouden voorzien van stroom, zorgt voor het onderhoud van de openbare ruimte, etc. Maar deze werkelijkheid verandert. In Culemborg is inmiddels sprake van een grootscheepse nieuwbouwwijk die geïnitieerd is vanuit particulieren. In Utrecht is er een wijk, waarbij het gehele glasvezelnetwerk is aangelegd door de ideeën en dromen van de bewoner, gecombineerd met zijn vermogen om het ook te organiseren. En zo zijn er meer voorbeelden van bewoners die de maatschappelijke taken van de overheid trachten over te nemen. De bewoners nemen verantwoordelijkheid voor elkaar en voor de omgeving, zonder in te boeten aan de persoonlijke behoeftes en vrijheden. De gebiedsontwikkeling draagt door haar ver-

kennende karakter bij aan de gemeenschapsvorming tussen bewoners. We staan op een belangrijk keerpunt: zijn we in staat de participatieve democratie ook echt meer ruimte te geven? Voor de projectleider is er sprake van een bijzonder spanningsveld. Hij is formeel de uitvoerder van de representatieve democratie. Die is gelegitimeerd om beslissingen te nemen en projecten uit te voeren, zonder daarover nog tussentijds rekenschap te hoeven geven. Door het inzetten van interactieve vormen van samenwerking met burgers wordt echter steeds meer duidelijk dat er een botsing is tussen het ideaal van de bureacratische principes waarop de representatieve democratie is gebaseerd en de dagelijkse realiteit. In een ideale situatie vertegenwoordigt de representatieve democratie de bevolking. De representatieve democratie is in beter in staat tot het maken van gedegen afwegingen en beschermt de bevolking tegen te veel kortzichtigheid. De bevolking heeft haar vertegenwoordigers gekozen en kan er vanuit gaan dat de verschillende belangen van de bevolking op een goede manier meegenomen worden. In de ideale wereld zou er geen verschil bestaan tussen de behartigde belangen van de representatieve en de participatieve democratie. Maar de werkelijkheid is anders. De projectleider moet nu zijn eigen positie bepalen: is hij uitvoerder van de formele opdrachtgever, of is hij uitvoerder van de mensen en organisaties uit het veld? In de praktijk is hij steeds zoekende naar de juiste balans en de juiste afstemming tussen beiden: soms moet hij sturend optreden en soms zal hij juist een stap terug moeten doen om ruimte te laten aan anderen. Een nieuwe positie bepalen is niet eenvoudig. Het is daarom aan te bevelen om de projectleider te helpen bij het vinden van zijn nieuwe positie. Hij kan vrije oefenruimte goed gebruiken om zo verschillende manieren van werken met burgers, bestuurders, experts uit te proberen. Dit betekent dat projectleiders de gelegenheid moeten krijgen om af te wijken van gebaande paden als een ander pad beter lijkt te zijn.

83

4 Participatie: creatie en besluitvorming

Een zucht is onzichtbaar net als de wind de nacht is onzichtbaar als de dag begint onzichtbaar zijn de dingen die ik kwijt ben die ik nooit meer vind maar met mijn ogen dicht zie ik alles wat mijn hoofd verzint H. & M. Hagen

Ab van Luin

85

4 Participatie: creatie en besluitvorming 4.1 Inleiding Dit boek gaat over representatieve en participatieve democratische plan- en besluitvorming op het werkveld van gebiedsontwikkeling. Wat is nu eigenlijk gebiedsontwikkeling? Gebiedsontwikkeling is het ruimtelijk vertalen van maatschappelijke opgaven in een samenhangende strategie voor een gebied met als doel om ruimtelijke kwaliteit te realiseren. Gebiedsontwikkeling is een manier van kijken, denken en handelen. Een fundamentele omslag om te komen tot gebieden die zich blijvend duurzaam kunnen ontwikkelen. De perspectiefwijziging is dat bij gebiedsontwikkeling gebieden centraal staan. En nog preciezer: de maatschappelijke opgaven in de gebieden zijn het vertrekpunt. Elk vraagstuk manifesteert zich immers in een concreet gebied. Of je nu grote vraagstukken neemt als globalisering, klimaatverandering, vergrijzing, of lokale als een wijk die achteruit kachelt. Dat gebieden bij gebiedsontwikkeling centraal staan, lijkt een open deur. Maar dat is het geenszins. We komen daar zo op terug.

Gebiedsontwikkeling is een manier van kijken, denken en handelen.

Gebiedsopgaven zijn vrijwel per definitie meervoudig van aard, zoals mobiliteit, woningbehoefte, werkgelegenheid, klimaatverandering, natuurontwikkeling, leefbaarheid en veiligheid tegen overstromingen. Uiteenlopende opgaven en functies moeten daarom met elkaar worden verbonden. Vaak worden plannen sectoraal en in relatieve isolatie van elkaar ontwikkeld. Waterplannen gaan over water, huisvestingsplannen alleen over woningbouw, mobiliteitsplannen gaan over aanleg van nieuwe wegen. Bij gebiedsontwikkeling is de inzet de functies integraal met elkaar te verbinden: ter plaatse in balans brengen van wonen, landschap, economie, water, infrastructuur et cetera. Voorbeelden daarvan worden getoond in In NederLandBovenWater, praktijkboek gebiedsontwikkeling II, waarin veertig praktijken van gebiedsontwikkeling uitgebreid zijn beschreven en geanalyseerd1.

1 Peter van Rooy, Praktijkboek Gebiedsontwikkeling II NederlandBovenWater, Habiforum en Nirov, 2009.

87

Gebiedsontwikkeling bouwt voort op de traditionele planologie, die tot doel heeft ruimtelijke opgaven op een gebied te projecteren. De ruimtelijke opgaven staan centraal en het gebied is ‘lijdend voorwerp’. Nederland kent een lange en succesvolle traditie van het ordenen van de ruimte door het toekennen van functies op uitgetekende gebieden. Oneerbiedig gezegd: vakken vullen. Dat is lang goed gegaan, toen de functies wonen, werken, recreëren, landbouw en natuur rustig naast elkaar konden bestaan. Sterker nog, naast elkaar moesten bestaan, omdat bijvoorbeeld stinkende fabrieken in steden het leven ondraaglijk maakten. Die tijd ligt achter ons. Andere aanpakken zijn noodzakelijk, in de wetenschap dat Nederland niet groter wordt, dat de druk op de ruimte verder zal toenemen en dat de kwaliteit van onze leefomgeving bepalend zal zijn voor ons welzijn en onze economie. Onze ordeningstraditie verklaart de dominantie van sectorale instituties, elk met de eigen mores en rituelen; een dominantie die begrijpelijk is, maar ons ook in de weg zit. Toch is het weinig vruchtbaar om het sectorale te verketteren. Specialisatie is immers ook een motor voor vooruitgang gebleken. Belangrijker is om de eigenheid van sectoren te waarderen en te accepteren en tegelijk in te zetten tot productieve verbindingen die hoogwaardige kwaliteit opleveren.

Zou de huidige crisis het gebouw van Thorbecke op haar grondvesten laten schudden?

88

Participatief èn representatief In elke gebiedsontwikkeling, of het nu gaat om een wijk, een stadsdeel, een buitengebied of een regio, elke projectleider moet omgaan met het complexe vraagstuk van enerzijds formele democratische besluitvorming in gemeenteraden en provinciale staten, waar volksvertegenwoordigers zich zo toegewijd mogelijk kwijten van hun representatieve opdracht. Maar competente besluitvorming is meer dan het spel van de regels van het democratische huis. Projectleiders zullen zich anderzijds ook rekenschap moeten geven van de aanwezigheid van direct betrokken bewoners, ondernemers en maatschappelijke instituties die (zeggen) belangen van natuur, landschap, werkgelegenheid, wonen en leefbaarheid (te)

vertegenwoordigen. Niet alleen omdat de mensen steeds mondiger worden en zich steeds minder vertegenwoordigd voelen door hun representanten en dus behoorlijk roet in het eten kunnen gooien. Het is domweg ook het gezonde verstand gebruiken en de aanwezige kennis en kunde benutten. De kwaliteit van het proces en het resultaat worden daarmee gediend. Goede projectleiders weten hoe ze schaatsend op de benen van representatief en participatief overeind kunnen blijven en, om in de beeldspraak te blijven, hoe ze barre Elfstedentochten winnend kunnen afsluiten. Op het vraagstuk van representatief & participatief bij gebiedsontwikkelingen ontwikkelt zich de laatste jaren een nieuwe handelingspraktijk. In de community of practice representatief & participatief is op deze handelingspraktijk ingezoomd.

Interessant: boek van Geert Teisman, publiek management op de grens van chaos en orde, over leidinggeven en organiseren in complexiteit, 2005. Dat gaat dus over schaatsen en op de been blijven in complexe trajecten.

Participatie: een kleine geschiedenis Van oudsher is in Nederland de overheid dominant in het ordenen van de ruimte. Of het nu het rijk, de provincie of de gemeente is. Top-down werden (en worden) vanuit de burelen plekken in Nederland ingevuld, met vakmanschap en naar eer en geweten. Dat gebruikelijke proces van functietoekenning begon scheuren op te lopen toen de druk op de ruimte toenam. Niet alles kon meer straffeloos naast elkaar blijven doorgroeien: nog weer een nieuwe woonwijk, een nieuw bedrijventerrein, een nieuwe weg, een opgehoogde dijk. Onderweg raakte Nederland veel kwaliteit kwijt - kijk maar naar onze steden en landschappen-, hoewel dat meer een resultante is van een aantal deels toevallige ontwikkelingen dan een bewuste daad. De mondigheid van bewoners en ondernemers in de aangewezen gebieden die van functie moesten veranderen, groeide navenant. Het toverwoord ‘bewonersparticipatie’ leek de handreiking te bieden, eerst nog om op de oude voet door te kunnen blijven gaan, gaandeweg om een hoogwaardiger resultaat en een betere besluitvorming te verkrijgen.

1.

Inspraak De aanleg van nieuwe wegen, de bouw van bedrijventerreinen en woonwijken, evenals de productie van consumptiegoederen, gaan gepaard met schade aan leefbaarheid en milieu. Aan het begin van de twintigste

89

eeuw werd gedacht dat de bureaucratie de hoeder zou zijn van de belangen van leefbaarheid en milieu. De praktijk bleek anders uit te pakken en onder druk van milieuorganisaties heeft dat geleid tot de eis van expliciete motivering van bestuurlijk handelen en de opkomst van het recht op bezwaar en beroep. Die zijn tot op de dag van vandaag de basis voor burgerparticipatie. Zonder dit recht ontbreekt het burgers aan een rechtsbasis voor betrokkenheid, omdat het bestuur hen eenvoudig kan negeren. Van der Heijden2 noemt dit de eerste generatie burgerparticipatie. Wie kent niet de inspraakavonden waar de wethouder met zijn ambtenaren en de ingehuurde adviseurs, op een podium achter een tafel gezeten, zijn toekomstplan voor de stad of de wijk uiteenzet, oprecht reactie vraagt en commentaren dankbaar - dit nemen we mee - in ontvangst neemt. Eigenlijk is de welgemeende uitnodiging: burgers, dit vindt u toch ook een geweldig plan! Het eindigt veelvuldig met ‘hartelijk dank voor uw komst, u hoort van ons’.

2.

Meespraak In de jaren negentig van de vorige eeuw kwam het open planproces of de interactieve beleidsvorming sterk in opkomst: de tweede generatie burgerparticipatie. Een motief hiervoor was de bevolking te betrekken bij planvorming. De vraag die opkomt is waar dat motief uit voortkomt. Gaat het om het betrekken van vertegenwoordigers van belangen die door een besluit worden getroffen? Dan is het dus beter is ze in een vroeg stadium te kennen en gecommitteerd te krijgen.

Ook in het tweede geval is het perspectief van ‘construeren en macht’ feitelijk niet veranderd. Ze manifesteert zich in een uitgestelde vorm. Als je als burger toch niet echt wordt gehoord, blijf je uiteindelijk op inspraakavonden weg. Het resultaat: lege zalen met alleen bestuurders en ambtenaren. Of, er zijn volle zalen met mensen die hun gram halen omdat ze om andere redenen ontevreden zijn over hun vertegenwoordigende overheid. Als burgers niet komen opdragen of stevig in verzet gaan, dan maken we even helemaal geen plan en dan moeten de burgers zelf maar zeggen wat ze willen. Zo zijn er talloze ‘open avonden’ georganiseerd voor iedereen die maar wil komen. Elke mening telt of het je nu rechtstreeks raakt, of je nu recht van spreken hebt, of je nu verstand van zaken hebt of niet. Poolse landdagen en Babylonische spraakverwarringen waren het gevolg en bleken toch ook niet het ei van Columbus. De gehoopte richtinggevende consensus kwam niet binnen handbereik. Wel vele schitterend getekende dromen die na doorrekening onuitvoerbaar bleken. Stapels full-colourpapier voor de container. En dat moet je als wethouder of gedeputeerde uitleggen, soms met het schaamrood op de kaken. Het vurig gewenste draagvlak, the licence to operate, bleek je sneller kwijt dan rijk.

In het eerste geval ligt de tweede generatie burgerparticipatie in het verlengde van de eerste, met het verschil dat getracht wordt rechtszaken te voorkomen. In de kern blijft het overheidperspectief dat van ‘constru-

Inspaak- en open-toekomstavonden leiden tot een statisch standpuntenland van dromers en wauwelaars. Aan het eind is iedereen ontevreden, omdat er niets wordt gemaakt, waarop je trots kunt zijn. Ze versterken in feite het falen van de representatieve democratie, terwijl ze paradoxaal genoeg bedoeld waren om een vernieuwende impuls te geven. Zowel bij de eerste als tweede generatie burgerparticipatie is er sprake van activiteiten die door de overheid in gang worden gezet en waarbij de burger geacht wordt in te stemmen. ‘Open’ krijgt daarin de betekenis van transparant, maar dat zegt weinig over daadwerkelijke invloed.

2 Jurgen van der Heijden, Nathalie Lécina, Ontwikkeling en beheer, een visie op burgerparticipatie, interne CoP-notitie, juni 2008.

3 Wim van Dinten, Met gevoel voor realiteit, Over herkennen van betekenis bij organiseren, Eburon Delft, 2006.

Of komt de behoefte voort uit onzekerheid door toenemende complexiteit en het niet meer weten of de angst het verkeerd te doen? Dan vraag je ‘de duvel en zijn oude moer’ om een opvatting, in de hoop een grootste gemene deler te kunnen ontwaren.

90

eren en macht’3. Vanuit een zeker superioriteitsgevoel -wij hebben nu eenmaal beter zicht op het geheel-, eigen aan de bureaucratie, zijn de plannenmakers bereid hun plannen in een vroegtijdig stadium naar voren te brengen en beperkte en onschadelijke aanpassingenaan te brengen.

! 91

3.

Samenspraak We zetten inmiddels de eerste schreden naar een derde generatie burgerparticipatie, laten we dat samenspraak noemen. Meer en meer wordt onderkend dat gebiedsontwikkeling plaatsvindt in gebieden waar mensen wonen, werken en leven. Deze mensen weten als geen ander wat de urgente gebiedsopgaven zijn. Zij zijn veelal de dragers van de geschiedenis en de waarden van een gebied. Deze bewoners en ondernemers beschikken over bruikbare kennis - ‘civil knowledge’- die de kwaliteit van de plannenmakerij en de besluitvorming omhoog kunnen brengen. Overheden doen er daarom goed aan bewoners niet langer te gebruiken als draagvlakmachine, maar hen van harte uit te nodigen om hun kennis en kunde in te brengen en dit een volwaardige rol te laten spelen in het ontwikkelproces. Door het steeds hogere opleidingsniveau en de democratisering van kennis zijn bewoners steeds beter in staat hun rol professioneel te spelen. Gebiedsontwikkelingen, waar samenspraak van wezenlijk belang is geweest, lopen soepeler, brengen betere opbrengsten voort, komen sneller tot realiseren en genereren mentaal eigenaarschap en vertrouwen. Waalfront Nijmegen Een indringende illustratie is Waalfront Nijmegen. Het Masterplan Waalfront is een gezamenlijk verhaal geworden van gemeente, bewoners, ontwerpers en burgers, voortkomen uit een open interactief, maar geenszins vrijblijvend ontwerpproces. Het verhaal bouwt voort op drie culturele tijdlagen van het gebied (Romeinse tijd, Middeleeuwen en industriële revolutie) en voegt nieuwe waarden toe aan het gebied. Ontwikkeling èn beheer Het woord gebiedsontwikkeling doet voorkomen alsof het alleen maar zou gaan om aanleg en nieuwbouw. Niets is minder waar: het relatieve aandeel van aanleg in de infrastructuur neemt steeds verder af en jaarlijks wordt minder dan 1% aan de totale woningvoorraad toegevoegd. Bewoners en gebruikers zijn in dit licht meer gebaat bij beheer dan bij ontwikkeling. Gebiedsontwikkeling zou dan eigenlijk moeten starten met

92

beheer en onderhoud, starten met dat wat er al is. Met het toevoegen van kwaliteit aan het bestaande. Ontwikkeling wordt zo een vorm van vitaliteit en verrijking van de bestaande situatie. Ontwikkeling en beheer lopen dan in elkaar over en de kwaliteit van de ruimte kan geleidelijk meegroeien met de veranderende vraag. Met het inzetten van gebiedsontwikkeling vertrekkend vanuit beheer, verandert de positie van de burger. Sterker gezegd: burgerschap en democratie veranderen! We hebben gezien dat, als het gaat om ontwikkeling en plannenmakerij, bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtelijke overheid dominant zijn. Burgers worden gerepresenteerd. Ze mogen er het eerst het zwijgen toe doen, en vervolgens op een door de overheid bepaald moment inspreken en instemmen. En in een tijd van doorgeslagen marktwerking, het neoliberale antwoord op de bureaucratie van de verzorgingsstaat, worden burgers als (verwende) consumenten en klanten neergezet. De representatieve volksvertegenwoordiging kan dan verworden tot een consumentenvertegenwoordiging, een democratische consumentenbond. Bij gebiedsontwikkeling vanuit beheer als dominant perspectief zijn burgers veel beter dan wie ook in staat ervaringen, kennis en kunde in te brengen. In het buitenland zijn mooie voorbeelden van burgers die mede-producent worden in de eigen directe omgeving als het gaat om energie, groen, zorg, mobiliteit, onderwijs, veiligheid en toerisme. In Nederland hebben de bewoners van de Culemborgse nieuwbouwwijk EVALanxmeer hun eigen energiebedrijf Thermo Bello opgericht, waardoor ze zelf beslissingen kunnen nemen over een duurzaam verantwoorde energievoorziening en niet afhankelijk zijn van grote bedrijven als Nuon en Essent. Als consumenten producenten worden, verandert ook de rol van de traditionele dienstverleners. De rol van politiek en overheid wijzigt dan in kaderstellend en faciliterend. Binnen heldere politieke kaders worden burgers en andere direct betrokkenen uitgenodigd initiatieven te ontwikkelen. Ze krijgen de ruimte om ondernemende gezelschappen te vormen om die initiatieven tot realisatie te brengen. Samenspraak is bewoners uitnodigen op hun burgerschap en het creëren van mentaal eigenaarschap. Dat wil zeggen seri-

Dat zal wennen zijn, zo'n dienstbare rol!

93

eus nemen als co-creërende, waardescheppende kennisdragers, èn ook aanspreken op de inzet van hun eigen verantwoordelijkheid als (wereld)burger van hun stad of dorp. Derde generatie burgerparticipatie De derde generatie burgerparticipatie betekent een breuk met de eerste en tweede generatie burgerparticipatie; een werkelijk ander perspectief, zoals ook gebiedsontwikkeling dat is. De complexiteit van maatschappelijke vraagstukken is nu eenmaal te groot om te denken dat je met vooraf bedachte ingrepen een eindsituatie neer kunt zetten. Dat is zinloos en schadelijk. Zinloos, omdat je een eindsituatie toch niet kunt voorspellen en schadelijk, omdat je de bestaande kwaliteit onbedoeld om zeep kunt helpen en nieuwe initiatieven in de kiem smoort. Het maakbaarheidsdenken vanuit de overheid is passé. En ook haar opvolger marktwerking, het maakbaarheidsdenken vanuit de markt, heeft haar feilen getoond. Het nieuwe antwoord is een krachtige politiek die heldere kaders stelt waarbinnen particuliere en private initiatieven tot wasdom kunnen komen, professioneel gefaciliteerd door de overheid. Het oude systeem van representatie van onmondig geachte burgers dan wel calculerende consumenten heeft afgedaan. De traditionele politieke partijen verkeren niet voor niets in een existentiële crisis. De democratie moet zich opnieuw uitvinden. Een perspectiefvolle richting lijkt die van binnen kaders ruimte geven aan ondernemende burgers, die duurzame kwaliteit willen toevoegen aan hun leefomgeving.

Bij gebiedsontwikkeling vanuit beheer als dominant perspectief zijn burgers veel beter dan wie ook in staat ervaringen, kennis en kunde in te brengen.

De casussen Zeist en Apeldoorn uit onze CoP zijn treffende illustraties van het oude en het nieuwe denken. In Zeist wordt de speelbal angstvallig omklemd door wethouder en raad. Bezorgde burgers, zeker bovenal gedreven door eigen belang,

Helaas zie je nog vaak een omgekeerde beweging. Centrale overheid trekt weer veel meer naar zich toe (hoezo decentraal wat kan?) en stuurt van bovenaf.

y Alexander Rinnoo rant sk lk vo Kan in de 'de 9: -0 -12 van 23 id rol van de overhe g tn hi en de inric van het beleid is nde aan een diepgrave e. herbezinning to het Participatie is Mee. rd oo lw te sleu !! doen!!!!!!!! !

95

pogen het speelveld te betreden, maar worden uit het veld gestuurd. Er blijft niet veel anders over dan het formele spel van bezwaar en beroep spelen of zelf een nieuw speelveld maken. Maar welke bewoners gaan daar tijd en moeite in stoppen als succes geenszins is verzekerd? Het oude spel van ‘construeren en macht’ genereert geen energie en produceert verliezers en slechte kwaliteit. In een gebiedsontwikkeling van tientallen jaren, zoals het Apeldoorns Kanaal, krijgt het vraagstuk ‘representatief & participatief’ nieuwe betekenis, als bewoners en ondernemers worden gefaciliteerd om een vitaal ondernemend gezelschap te worden. De gemeente heeft bedrijven en toekomstige bewoners nodig om te komen tot de gewenste gebiedsverandering van autobedrijvigheid naar een broedplaats van creatieve economische activiteit. Zij heeft noch de mogelijkheden, noch de middelen om eenzijdig een verandering af te dwingen. Een participatief traject van aansluiten op lokale initiatieven binnen gemeentelijke kaders als stepping stones naar een grootschalige transformatie lijkt te lonen.

96

Het oude spel van ‘construeren en macht’ genereert geen energie en produceert verliezers en slechte kwaliteit.

5 CoP representatief en participatief

We weten niet wat de bergen vandaag met ons zullen beginnen. We hebben voedsel en drank en stevige schoenen. En we vertrekken. De top en niets anders verwacht ons. Een nieuw uitzicht op de wereld. En misschien komt een moment waarop we niet hoger meer durven en evenmin nog terug. Wanneer het duister valt en de bergen rondom dus toch ongenaakbaar en wij die dat altijd al hebben geweten. Marc Tritsmans

Ab van Luin

99

5 CoP representatief en participatief 5.1 Het begin

De gedachte om in te zoomen op het domein van representatieve en participatieve democratie komt voort uit de Habiforum-praktijk van gebiedsontwikkeling. Binnen het Habiforum-programma Vernieuwend ruimtegebruik (2004-2009) is werk gemaakt van gebiedsontwikkeling als nieuwe manier van kijken, denken en handelen als het gaat maatschappelijke vraagstukken en de ruimtelijke betekenis daarvan. In hoofdstuk 4 is uiteengezet wat onder gebiedsontwikkeling wordt verstaan. Op het vraagstuk van representatief & participatief is zich de afgelopen jaren een nieuwe handelingspraktijk aan het ontwikkelen. Vragen die naar voren kwamen, waren: ‘met welke dilemma’s worden projectleiders in hun dagelijkse praktijk geconfronteerd en welke oplossingsrichtingen genereren ze?’, ‘welke generieke uitspraken kunnen we doen over die nieuwe handelingspraktijk en wat zegt dat over de spanning tussen representatief en participatief?’. Het idee was om met ervaren projectleiders op dat domein een community of practice in te richten om met concrete praktijken aan de slag te gaan en antwoorden op deze en andere vragen te genereren. Waarom een community of practice? Habiforum heeft sinds 2000 goede ervaringen opgedaan met communities of practice (CoP’s) als arena voor ervaringen uitwisselen en het samen maken van praktische kennis in de wereld van de ruimtelijke ordening. Een CoP als werkwijze om ‘gemene’ vraagstukken verder te brengen. Van gemene of ongetemde vraagstukken is nog niet precies scherp wat nu werkelijk in het geding is, laat staan wat de juiste oplossingsrichtingen zijn. Kennis en kunde daarvoor zijn daarvoor nog niet voorhanden. Deze zullen gaandeweg, wikkend en wegend, met elkaar gevonden en gedeeld moeten worden.

100

Lees: communities of practice, learning, meaning and identity (1198) geschreven door de godfather van de CoP ettienne Wenger.

101

CoP’s zijn niet nieuw en bestaan feitelijk al eeuwenlang. Denk aan de oude gilden. Vakmensen leren in de praktijk (‘practice’) van en met elkaar. Kennis wordt ontwikkeld als mensen actief deelnemen aan de werkzaamheden van een sociale gemeenschap (‘community’). Een CoP ontstaat als een groep mensen hun kennis, inzichten en ervaringen in hun vakgebied (‘domein’) willen delen om samen nieuwe kennis en manieren van handelen te ontwikkelen. Ze doen dat niet vrijblijvend, maar vanuit wederzijdse betrokkenheid en welbegrepen eigenbelang.

5.2 Oorspronkelijke CoP-vraagstelling

Tijdens het constituerend beraad van de CoP zijn de volgende vraagstukken benoemd die verdieping verdienen, te weten:

1.

Bestuurlijke inbedding Hoe laat je institutionele processen aansluiten op participatie? Zijn de verhoudingen en verantwoordelijkheden tussen projectleider, ambtelijke opdrachtgever en bestuurlijke opdrachtgever helder? Hoe krijgt je het thema ‘R+P’ tussen de oren van de bestuurders? Hoe kun je bestuurders aanspreken op hun verantwoordelijkheid te luisteren naar de burgerij? Hoe om te gaan met de discrepantie tussen burgerij betrekken maar eigenlijk zelf te willen beslissen? Hoe zorg je voor doorwerking van een interactief proces in het finale besluit?

populisme Jos de mul, de echte in nederland, lk bestaat vo wil van het et financiniet, essay h 17 oktober eele dagblad, 2009. paradox --> over de entatieve van de repres democratie

2.

Participatie Op welke manieren kan een participatieproces vorm krijgen? Welke consultatievorm past in welke situatie? Weten we echt wel wat het ‘publiek’ vindt/wil (want wie is het ‘publiek’, de roeper of de zwijger?)? Hoe verlammend is onze democratie? Tot welke prijs blijven we de schreeuwende eenling beschermen ten koste van de zwijgende meerderheid? Wanneer is goed goed genoeg? Hoe moet je de uitkomsten van een interactief proces meewegen? Hoe kunnen de uitkomsten van een participatietraject houdbaar blijven? Wat verwachten burgers van de overheid?

3.

Rol van de projectleider Is de projectleider verantwoordelijke voor het proces? Welke rol heeft een projectleider op de inhoud van het project? Hoe kan je de inbreng van de verschillende actoren borgen? Hoe werkt ‘vertrouwen’, in hoeverre kan je het geven en hoe kan je het verdienen? Hoe om te gaan met persoonlijke integriteit als projectleider? Hoe goed of slecht doe ik het op het gebied van participatie van burgers?

4.

Werkwijze CoP Hoe kunnen we met elkaar vakbekwaam gedachten en ervaringen uitwisselen? Wat gaat deze CoP doen? Welk stramien hanteren we? Wat

102

103

wordt aan resultaat geboekt? Welke inhoudelijke kennis gaan we ontwikkelen? Wat gaat deze CoP doen met de verschillende aanpakken en competenties?

5.3 Werkwijze

De CoP heeft in negen bijeenkomsten in de periode september 2006 – februari 2009 een ritme gevolgd van reflectie-expertmeetings-reflectieexpertmeetings-reflectie. In de reflectiebijeenkomsten zet de CoP haar koers uit, onderzoekt de opbrengsten en de voortgang van de eigen leeragenda. Op de expertmeetings staat een concreet project met een specifieke vraagstelling centraal, waaraan door directe betrokkenen (projectleider, wethouder, raadsleden, bewoners, ambtenaren) en de CoP-leden intensief wordt gewerkt.

op welke momenten de kennisuitwisseling en kennisontwikkeling vanuit de praktijk wordt vormgegeven en hoe en wanneer kernteam en proeftuinen interacteren. In de CoP genereerden de deelnemers praktische wijsheid (phronesis) die meteen beschikbaar is en beschikbaar blijft. Op het niveau van de projecten was vooral know-what voorhanden, kennis gericht op technisch handelen (technè). In het kernteam was veel know-how beschikbaar, de meer reflectieve en strategische kennis (epistemè). Door de interactie van deze soorten kennis kon knowing-in-action tot stand komen. phronesis verbeterde praktijk next practice

Ervaringskennis Expertkennis Reflecties en Observaties episteme

Ervaringskennis Expertkennis techne

Kijkend naar de CoP zijn de volgende karakteristieken te benoemen:

1.

Expertmeetings proeftuinen

Community of Practice: de verzameling van mensen die aan de zoektocht meedoet. Hun deelname is de basis voor het leerproces dat is verbonden met de praktijk.

Kernteam convergeren

2.

Projecten: locaties in Nederland waar concreet aan het onderwerp (representatieve en participatieve democratie) wordt gewerkt.

Divergeren

3.

Kernteam: het gezelschap dat aanjaagt, reflecteert op wat zich in de projecten voordoet en verbinding zoekt met de buitenwereld. Het is ook de plek waar meer algemene lessen worden getrokken (leer- en kennisagenda).

4.

Expertmeetings: bijeenkomsten waarin successievelijk elk project haar praktijkproblemen op tafel legt en waarin andere proeftuindeelnemers en kernteam kennis en ervaring inbrengen en adviseren over oplossingen. De CoP als rondreizend circus van Meppel naar Utrecht, Grootbroek, Zeist en Apeldoorn.

5. 104

Procesontwerp: ‘de opwerkingsfabriek’ (zie figuur)4 , waarin vastligt

4 Marc Coenders & Tamara Metze, Van onderhandelen naar samenwerking, het verhaal van de CoP creatieve economie. In: Nieuwe ideeën voor oude gebouwen, creatieve economie en stedelijke herontwikkeling, Nai Uitgevers, 2008.

Praktijk

6.

Convenor: de persoon die mensen samenbrengt, aanjaagt en uit-

nodigt.

7.

Facilitator: de persoon die het leerproces mogelijk maakt, het programma voor de bijeenkomsten ontwerpt, de werkvormen bedenkt en de processen begeleidt. Op de verschillende projecten gaan we nader in.

105

Casus Meppel | Nieuwveense Landen

Situatieschets Aan de noordkant van Meppel worden plannen ontwikkeld voor een nieuwe woonwijk met 5300 woningen en bijbehorende voorzieningen. Bij realisatie van deze woonwijk -over 25 jaar- zal het inwoneraantal van Meppel groeien van 30.000 naar ca. 45.000 inwoners. Na het vaststellen van het masterplan is een open participatietraject opgezet over het stedenbouwkundig ontwerp. Iedereen werd uitgenodigd om wensen in te brengen en mee te praten tijdens een tweedaags ontwerpfestival. Dit heeft geresulteerd in een verbeterd masterplan, dat door de gemeenteraad is vastgesteld en is vertaald in een ontwerp-bestemmingsplan. De provincie wenste evenwel niet akkoord te gaan met dit ontwerp-bestemmingsplan, omdat er vraagtekens werden geplaatst bij de ontsluiting van nieuwe wijk en de aansluiting bij de rest van Meppel. Daarbij bleek uit nieuwe berekeningen op basis van een woningmarktonderzoek dat in plaats van 20 miljoen euro winst, de grondexploitatie tot een aanzienlijk verlies zou kunnen leiden. Er moet een nieuw plan worden gemaakt. Intrigerende startvragen Projectleider: • Hoe houd ik als projectleider de participatie met burgers -die op uitnodiging veel energie in een meedenktraject hebben gestopt- vertrouwenwekkend, terwijl het oorspronkelijke project is gesneuveld? En hoe blijven de opbrengsten houdbaar? Wethouder: • Hoe ga je nu om met de burgers van Meppel, nu ‘hun’ plan gewijzigd gaat worden?

dit het eerste ontwikkelingtraject sinds jaren. Er is geen gedegen bestuurlijk proces, waarin opdrachtgeverschap, kaderstelling en besluitvorming is geregeld. Het ontbreekt aan een projectorganisatie met bevoegdheden, mensen en middelen; de projectleider staat er feitelijk alleen voor.

2.

De projectleider heeft voor zichzelf de lat voor participatie erg hoog gelegd. Er zijn vooraf geen bestuurlijke uitgangspunten en kaders geformuleerd en er is onvoldoende nagedacht hoe participatie inhoud en proces kunnen versterken. De drijvende kracht voor Nieuwveense Landen zijn de beleidsurgenties om het voorzieningenniveau in Meppel op pijl te houden en te kunnen voorzien in een bovenregionale vraag naar woningen. De urgenties vanuit het gebied zijn nauwelijks gearticuleerd. De complexe gebiedopgave blijft ‘ongetemd’, omdat er geen overeenstemming is over wat nu precies het vraagstuk is en welke de juiste oplossingen zijn. Twee aanpakken worden achtereenvolgens gevolgd: • •

‘Wij weten het nog niet precies, laten we de bewoners vragen ons te inspireren met wat ze willen’ (bottum-up); ‘Nieuwe wethouder neemt als sterke man de verantwoordelijkheid en het leiderschap om het project tot een goed einde te brengen’ (top-down).

3.

De drager van succesvolle gebiedsontwikkeling is vertrouwen; vertrouwen tussen bestuurders, raad, ambtelijke organisatie en projectleider. Vertrouwen kan je niet verordonneren, maar moet je verdienen; het is het resultaat van vertrouwenwekkend gedrag. Dan moeten de rollen en de relaties ten opzichte van elkaar glashelder zijn en moet er een gedeeld beeld zijn over de ‘stip-op-de-horizon’, gedeelde feiten en een gedragen wil. In Meppel zal hard aan vertrouwen moeten worden gewerkt.

Nieuwe inzichten

1.

Wat er in eerste instantie uitziet als een ‘participatie-vraagstuk’, ontpopt zich als een competentie-opgave. Gebiedsontwikkeling is een vak en vereist vakmanschap: bestuurlijk èn ambtelijk. De ambtelijke organisatie is vooral op beheer georiënteerd. Voor de gemeente Meppel is

106

107

Casus Utrecht | Groot Mijdrecht Noord

Situatieschets Groot Mijdrecht Noord, in het Groene Hart tussen Schiphol en Utrecht, is een droogmakerij van 1000 ha uit 1877 en ligt op zeven meter beneden NAP. Als gevolg van opeenvolgende peilverlagingen om agrarisch gebruik in dit veengebied mogelijk te maken daalde de bodem in veertig jaar met zeven millimeter per jaar. Om de droogmakerij droog te houden moet zeer veel brak en voedselrijk water worden uitgeslagen, waardoor de waterkwaliteit van de omgeving onder druk staat. Zonder verdere peilverlaging is het agrarisch gebruik niet houdbaar. Over de toekomst van de polder wordt al dertig jaar gesproken zonder concrete resultaten. In 2004 is de gebiedsontwikkeling Groot Mijdrecht Noord gestart. De voorverkenning leidde tot zes oplossingsstrategieën die zijn beoordeeld op haalbaarheid, betaalbaarheid en mate van duurzame ontwikkeling5. De oplossingsstrategie ‘plas’ kwam als beste naar voren. Onder grote druk van de deel van de bewoners hebben Provinciale Staten besloten tot uitstel van de keuze van een voorkeursstrategie. Er wordt advies gevraagd aan twee externe commissies. Intrigerende startvraag Projectleider en projectgroep: • Zes oplossingsstrategieën zijn zorgvuldig onderzocht en beoordeeld op basis van een aantal vooraf geselecteerde aspecten. De meest voor de hand liggende oplossingsstrategie, rationeel gezien, lijkt het niet te halen. Als het beste rationele eindresultaat niet haalbaar is, welke andere volwaardige strategie kan dan worden ingezet en wat zijn de kenmerken van die strategie?’ Nieuwe inzichten

1.

In de (voor)verkenning Groot Mijdrecht Noord is over bewonersparticipatie van te voren goed nagedacht. Ze heeft een productieve plaats gekregen in het proces. De spanning tussen participatief en representatief is opgelost in het procesontwerp, waarin bewoners en bestuurders hun rollen hebben gekregen. Zes oplossingsstrategieën zijn onderzocht en

108

5 Peter van Rooy, Gebiedsontwikkeling Groot Mijdrecht Noord, synopsis van een verkenning, Habiforum 2007.

beoordeeld. De gedachte daarbij is dat er een beste eindresultaat is, waarvoor weldenkende mensen ook (moeten gaan) kiezen. Dit veronderstelt dat de ‘verantwoordelijken’ niet alleen ‘backstage (in alle beslotenheid tegen elkaar), maar ook ‘frontstage’ (als er weerstand is en het er echt op aan komt) vasthouden aan dat beste eindresultaat. In deze casus ontbreekt het aan verantwoordelijke bestuurders en volkvertegenwoordigers die frontstage blijven staan voor het beste eindresultaat.

2.

De realiteit blijkt af te wijken van de gedachte werkelijkheid. Welke strategie verbindt zich beter met die realiteit en zou op termijn succesvoller kunnen zijn? Kenmerk van die strategie is dat er niet meer sprake is van ‘een beste resultaat’, maar van een resultaat dat uit een ingeslagen weg volgt: verantwoordelijk bestuur en colleges besluiten in te zetten op een verandering, omdat de huidige situatie nu en in de toekomst niet verantwoord en duurzaam is. Het uiteindelijke resultaat ligt niet vast. De grootste risico’s zitten in de tijdspanne. Over 5 jaar wordt de balans opgemaakt. In die vijf jaren worden geen acties ondernomen die een van de vijf resterende opties onmogelijk maken. Er wordt gestopt met de nadruk leggen op het oplossen van problemen en er wordt overgegaan op het bieden van perspectieven. Het veranderingstraject is op basis van vrijwilligheid. Willende mensen worden kansen geboden en financieel ondersteund. Spelregels worden opgesteld (regelgeving aanpassen opdat geen nieuwe landhuizen worden gebouwd, uitkopen bewoners, aanbieden kavels).

moo i Indiv dilemma! id versu ueel bel ang s colle ctief optim b a for elang in ma!

De ervaringen elders leren dat deze inzet op individuele willenende bewoners als een vliegwiel gaat werken in een richting die het beste past bij het gebied. Deze strategie van ‘meebewegen’ houdt in: • Durven beginnen • Willende bewoners direct perspectief bieden (boter bij de vis) • Accepteren dat gebied uiteindelijk anders wordt ingericht dan oorspronkelijk gedacht. Kritische succesvoorwaarden zijn ondermeer een kritische massa van willende mensen, zicht op snelle beschikbaarheid van financiële middelen en risico’s en gezaghebbende vaandeldrager die overeenkomsten kan sluiten en koers houdt. 109

3.

De problematiek is uitmate complex. Zelfs de fraaiste presentaties en publicaties kunnen de feitelijke compleiteit niet reduceren. Omgaan met complexiteit en onzekere toekomsten vereist nieuw vakmanschap en vooral ook lef van bestuurders en beslissers. Bestaande formele democratische besluitvormingsprocessen neigen tot het vluchten in het ene of het andere onderzoek of advies, in de hoop dat experts van buiten met de oplossing komen. Voor complexe vraagstukken als gebiedsontwikkelingen is dat een illusie.

110

111

Casus Grootbroek6 | Hazeweg en De Vechtzone

Situatieschets Hazeweg is het project om de doorgaande weg N921 onder de grond te brengen en het in een tunnelbak leggen van het spoor. Ze maakt een einde aan de barrièrewerking van Grootbroek-Noord en Grootbroek-Zuid en genereert een oplossing voor een regionaal verkeersprobleem. Na de euforie over het binnenhalen van rijks- en provinciale middelen, begint de bevolking en masse te morren. Door bezuinigingen kan het plan niet in zijn totaliteit worden uitgevoerd en lijken locale problemen eerder toe te nemen dan te worden opgelost. Hazeweg heeft geleid tot een politieke crisis, het aftreden van een wethouder en het opzeggen van het vertrouwen in coalitiepartners. Inmiddels is een tweede wethouder opgestapt. Intrigerende startvraag Wethouder, raadsleden en ambtenaren: • Gegeven de ervaringen met Hazeweg wat zijn de kernmerken van een procesaanpak voor de De Vechtzone –een nieuwe gebiedsontwikkeling voor de gemeente Grootbroek-, waarbij raad, wethouder en ambtenaren wel productief samen resultaten boeken? Nieuwe inzichten

1.

om binnen kaders in samenspraak met betrokkenen een breed gedragen perspectief te ontwikkelen met meerdere oplossingsstrategieën.

2.

Hazeweg en De Vechtzone gaan over maatschappelijke opgaven die een ruimtelijke vertaling krijgen. De kwaliteit van de inhoud wordt voortgebracht door de kwaliteit van de relaties tussen de spelers. In een complexe gebiedsontwikkeling met vele belangen kan je het nooit alleen op de inhoud redden. In het relationele netwerk van raadsleden, wethouder, burgers en andere belanghebbenden zijn de ambtenaren essentiële facilitatoren. Juist ambtenaren waren (in eerste instantie) verboden om informeel raadsleden en andere ‘stakeholders’ te informeren en vragen op te halen. En raadsleden realiseerden zich nauwelijks welke rol ze geacht worden te vervullen in een complexe gebiedsontwikkeling. De balans tussen representatief en participatief is verstoord. De representatieve democratie (de hiërarchische, verticale politiek) maakt het zichzelf lastig door alleen haar formele rol te spelen en te weinig aandacht te hebben voor informele contacten tussen bestuur, ambtenaren en bewoners.

3.

Naast verbonden urgenties zijn ambities nodig. Ambities staan voor het ‘willen’. Een gezaghebbend persoon die het project adopteert en de ambitie draagt en uitdraagt. Waar krachtige publieke bestuurders opstaan, komt een gebiedsontwikkeling tot realisatie. Lef en leiderschap staan voor wijze leiders. De bestuurlijke discontinuïteit in de gemeente Grootbroek heeft onmachtig leiderschap voortgebracht.

Urgenties vormen zowel de aanleiding als de drijvende kracht achter een gebiedsontwikkeling. Een krachtige combinatie van zowel een beleidsurgentie als een gebiedsurgentie blijkt noodzakelijke om tot duurzame investeringen te komen. In Hazeweg zijn grote spanningen ontstaan, omdat het inwilligen van rijks- en provinciale beleidsurgenties, namelijk de in- en ondertunneling van weg en spoorlijn, haaks kwam te staan op het aanpakken van de urgenties vanuit het gebied. Raadsleden zijn uiteraard gevoelig voor massale bezwaren vanuit de bevolking. Als een krachtig ‘moeten’ ontbreekt, raken kansen, creativiteit en ondernemend vermogen uit beeld. Er is vanaf het begin onvoldoende werk gemaakt

Wat zegt dat?

112

6 Op verzoek van betrokkenen is deze casus geanonimiseerd.

113

Casus Zeist | ZeistvoorZeist

Situatieschets Het streekplan van de Provincie Utrecht geeft aan dat de gemeente Zeist een opdracht heeft om 1500 nieuwe woningen te bouwen. Daarnaast moeten nog 1700 woningen elders in de regio worden ondergebracht. Het gemeentebestuur van Zeist heeft op zich genomen om ook die 1700 woningen binnen de gemeentegrenzen te realiseren. Bewoners van Zeist zijn niet overtuigd van nut en noodzaak van 3200 woningen en vrezen voor het verlies van kwaliteit en leefbaarheid. Ze hebben zich verenigd in een koepel van Zeister bewonersorganisaties ‘ZeistvoorZeist’. Gesprekken met bestuur en gemeenteraad hebben geen bevredigende antwoorden opgeleverd. Vervolgens wordt een debat georganiseerd met gemeentebestuur en externe deskundigen. Uit het debat komt naar voren dat voor de Zeister bevolking geen extra woningen nodig waren en dat het ontbrak aan een integraal plan. Het gemeentebestuur wil niet meer in gesprek met de bewoners. Intrigerende startvragen Bewoners: • Nu informele gesprekken met bestuur en gemeenteraad zijn dood gelopen en de wethouder ons in re-actieve positie heeft gebracht van achteraf meepraten, hoe kunnen we weer pro-actief op het toneel verschijnen? Nieuwe inzichten

1.

Als je doet wat je deed, krijg je wat je kreeg: meer van hetzelfde gaat niet helpen. Nodig zijn een ander spel, andere spelers en een ander speelveld. In een communicatieproces zijn drie lagen te onderscheiden: • De inhoud van wat iemand vertelt over de opgaven en activiteiten van het project; • De procedures (voorstellen, afspraken, besluitvorming, contracten) of de manier waarop iets wordt verteld en • Het proces van relaties tussen betrokkenen en de gevoelens tijdens de communicatie, de samenwerking en de werkprocessen.

114

Alle drie de lagen zijn steeds tegelijk aanwezig. De laag ‘relaties’ vormt het fundament, de basis van vertrouwen. Zonder goede betrekkingen komen geen vruchtbare procedures tot stand; zonder goede procedures geen inhoudelijke kwaliteit. De bewoners uit Zeist zetten in op het redelijke gesprek over de inhoud. Bestuurders en raad nemen een procedureel perspectief in van construeren van een gewenste werkelijkheid en macht. Nu de directe relaties met bestuur en raad zijn verstoord, ligt het voor de hand te onderzoeken of andere spelers – spelers van buiten, zoals bijvoorbeeld Tweede Kamerleden en Staatsbosbeheer – relationele druk kunnen uitoefenen op gevoeligheden als (on)behoorlijk bestuur, imago(schade) voor deftig Zeist.

2.

Het gesprek gaat over de nut en noodzaak van 3200 woningen, voortkomend uit beleidsnota’s en bestuurlijke afspraken: beleidsurgenties. Het verhaal van de gebiedsurgenties – wat is nodig om Zeist leefbaar en vitaal te houden, nu en in de toekomst? – is nog niet verteld. Eén mensenverhaal dat bewoners van de diverse delen van Zeist vertellen, ieder op zijn en haar eigen manier, onderscheidend voor het eigen gebied en tegelijk coherent met elkaar. Het verhaal dat bestuur en raad niet vertellen. Zo’n verhaal geeft energie en beweging en ontmaskert beleidsconstructen die ontwikkeling in de weg staan. Met een eigen en ander spel met nieuwe inhoud ben jezelf aan de bal en maak je jezelf niet afhankelijk van het spel van de ander.

3.

Burgers hebben rechten; recht op behoorlijk bestuur, zorgvuldigheid, evenredigheid en een verbod van willekeur. Op de laag van procedures is een nieuw speelveld in te richten van formeel bezwaar en beroep (‘see you in court’). Bezwaar en beroep vormen tot op vandaag de basis voor burgerparticipatie. Nog een ander speelveld: door het grootschalig aanmelden als lid van politieke partijen kan op afdelingsvergaderingen het lokale debat worden gekaapt.

ijkt ge dels l geleerd id m n I t e Zeis .! meent en van e.e.a b b e h te

115

Casus Apeldoorn | Kanaalzone Noord-Oost

Situatieschets De Apeldoornse Kanaalzone is de grootste woningbouwlocatie van Apeldoorn. Een gebied van 10 km lengte en ruim 100 ha met ruimte voor zo’n 3.500 woningen en 250.000 m2 vloeroppervlak voor bedrijven en voorzieningen. Het gebied zal de komende 20 jaar een ware metamorfose ondergaan. Het kanaal krijgt haar markante plek in de stad terug en de Kanaalzone wordt een vitale as, die oost en west met elkaar verbindt. Het noordelijk plandeel beslaat de gebieden aan weerzijden van het kanaal met veel bedrijvigheid en staat nog helemaal aan het begin van de ontwikkeling. Het is de laatste grote herstructurering, waarbij gezocht wordt naar toegevoegde waarde als alternatief voor de grote werkgebieden in de randen van Apeldoorn (‘anders wonen, anders werken’: mengen waar het kan). De opgave is om oud en nieuw harmonisch te combineren. Geen grootschalige transformatie, maar geleidelijke ontwikkeling, waarbij passende bedrijven kunnen blijven zitten en uitbreiden. Wel snel starten, inspelen op kansen die zich nu voordoen en die een bijdrage leveren aan de nieuwe identiteit van het gebied. Intrigerende startvragen Projectleider en projectgroep: • Hoe organiseer je gebiedsontwikkeling, waarbij gebruikers invloed en zeggenschap hebben? En hoe kom ik dan tot succesvolle samenwerking met de huidige grondeigenaren, bewoners en bedrijven in het gebied? • Welke rol speelt de Gemeente Apeldoorn daarin en onder welke condities? Nieuwe inzichten

1.

Urgenties zetten een gebiedsontwikkeling in beweging. De belangrijkste urgentie om aan de slag te gaan met de Kanaalzone komt vanuit de stad Apeldoorn. Er moet wat gebeuren met de slechte doorstroming naar de binnenstad. Vanuit het gebied zelf zijn er zeker ook urgenties. Er zijn vele ondernemers die hun kavel willen uitbreiden (30% van

116

het gebied). Daarnaast zijn er ondernemers die graag naar een andere plek willen verhuizen om geclusterd met anderen hun bedrijf nieuwe impulsen te geven (bijvoorbeeld een vrijetijdsboulevard). Tenslotte is er zorg over het verpauperen van de doorgaande winkelstraat. Er zijn plannen genoeg, maar van doorslaggevend belang voor zittende ondernemers om in beweging te komen is een besluit over het al dan niet realiseren van de noord-radiaal, waarmee de gemeente laat zien dat het menens is. Doordat jarenlang wordt gesproken en niet wordt besloten, blijft iedereen zitten waar hij zit.

2.

De inrichting van het gebied zal tientallen jaren vergen. De opgaven zijn complex en de toekomst is ongewis. ‘Maakbaarheidsdenken’, vooraf en van bovenaf lijkt weinig vruchtbaar. Een denkbare strategie voor de Gemeente Apeldoorn is: • • • •

Vestig je in het gebied, zodat je de rijkdom aan ‘verhalen’ kunt ophalen en weet wat speelt, waar vraag is en waar en bij wie energie zit; Begin daar waar bij mensen energie zit. Zij zijn in staat om een vitaal ondernemend gezelschap te vormen. Neem zelf ook de leiding, bijvoorbeeld bij de herontwikkeling van het politiebureau; De sturing is: kwaliteit toevoegen aan het bestaande, zonder kwaliteit te verliezen. Over wat dan kwaliteit is, is een indringend gesprek te voeren met ondernemende mensen; Ontwikkel gaandeweg de precieze spelregels. Je hoeft niet alles van te voren te weten om toch te kunnen starten en succesvol te zijn.

3. Bij dat alles moet je een gezamenlijk beeld ontwikkelen van de iden-

titeit van het gebied. Mensen verbinden zich persoonlijk op identiteit (‘belonging’), als ze daartoe persoonlijk worden uitgenodigd en het niet vrijblijvend is. Focus daarom tegelijkertijd op resultaat: een sterke focus op resultaat maakt gebiedsontwikkeling wezenlijk verschillend van een beleidsproces.

Peter Block, communities, the structure of belonging, 2008

117

Terugkerende patronen | aanraders voor participatie Zijn er patronen te halen uit de uiteenlopende praktijken en de bevindingen die we tijdens de CoP-bijeenkomsten met elkaar hebben opgedaan? Anders gezegd: zijn er, hoe verschillend de praktijken ook zijn, meer generieke conclusies te trekken over het onderwerp van participatieve en representatieve democratische plan- en besluitvorming? We komen tot de volgende drie.

1.

Vergroot de kloof tussen politiek en burgers: kluitjesvoetbal is niet om aan te zien

Als we eens aannemen dat ‘participatief’ en ‘representatief’ twee kanten van eenzelfde medaille zijn. En laten we ervan uitgaan dat in de verbinding de kwaliteit van elk afzonderlijk zou moeten plaatsvinden, dus dat een participatief traject de kwaliteit van de besluitvorming en van het resultaat versterkt en omgekeerd dat de representatieve vertegenwoordiging een kwaliteitsimpuls geeft aan participatie. Waarom zou je anders een participatietraject op poten zetten en niet volstaan met het vertrouwde representatieve? Dan ligt het voor de hand dat de rollen van vertegenwoordigers, bestuurders en burgers scherp onderscheidend en voor een ieder helder moeten zijn. En meer nog, alle spelers moeten heel rolvast blijven. Burgers zijn geen politici en politici zijn niet het volk, hoewel populisten dat stelselmatig vergeten. Kluitjesvoetbal is lollig om te zien, beeld maar blijft armoedig in schoonheid en effectiviteit. i o o M In een representatieve democratie bezit een politicus een grote mate van autonomie, zoals Thorbecke al heeft betoogd7. De volksvertegenwoordiging is een uitdrukking van het volk, maar politici zijn geen doorgeefluik van het volk: het zijn twee nauw verbonden entiteiten, elk met een eigen autonomie. Om het verschil te kunnen zien tussen politiek en burger is afstand nodig. De kloof zou eigenlijk groter moeten worden dan veelvuldig wordt beweerd. De paradox van elkaar bewust op afstand plaatsen om in de verbinding samen beter te worden en betere resultaten te boeken.

118

7 Jaap van der Spek, Paul Frissen, Rien Rouw en Martijn van der Steen, Het gezicht van de staat, in: de Groene Amsterdammer, 12 juni 2009.

Een kloof tussen politiek en burger creëert een spanningsvolle relatie. Die spanning is noodzakelijk om op het scherpst van de snede, bij het nemen van een eigen verantwoordelijkheid en het aanspreken van de verantwoordelijkheid van de ander, een hoogwaardig resultaat te boeken. Het duale stelsel lijkt een eerste stap in die richting. De volgende stap moet nog worden gezet. Volgens Van der Spek zou de ontevredenheid over het functioneren van de politiek wel eens verklaard kunnen worden doordat de overheid te dicht op de samenleving zit. Zo herkent de burger het verschil met de staat niet, terwijl het functioneren van de democratie berust op de zichtbaarheid van het verschil tussen burgers en bestuur. Dat is immers representatie.

Zie ook he boek van t nieuwste Paul Fr is 'Gevaar Verplich sen t'.

De casus Grootbroek is een inspiratiebron voor bovenstaande stelling. De eerste wethouder probeert het ‘ongetemde’ vraagstuk’ van Hazeweg te temmen door uiteenlopende en tegenstrijdige opvattingen van raadsleden, als spreekbuis van ontevreden burgers, te verzoenen. Ambtenaren worden op afstand en als verlengstuk van de wethouder geplaatst. Een spel op de vierkante meter en een bal die maar niet vooruit gaat. De tweede wethouder stapt uit de kluwen, neemt zijn positie als bestuurder in en zet ook de raad in positie. Raad, als je dit wilt, dan is dat de consequentie. Wil je daar verantwoordelijkheid voor dragen? De wolven buiten blijven huilen, maar de raad wordt bedachtzamer in het meehuilen. Voor ambtenaren als experts wordt het speelveld vele malen interessanter: zij mogen hun tanden zetten in het (voor)denken in meerdere duurzame maatschappelijke oplossingsstrategieën. Niet overal wordt een kloof gedempt. De wethouder en gemeenraad van Zeist tonen meesterschap in het verdiepen en verbreden van de kloof met burgers, tenminste als we het verhaal van enkele betrokken burgers mogen geloven. Op elke vraag om te mogen participeren, komt eenzelfde formeel juist antwoord: ‘Ik doe mijn werk, waarvoor u heeft mij heeft gekozen. Op 3 maart 2010 kunt u terugkomen’. In onze geëman-

119

cipeerde samenleving met hoogopgeleide mensen lijkt zo’n antwoord op zijn gunstigst een veronachtzaming van het enorme maatschappelijke potentieel aan kennis, kunde en betrokkenheid en op zijn ongunstigst een minachting daarvoor.

2. l

sleute tie is n e g r U

Creëer urgentie: er moet iets op het spel staan

Urgenties vormen de aanleiding en drijfveer om iets tot stand te brengen. Je kunt onderscheid maken tussen gebiedsurgenties en beleidsurgenties. Beide komen voort uit maatschappelijke opgaven. De eerste vindt zijn oorsprong in het gebied, bijvoorbeeld werkgelegenheid, sociale spanningen, wateroverlast en verrommeling. De tweede komt doorgaans voort uit lange-termijn rijks-, regionaal of gemeentelijk beleid, zoals woningbouw, mobiliteit, klimaat, natuur, waterberging. De ervaring heeft geleerd dat juist de combinatie van beide mensen in beweging zet. Soms gaan aan urgenties min of meer voldongen feiten vooraf, zoals meer waterafvoer door onze grote rivieren als gevolg van klimaatverandering. Het water komt en wacht niet totdat er besloten is over de te nemen maatregelen. In aanvang zal er vooral gesteggeld worden over de ernst van de situatie en wanneer we daar nu echt rekening mee moeten houden. De urgentie wordt nog niet echt breed maatschappelijk gevoeld. De participatie is er dan vooral op gericht om tot gedeelde feitenvorming en beeldvorming te komen. Immers als er onzekerheid blijft over de feitelijke situatie, ontbreekt een goede onderbouwing voor argumenten omkeuzes te maken en te handelen. Gedeelde beeldvorming is nodig om te komen tot convergentie van opvattingen en draagvlak voor beslissingen. De inzet is ‘reframing’, opdat een ieder die direct betrokken is en wat aan de situatie kan doen, de noodzaak voelt om in actie te komen. Anders gezegd: om de wilsvorming te mobiliseren8. Er staat wat op het spel, namelijk de kwaliteit van de besluitvorming. De casus Groot Mijdrecht Noord is een prachtige illustratie van wat boven

120

8 Arwin van Buuren, Competente besluitvorming, thesis, 2006.

beschreven staat. De waterkwaliteitssituatie in de omgeving van deze droogmakerij is nu al onacceptabel, er moet waterberging worden gecreëerd en het landschap verrommelt. En toch wordt al decennialang, met de productie van de ene na de andere studie, over dit gebied gesproken zonder tot maatregelen te komen. Zes oplossingsstrategieën zijn uitgebreid in kaart gebracht en met elkaar vergeleken, het rijk heeft geld beschikbaar gesteld en desondanks stagneert de besluitvorming, waardoor het rijk recent haar toegezegde bijdrage heeft ingetrokken. De wil ontbreekt om de eerste stappen te zetten. Deze casus laat ook mooi zien dat eindeloos ‘participeren’ (lees: polderen) haar doel voorbij kan schieten. Op een gegeven moment is alles onderzocht en uitgewisseld, en dan is leiderschap van volksvertegenwoordigers en bestuurders nodig om te gaan staan voor een maatschappelijk belang en moedige besluiten te nemen. Als dan de kloof met de bevolking te klein is (geworden) is, is voetballen op de vierkante meter het resultaat.

3.

Maak werk van de voordeur: de kwaliteit van de interactie bepaalt de kwaliteit van het resultaat.

Als het CoP-traject één ding heeft duidelijk gemaakt, dan is het dat het zomaar starten van participatietrajecten weggegooide tijd en geld is. Dat klinkt als een open deur. Het komt evenwel nog te vaak voor dat bestuurders en/of volksvertegenwoordigers het (even) niet meer weten: er moet wel wat gebeuren, maar wat? Men besluit dan maar om de bevolking te mobiliseren, in de hoop daar ergens een begin van een antwoord te ontdekken. Onder het mom van ‘Wij hebben nog niets besloten en geleerd dat we goed naar onze inwoners moeten luisteren. U heeft het voor het zeggen!’. Deze en vele andere gebiedsontwikkelingspraktijken tonen onmiskenbaar dat de kwaliteit van het resultaat haar oorsprong vindt in de kwaliteit van de interactie tussen de deelnemers. En daarmee is een excellente voorbereiding op de agenda gezet.

121

Rekenen en tekenen moeten gelijk oplopen. meestal gaan we eer st uitgebreid (interactie f) tekenen: vele dromen blijken doorrekenend vaak bedrog

122

Vooraf moet glashelder zijn wat de speelruimte is voor de participanten. In welke fase verkeert het proces? Wat wordt, gegeven het primaat van de onze democratische besluitvorming in raden en staten, dan precies gevraagd? Hoe reëel is de mogelijkheid dat door nieuw creatieve perspectieven een idee of plan losgelaten kan worden, ook in formeel-juridische zin? De speelruimte in een voorverkenning is groter dan in de planuitvoering.

Vertrouwen

Maar zelfs in een voorverkenning zijn er inperkende gegevenheden. In Nederland is er een grote voorkeur voor tekenen en schetsen. Wie schrijft, die blijft: we zetten graag en veelvuldig onze dromen op papier. Overheden, die vaak de uitnodigende partij zijn voor deze tekenexercities, zijn doorgaans slechte rekenaars en worden gedreven door onkunde of afschuw. Risico’s moet de markt maar dragen. Out-of-the-box-denken lijkt in hoger aanzien te staan dan degelijk rekenen aan grond- en vastgoedexploitaties, ook in een vroeg stadium. De centrale boodschap: doe vooraf je huiswerk goed, zowel wat betreft de procesmatige en juridische als de financiële speelruimte. Deze investering vooraf in het betekenisvol laten meedoen van burgers wordt later dubbel en dwars terugverdiend. Niet alleen in de kwaliteit van de opbrengst, maar zeker ook in de vorm van vertrouwen.

Continuïteit, ook een kritische succesfactor, gaat niet alleen om de continuïteit van betrokken bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren, maar zit ook in de continue toegewijde aandacht voor burgers. Dan blijkt uit een reeks van succesvolle gebiedsontwikkelingen in Nederland dat burgers heel goed over hun eigen belang heen kunnen stappen en ook persoonlijke verantwoordelijkheid willen nemen voor een maatschappelijk belang.

Vertrouwen is eigenlijk het sleutelwoord bij alle participatietrajecten die in de CoP de revue zijn gepasseerd. Vertrouwen is de resultante van vertrouwenwekkend gedrag over en weer. Van het gevoel oprecht en persoonlijk uitgenodigd te worden omdat ik –burger, ondernemer, maatschappelijk organisatie- ertoe doe. Niet eenmalig, maar continu.

Nieuwveense Landen (Meppel) laat zien wat er gebeurt als enthousiast, maar tamelijk ondoordacht een participatietraject met burgers wordt gestart. Een volksmanifestatie die veel betrokkenheid en energie genereert. Dan blijkt dat er vooraf slecht is gerekend en dat de grootse vergezichten voor Meppel een maatje te groot zijn. Dromen zijn bedrog. Uit de vraag naar de ruimtelijke inrichting van -eindelijk weer- een nieuwe woonwijk ontpoppen zich twee kwelgeesten voor de gemeente: hoe houd ik vertrouwen en hoe word ik competent om wel een passende investering tot stand te brengen?

123

6 Uitgeleide

Geluk Ik heb het vanmiddag gevoeld hoe het zou kunnen zijn. De rotsen versteend, het water gewassen. Een zon die maar schijnt. Chr. J. van Geel

Ab van Luin

124

125

Uitgeleide

Om democratisch hoogwaardige besluiten te nemen voor complexe gebiedsontwikkelingen moet je als bestuurder of projectleider het vermogen hebben om op meerdere borden tegelijk te kunnen schaken; borden van representatieve èn van participatieve democratie. Zoveel is wel duidelijk geworden. Schaken op verschillende borden blijkt echter niet eenvoudig te zijn. Dat laten de praktijken die in de community of practice aan de orde zijn geweest overduidelijk zien. Terugvallen op enkelvoudig schaak is niet meer mogelijk of het nu representatief of participatief schaken is. Roel in ’t Veld heeft het eens zo gezegd: ’Mijn bezwaar tegen de representatieve democratie is dat zij de burger zo minacht. Die mag eens in de vier jaar stemmen en verder is het: doei, bekijk het maar weer’. En de kritiek op dat andere eenzijdige schaken richt zich op rommeligheid, oeverloosheid en niet-afrekenbaarheid van maar voortdurende ‘wisdom-of-the-crowd’-bijeenkomsten. Liesbeth van der Pol, de huidige rijksbouwmeester, zegt dan: ‘Brul niet alles door elkaar. Als je echt iets wil bereiken is focus een absolute voorwaarde. Wees hierin streng voor jezelf en voor anderen’. Simultaanschaak dus om te komen tot een beter besluit. Het is goed daarbij twee disciplines te onderscheiden: de cognitieve en de sociale discipline.

Mijn bezwaar tegen de representatieve democratie is dat zij de burger zo minacht. Die mag eens in de vier jaar stemmen en verder is het: doei, bekijk het maar weer.’

De cognitieve discipline omvat gedegen kennis van project- en procesmanagement, van de te volgen wettelijke en afgesproken procedures, van de vereisten die bij een rol als wethouder of volksvertegenwoordiger horen, van rekenen aan investeringen en exploitaties en van tekenen van lonkende perspectieven. De sociale discipline gaat over het effectief inrichten van ‘ruimten om te onderhandelen’ over belangen en over kennis. Daar komen de urgenties van beleid en van het gebied bij elkaar en

127

komen de praktijken van beleid, van planvorming, van uitvoering, van beheer, van praktische kennis en van wetenschappelijke kennis samen. Beide disciplines zijn een vak en vereisen vakmanschap. Je kunt het ene of het andere er zonder kwaliteitsverlies niet zomaar even bij doen. Om een goed samenspel mogelijk te maken en een goed besluit te nemen zou de cognitieve discipline de kaders voor het speelveld, de speelregels en de speeltijd moeten aanreiken. Precies, concreet en energiek. En in de onderhandelingsruimte zouden dan dilemma’s moeten worden verzoend tot realistische richtingen en doelen. Precies, concreet en energiek. Representatief & participatief is eigenlijk veel uitdagender dan simultaan schaken. Want hier heeft het ene spel wel degelijk invloed op het verloop en de uitkomst van het andere, zoals we herhaaldelijk hebben gezien. Dat maakt het er misschien allemaal niet gemakkelijker op. Maar gebiedsontwikkeling is ook niet voor gemakzuchtige mensen.

128

129

Beeldverantwoording De foto’s die zijn gebruikt, zijn afkomstig van www.flickr.com. Ze zijn beschikbaar gesteld onder de ‘creative commons licentie’. Met deze licentie is het mogelijk het werk te verspreiden, mits de namen van de auteurs vermeld staan. Mochten er onverhoopt foto’s tussenstaan, waarvan de verantwoording onjuist is, dan wel gebrekkig, dan verzoek ik u contact op te nemen met [email protected]. Omslag: p.13 p.23 p.30 p.38 p.40 p.40 p.41 p.41 p.51 p.53 p.55 p.60 p.61 p.70 p.75 p.79 p.79 p.90 p.97

130

Nederland in gesprek Head for chess geen naam politiek, politiek, ik ben er niet, ik ken ze niet Lijnverbinding Your succes, our commitment I’d love to help if you have some money on you Luidspreker Falling ballen in de lucht Waking up.. with me? Krokodil Research Talk to me Dude Shine on Planet Jerusalem - old city Planet New York You all take pieces of my heart Pieces of “Tremulous encounters between two worlds”

Lecina AndreasNilsson 1976 Photolab.AJ Herman Lecina Pierfix Swamysk Tannematica Auzigog Lecina Roberto Bouza Bert Boerland Blech Desiree Delgado Dr. Case Mark Witton Sam Rohn Sam Rohn DerrickT Thaneeya

131

Colofon Auteurs

Guido Enthoven (Instituut voor Maatschappelijke Innovatie) Nathalie Lecina (Instituut voor Maatschappelijke Innovatie) Ab van Luin (Habiforum/Spade)

Deelnemers Community of Practice Cristien Bensink, gemeente Apeldoorn Ina Eleveld, gemeente Meppel Guido Enthoven, IMI Dick Eskes, gemeente Rheden Jurgen van der Heijden, AT Osborne Frits Hildebrand, APPM Janjoost Jullens, IMI Hans Huijbers, Rijkswaterstaat Nathalie Lécina, IMI Ab van Luin, Habiforum Melanie Nissink, Rijkswaterstaat Tine Veenink, Omniplan

Vormgeving IMI_Lecina

Eerste druk, 2010 Oplage 1800 ISBN 978-90-376-0519-8 © 2010 Habiforum en Instituut voor Maatschappelijke Innovatie Leiden Dit is een publicatie van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Habiforum is als kennisnetwerk van en voor professionals in de ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling actief geweest van 1999-2009. Gedurende de looptijd van het programma is gewerkt aan innovatieve en duurzame oplossingen voor complexe ruimtelijke vraagstukken. Zie ook: www.habiforum.nl Het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie (IMI) werkt aan nieuwe verbindingen. Verbindingen tussen burger en overheid, tussen bedrijfsleven en maatschappij, tussen verschillende beleidsterreinen en disciplines, tussen kennis en ervaring. Verbindingen inspireren en kunnen dingen in beweging zetten. Zie ook www.imi.nu

132

133

Ruimte geven. Ruimte nemen. Er bestaat een inherente spanning tussen participatieve en representatieve besluitvormingsprocessen. In onze democratische orde heeft de politiek het laatste woord. Politiek bedrijven zonder samenspraak met kiezers is evenwel ondenkbaar. Of toch niet? Hoeveel ruimte geven politici, burgers en projectleiders elkaar? Wat is de rol van de ambtenaar, politicus en burger: waar kunnen ze elkaar versterken en waar liggen de grenzen? Guido Enthoven, Nathalie Lécina en Ab van Luin tekenen antwoorden op uit de praktijk van zes gebiedsontwikkelingen en reflecteren in drie essays. Het zijn de opbrengsten van een community of practice met wethouders, gemeenteraadsleden, burgers en projectleiders.