RAPPORT VAN BEVINDINGEN

RAPPORT VAN BEVINDINGEN Onderzoek Bestuurlijk Handelen Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht

Plaats Bestuursnummer Onderzoek uitgevoerd op Rapport vastgesteld op

documentnummer: 4356845

: : : :

Dordrecht 41518 10 februari tot en met 20 maart 2014 3 september 2014

2

Vaststelling rapport Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen van de Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht. Het onderzoek vond plaats op 10 februari tot en met 20 maart 2014.

3

4

Inhoud 1. Inleiding..................................................................................................................... 7 2. Bevindingen ...................................................................................................................... 9 2.1 Context ........................................................................................................................ 9 2.2 Algemeen beeld ............................................................................................................ 9 3.Toelichting ........................................................................................................................ 11 3.1 Voorwaarden voor bestuurlijk handelen ..................................................................... 11 3.2 Strategisch beleid en randvoorwaarden als basis voor bestuurlijk handelen .................... 13 3.3 Bestuurlijk handelen ten aanzien van onderwijskwaliteit .............................................. 13 3.4 Bestuurlijk handelen ten aanzien van financiën ........................................................... 16 3.5 Resultaten van bestuurlijk handelen .......................................................................... 21 4. Conclusie en vervolg van het toezicht .................................................................................. 25 Bijlage 1 Tabellen met leerlingenaantallen en Marktaandeel ................................................ 27 Bijlage 2 Tabel met geconstateerde fouten in leerlinggewichten .......................................... 29 Bijlage 3 Detaillering financiële positie ............................................................................. 31 Bijlage 4 Tabel beoordeling indicatoren zorg en begeleiding en kwaliteitszorg ....................... 33 Bijlage 5 Tabellen overzicht resultaten ............................................................................. 35 Bijlage 6 Achtergrond m.b.t. huisvesting en brief aan de gemeente ..................................... 37 Bijlage 7 Analyse van de lasten van OPOD ........................................................................ 41 Bijlage 8 Lijst van geraadpleegde documenten .................................................................. 43

5

6

1. Inleiding De Inspectie van het Onderwijs heeft van 10 februari tot en met 20 maart 2014 een onderzoek uitgevoerd naar het bestuurlijk handelen binnen de Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht (OPOD). Doel van dit integrale onderzoek was een beeld krijgen van en een oordeel geven over de kwaliteit van het bestuurlijk handelen.

Aanleiding In september en oktober 2013 heeft de Inspectie van het Onderwijs bij 30 besturen, waaronder OPOD, een pilot uitgevoerd waarbij een geïntegreerde analyse is gemaakt van de kwaliteit van het onderwijs en de financiële randvoorwaarden. Op basis van deze analyse zijn er twee gesprekken gevoerd met het College van Bestuur over de kwaliteit van het onderwijs op de scholen en de financiële positie van OPOD. De bevindingen bij OPOD gaven aanleiding om een vervolgonderzoek te starten naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen. Er bleek namelijk sprake te zijn van risico’s, zowel wat betreft de financiën, als wat betreft de kwaliteit van het onderwijs.

Onderzoeksopzet Dit vervolgonderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen bestond uit de volgende activiteiten:  Analyse van documenten en gegevens over OPOD die al bij de inspectie aanwezig waren;  Analyse van documenten die voorafgaand aan, tijdens en na afloop van het onderzoek zijn toegestuurd;  Gesprekken met: o de voorzitter van het College van Bestuur van OPOD en de algemeen directeur; o een aantal directeuren van de scholen van OPOD; o een vertegenwoordiging van de personeels- en oudergeleding van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad; o een ambtenaar en een externe adviseur van de gemeente Dordrecht; o een vertegenwoordiging van de Raad van Toezicht; o medewerkers financiën en P&O van OPOD, werkzaam op het stafbureau.  Een bezoek aan drie basisscholen van OPOD en aansluitend een gesprek met de directie van de scholen.

Toezichtkader De wettelijke legitimatie voor toezicht op bestuurlijk handelen is te vinden in:  De Wet op het Primair Onderwijs (WPO), waarin de principes van de Wet ꞌGoed onderwijs, goed bestuurꞌ zijn vastgelegd.  De Wet op het Onderwijstoezicht (WOT), die bepaalt dat de professionaliteit van het bestuur als een criterium kan gelden voor de intensiteit van het toezicht. De inspectie baseert zich bij haar onderzoek op haar toezichtkader voor bestuurlijk handelen, dat uit vijf gedeelten bestaat. Het eerste deel betreft de voorwaarden voor bestuurlijk handelen:  De inrichting van het bevoegd gezag (inclusief de inrichting en het functioneren van het intern toezicht); 7

 De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden;  De kwaliteit van de bestuurscultuur;  Het functioneren van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad;  De rol van de gemeente Dordrecht in relatie tot OPOD. Het tweede deel betreft het bestuurlijk handelen ten aanzien van het strategisch beleid en de randvoorwaarden hiervoor:  De ontwikkeling en bewaking van een strategisch beleid op het gebied van de kwaliteit van het onderwijs en de financiële en personele randvoorwaarden. Het derde deel betreft het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit:  Zicht hebben op de kwaliteit van scholen;  Evalueren en analyseren van de kwaliteit van scholen;  Planmatig werken aan behoud en verbetering van de kwaliteit van scholen;  Borgen van de kwaliteit van scholen;  Verantwoording afleggen over de kwaliteit van scholen. Het vierde deel betreft het bestuurlijk handelen ten aanzien van financiën:  Zicht hebben op de financiële situatie (binnen en buiten de eigen organisatie);  Evalueren en analyseren van de financiële situatie;  Rechtmatig en doelmatig verwerven en besteden van de middelen;  Het nemen van passende maatregelen indien de financiële situatie dit vereist;  Het verantwoorden over het financieel beleid;  Het financieel beleid is op orde. Het laatste deel betreft de resultaten van het bestuurlijk handelen:  Het bestuur bereikt binnen twee jaren een duurzame kwaliteitsverbetering op alle scholen;  Het bestuur is financieel gezond.

Opbouw rapport Hoofdstuk 2 beschrijft allereerst de context en het algemene beeld. Daarna geeft de inspectie een beschouwing over de hiervoor genoemde onderdelen van het bestuurlijk handelen. Daarna volgt een samenvattende conclusie in hoofdstuk 3. Tot slot volgt in hoofdstuk 4 het vervolg van het toezicht.

8

2. Bevindingen De inspectie heeft de voorwaarden voor bestuurlijk handelen, het strategisch beleid en de daarbij behorende voorwaarden, het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en ten aanzien van het financieel beleid en de resultaten van het bestuurlijk handelen onderzocht. In dit hoofdstuk wordt de context kort beschreven en een algemeen beeld van de bevindingen.

2.1 Context In de afgelopen negen jaren is de stichting geleid door respectievelijk vijf managers (als algemeen directeur (ad interim) of voorzitter van College van Bestuur (CvB)). De enige constante factor in het management is de huidige algemeen directeur geweest. Sinds maart 2014 is de functie van voorzitter van het CvB vacant en wordt deze voorlopig waargenomen door een interim voorzitter CvB. De onderwijskwaliteit staat al enige jaren onder druk. Zo bleek uit de analyses en de gesprekken met het bestuur in het najaar 2013 dat 80 procent van de basisscholen de afgelopen vijf schooljaren (2009 - 2013) één of meerdere jaren onvoldoende eindopbrengsten realiseerden (zie bijlage 5, tabel 9). Verder bleek uit deze gesprekken dat de kwaliteit van het onderwijs op vier van de dertien basisscholen, gerekend vanaf 2010, onder de maat is of is geweest. Drie van de vier scholen hebben of hadden een arrangement zwak, voor één school geldt zelfs dat zij als zeer zwak is beoordeeld. Ook is de kwaliteit van het onderwijs op de afdeling ꞌOpvang Nieuwkomersꞌ, gekoppeld aan openbare basisschool Mondriaan, als zwak beoordeeld.

2.2 Algemeen beeld De stichting OPOD verkeerde de afgelopen jaren in zwaar weer vanwege financiële en kwaliteitsproblemen op diverse scholen. De oorzaken van deze problemen zijn samen te vatten in drie categorieën, die niet los van elkaar kunnen worden gezien: 

Het ontbreken van continuïteit in het management van de stichting. Sinds de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs Dordrecht en de oprichting van de Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht in 2005 is er voortdurend sprake geweest van wisselingen in het bestuur van de stichting. Daardoor was er onvoldoende sprake van continuïteit in de aansturing van de stichting en de onder haar gezag vallende scholen. De continuïteit van het college van bestuur staat nog steeds onder druk gelet op de inzet van een interim directeur per maart 2014. De RvT streeft ernaar dat er per 1 december 2014 een eenhoofdig CvB aangesteld is. Ook is de RvT van plan om de functie van algemeen directeur op te heffen.



Onvoldoende inzicht in de onderwijskwaliteit van de scholen. Het bestuur van de stichting is er onvoldoende in geslaagd zicht te krijgen en te houden op de onderwijskwaliteit van de scholen. Dit komt onder meer door de gehanteerde kwaliteitsinstrumenten, die onvoldoende bijdragen en/of bijgedragen hebben aan het vroegtijdig opsporen van risico’s in de onderwijskwaliteit. Daarom was het college van bestuur afgelopen jaren genoodzaakt op diverse scholen extra middelen in te zetten om de onderwijskwaliteit weer op niveau te krijgen. Het bestuur heeft nog steeds te weinig zicht op de kwaliteit van de scholen, onder meer 9

doordat het bestuur niet over voldoende concrete sturingsinformatie beschikt om vroegtijdig tekortkomingen in de onderwijskwaliteit aan te pakken. Verder is de focus op de gewenste kwaliteit te weinig gericht op de brede ontwikkeling van de leerlingen van de OPOD-scholen. Ook het meerjaren strategisch beleidsplan bevat slechts marginaal beleidsvoornemens ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en het onderwijzend personeel. Het accent ligt nu vooral op ICT en PR/marketing. De inspectie stelt vast dat er door het bestuur verkeerde prioriteiten zijn gesteld. Het onderwijskundig beleid verdient een hoge prioriteit. Het in het strategisch beleidsplan beschreven tempo waarin het bestuur de opbrengsten naar een hoger niveau wil brengen, is naar het oordeel van de inspectie te laag. Deze doelen zouden al in 2015 bereikt moeten zijn. In het team van directeuren is een cultuurverandering gestart, waardoor zij zich nu meer gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor de kwaliteit van het onderwijs en het daarbij behorend beleid op de scholen. Dit was noodzakelijk, maar is echter nog niet toereikend om een kentering teweeg te brengen in de kwaliteitsproblemen op de scholen. Hiervoor zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk. Zo zal een grotere continuïteit van het bestuur van de stichting gerealiseerd moeten worden. Ook zal het beleid meer gericht moeten worden op het voorkomen van onvoldoende onderwijskwaliteit, waardoor de inzet van extra financiële middelen voor herstel achterwege kan blijven. Een goed inzicht in de kwaliteit van het huidige onderwijsleerproces op de scholen en zicht op de competenties van het huidige onderwijspersoneel is daarbij onontbeerlijk. Gerichte acties op dit vlak zijn nodig. Een open bestuurscultuur is hierbij een voorwaarde. 

Onvoldoende grip op financiële, materiële en personele ontwikkelingen binnen de organisatie. Een derde factor is dat het bestuur van de stichting in de afgelopen jaren onvoldoende alert was op financiële, personele en materiële ontwikkelingen in de scholen. Zo kreeg OPOD in 2008 te maken met een sterke daling van het aantal leerlingen. Het treffen van passende maatregelen werd echter te laat geëffectueerd, zodat de stichting al enige jaren te maken heeft met bovenformatieve personeelslasten. Ook ten aanzien van de huisvesting van veel scholen waren er problemen, omdat de gebouwen kwalitatief goed onderwijs niet altijd mogelijk maakten. Er was bovendien sprake van achterstallig onderhoud en hoge onderhoudskosten, wat leidde tot financiële problemen. Het CvB heeft in de afgelopen periode aanvullende maatregelen (onder meer Europese aanbesteding, strak begrotingsregime, sterkere monitoring van het verloop van de leerlingenaantallen) getroffen, die ervoor zorgen dat met name de financiële positie van de stichting langzaamaan verbetert. Ook een extra bijdrage van de gemeente Dordrecht en aanvullende middelen ten behoeve van personeel vanuit het ministerie van OCW hebben bijgedragen aan de verbeterde financiële positie. De financiële, personele en materiële maatregelen, die inmiddels genomen zijn, zullen gecontinueerd moeten worden. Ook een bezinning op maatregelen om een mogelijk risico in de huisvesting in 2016, als de stichting zelf weer verantwoordelijk wordt voor de huisvesting van de scholen, te kunnen opvangen is naar het oordeel van de inspectie nodig.

10

3. Toelichting Hierna volgt een toelichting op de vier te onderscheiden onderdelen van het toezichtkader, zoals vermeld in hoofdstuk 1. Per onderdeel wordt steeds beschreven op welke punten het bestuurlijk handelen op orde is en op welke punten risico’s aanwezig zijn. Waar de inspectie van oordeel is dat het bestuurlijk handelen verbeterd kan worden, zijn verbeterpunten geformuleerd voor het CvB.

3.1

Voorwaarden voor bestuurlijk handelen

Sinds 1 augustus 2010 is de Wet ꞌGoed onderwijs, goed bestuurꞌ van kracht, die een scheiding tussen bestuur en intern toezicht verplicht stelt. De functiescheiding heeft OPOD sinds januari 2012 gerealiseerd door de instelling van een College van Bestuur (CvB) en een Raad van Toezicht (RvT). De inrichting van het bevoegd gezag voldoet daarmee aan de wettelijke eisen. Met de komst van het CvB kwam er ook een einde aan het interim management, waarmee OPOD enkele jaren te maken heeft gehad. Ten tijde van het onderzoek bestond het bestuur uit één persoon (0,6 fte). Het bestuur wordt bijgestaan in de aansturing van OPOD door een algemeen directeur (1 fte) en enkele medewerkers van het stafbureau. Verder is er een contract afgesloten met een administratiekantoor ten behoeve van de financiële administratie. Sinds maart 2014 is bekend dat de functie van voorzitter van het CvB vacant is. Deze functie wordt voorlopig waargenomen door een interim voorzitter CvB. In 2012 heeft het bestuur een managementstatuut opgesteld dat voorziet in een verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de voorzitter van het CvB, de algemeen directeur en de schooldirecteuren. Op papier lijkt de stichting een heldere verdeling gerealiseerd te hebben. De praktijk wijkt hier echter van af. Achter de bühne is er sprake van een collegiaal bestuursmodel, maar onduidelijk is wie de besluiten neemt en wie de eindverantwoordelijkheid draagt. Zelf schetste de voorzitter van het bestuur in het eerste gesprek met de inspectie dat de algemeen directeur en de voorzitter elkaar aanvullen en dat zij gemeenschappelijk handelen. De inspectie ziet deze opstelling als risicovol, aangezien deze leidt tot verwarring over de verdeling van verantwoordelijkheden. De inspectie concludeert dan ook dat de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden onvoldoende helder is. Van een duidelijke scheiding tussen de bestuurlijke verantwoordelijkheid (van het CvB) en de uitvoerende verantwoordelijkheid (van de algemeen directeur) is in de praktijk nu namelijk onvoldoende sprake. Bij de instelling van de Raad van toezicht (RvT) is een ꞌInformatieregelingꞌ vastgesteld, die regelt welke informatie de RvT periodiek ontvangt om haar interne toezichttaak naar behoren te kunnen uitvoeren. De inspectie concludeert echter dat de RvT door diverse oorzaken haar taken niet goed kan uitvoeren. Sinds de start als RvT, in maart 2012, had de RvT in toenemende mate zorgen over het functioneren van en de aansturing door het CvB. De RvT concludeerde dat er veel werk aan de winkel was, zowel wat betreft de bedrijfsvoering als wat betreft de onderwijskwaliteit. Naar de mening van de RvT is voor OPOD een integrale aansturing op zowel het bedrijfsmatig vlak als op onderwijskundig vlak nodig. Het risicomanagement blijft nu nog in gebreke, waardoor de RvT geregeld achter de feiten aanloopt en onvoldoende wordt geïnformeerd door het bestuur. Het niet verstrekken van het onderzoeksverslag van de inspectie naar aanleiding van de pilot 11

ꞌGeïntegreerd Toezichtꞌ aan de RvT is hier een voorbeeld van. Informatietekort doet zich echter geregeld voor. Er is weliswaar een reglement, maar volgens de voorzitter van de RvT worden afspraken door het bestuur niet nagekomen. De inspectie concludeert dan ook dat het intern toezicht onvoldoende functioneert, waarbij gebrekkige informatieverstrekking een belangrijke oorzaak is. Uit het gesprek met de directeuren blijkt dat de organisatie uit een fase komt waarbij sprake was van eilanden en een verantwoordelijkheid, uitsluitend gericht op het belang van de eigen school. Sinds twee jaren voelen de directeuren zich geleidelijk aan meer verantwoordelijk voor OPOD en het gemeenschappelijk belang. Dit wordt onder meer gerealiseerd doordat veel stukken open met elkaar besproken worden en directeuren elkaar ook meer gaan aanspreken op ontstane problemen als overschrijdingen op de schoolbegroting of een onjuiste inschatting van het aantal leerlingen bij de start van het nieuwe schooljaar. Er is met andere woorden sprake van het werken aan een meer open en integere bestuurscultuur voor bestuur en intern toezicht. De verdere ontwikkeling van deze cultuur vereist echter ook in de nabije toekomst aandacht. Een juiste en adequate informatievoorziening vanuit het CvB naar de RvT en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad hoort daar overigens bij. Het bestuur faciliteert een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (gmr). De gmr komt maandelijks bijeen en het bestuur is bij iedere vergadering aanwezig. De gmrvertegenwoordigers (personeelsgeleding) met wie de inspectie sprak, zijn tevreden over hun budget, hun scholingsmogelijkheden en de mogelijkheden om externe expertise in te huren. De inspectie concludeert dat de gmr de middelen heeft om naar behoren te functioneren. Sinds de verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs Dordrecht is de rol van de gemeente Dordrecht als bestuurder beperkt tot een aantal aspecten. Te denken valt aan de wettelijke bevoegdheid om de leden van de RvT te benoemen en de bevoegdheid om in bijzondere omstandigheden zelf in het bestuur te voorzien en zo nodig de stichting te ontbinden. Bovendien kan de gemeenteraad in een verordening afspreken dat zij jaarlijks ter informatie de begrotingsnotitie ontvangt. Volgens de RvT blijkt uit drie financiële onderzoeken die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden dat er te weinig financiën (de zogenaamde bruidsschat) beschikbaar zijn gesteld door de gemeente Dordrecht bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Er dreigde volgens de RvT een financieel tekort. De inspectie is van mening dat op de lange termijn, binnen drie à vier jaar, OPOD bij niet-ingrijpen risico loopt. De inspectie concludeert dat de rol van de gemeente Dordrecht nu beperkt is. Onduidelijk en risicovol zijn de verantwoordelijkheden van de gemeente en het bestuur rondom (de financiering van) de huisvesting vanaf 2016. De gemeente en het bestuur verschillen van mening over de condities, waarop OPOD de verantwoordelijkheid van de huisvesting van de OPOD scholen vanaf 2016 overneemt van de gemeente. Om tekorten te voorkomen of te verkleinen is op dit punt actie en/of overleg van het bestuur met de gemeente vereist. Inzake het oordeel over de financiële condities bij de verzelfstandiging van OPOD verwijst de inspectie in dit kader naar paragraaf 3.4 van dit rapport.

12

3.2

Strategisch beleid en randvoorwaarden als basis voor bestuurlijk handelen

Sinds 2005 beschikt OPOD over een meerjaren strategisch beleidsplan. Het nieuwe beleidsplan voor de schooljaren 2013 tot en met 2017 is sinds oktober 2013 van kracht en is opgedeeld in verschillende aandachtsgebieden (personeel, onderwijs, PR/Marketing&Imago, leiderschap en een gezonde organisatie), die corresponderen met projecten, waar projectplannen aan ten grondslag liggen. Slechts twee deelprojectplannen (de projectplannen PR/Marketing&Imago en ICT) zijn gereed en zijn in uitvoering genomen. Saillant detail hierbij is dat voor sommige onderdelen van deze plannen geen overeenstemming is met de RvT, met name als het gaat om de uitvoering van de ICT-plannen. Ondanks een negatief advies van de RvT heeft het CvB toch besloten om met een groot deel van de scholen te participeren in een pilot. Hoewel er een beleidsplan aanwezig is, concludeert de inspectie dat het bestuur onvoldoende strategisch beleid heeft ontwikkeld op het gebied van de kwaliteit, de financiën en het personeel. Het plan en de uitvoering schieten namelijk op een aantal cruciale punten tekort:  De projectplannen ꞌDe kwaliteit van het personeelꞌ en ꞌDe kwaliteit van het onderwijsꞌ, die zouden moeten beschrijven hoe de OPOD-scholen deze ambities gaan bereiken, zijn slechts marginaal en nog weinig concreet uitgewerkt met de te bereiken tussendoelen en de fasering ervan tot 2017. Het accent ligt nu vooral op ICT en PR/marketing. De inspectie stelt daarom vast dat er door het bestuur verkeerde prioriteiten zijn gesteld. De eerste prioriteit zou op onderwijskundig en materieel terrein moeten liggen.  Het meerjaren strategisch beleidsplan bevat weliswaar opbrengstdoelen, maar deze hoeven pas in 2017 bereikt te worden. Als de eindopbrengsten van alle OPODscholen pas in 2017 boven de ondergrens van de inspectie behoren te liggen, betekent dit dat tot 2017 cohorten leerlingen mogelijk de school zullen verlaten met te weinig bagage om succesvol het voortgezet onderwijs te kunnen volgen. Het plan moet er daarom op gericht zijn dat deze doelen in 2015 bereikt worden.  Het ontbreekt aan een duidelijke visie op de onderwijsontwikkeling op stichtingsniveau. Dit draagt bij aan het trage tempo van de onderwijsverbetering en de resultaatgerichtheid van de plannen.  In de plannen is nauwelijks aandacht voor de relatie tussen onderwijskwaliteit, financiën en personeel. In hoeverre extra investeringen in geld en personeel nodig zijn om op bepaalde scholen de onderwijskwaliteit te verbeteren is een vraag die onvoldoende aan bod komt. Ook de evaluatie van eerdere acties, waarbij de vraag centraal staat wat goed heeft gewerkt tegen beheersbare kosten, is onvoldoende ingebed in het beleidsplan.

3.3

Bestuurlijk handelen ten aanzien van onderwijskwaliteit

Bij de OPOD-scholen staat de onderwijskwaliteit al enige jaren onder druk. Zo bleek in het najaar 2013 dat 80 procent van de basisscholen de afgelopen vijf schooljaren (2009 - 2013) één of meerdere jaren onvoldoende eindopbrengsten realiseerden (zie bijlage 5, tabel 9). Verder bleek dat de kwaliteit van het onderwijs op vier van de dertien basisscholen, gerekend vanaf 2010, onder de maat is of is geweest. Drie van de vier scholen hebben of hadden een arrangement zwak, voor één school geldt zelfs dat zij als

13

zeer zwak is beoordeeld. Ook is de kwaliteit van het onderwijs op de afdeling ꞌOpvang Nieuwkomersꞌ, gekoppeld aan openbare basisschool Mondriaan, als zwak beoordeeld. Vermeldenswaard en risicovol is de constatering dat de zorg en begeleiding voor leerlingen met specifieke hulpvragen/onderwijsbehoeften tekort schiet. Op elf van de veertien scholen zijn er één of meer indicatoren op dit terrein als onvoldoende beoordeeld, bij zes van deze elf zijn alle drie de indicatoren (8.2 tot en met 8.4 van het inspectie waarderingskader) als onvoldoende beoordeeld. Om tot verbetering te komen, is het van belang dat scholen in staat zijn om hun eigen kwaliteit kritisch en objectief te evalueren. Dit is bij de OPOD scholen in de regel niet het geval, gelet op de oordelen op de indicatoren voor kwaliteitszorg uit de laatste kwaliteitsonderzoeken. Op twaalf van de veertien scholen zijn één of meerdere indicatoren als onvoldoende beoordeeld, op vijf van deze twaalf scholen gaat het dan om één indicator (een van de volgende indicatoren: 9.1 tot en met 9.6), die echter essentieel is om goed zicht te krijgen op de eigen kwaliteit. Het bestuur gebruikt een instrument, gebaseerd op het INK-model om de kwaliteit van de scholen in beeld te brengen. Hiervoor heeft de stichting een computerprogramma laten ontwikkelen. Op school- en bestuursniveau wordt hiermee de kwaliteit van de scholen in beeld gebracht. Bij het gebruik van het systeem plaatst de inspectie twee kanttekeningen:  Uit een analyse van het gebruikte INK-model valt op dat een groot deel van de oordelen op de kwaliteitsindicatoren gebaseerd is op de resultaten van tevredenheidspeilingen onder ouders, leraren en leerlingen of op de aanwezigheid van schooldocumenten als een schoolplan of schoolgids. Slechts een klein deel van deze oordelen is gebaseerd op objectief meetbare resultaten, zoals ziekteverzuim, het voldoen van het aanbod, het efficiënt gebruik van de onderwijstijd, de kwaliteit van het didactisch en pedagogisch handelen of de opbrengsten (zowel eind- als tussenopbrengsten als de sociaal-emotionele ontwikkeling).  Ook de informatie uit de kwaliteitszorg van de afzonderlijke scholen wordt in het INK-model opgenomen. Verder stelt de inspectie vast dat bij een meerderheid van de OPOD-scholen de indicatoren van de kwaliteitszorg in meer of mindere mate als onvoldoende beoordeeld zijn (zie hiervoor bijlage 5, tabel 7). Dit zorgt ervoor dat de informatie uit het INK-model een geflatteerd beeld laat zien. Het formuleren van toekomstig beleid op basis van dit beeld is dan ook minder effectief. De algemeen directeur brengt sinds 2008 zowel de resultaten van scholen op de tussentijdse toetsen als op de eindtoetsen voor de instrumentele vaardigheden in beeld. Vervolgens maakt de algemeen directeur afspraken met de directeur van de school dat er maatregelen komen, die deze opbrengsten in ieder geval op een niveau laten komen, dat boven de ondergrens van de inspectie ligt. Bij de gebruikte werkwijze plaatst de inspectie drie kanttekeningen:  Doordat de opbrengsten gerelateerd worden aan de minimale kwaliteitsnorm van de inspectie, kan het bestuur niet vaststellen, of de scholen de gewenste kwaliteit leveren, gelet op de samenstelling van de leerlingenpopulatie.  In de praktijk blijkt dat de gegevens niet kloppen. Tijdens de laatste schoolonderzoeken op basisschool De Griffioen, op basisschool De Bever en op basisschool J.F. Kennedyschool kwam er nog informatie boven tafel van leerlingen uit de afgelopen drie schooljaren, waarmee de opbrengsten gecorrigeerd moesten 14



worden. Ook blijkt dat scholen te weinig zicht hebben op de manier waarop de inspectie de opbrengsten beoordeelt. De focus op resultaten is nog eenzijdig en niet verbreed naar andere ontwikkelingsgebieden.

De inspectie concludeert dat het bestuur en de directeuren onvoldoende zicht hebben op de kwaliteit van de scholen, zowel met betrekking tot het onderwijsproces als met betrekking tot de resultaten. Tevens stelt de inspectie vast dat de evaluatie en analyse van de kwaliteit door het bestuur van onvoldoende niveau is. Deze conclusie wordt onderschreven door de constatering dat de achterblijvende onderwijskwaliteit op de scholen niet heeft geleid tot planmatig ingrijpen en daarmee verbeterende resultaten. Het ontbreekt (nog steeds) aan een visie op de gewenste kwaliteit voor een brede ontwikkeling van de leerlingen. Slechts voor de instrumentele vakken (technisch en begrijpend lezen, spelling en rekenen en wiskunde) zijn in het beleidsplan ambities globaal verwoord. Doelen zijn niet smart en plannen zijn niet geconcretiseerd. Dit geldt ook voor de sociale kwaliteit en kunstzinnige ontwikkeling van kinderen. Met name de ambities op de sociale kwaliteit zijn van belang omdat een deel van de OPOD-scholen bezocht wordt door leerlingen uit de sociaal zwakkere milieus. Daarbij is het noodzakelijk dat het bestuur werkt aan voldoende draagvlak onder de directeuren en teams van de scholen voor de ambities op de sociale kwaliteit en kunstzinnige ontwikkeling, zodat zij zich ook eigenaar voelen van deze ambities. In het INK-model zijn per school en bovenschools (totaal dus vijftien eenheden) kwaliteitsindicatoren opgenomen, die gedeeltelijk bestuursbreed gelden en gedeeltelijk zijn gebaseerd op aandachtspunten die gelden voor een specifieke school. Deze laatsten worden veelal uitgewerkt in de schoolplannen en worden door de schoolleiders geformuleerd. Per kwartaal vindt een gesprek plaats tussen de algemeen directeur en de schooldirecteur, waarin deze kwaliteitsindicatoren onderwerp van gesprek vormen. Op basis van deze gesprekken worden prestatieafspraken gemaakt over verbeteringen. Op deze wijze bewaakt het bestuur de voortgang in verbetering van de onderwijskwaliteit. Desalniettemin concludeert de inspectie dat het bestuur onvoldoende planmatig werkt aan behoud en verbetering van de kwaliteit van haar scholen. Zoals hierboven is vermeld, schiet de evaluatie namelijk tekort om de juiste prioriteiten te kunnen stellen en ontbreekt een duidelijke, ambitieuze visie, die leidt tot voldoende ambitieuze plannen op bestuurs- en schoolniveau. Het gevoerde kwaliteitsbeleid van het CvB is daarom de afgelopen jaren onvoldoende effectief geweest om te voorkomen dat scholen in een aangepast toezichtarrangement terechtkwamen. Het meest pijnlijke hiervan is dat gelet op de onderwijsresultaten van een aantal scholen, kinderen met een leerachterstand geconfronteerd werden en nog geconfronteerd worden. De leerachterstand wordt niet weggewerkt en kinderen komen daardoor ten onrechte tekort. De rol die het CvB speelt schiet ernstig tekort gelet op de tekortkomingen in het gevoerde kwaliteitsbeleid en de aansturing van de scholen. Het INK-model wordt ook ingezet om de gerealiseerde kwaliteit op de scholen te borgen. Met deze aanpak gebeurt het borgen van de kwaliteit op de scholen nu veelal te veel op afstand door middel van het gesprek tussen de algemeen directeur en de schooldirecteur. Hierdoor is er bij het CvB onvoldoende zicht op wat er feitelijk op de werkvloer gebeurt met betrekking tot de onderwijsverbetering en de borging hiervan. Relaties met competentiemanagement ontbreken eveneens. Een verdere professionalisering van teams en directeuren sluit dan ook niet altijd aan op dat wat 15

nodig is voor de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. De borging door het bestuur is daarmee nog van een onvoldoende niveau. Het bestuur publiceert jaarlijks een jaarverslag dat op bestuursniveau informatie bevat over de ontwikkeling van het onderwijs op de scholen, naast gegevens over huisvesting, personeel en financiën. In dit jaarverslag is weliswaar een overzicht opgenomen van de Cito-scores , maar onduidelijk is of deze nu boven, op of onder de ondergrenzen van de inspectie liggen. Er is ook geen sprake van een eigen normstelling door het bestuur, zodat niet duidelijk gemaakt wordt of deze resultaten nu in lijn liggen met wat van de school verwacht mag worden, rekening houdend met de samenstelling van de leerlingenpopulatie. De verantwoording van het bestuur over de kwaliteit van de scholen is dan ook van een onvoldoende niveau.

3.4

Bestuurlijk handelen ten aanzien van financiën

Het onderzoek van de inspectie naar het bestuurlijk handelen van OPOD in het verleden heeft geleid tot de volgende conclusies: 1. Het bestuur heeft te maken gehad met hogere kosten dan vergelijkbare besturen. Voorbeelden van deze hogere kosten zijn huisvesting en externe inhuur. Het bestuur is er lange tijd niet in geslaagd deze kosten meer in lijn te brengen met die van vergelijkbare besturen en heeft langere tijd verzuimd de gemeente te vragen om extra (financiële) ondersteuning voor deze hogere huisvestigingslasten. Dit heeft mede geleid tot de forse exploitatieverliezen in het verleden. 2. Het bestuur was in het verleden onvoldoende ꞌin controlꞌ en zag ontwikkelingen (rond bijvoorbeeld dalende leerlingenaantallen) niet aankomen. Dit werd nog versterkt door het slecht functionerende administratiekantoor. Hieronder worden deze punten nader toegelicht. 1. Het bestuur heeft te maken gehad met hogere kosten dan vergelijkbare besturen OPOD heeft in het verleden forse exploitatieverliezen geleden. OPOD zag in de hoge huisvestingslasten de belangrijkste oorzaak van de exploitatieverliezen. Om meer inzicht te krijgen in de kosten van OPOD heeft de inspectie EFJ-gegevens over 2009 tot en met 2013 geanalyseerd (zie bijlage 7). Uit deze analyse is naar voren gekomen dat het bestuur relatief veel kosten heeft gemaakt voor het personeel niet in loondienst (extern personeel) en de overige lasten. Dit stemt niet overeen met het door het bestuur geschetste beeld dat de tekorten met name zijn veroorzaakt door de huisvestingslasten. De RvT heeft in een gesprek met de inspectie aangegeven ook te zijn verrast door de hoge lasten verband houdend met het extern personeel. De RvT heeft dit in het verleden meerdere malen kenbaar gemaakt richting het bestuur. Vanaf de verzelfstandiging werd OPOD geconfronteerd met een tekort op de exploitatie van de schoolgebouwen. De werkelijke huisvestingslasten (onder andere energie en schoonmaak) zijn hoger dan de materiële instandhoudingsvergoeding die onderdeel uitmaakt van de lumpsum vergoeding. Op basis van de jaarrekeningen 2005 tot en met 2012, blijkt dat over deze jaren in werkelijkheid € 5,1 miljoen minder aan inkomsten voor huisvesting is ontvangen dan de uitgaven hebben bedragen. Mede op grond van een brief van de RvT aan de gemeente Dordrecht (d.d. 2 juli 2013) en om te voorkomen 16

dat de continuïteit van het openbaar onderwijs in Dordrecht in gevaar komt, heeft de gemeente besloten om OPOD te steunen met € 2,6 miljoen. Details hierover zijn te vinden in bijlage 6. 2. Het bestuur was in het verleden onvoldoende ꞌin controlꞌ De noodzaak tot een goede ꞌcontrolꞌ van financiën wordt geïllustreerd door het voorgaand punt: OPOD had te maken met exploitatieverliezen en in een dergelijke situatie is een goed zicht op de financiële situatie en een goede bijsturing daarvan onontbeerlijk Om dit te verbeteren is de inzet van een vlekkeloos opererend administratiekantoor essentieel alsmede voldoende expertise om op dit punt de vinger aan de pols te kunnen houden. Het bestuur had echter te maken met een administratiekantoor dat moeite had die gewenste kwaliteit te leveren. Enkele recente voorbeelden illustreren dit. In verband met het op termijn stoppen van het salarissysteem Edukaat/CASO is OPOD overgegaan op AFAS. Er zijn sindsdien onder andere grote problemen geweest met de verwerking van de BAPO en de berekening van de werkelijke loonkosten. Het administratiekantoor is in eerste instantie niet goed omgegaan met deze problemen. Op dit moment zijn de grootste mankementen opgelost. Het afgelopen jaar heeft de kwaliteit van het werk van het administratiekantoor echter weer te wensen overgelaten. Een ander aspect van ꞌcontrolꞌ is het tijdig anticiperen op ontwikkelingen, die het functioneren van het bestuur kunnen beïnvloeden. Dit bleek niet het geval bij dalende leerlingenaantallen. De daling van het aantal leerlingen was per 1 oktober 2011 twee keer zo hoog als het aantal waarmee bij het opstellen van het personeelsformatieplan vóór de zomervakantie rekening was gehouden. Op 1 oktober 2012 en 1 oktober 2013 bleek opnieuw dat het aantal leerlingen tegenviel ten opzichte van de prognosegegevens, waarmee rekening was gehouden bij het opstellen van het bestuursformatieplan vóór de zomervakantie. Analyse van de inspectie wijst uit dat de vermindering van de leerlingaantallen van OPOD groter is dan de demografische krimp (zie bijlage 1). Alhoewel de personele bekostiging wordt gebaseerd op de leerlingaantallen van het vorige schooljaar (zogenaamde ꞌt-1 bekostigingꞌ) maakt de financiële positie boventalligheid van personeel onwenselijk. Een probleem dat hierbij optrad, was dat de prognoses werden opgesteld door de locatiedirecteuren, die er vanwege de koppeling van de prognoses aan de formatieplanning belang bij hadden de leerlingenkrimp voorzichtig in te schatten. Tijdens het onderzoek is geconstateerd dat het bestuur inmiddels maatregelen heeft genomen om de ꞌcontrolꞌ op de financiële positie te vergroten. Belangrijke terreinen, waarop maatregelen zijn genomen zijn: a. Beter inzicht in toekomstige leerlingenstromen b. Dalend leerlingenaantal vergt ingrijpende maatregelen op personeelsgebied c. Naar centrale financiële sturing d. Versterking stafbureau e. Mogelijke invoering meerschoolse directeur

17

a. Beter inzicht in de toekomstige leerlingenstromen Een veranderend leerlingenaantal vereist ingrijpen in het personeelsbestand om te voorkomen dat de kosten niet meer in de pas lopen met de baten. Zoals eerder is aangegeven was de prognose, die in het voorjaar van de leerlingaantallen in het nieuwe schooljaar werd gemaakt en waarop de formatie voor het nieuwe schooljaar werd gebaseerd in 2011, 2012 en 2013 te positief. OPOD heeft het proces waarbij personeel volgens de ꞌt-systematiekꞌ aan de scholen wordt gealloceerd verder verfijnd. Een belangrijk orgaan hierbij is de Commissie Personeel, waarin alle locatiedirecteuren zitting hebben en waarin de formatie voor het nieuwe schooljaar gezamenlijk wordt vastgesteld en verdeeld over de scholen. Als aan het begin van het schooljaar toch boventalligheid ontstaat door tegenvallende werkelijke leerlingaantallen, wordt een verschillenanalyse van het lagere aantal leerlingen per locatie opgesteld en verspreid onder de locatiedirecteuren. Dit maakt dat locatiedirecteuren elkaar kunnen aanspreken op het veroorzaken van boventalligheid. Andere genomen maatregelen om het proces te stroomlijnen zijn het bij het vaststellen van de formatie uitgaan van daadwerkelijk ingeschreven leerlingen (hetgeen lagere werkelijke aantallen leerlingen aan het begin van het nieuwe schooljaar door zijuitstroom echter nog niet uitsluit) en het op meerdere momenten opvragen van de prognoses bij de locatiedirecteuren om de ontwikkeling van de (verwachte) leerlingenaantallen te monitoren. Ten aanzien van de verschillenanalyse merkt de inspectie nog op dat de precieze reden van zij-uitstroom niet altijd daaruit is af te leiden. ꞌAndere denominatieꞌ kan wijzen op ontevredenheid met de school of op een bewuste keuze voor bijvoorbeeld een islamitische school. b. Daling leerlingenaantal vereist ingrijpende maatregelen op personeelsgebied OPOD heeft maatregelen genomen op personeelsgebied naar aanleiding van de hiervoor beschreven financiële situatie. In verband met de terugloop van de leerlingenaantallen sinds enige jaren gold al met ingang van 2010 een vacaturestop, tevens was er geen tijdelijk personeel meer waarvan OPOD afscheid kon nemen, zodat ingrijpendere acties nodig werden. De daling van het aantal leerlingen bleek op per 1 oktober 2011, 1 oktober 2012 en 1 oktober 2013 veel hoger dan waarmee rekening was gehouden bij het opstellen van het bestuursformatieplan vóór de zomervakantie In oktober 2011 kwam daarbij dat tevens nog niet volledig uitvoering was gegeven aan de vacaturestop. Hierdoor moest er meer dan € 1 miljoen op personeel worden bezuinigd, terwijl er op basis van het bestuursformatieplan per 1 augustus 2011 geen personeelsleden in het Risico Dragend Deel van de Formatie (RDDF) waren geplaatst. Dit noopte tot een snel ingrijpen in het personeelsbestand. Er werd een mobiliteitsplan opgesteld en het per 1 augustus 2012 plaatsen van personeel in het RDDF werd voorbereid. Het mobiliteitsplan (voor het schooljaar 2011/12), waarbij personeelsleden werden gestimuleerd vrijwillig (gedeeltelijk) afscheid te nemen van OPOD en waarbij vanuit OPOD een vertrekpremie werd geregeld, werd een succes. De vrijwillige vertrekregeling heeft geresulteerd in een reductie van het personeelsbestand per 1 augustus 2012 met ongeveer 19 fte. Toen in oktober 2012 het aantal leerlingen opnieuw tegenviel is wederom gebruik gemaakt van het mobiliteitsplan. Uiteindelijk leidde dit nog tot een gedwongen ontslag van 0,5 fte. Op 1 oktober 2013 ten slotte is in overleg met de vakbonden besloten tot het verlaten van het LIFO-beginsel (last in first out) en het overgaan tot het afspiegelingsbeginsel, om te voorkomen dat het personeelsbestand nog verder zou verouderen. 18

c. Naar centrale financiële sturing In 2009 heeft OPOD voor het eerst een tekort op de exploitatie gerealiseerd. Het jaar 2009 was het laatste jaar waarin geld van de gemeente werd ontvangen in verband met de bruidsschat (toegekend in verband met de verzelfstandiging). Deze bruidsschat voor een totaalbedrag van € 1,45 miljoen voor de jaren 2005 tot en met 2009 betrof een bijdrage aan de kosten van ABB (administratie, beheer en bestuur) voor in totaal € 1 miljoen (vijf jaar maal € 200.000) en extra kosten in de eerste jaren voor in totaal € 0,45 miljoen (drie jaar maal € 150.000). OPOD erkende in 2010 dat verder interen op de reserves geen optie was. In 2010 zijn daarom de beleidskaders verder aangescherpt met afspraken (op alle lagen) voor de opstelling van begroting en formatie. In 2010 heeft OPOD een grote slag gemaakt door voor diverse domeinen Europees aan te besteden. In 2011 en 2012 is voor de resterende domeinen Europese aanbesteding gerealiseerd. In totaal is op negen domeinen Europees aanbesteed. Voor de Europese aanbesteding is gebruik gemaakt van de inzet van externen aangezien de deskundigheid hiervoor binnen OPOD ontbrak. De externen zijn daarbij ook contractueel verantwoordelijk gemaakt voor eventuele financiële en juridische risico’s. In 2010 zijn de domeinen schoonmaak, leermiddelen, energie, onderhoud, repro en meubilair Europees aanbesteed. In 2011 en 2012 zijn de resterende domeinen afval, schoolbegeleiding, ICT en administratiekantoor Europees aanbesteed. Dit leidde tot een aanzienlijke kostenbesparing, ondanks de eenmalige extra kosten, die hier tegenover stonden voor onder andere het bureau dat de Europese aanbesteding begeleidde. Overigens bleek de Europese aanbesteding naast de gerealiseerde bezuiniging op de kosten tevens als positief bijeffect een kwaliteitsverhoging te hebben. Dit bleek met name bij de ICT het geval te zijn. d. Versterking stafbureau OPOD heeft zich gerealiseerd dat planning & control op orde moet zijn. Dit betekent naast realistische en taakstellende (meerjaren) begrotingen inclusief meerjareninvesteringsbegrotingen en een maandelijks actueel gemaakte liquiditeitsbegroting, een strak budgetbeheer met periodieke managementrapportages die een realistisch eindejaarsbeeld geven. OPOD moet zich ontwikkelen tot een flexibele organisatie die tussentijdse aanpassingen mogelijk maakt. Het stafbureau bestond eind 2012 uit een medewerker P&O (1 fte), een medewerker financiën (1 fte), een medewerker WSNS/leerlingzorg (0,5 fte) en een officemanager (0,5 fte). De afdelingen personeelszaken en financiën waren gezien de omvang kwetsbaar in samenstelling. Dit heeft in 2013 geleid tot de versterking van het stafbureau met een controller (0,4 fte) en een personeelsfunctionaris (0,6 fte). e. Mogelijke invoering meerschoolse directeur Gezien de teruggang in aantal leerlingen staat ook de schoolgrootte van sommige scholen van OPOD onder druk. Op dit moment heeft OPOD veertien brinnummers en zeventien vestigingen. OPOD onderzoekt momenteel in hoeverre scholen kunnen fuseren. Tevens is OPOD bezig om de mogelijkheden te onderzoeken om te gaan werken met meerschoolse directeuren en locatieleiders per vestiging.

19

De inspectie signaleert nog de volgende resterende knelpunten in het bestuurlijk handelen ten aanzien van financiën: 1. De meerjarenbegroting 2014 – 2017 is niet goedgekeurd door de Raad van Toezicht De Raad van Toezicht heeft de inspectie meegedeeld dat de meerjarenbegroting die het bestuur heeft aangeleverd, niet is goedgekeurd. De meerjarenbegroting laat over een periode van vier jaar een negatief beeld zien. Het verwachte resultaat eind 2017 is circa € 42.000 negatief. OPOD is zich ervan bewust dat zij verdere maatregelen moet nemen om de baten en lasten weer in balans te brengen. 2. Huisvestingslasten na 2016 Zoals in bijlage 6 is aangegeven, komen alle huisvestingslasten in de periode 2013 tot en met 2015 voor rekening van de gemeente Dordrecht. OPOD draagt in deze periode het deel van de bekostiging voor de materiële instandhouding over aan de gemeente. In de meerjarenbegroting heeft OPOD ervoor gekozen om de huisvestingslasten ook na 2016 niet in de begroting op te nemen. OPOD geeft aan de panden pas over te nemen als hieruit geen extra financiële lasten voortkomen. De te verkrijgen materiële instandhouding moet voldoende zijn om de huisvestingslasten te dekken (budgettair neutraal). De inspectie heeft ook met de gemeente gesproken en heeft daarbij vastgesteld dat de verwachtingen en voornemens van de gemeente en het bestuur over de voorwaarden en omstandigheden waaronder de gebouwen vanaf 2016 weer worden overgedragen aan OPOD uit elkaar lopen. 3. Het benodigd vermogen om risico’s af te dekken is niet bekend OPOD heeft een risico control matrix opgesteld om vast te stellen op welke aspecten er financiële risico’s zijn. Daarin zijn echter alleen de risico’s geïdentificeerd en niet gekwantificeerd. Daardoor is het niet duidelijk welk vermogen het bestuur zou moeten aanhouden ter afdekking van risico’s. Uit correspondentie met de gemeente en onderzoeksrapporten over de financiële positie van OPOD (bijlage 3 en 6) blijkt dat OPOD voor het weerstandsvermogen zelf uitgaat van een streefwaarde van 25 procent. Deze waarde ligt aan de basis van het rapport van Van Ree. Hieraan wordt gerefereerd in de brief van 2 juli 2013 van de RvT aan de gemeente. Deze streefwaarde heeft OPOD echter nog niet bereikt. 4. Er is sprake van onrechtmatigheden bij de verwerving van middelen Ten aanzien van de rechtmatigheid van de verwerving van middelen zijn er bevindingen die voortvloeien uit eerdere onderzoeken van de inspectie en in opdracht van de Minister en die betrekking hebben op de zogenaamde ꞌleerlinggewichtenꞌ. (zie bijlage 2). Overigens dient hierbij vermeld te worden dat uit deze bevindingen vooralsnog blijkt dat er geen sprake is van bewust handelen (opzet), maar meer van een verschil van interpretatie. Conclusies De inspectie constateert dat dat OPOD de afgelopen jaren belangrijke maatregelen heeft getroffen om de grip op de financiën te verbeteren. Als belangrijkste noemt de inspectie de onderhandelingen met de gemeente, gericht op het verminderen van de huisvestingslasten en resulterend in een akkoord met de gemeente waarin de gemeente de huisvestingslasten in ieder geval tot en met 2015 voor zijn rekening neemt (voor zover deze de vergoeding daarvoor de bekostiging overtreft). Verder zijn de strakkere 20

centrale financiële sturing op de materiële uitgaven, de versterking van het stafbureau en de verrichte ingrepen in het personeelsbestand na de opgetreden leerlingenkrimp belangrijke maatregelen. De inspectie ziet echter een aantal risico’s ten aanzien van financiën, die aandacht verdienen: 1. De belangrijkste is de daling van de leerlingenaantallen, die de demografische krimp overstijgt tot stilstand te brengen. Het bewerkstelligen van onderwijsverbetering, zoals eerder is aangegeven in dit rapport kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren. Als dit niet wordt gerealiseerd en de krimp van het markaandeel zet door (waardoor ook de personeelsformatie moet worden bijgesteld), zal dit een steeds zwaardere wissel trekken op het personeel, nu een beroep op vrijwillig vertrek steeds moeilijker wordt en de natuurlijke uitstroom vermoedelijk onvoldoende is. 2. Een tweede prioriteit is het aandringen op duidelijkheid bij de gemeente over de voorwaarden en omstandigheden waaronder de gebouwen vanaf 2016 weer worden overgedragen aan OPOD. Als de overdracht geschiedt tegen de voorwaarden die door het bestuur zijn gesteld, zal de overdracht niet tot nauwelijks leiden tot financiële risico’s. Als de gemeente hier echter niet mee akkoord gaat, dan drukken de huisvestingslasten weer volledig op de exploitatie van OPOD. Hiermee is in de huidige meerjarenbegroting nog geen rekening gehouden. 3. Een derde prioriteit is de kwantificering van de opgestelde risicoanalyse; OPOD heeft een risico control matrix opgesteld, maar daarin zijn de risico’s niet gekwantificeerd, waardoor het onduidelijk is of de huidige financiële positie voldoende is om toekomstige risico’s het hoofd te bieden. 4. Een vierde prioriteit is het opstellen van een nieuwe meerjarenbegroting, waarmee ook de RvT kan instemmen. Een dergelijke meerjarenbegroting geeft richting aan het financieel beleid in de toekomst. 5. Overige prioriteiten ten aanzien van financiën zijn het blijvend bewaken van het functioneren van het administratiekantoor, dat in het verleden fouten heeft gemaakt met financiële gevolgen voor OPOD en van de lasten van het personeel niet in loondienst en de overige lasten of een overstap naar een ander administratiekantoor.

3.5

Resultaten van bestuurlijk handelen

De kwaliteit van het onderwijs op een aantal OPOD-scholen staat onder druk. Daarnaast blijkt uit de inspectierapporten van de meest recente onderzoeken op de scholen (zie tabel 7 in bijlage 4) dat een aanzienlijk aantal onderzochte indicatoren als onvoldoende is beoordeeld. De inspectie stelt daarom vast dat het bestuur er niet in is geslaagd gedurende de afgelopen twee jaren een duurzame kwaliteitsverbetering op alle scholen te bereiken. Uit tabel 8 in bijlage 5 blijkt verder dat de tussentijdse resultaten van de leerlingen uit groep 6 en 7, behaald in het huidige schooljaar (januari en februari 2014), voor 22 van de 56 cohorten leerlingen onder de ondergrens van de inspectie liggen. Hiermee lijkt de prognose voor voldoende eindopbrengsten voor de schooljaren 2014-2015 en 20152016 niet voor alle scholen gunstig. Dit betekent dat planmatige, resultaatgerichte en ambitieuze actie noodzakelijk is om de komende twee jaren wel een duurzame kwaliteitsverbetering te realiseren. De financiële positie van OPOD blijft risicovol, hoewel verbeteringen zijn ingezet, waarvan de resultaten inmiddels zichtbaar zijn. Uit de voorlopige exploitatierekening over 2013 komt een positief resultaat van € 2.293.000 naar voren. Dit resultaat is 21

echter sterk geflatteerd door twee incidentele posten (voor details: zie bijlage 3). Toch concludeert de inspectie dat alle financiële kengetallen aanmerkelijk zijn verbeterd. De belangrijkste besparing zit hem in de post personeelslasten, maar ook in de andere lasten zijn besparingen gerealiseerd. Uit de analyse van de liquiditeitsbegroting voor het jaar 2014 blijkt dat de liquiditeit stijgt. De overheveling van de huisvestingslasten naar de gemeente heeft hieraan bijgedragen. Het bestuur hoeft in 2014 immers geen eigen bijdrage te leveren voor de materiële instandhouding waar dit in het verleden nog wel het geval was. De overige bezuinigingsmaatregelen die OPOD heeft genomen, lijken zich te vertalen in een betere liquiditeit aan het eind van 2014. In januari 2014 heeft OPOD circa € 2,7 miljoen en eind december 2014 circa € 3,2 miljoen aan liquide middelen. In het kader van dit onderzoek is ook navraag gedaan naar het ziekteverzuim. OPOD geeft aan dat het actuele ziekteverzuim circa 9 procent is, waarbij 65 procent van dit ziekteverzuim voor rekening komt van 50-plussers. De inspectie heeft uit gesprekken begrepen dat een deel van het ziekteverzuim mede stress-gerelateerd is. Mogelijk houdt dat verband met de onzekere periode waarin werknemers zich bevinden, nu duidelijk is geworden dat OPOD door de leerlingenkrimp jaarlijks afscheid zal moeten nemen van een deel van het personeel. De RvT heeft aangegeven dat het competentiemanagement van OPOD tekortschiet en dat dit leidt tot onrust, angst en onzekerheid onder het personeel. De RvT is van mening dat er binnen OPOD meer gestuurd moet worden. Samengevat heeft de tekortschietende kwaliteit van het bestuurlijk handelen geleid tot de volgende situatie:  In kwalitatief opzicht staan teveel scholen er niet goed voor, er is onvoldoende zicht op de kwaliteit van de processen, er zijn geen duidelijke en ambitieuze streefdoelen voor de resultaten in brede zin en de kwaliteitszorg is onvoldoende ontwikkeld om te kunnen sturen op behoud en verbetering van de kwaliteit.  Mogelijk mede als gevolg van tekortschietende kwaliteit heeft OPOD te kampen met een meer dan gemiddelde terugloop van het aantal leerlingen. De stichting verliest marktaandeel.  Er zijn – betrekkelijk laat – maatregelen genomen om de slechte financiële positie te verbeteren. Voor de korte termijn zijn er daarmee geen directe risico’s voor de continuïteit van de scholen. Op langere termijn is aanvullend beleid nodig om een solide financiële basis te waarborgen en middelen te reserveren voor investeringen in kwaliteitsverbetering.  De combinatie van financiële problemen en de (bovengemiddelde) terugloop van het aantal leerlingen leidt tot ingrijpen in de personeelsbezetting. In de afgelopen jaren zijn de maatregelen te vaak minder ingrijpend geweest dan de feitelijke ontwikkeling van het leerlingental noodzakelijk maakte. Dat heeft de financiële situatie verder verslechterd. Tegelijkertijd hebben de achtereenvolgende ingrepen in het personeelsbestand gevolgen voor de continuïteit en de kwaliteit in de personele bezetting op de scholen hetgeen een extra risico kan vormen voor de kwaliteit van het onderwijs.

22

Ten slotte concludeert de inspectie dat het bestuur zowel in beleid als in planmatige ontwikkeling onvoldoende aandacht besteedt aan de samenhang van de verschillende domeinen: onderwijskwaliteit, financiën en personeel. De combinatie van teruglopende leerlingenaantallen, onvoldoende onderwijskwaliteit op een aantal scholen en financiële druk vraagt om een integrale benadering, waarbij kwalitatief goed onderwijs centraal moet staan.

23

24

4. Conclusie en vervolg van het toezicht Er zijn in de komende periode grote inspanningen nodig om op alle OPOD-scholen de onderwijskwaliteit op een niveau te brengen dat, gelet op de kenmerken van de leerlingenpopulatie, verwacht mag worden en een stevige basis te leggen voor een duurzame borging van deze kwaliteit. De inspectie verwacht dat dit uiterlijk 1 september 2015 gerealiseerd is. Een heldere visie op de gewenste onderwijskwaliteit, uitgewerkt in een strategisch beleidsplan, en inzicht in de competenties van het huidige onderwijspersoneel zijn voorwaarden die hieraan bijdragen. Kwalitatief goed onderwijs draagt ook bij aan een positief imago van de stichting, waardoor mogelijk ook een kentering kan worden bewerkstelligd in de (niet demografisch bepaalde) daling van het aantal leerlingen en ouders, dat kiest voor openbaar onderwijs in Dordrecht. Ook zal OPOD in de komende jaren in samenhang met de noodzakelijke kwaliteitsverbetering oog moeten houden voor haar financiële positie. Deze is het afgelopen jaar weliswaar verbeterd, maar er zijn nog wel financiële risico’s aanwezig. In dit kader wijst de inspectie nadrukkelijk op de samenhang van de verschillende domeinen: onderwijskwaliteit, financiën en personeel. Het complex van teruglopende leerlingenaantallen, onvoldoende onderwijskwaliteit op een aantal scholen en financiële druk maakt het scherp aan de wind zeilen noodzakelijk. Het effectief en efficiënt aanpakken van geconstateerde problemen is daarmee een noodzaak aangezien de ruimte nauwelijks bestaat om tijd of middelen te verspillen. Gezien de omvang van de risico’s en de achterblijvende kwaliteit van het onderwijs, is sprake van een hoge urgentie om de problemen daadkrachtig aan te pakken. De inspectie verwacht dat het bestuur dit ter hand neemt en dat de raad van toezicht hierop toezicht uitoefent. In dat kader vraagt de inspectie een bestuurlijke reactie toe te sturen. De reactie zal aan de volgende vragen worden getoetst:  sluit deze aan op de bevindingen uit het rapport?  zijn de maatregelen die OPOD neemt voldoende om op korte termijn tot verbetering te komen?  zijn de maatregelen voldoende ꞌsmartꞌ gedefinieerd zodat OPOD en/of de inspectie kunnen nagaan of deze effectief en efficiënt worden uitgevoerd?  zijn de maatregelen voldoende ambitieus, zowel inhoudelijk als in snelheid of leerlingen op korte termijn goed onderwijs te kunnen garanderen? De inspectie zal de noodzakelijke verbeteringen scherp blijven monitoren, deels door vervolgonderzoeken bij de scholen, maar ook door blijvend geïntensiveerd financieel toezicht en door gesprekken met het bestuur en de RvT over de voortgang van de verbeteringen op basis van voortgangsrapportages. Over de precieze invulling hiervan zullen nadere afspraken met het bestuur gemaakt worden. Indien op 1 september 2015 blijkt dat de noodzakelijke kwaliteitsverbetering niet is gerealiseerd, overweegt de inspectie verdergaande interventies te zullen plegen. Een melding aan de minister met het advies, maatregelen te treffen, kan een van deze interventies zijn.

25

26

Bijlage 1

Tabellen met leerlingenaantallen en Marktaandeel

OPOD heeft sinds enige jaren aan marktaandeel verloren, zowel als het gaat om vierjarigen als om oudere leerlingen, die tijdens hun schoolloopbaan van school veranderen (zij-uitstroom). Voor de analyse van de leerlingaantallen en het marktaandeel van OPOD, zie onderstaande tabellen. OPOD heeft desgevraagd aangegeven dat volgens haar de tussentijdse uitstroom onder andere te wijten is aan het starten van de Islamitische IKRA-school. Andere redenen zijn: vertrek naar het SBO, onvrede en verhuizing. Gemeente

markt-

OPOD

Dordrecht

aandeel

2013

3.322

10.301

32,25%

2012

3.436

10.415

32,99%

2011

3.620

10.616

34,10%

2010

3.831

10.821

35,40%

2009 3.908 11.017 35,47% Tabel 1: Vergelijking totaal aantal leerlingen en marktaandeel OPOD (sbo uitgezonderd)

vierjarigen Gemeente

markt-

OPOD

Dordrecht

aandeel

2013

414

1289

32,12%

2012

422

1281

32,94%

2011

379

1190

31,85%

vierjarigen

2010 445 1288 34,55% Tabel 2: Vergelijking aantal vierjarigen en marktaandeel OPOD (sbo-uitgezonderd) 2010

2011

markt-

2012

markt-

2013

markt-

markt-

aantal

aandeel

aantal

aandeel

aantal

aandeel

aantal

aandeel

Cohort 4 jaar in 2010

445

34,55%

418

32,08%

404

30,65%

398

30,22%

Cohort 5 jaar in 2010

448

35,16%

441

33,82%

427

33,31%

418

32,55%

Cohort 6 jaar in 2010

503

35,25%

491

34,50%

461

32,70%

440

31,16%

Cohort 7 jaar in 2010

457

32,85%

445

32,22%

416

30,34%

399

29,32%

Cohort 8 jaar in 2010 464 31,96% 448 30,98% 428 29,91% 399 29,50% Tabel 3: Vergelijking leerlingenaantallen per leerlingcohort (4 jaar in 2010 impliceert 5 jaar in 2011et cetera; het marktaandeel is het procentuele aandeel van de totale leerlingpopulatie in de gemeente). De sbo is uitgezonderd.

27

28

Bijlage 2

Tabel met geconstateerde fouten in leerlinggewichten

Ten aanzien van de rechtmatigheid van de verwerving van middelen zijn er bevindingen die voortvloeien uit eerdere onderzoeken van de inspectie en in opdracht van de Minister. Deze bevindingen hebben betrekking op de leerlingengewichten die op de school niet altijd correct zijn vastgesteld. De totale gewogen correctie is een equivalent van 49,2 leerlingen. Overigens zijn nog niet alle onderzoeken in opdracht van de Minister uitgevoerd en is in sommige gevallen nog bezwaar tegen de resultaten van het uitgevoerde onderzoek mogelijk. De inspectie heeft OPOD gevraagd naar een reactie op deze verschillen. OPOD heeft aangegeven dat deze verschillen niet hebben geleid tot integrale controle van de leerlingengewichten, maar wel tot intervisie met directeuren. OPOD geeft aan te blijven aanlopen tegen een klein hardnekkig deel van ouders dat het opleidingsniveau niet naar waarheid invult. Daaraan blijft het werken door gesprekken met de ouders te voeren, desnoods met tolk. Telling 1-10-2013 Gewicht

Volgens

Volgens

Gewogen

School

BRIN

(1+..)

School

telling

verschil

De Meridiaan

18UY

0

285

296

-11

0,3

12

7

6,5

1,2

10

4

13,2

Totaal gewicht

322,6

313,9

8,7

Mondriaan

Kennedyschool

Albatros

Totaal verschil telling 2013

18NV

18RJ

18YS

0

191

198

-7

0,3

28

23

6,5

1,2

61

59

4,4

Totaal gewicht

361,6

357,7

3,9

0

305

325

-20

0,3

98

87

14,3

1,2

109

100

19,8

Totaal gewicht

672,2

658,1

14,1

0

60

51

9

0,3

10

23

-16,9

1,2

93

89

8,8

Totaal gewicht

277,6

276,7

0,9 27,6

29

Telling 1-10-2011 School

BRIN

Wantij

18M

Gewicht

Volgens

Volgens

Gewogen

(1+..)

School

telling

verschil

0

66

93

-27

0,3

36

24

15,6

1,2

50

35

33

Totaal gewicht

222,8

201,2

21,6

Totaal verschil telling 2013 en 2011 49,2 Tabel 4: Geconstateerde fouten bij onderzoek van leerlinggewichten door de inspectie en Deloitte Toelichting bij tabel: De getallen achter Totaal gewicht zijn berekend door het aantal bij gewicht 0 te vermenigvuldigen met 1, het aantal bij gewicht 0,3 te vermenigvuldigen met 1,3 en het aantal bij gewicht 1,2 te vermenigvuldigen met 2,2. Het gewogen verschil is op een soortgelijke wijze berekend.

30

Bijlage 3

Detaillering financiële positie

In tabel 5 is de voorlopige exploitatierekening over 2013 opgenomen. Deze is gebaseerd op de uitdraai uit de financiële administratie, die tijdens het onderzoek van de inspectie is gemaakt en die uitkomt op een positief resultaat over 2013 van € 2.293.000. Dit resultaat is sterk geflatteerd door twee incidentele posten: de gelden uit het najaarsakkoord ad € 848.000 en de afrekening die met de gemeente is gemaakt van de huisvestingslasten (per saldo € 25.000) en het begrote nadelige exploitatieresultaat over 2013 (€ 974.000) van in totaal € 999.000. Het bedrag ad € 977.000, dat onderdeel uitmaakt van dit bedrag en dat betrekking heeft op de aan de gemeente doorbetaalde bedragen voor materiële instandhouding, is vervolgens nog gecorrigeerd. De gemaakte correctie bedraagt € 200.000 en betreft het deel van de materiële instandhouding dat altijd al werd doorbetaald aan de gemeente, omdat het betrekking heeft op de multifunctionele accommodaties, waarvan de gemeente altijd al de volledige huisvestingslasten droeg. De hierboven genoemde posten zijn gecorrigeerd op het verwachte positieve exploitatieresultaat ad € 2.293.000, hetgeen resulteert in een ꞌgenormaliseerd exploitatieresultaatꞌ over 2013 ad € 246.000. Ook dit is zichtbaar in tabel 5. In tabel 5 is ter vergelijking de exploitatierekening over 2012 opgenomen. Deze vergelijking leert dat het exploitatieresultaat over 2013 € 732.000 hoger is dan dat resultaat over 2012. De belangrijkste besparing zit in de post personeelslasten, maar ook in de andere lasten zijn besparingen gerealiseerd. Het akkoord met de gemeente, waarvan een onderdeel inhoudt dat de gemeente alle huisvestigingslasten van OPOD overneemt in ruil voor het ontvangen bedrag van materiële instandhouding (zie ook paragraaf 2.4.2.a lijkt een minder groot financieel voordeel op te leveren dan aanvankelijk in de overeenkomst het geval leek, omdat OPOD (vóór verrekening met de gemeente) te maken heeft met lagere huisvestingslasten in 2013 ten opzichte van eerdere jaren. Per saldo lijkt deze afspraak voor 2013 slechts € 225.000 op te leveren, terwijl oorspronkelijk was uitgegaan van € 449.714. In tabel 6 zijn de kengetallen van OPOD ultimo 2013 opgenomen. Deze zijn gebaseerd op de uitdraai uit de financiële administratie, die tijdens het onderzoek van de inspectie is gemaakt en die uitkomt op een positief resultaat over 2013 van € 2.293.000. Uit de tabel blijkt dat de kengetallen, zonder uitzondering, aanmerkelijk zijn verbeterd. 1 Ten aanzien van het weerstandsvermogen valt op dat OPOD zelf uitgaat van een streefwaarde van 25 procent. Deze waarde ligt aan de basis van het rapport van Van Ree. Hieraan wordt gerefereerd in de brief van 2 juli 2013 van de Raad van Toezicht aan de gemeente. Deze streefwaarde heeft OPOD echter nog niet bereikt. Een ander doel is gelegen in het benodigd vermogen volgens de berekeningen van Infinite van november 2012 en januari 2013. Het vermogen voor de financieringsen bufferfunctie is door Infinite berekend op € 4,5 miljoen (eigen vermogen vermeerderd met de voorzieningen). De Raad van Toezicht heeft in de brief van 2 juli 2013 aangegeven daarenboven nog een vermogen nodig te hebben van € 4,19 miljoen als buffer voor extra geïdentificeerde risico’s (Totaal € 8,69 miljoen; op 31 december 2013 zijn de werkelijke waarden van het eigen vermogen en de voorzieningen tezamen € 5,3 miljoen).

1

Ten aanzien van de ratio’s personeel dient nog te worden aangetekend dat in de baten die als noemer in de

breuk zijn meegenomen eenmalige baten zijn opgenomen, waardoor de ratio’s extra laag zijn. Iets dergelijks geldt ook voor de rentabiliteit, die is berekend op grond van een exploitatieresultaat waarin eenmalige baten zijn opgenomen en waardoor de ratio extra hoog is.

31

Bijzondere

ꞌGenorma-

posten

liseerdꞌ

2013

2013

2013

2012

20.978.503

847.565

20.130.938

21.188.452

1.546.302 160.190

973.903 0

572.399 160.190

599.141 199.342

22.684.995

1.821.468

20.863.527

21.986.935

17.027.206

0

17.027.206

18.122.592

462.034

0

462.034

507.735

1.053.130

-225.4482

1.278.578

1.652.727

Baten Rijksbijdragen Overige overheidsbijdragen en subsidies Overige baten Totaal baten Lasten Personeelslasten Afschrijvingen Huisvestingslasten Overige lasten

1.859.911

0

1.859.911

2.226.413

Totaal lasten

20.402.281

-225.448

20.627.729

22.509.467

2.282.714

2.046.916

235.798

-522.532

10.345

0

10.345

18.163

2.293.059

2.046.916

246.143

-504.369

Nettoresultaat 2.303.404 2.046.916 Tabel 5: Exploitatieoverzicht over 2013 in vergelijking met 2012

246.143

-486.206

Saldo baten en lasten Financiële baten en lasten Resultaat

Jaar: Liquiditeit

2008 1,72

2009 1,46

2010 1,30

2011 1,19

2012 1,16

2013 1,83

Solvabiliteit 2 Rentabiliteit

0,62 1,8%

0,58 -0,7%

0,57 -2,9%

0,57 -2,4%

0,54 -2,3%

0,60 10,11%

90,4% 75,1%

91,0% 80,9%

87,8% 82,7%

87,4% 83,1%

85,5% 82,4%

81,17% 75,06%

Kapitalisatiefactor Financieringsfunctie

32,30% 9,85%

30,99% 11,35%

28,75% 13,49%

26,19% 14,85%

24,40% 15,82%

38,04% 15,82%

Transactiefunctie Buffer

12,62% 9,83%

13,41% 6,23%

12,61% 2,66%

11,69% -0,36%

11,63% -3,06%

15,53% 6,69%

weerstandsvermogen 12,38% Tabel 6: Overzicht kengetallen van OPOD

11,87%

9,95%

7,84%

5,93%

15,85%

Personele Lasten / rijksbijdragen Personele lasten / totale baten

2

Dit is het saldo van de vordering op de gemeente op grond van de door te belasten huisvestingslasten ad € 1.002.052 en de schuld aan de gemeente inzake de door te betalen rijksbekostiging betrekking hebbend op huisvesting ad € 976.604, vermeerderd met de € 200.000 inzake de multifunctionele accommodaties.

32

Bijlage 4

Tabel beoordeling indicatoren zorg en begeleiding en kwaliteitszorg

Uit de onderstaande tabel blijkt dat met name de indicatoren inzake de evaluatie van de opbrengsten en van het onderwijsleerproces bij bijna de helft van de OPOD-scholen (46 procent) als onvoldoende worden beoordeeld. Ook de indicator die handelt over het inzicht in de kenmerken van de leerlingenpopulatie en doorvertaling hiervan naar consequenties voor het onderwijsleerproces is op een derde van de OPOD-scholen als onvoldoende beoordeeld. Daarnaast zijn bij meer dan de helft van de OPOD-scholen (57 procent) essentiële indicatoren voor de zorg en begeleiding van de leerlingen als onvoldoende beoordeeld. Naam school SBO Het Kompas De Wantijschool Mondriaan Mondriaan Opvang Nieuwkomers Kennedyschool Dubbeldam De Keerkring De Meridiaan De Griffioen De Statenschool Noordhove Montessori Kindcentrum "Mozaïek" Wereldschool De Albatros De Driehoek De Bever

Brin 18AW 18MO 18NV-1 18NV-2 18RJ 18UG 18UQ 18UY 18VI 18VN 18WC 18XB 18YS 18ZW 23PC

8.2 V O V

8.3 V O V

8.4 V O V

9.1 V V O

O O O V O O V O O V O

O V V O O V V O O O O

O O O V O V V O O V O

V V V V O V V O O O V

Indicatoren 9.2 9.3 V V O O V V O O V O V V V V O V O

O V V O O O O V O V V

9.4 V O V

9.5 V V V

9.6 V V V

V V V V O V V V O O V

V V V V O V V V O O V

O V V O V O V V V V V

T

Tabel 7: Overzicht beoordeling indicatoren zorg en begeleiding en kwaliteitszorg

33

34

Bijlage 5

Tabellen overzicht resultaten

Tussentijdse resultaten januari 2014 Naam school SBO Het Kompas De Wantijschool, locatie 1 De Wantijschool, locatie 2 Mondriaan Mondriaan Opvang Nieuwkomers Kennedyschool Dubbeldam De Keerkring De Meridiaan De Griffioen De Statenschool Noordhove Montessori Kindcentrum "Mozaïek" Wereldschool De Albatros De Driehoek De Bever

Brin 18AW 18MO 18MO 18NV-1 18NV-2 18RJ 18UG 18UQ 18UY 18VI 18VN 18WC 18XB 18YS 18ZW 23PC

Groep 7 BL R&W nvt nvt V V V O O V nvt nvt O V V V V V O O V O V O V O

Groep 6 BL R&W nvt nvt V V O V O V nvt nvt V V V V O V O O O O O V V V

O

O

V

O

onb V O

V V O

O V V

V V V

Tabel 8: Overzicht tussentijdse resultaten op begrijpend lezen (BL) en rekenen en wiskunde (R&W) per januari/februari 2014

Gemiddelde eindresultaten 2009-2013 SBO Het Kompas De Wantijschool, locatie 1 Mondriaan Mondriaan Opvang Nieuwkomers Kennedyschool Dubbeldam De Keerkring De Meridiaan De Griffioen De Statenschool Noordhove Montessori Kindcentrum "Mozaïek" Wereldschool De Albatros De Driehoek De Bever

Brin 18AW 18MO 18NV-1 18NV-2 18RJ 18UG 18UQ 18UY 18VI 18VN 18WC 18XB 18YS 18ZW 23PC

2009

2010

2011

2012

2013

nvt O O nvt O onb V V V V O V V O V

nvt V O nvt V V O O V V V V O O V

nvt V O nvt V V O V V V V V O O O

nvt V V nvt O V O V V V V O O O O

nvt O V nvt V V V O V V V O V O V

Tabel 9: Overzicht eindresultaten 2009-2013

35

36

Bijlage 6

Achtergrond met betrekking tot huisvesting en brief aan de gemeente

Huisvesting Op 1 april 2005 is het openbaar primair onderwijs van de gemeente Dordrecht verzelfstandigd in de vorm van de stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht (OPOD). Voor die tijd werd het bevoegd gezag gevormd door een bestuurscommissie. Voorafgaand aan de verzelfstandiging bestond er een meningsverschil tussen de bestuurscommissie, de gmr en de gemeente over de financiële condities voor de verzelfstandiging. De (inmiddels afgetreden) bestuurscommissie was van mening dat extra ondersteuning in de materiële bekostiging door de gemeente ook in de toekomst nodig was. Het ging hierbij onder meer om het, voor rekening van het schoolbestuur komend, onderhoud. De gemeente kwam tot de conclusie dat met de aanwezige reserves (eigenlijk voorzieningen) en de rijksvergoeding een sluitende bekostiging (zonder extra gemeentelijke bijdragen) mogelijk was. Hierbij is de gemeente van een aantal aannamen uitgegaan, waaronder:  het nieuwe bestuur kon besparingen realiseren door efficiënt en doelmatig onderhoudsbeleid en efficiënt aanbesteden;  door de afspraken met het schoolbestuur in het kader van het Integraal Huisvestingsplan (IHP) ten aanzien van nieuwbouw van de scholen, zouden de onderhoudskosten voor de korte termijn belangrijk worden gedrukt. Bij de verzelfstandiging werd het juridisch eigendom van de schoolgebouwen niet overgedragen van de gemeente aan OPOD. Als gevolg hiervan bleef de gemeente naast economisch eigenaar tevens juridisch eigenaar. Daarmee bleef de gemeente verantwoordelijk voor de materiële instandhouding (waaronder het onderhoud) van die schoolgebouwen. Dit brengt met zich mee dat OPOD, die de materiële instandhouding van de gebouwen vanaf die datum voor zijn rekening heeft genomen, dit feitelijk namens de gemeente heeft gedaan. Vanaf de verzelfstandiging wordt OPOD geconfronteerd met een tekort op de exploitatie van de schoolgebouwen. De werkelijke huisvestingslasten (onder andere energie en schoonmaak) zijn hoger dan de materiële instandhoudingsvergoeding die onderdeel uitmaakt van de lumpsum vergoeding. Gezien de financiële positie van OPOD heeft de voorzitter van de RvT in een aan de gemeente verzonden brief (kenmerk 15/5/13/1 van 2 juli 2013) vermeld dat ꞌEen van de consequenties van de vertraging in de uitvoering van het IHP is onder andere geweest dat de exploitatielasten voor de huisvesting vanaf de verzelfstandiging cumulatief € 4,5 mln. hoger zijn geweest dan waarvoor OPOD bekostiging ontving. Dit is onder andere een consequentie geweest van de in het verleden gemaakte keuzesꞌ. Uit de onderbouwing ꞌoverzicht gebouwafhankelijke kosten en inkomsten periode 1-4-2005 tot en met 2012ꞌ die aan de brief ten grondslag ligt en is ontleend aan de jaarrekeningen 2005 tot en met 2012, blijkt dat over deze jaren in werkelijkheid € 5,1 miljoen minder aan inkomsten voor huisvesting is ontvangen dan de uitgaven hebben bedragen. In de onderbouwing worden de hogere uitgaven over 2012 van € 0,6 miljoen per abuis niet meegeteld. Dit verklaart het verschil in bedrag tussen de brief en de onderbouwing (€ 4,5 miljoen - € 5,1 miljoen is € 0,6 miljoen). Mede op grond van deze brief en om te voorkomen dat de continuïteit van het openbaar onderwijs in Dordrecht in gevaar komt, heeft de gemeente besloten om OPOD te steunen met € 2,6 miljoen. Dit conform het raadsvoorstel ꞌFinanciële steun Stichting OPODꞌ.

37

Het bedrag van € 2,6 miljoen is opgebouwd uit:  afgerond € 1,15 miljoen voor de dekking van de begrote nadelige exploitatieresultaten over de jaren 2013 en 2014 van respectievelijk € 974.000 en € 177.000; en  afgerond € 1,4 miljoen voor de kosten van de gemeente voor de exploitatie en het beheer van de schoolgebouwen over de jaren 2013, 2014 en 2015. Het bedrag ad € 2,6 miljoen is daarmee onder andere gebaseerd op toekomstige huisvestingslasten. De in het verleden geleden verliezen worden hiermee niet gecompenseerd. De gemeente heeft de volgende voorwaarden geformuleerd waaronder de financiële steun beschikbaar wordt gesteld:  de gemeente verricht gedurende de periode van 2013 tot en met 2015 het beheer van de schoolgebouwen. OPOD draagt hiertoe de daartoe bestemde onderdelen van de inkomsten materiële instandhouding over aan de gemeente. De gemeente ontvangt ook de eventuele verhuuropbrengsten;  de gemeente verplicht zich dat de gebouwen in een goed onderhouden staat, conform het meerjaren onderhoudsplan, in 2016 worden overgedragen;  OPOD neemt vanaf 2016 de verantwoordelijkheid van de gebouwen over, die staan in de vaststellingsovereenkomst. Het juridisch eigendom wordt dan aan OPOD overgedragen. Het bestuur stelt uitdrukkelijk dat de verantwoordelijkheid voor de gebouwen vanaf 2016 slechts wordt overgenomen als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. De gemeente stelt de overdracht van de gebouwen vanaf 2016, zoals voorgaand vermeld, als voorwaarde voor de financiële steun aan OPOD. Volgens informatie van OPOD zal zij de overdracht van de gebouwen pas kunnen accepteren wanneer geen extra financiële risico’s zullen ontstaan en de over te dragen voorzieningen adequaat zijn. Dit betekent volgens OPOD dat de uitgaven op de gebouwafhankelijke kosten van de overgedragen gebouwen op dat moment ongeveer gelijk dienen te zijn aan de rijksvergoedingen. Tevens gaat OPOD ervoor zorgen dat per 1 januari 2016 alleen de huisvesting wordt overgenomen die nodig is voor het onderwijs. Brief aan de gemeente d.d. 2 juli 2013 In de eerder genoemde brief evalueert het bestuur de financiële situatie van OPOD en constateert dat het behoefte heeft aan een vermogensimpuls van € 6,1 miljoen. Voor de bepaling van dit bedrag verwijst het bestuur naar de rapporten van Infinite (ꞌRisicomanagement OPODꞌ van januari 2013 en ꞌRapportage financiële positie en financieel perspectiefꞌ van november 2012) en het rapport van Van Ree van 3 april 2013. De inspectie kan dit bedrag echter niet afleiden uit de rapportage van Van Ree. Van Ree komt uit op een maximale impuls van € 4,8 miljoen, uitgaande van de streefwaarde van het weerstandsvermogen. De streefwaarden van andere kengetallen (onder andere de solvabiliteit) komen daarbij aanmerkelijk lager uit.

38

In het rapport van Infinite van januari 2013 is deze onderbouwing wel te vinden. Deze is als volgt samengesteld. Negatief vrij eigen vermogen Vermogen ter dekking van geïdentificeerde risico’s Gelden benodigd voor PR en Marketing

€ 1,42 mln. € 4,19 mln. € 0,51 mln. __________ € 6,12 mln.

Bij het bedrag van € 1,42 miljoen (negatief vrij eigen vermogen) merkt de inspectie op dat dit is bepaald op basis van een opstelling in het rapport van Infinite van november 2012. De hierin genoemde bedragen voor de voorziening en het eigen vermogen sluiten echter niet aan met de jaarrekening 2011, terwijl het opschrift van de opstelling dit wel suggereert. De basis van het bedrag van € 4,19 miljoen (vermogen ter dekking van geïdentificeerde risico’s) ligt in de berekeningen van de omvang van de financiële risico’s door buitengewone daling van het aantal leerlingen (over de jaren 2013 tot en met 2015 is het financieel belang € 2,165 miljoen) en boventalligheid van personeel (€ 2,026 miljoen voor de schooljaren 2012-2013 tot en met 20162017). De inspectie kan deze bedragen niet rijmen met de acties die OPOD inmiddels zelf neemt om de formatie in de pas te laten lopen met het leerlingenaantal. Daarbij wordt zelfs de ꞌt-systematiekꞌ gehanteerd, terwijl in de bekostiging wordt uitgegaan van de ꞌt-1 systematiekꞌ. Deze systematiek zorgt ervoor dat zelfs voor de boventallige personeelsleden dekking is in de personele bekostiging, die immers een jaar achter loopt. Daar komt nog bij dat in het rapport van Van Ree wordt gewezen op de dubbeltelling van beide posten in de risicoanalyse. De inspectie is deze mening eveneens toegedaan.

39

40

Bijlage 7

Analyse van de lasten van OPOD

Meerdere functionarissen binnen OPOD hebben aangegeven dat de exploitatieverliezen die in het verleden zijn geleden het gevolg zijn van de hoge huisvestingslasten. De inspectie heeft de huisvestingslasten van OPOD getoetst aan de hand van de huisvestingslasten van tien andere besturen. Deze besturen zijn qua omvang rijksvergoeding vergelijkbaar met OPOD. In de analyse zijn ook andere lasten en baten betrokken. Ten behoeve van de vergelijkbaarheid van de besturen zijn de lasten en baten per leerling berekend3. De bevindingen komen hierna per kostensoort aan de orde. Figuur 1 Huisvestingslasten. OPOD staat voor Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht. OB staat voor overige besturen.

Figuur 2: Personeel niet in loondienst. OPOD staat voor Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht. OB staat voor overige besturen.

3

Deze gegevens zijn afkomstig van DUO en hebben betrekking op het jaar 2010 tot en met 2012. Dit zijn de

enige jaren die bij DUO beschikbaar zijn. De analyse heeft zich dan ook beperkt tot deze jaren.

41

OPOD heeft desgevraagd aangegeven dat er verschillende zaken onder de post ꞌpersoneel niet in loondienstꞌ kunnen zijn opgenomen die de vergelijking vertroebelen. Zo is in verband met het project School in Samenleving (SIS) subsidie ontvangen van de gemeente Dordrecht welke onder de post overige overheidsbijdragen en subsidies is verantwoord. De inspectie heeft ervoor gekozen om de kosten van extern ingehuurd personeel te vergelijken met de overige overheidsbijdragen en subsidies, zie hiervoor figuur 2 en 3. OPOD merkt tevens op dat sinds de personeelsstop geen personeel is aangenomen en er bewust voor is gekozen om -relatief dure- tijdelijke personeelsleden in te huren om in de toekomst geen financiële risico’s te lopen. De personeelsstop is ingegaan in 2010.

Figuur 4. Overige lasten. OPOD staat voor Stichting Primair Openbaar Onderwijs Dordrecht. OB staat voor overige besturen.

Uit de analyse blijkt dat de overige lasten van OPOD procentueel meer afwijken van de overige besturen dan de huisvestingslasten. In figuur 4 is te zien dat de overige lasten van OPOD zichtbaar dalen daar waar de overige lasten van de overige besturen vrij constant zijn. Dit is mogelijk het gevolg van de besparingen die zijn gerealiseerd met de Europese aanbestedingen. Om meer inzicht te krijgen in de kosten van OPOD heeft de inspectie de grootboeken 2009 tot en met 2013 geanalyseerd. Uit deze analyse is naar voren gekomen dat het bestuur relatief veel kosten heeft gemaakt voor het personeel niet in loondienst (extern personeel) en de overige lasten. Dit bevestigt de in de hiervoor opgenomen figuren geschetste beelden. Dit stemt niet overeen met het eerder door het bestuur geschetste beeld dat de tekorten met name zijn veroorzaakt door de huisvestingslasten. De Raad van Toezicht heeft in een gesprek met de inspectie aangegeven ook te zijn verrast door de hoge lasten verband houdend met het extern personeel. De Raad van Toezicht heeft dit in het verleden meerdere malen kenbaar gemaakt richting het bestuur.

42

Bijlage 8                                       

Lijst van geraadpleegde documenten

Raadsbesluit verzelfstandiging Openbaar Onderwijs Dordrecht, d.d. 30 november 2004 Statuten oprichting stichting ꞌOpenbaar Primair Onderwijs Dordrechtꞌ, d.d. 17 februari 2005 Liquiditeitsnotitie 2013-2014 van de Stichting Liquiditeitsprognose november 2013 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Bestuursformatieplan 2010-2014 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Bestuursformatieplan 2011-2015 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Bestuursformatieplan 2012-2016 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Bestuursformatieplan 2013-2017 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Notulen directieoverleggen van kalenderjaren 2012 en 2013 Notulen Overleggen Raad van Toezicht van 2012 en 2013 Overzichten daadwerkelijk opgegeven aantal kinderen van schooljaar 2014-2015 Format Marketing en communicatie plan 2013-2016 Meerjaren Strategisch Beleidsplan 2010-2015 ꞌProfessioneel Goed 3ꞌ Meerjaren Strategisch Beleidsplan 2013-2017 Projectplan ꞌKwaliteit van het personeelꞌ, versie februari 2014 Projectplan ꞌLeiderschap en Managementꞌ, versie februari 2014 Projectopzet – taken Strategisch plan Projectplan ꞌPR & Marketing en imagoꞌ Ontwikkeling leerlingenaantallen geprognosticeerd en daadwerkelijk aanwezig schooljaar 2013-2014 Overzicht ꞌInterne aandachtspuntenschoolbezoekenꞌ Schoolvolgmodel (oud format) Schoolvolgmodel (huidige model; exemplarisch Statenschool en OPOD totaal) Meerjarenbegroting 2014-2017 Vensters van verantwoording van alle OPOD-scholen Format persoonlijk ontwikkelingsplan directeuren Overzicht kengetallen financieel boekjaar 2013, en ratio leraar-leerling augustus 2014 Handleiding INK-managementmodel Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Presentatie ꞌOPOD, Met bewondering en soms verwondering ervaren, Een prachtorganisatieꞌ – 100 dagen notitie Voorzitter College van Bestuur 2011 Jaarverslag 2012 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Dordrecht Conceptversie Ondersteuningsplan 2014-2016 Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Dordrecht, januari 2014 Rapport inzake de jaarstukken 2012, 12 juni 2013 Managementrapportage Personeelstevredenheidsonderzoek, juni 2013 Managementrapportage Oudertevredenheidsonderzoek, juni 2013 Managementrapportage Leerlingtevredenheidsonderzoek, juni 2013 Managementrapportage Imago-onderzoek Scholen, juni 2013 Financieel onderzoeksrapport van Infinite; Financieel onderzoeksrapport van Van Ree; Presentatie ꞌBorging continuïteit & kwaliteit, Topstructuur en de leerlingzorgꞌ, concept 7, februari 2014 Overzicht tussentijdse leerresultaten groep 3 tot en met 7 voor begrijpend lezen, technisch lezen en rekenen en wiskunde, januari en februari 2014.

43