RAPPORT VAN BEVINDINGEN SPECIFIEK ONDERZOEK bij ROC Leiden
Plaats Bestuursnummer Brinnummer Datum onderzoek Datum vaststelling Onderzoeksnummer
: : : : : :
Utrecht 40855 25MA februari 2015 februari 2015 279701
Inhoud 1
Conclusies
5
2
Inleiding
6
3
Bevindingen
7
Pagina 3 van 12
1
Conclusies
De centrale onderzoeksvraag bij dit onderzoek luidt: “Is het bestuur gegeven de huidige situatie eigenstandig in staat om binnen een redelijke termijn de onderwijskwaliteit te verbeteren?” Ten behoeve van dit onderzoek zijn twee specifieke onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Is de onderwijskwaliteit bij ROC Leiden op orde, en worden daadkrachtig verbeteringen doorgevoerd blijkend uit een toereikende kwaliteitsborging? 2. Zijn de (toekomstige) financiële middelen bij ROC Leiden toereikend om de noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen te financieren? Concluderend stelt de Inspectie vast dat ROC Leiden niet in staat is om binnen een redelijke termijn de grote kwaliteitsproblemen eigenstandig op te lossen gegeven haar zeer fragiele financiële positie en het ontbreken van onderwijskundig leiderschap. Bovenal is de kwaliteitsborging niet in orde en derhalve in strijd met artikel 1.3.6. van de WEB. Ten aanzien van de specifieke onderzoekvragen komen we op basis van het onderzoek we tot de volgende antwoorden: Ad 1. De onderwijskwaliteit bij ROC Leiden is onvoldoende. De instelling is niet in staat gebleken om de kwaliteit van de door de inspectie onvoldoende bevonden opleidingen in anderhalf jaar tijd te verbeteren. Wij concluderen op basis hiervan dat het roc niet in staat is gebleken verbeteringen daadkrachtig door te voeren. Dit beeld wordt versterkt door de onvoldoendes die we constateerden bij de drie willekeurig onderzochte opleidingen. Tot slot is gebleken dat ook de kwaliteitsborging op instellingsniveau ontoereikend is en derhalve in strijd is met artikel 1.3.6. van de WEB. Ad 2. Het Verbeterprogramma bevat een scherpe analyse van de problemen van ROC Leiden en verbindt daaraan een programma van maatregelen die tezamen de kwaliteit van het onderwijs ten goede kunnen komen. Het biedt echter onvoldoende perspectief dat ROC Leiden in staat is in de toekomst kwalitatief goed onderwijs aan haar studenten te bieden. De financiële dekking is te fragiel, met te veel onzekerheden omgeven en de financiële middelen zijn ontoereikend om de noodzakelijke verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs te realiseren. De zeer fragiele financiële positie hangt samen met de vastgoedconstructie van ROC Leiden en de daaruit volgende hoge huisvestingslasten en afwaarderingen. ROC Leiden heeft in het verleden een pand (Locatie Lammenschans) geheel in eigen beheer laten bouwen. Na veel technische complicaties en gestegen kosten, is het pand (met verlies) verkocht aan een vastgoedbeheerder in een sale-andleaseback constructie. De hieruit voortvloeiende betalingsverplichtingen zijn dermate hoog dat dit de noodzakelijke investeringen in de onderwijskwaliteit onmogelijk maakt. Daarenboven blijkt dat er nog aanzienlijke additionele investeringen in het gebouw moeten plaatsvinden om het gebouw onderwijskundig te kunnen laten functioneren. Grootste financiële zorgpunt voor de komende maanden is het liquiditeitstekort dat rond medio 2015 dreigt bij ongewijzigd beleid.
Pagina 5 van 12
2
Inleiding
2.1 Aanleiding, werkwijze en juridisch kader
De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft in februari 2015 een specifiek onderzoek naar ROC Leiden verricht met als doel om een integraal en geactualiseerd overzicht te bieden over de onderwijskwaliteit en de financiële positie en deze in samenhang te beoordelen. De uitkomsten van de bestaande onderzoeken zijn of worden in afzonderlijke rapporten weergegeven. Het betreft respectievelijk de volgende onderzoeken: • het onderzoek naar de Staat van de Instelling 2013 (voorjaar 2013); • het instellingsbrede onderzoek naar de kwaliteitsborging en de financiële positie (eind 2014); • onderzoeken naar de kwaliteitsverbetering van vijf opleidingen, zogenaamde okv’s, die ten tijde van de SvI 2013 met een onvoldoende waren beoordeeld (eind 2014); • kwaliteitsonderzoeken bij drie opleidingen om te toetsen of de verbeteringen ook zijn opgepakt bij de opleidingen die niet zijn heronderzocht in het okv (eind 2014). De inspectie heeft bovenstaande onderzoeken gebaseerd op het Toezichtkader bve 2012. Onze (voorlopige) bevindingen ten aanzien van de onderzoeken die eind 2014 hebben plaatsgevonden zijn gedeeld in een gesprek met het bestuur d.d. 19 december 2014. Daarnaast zijn alle onderzoeken afgestemd met het bestuur van het ROC Leiden. Ten aanzien van de actualisatie van de huidige (financiële) positie van ROC Leiden is vooral geput uit het door ROC Leiden gepresenteerde voorstel tot Verbeterprogramma (hierna: Verbeterprogramma) d.d. 19 januari jl. Het onderhavige onderzoek is een specifiek onderzoek op grond van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT). De bevindingen van het onderzoek zijn op grond van artikel 20 van de WOT in het onderhavige rapport vastgelegd. Dit rapport zal op grond van artikel 21 van de WOT in de vijfde week na vaststelling openbaar worden gemaakt. De minister kan op grond van de bevindingen van dit rapport besluiten tot het geven van een aanwijzing op grond van artikel 9.1.4.a van de WEB.
2.2 Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag bij dit onderzoek luidt: “Is het bestuur gegeven de huidige situatie eigenstandig in staat om binnen een redelijke termijn de onderwijskwaliteit te verbeteren?” Om bovenstaande onderzoeksvraag te beantwoorden is deze nader gespecificeerd in de volgende (sub)vragen: 1. Is de onderwijskwaliteit bij ROC Leiden op orde, en worden daadkrachtig verbeteringen doorgevoerd blijkend uit een toereikende kwaliteitsborging? 2. Zijn de (toekomstige) financiële middelen bij ROC Leiden toereikend om de noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen te financieren?
2.3 Opbouw rapport
De voornaamste conclusies van dit onderzoek worden in het eerste hoofdstuk weergegeven. De feitelijke bevindingen en de beantwoording van de onderzoeksvragen krijgen hun weerslag in het volgende hoofdstuk.
Pagina 6 van 12
3
Bevindingen
3.1 Onderzoek kwaliteitsborging op instellingsniveau 3.1.1. Algemene beschouwing kwaliteitsborging op instellingsniveau
De Inspectie van het Onderwijs voerde in november en december 2014 een onderzoek naar kwaliteitsverbetering uit bij ROC Leiden, omdat tijdens het onderzoek naar de Staat van de Instelling in het voorjaar van 2013 kwaliteitsborging op instellingsniveau onvoldoende was. In het licht van het geïntegreerd toezicht is ook de financiële positie hierbij betrokken (zie paragraaf 3.3). De kwaliteitsborging op instellingsniveau als bedoeld in artikel 1.3.6. van de WEB, is eind 2014 opnieuw beoordeeld als onvoldoende. De door ROC Leiden gekozen werkwijze was vooral instrumenteel, met veel aandacht voor ‘de voorkant’ en weinig zicht op de effectiviteit van de ingezette instrumenten; ‘de achterkant’. De kwaliteitszorgcyclus is niet sluitend en onvoldoende in de organisatie verankerd.
3.1.2. Specifieke beschouwing kwaliteitsborging op instellingsniveau
Het ROC Leiden heeft een roerige tijd achter de rug. Desondanks heeft het roc de afgelopen periode hard gewerkt om de tekortkomingen te herstellen die tijdens het onderzoek naar de Staat van de instelling waren geconstateerd. Er zijn veel plannen en instrumenten ontwikkeld om de noodzakelijke verbeteringen te sturen, ook is sturingsinformatie beschikbaar en toegankelijk. Dit heeft echter niet geleid tot een sluitend cyclisch kwaliteitsborgingssysteem. De onderwijskwaliteit wordt weliswaar regelmatig gemonitord maar de uitkomsten van die monitoring worden onvoldoende geanalyseerd waardoor de eventuele tekorten onvoldoende inzichtelijk zijn en er geen adequate follow-up aan de tekortkomingen kan worden gegeven. De beschikbare sturingsinformatie wordt onvoldoende in onderlinge samenhang benut om de kwaliteit op peil te kunnen brengen en te borgen. De kwaliteitszorg is onvoldoende in de organisatie verankerd. In het verleden was er een grote afstand tussen de ambities van het bestuur en de gerealiseerde kwaliteit. Vanuit centraal niveau is er veel van bovenaf gestuurd maar onvoldoende toegezien op het functioneren van kwaliteitsborging op teamniveau. Door die sterke sturing van bovenaf zijn de teams te weinig probleemeigenaar geworden, de managers onderwijs zijn er onvoldoende in geslaagd om hun rol te pakken, waardoor van een effectief onderwijskundig leiderschap geen sprake was. Tijdens ons gesprek met het college van bestuur op 19 december 2014 bleek dat, door de komst van de nieuwe bestuursvoorzitter, de ambities van ROC Leiden zijn bijgesteld en daarmee realistischer zijn. Er wordt nu naar gestreefd om de basis op orde te krijgen.
Pagina 7 van 12
3.2 Onderzoeken op het niveau van de opleidingen 3.2.1. Algemene beschouwing opleidingsonderzoeken
De Inspectie van het Onderwijs voerde in november en december 2014 bij vijf opleidingen onderzoeken naar kwaliteitsverbetering (okv) uit, omdat er tijdens het onderzoek naar de Staat van de instelling in maart en april 2013 er onvoldoendes geconstateerd waren. Deze resultaten en de dalende opbrengstcijfers waren voor de inspectie aanleiding om nader onderzoek te doen. Daarom hebben we bij drie willekeurige andere opleidingen een kwaliteitsonderzoek (ko) uitgevoerd. Het doel hiervan is om te kijken of de verbeteringen breder zijn opgepakt dan alleen door de eerder door ons onderzochte opleidingen. Bij de onderzoeken van de opleidingen, zowel voor de ko’s als de okv’s, valt op dat de examencommissies onvoldoende in staat zijn om de examinering en diplomering te borgen. Bovendien is het onderwijsproces bij drie opleidingen onvoldoende. Daarnaast is de kwaliteitsborging bij alle onderzochte opleidingen en op het niveau van de instelling onvoldoende. Wij constateerden dat er een cultuurverandering en een versterking van het onderwijskundig leiderschap nodig zijn. Verantwoording afleggen, elkaar aanspreken, doen wat je afspreekt moeten vanzelfsprekend worden. Er zijn maatregelen nodig om die cultuur door de hele organisatie (dus ook bij docenten) te versterken.
3.2.2. Specifieke beschouwing opleidingsonderzoeken
In de onderstaande tabellen worden de oordelen op vier kwaliteitsgebieden weergegeven. Ook wordt vermeld welke gevolgen de oordelen hebben.
Tabel 1: Onderzoeken naar kwaliteitsverbetering (okv): Opleiding Onderwijsproces Examinering en opbrengsten
Kwaliteitsborging
• 90383 Verkoop-specialist detailhandel
Zeer zwak onderwijs De minister kan het recht om de opleiding te verzorgen ontnemen (art. 6.1.4 eerste lid onder a van de WEB).
Kwaliteit examinering is onvoldoende. De minister kan het recht om te examineren ontnemen ( art. 6.1.5b, eerste lid van de WEB).
Kwaliteitsborging is onvoldoende (art. 1.3.6 van de WEB). Circa een jaar na het definitieve rapport beoordelen wij de kwaliteitsborging opnieuw.
• 90910 Aankomend verkoopmedewerker 1 • 93410 Autotechniek • 92640 Helpende zorg en welzijn • 91403 Sport en bewegen
Onderwijsproces en opbrengsten zijn voldoende
Kwaliteit examinering is onvoldoende. De minister kan het recht om te examineren ontnemen (art. 6.1.5b, eerste lid van de WEB).
Kwaliteitsborging is onvoldoende (art. 1.3.6. van de WEB). Circa een jaar na het definitieve rapport beoordelen wij de kwaliteitsborging opnieuw.
1
De opleiding aankomend verkoopmedewerker is inmiddels gestopt.
Pagina 8 van 12
Tabel 2: Kwaliteitsonderzoeken (ko): Opleiding Onderwijsproces Examinering en opbrengsten
Kwaliteitsborging
• 90411 Mediavorm-gever (Animatie/-audiovisuele vormgeving) • 92670 Sociaal maatschappelijk dienstverlener
Kwaliteit onderwijsproces is onvoldoende en niveau opbrengsten is onvoldoende (zeer zwak onderwijs). De instelling ontvangt een waarschuwing ogv art 6.1.5. eerste lid van de WEB. Circa een jaar na de waarschuwing volgt een okv.
Kwaliteit examinering is onvoldoende. De instelling ontvangt ogv art 6.1.5.b tweede lid van de WEB een waarschuwing. Na de in de waarschuwing opgenomen termijn volgt een okv.
Kwaliteitsborging is onvoldoende (art. 1.3.6. van de WEB). Circa een jaar na het definitieve rapport beoordelen wij de kwaliteitsborging opnieuw.
• 95747 Uitvoerend Bakker
Onderwijsproces en opbrengsten zijn voldoende
Kwaliteit examinering is onvoldoende. De instelling ontvangt een waarschuwing ogv art 6.1.5.b tweede lid van de WEB. Na de in de waarschuwing opgenomen termijn volgt een okv.
Kwaliteitsborging is onvoldoende (art. 1.3.6 van de WEB). Circa een jaar na het definitieve rapport beoordelen wij de kwaliteitsborging opnieuw.
Hoewel er verschillen tussen de diverse opleidingen bestaan, zien we toch grote overeenkomsten met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs; deze is over is over de gehele linie onder de maat. De gevolgen voor de afzonderlijke opleidingen verschillen echter, zoals in bovenstaande tabel zichtbaar wordt. Hieronder worden de samenvattende oordelen weergegeven op de kwaliteitsgebieden: onderwijsproces, examinering en diplomering en kwaliteitsborging. Onderwijsproces en opbrengsten Bij de drie opleidingen (één okv en twee ko) waar het onderwijsproces onvoldoende is, zijn de aspecten samenhang, didactisch handelen, studieloopbaanbegeleiding en leertijd vaak onvoldoende. Er is geen sprake van een gestructureerd en samenhangend programma en er wordt over het algemeen onvoldoende maatwerk geboden. Het didactisch handelen is onvoldoende, omdat leeractiviteiten onvoldoende actieve en gevarieerde werkvormen kennen. Er is regelmatig sprake van werken achter de computer en zelfstandig werken aan opdrachten op leerpleinen, waarbij er te weinig zicht op de vorderingen van studenten. Verder is er geen sprake van een passende en planmatige begeleiding van studenten. De leertijd is onvoldoende, onder andere vanwege roosterproblemen en de grootte van de groepen. Ook het lesgeven op de leerpleinen bemoeilijkt de concentratie, waardoor lestijd vermorst wordt. Bij deze drie opleidingen voldoen de opbrengsten niet aan de gestelde norm.
Pagina 9 van 12
Examinering en diplomering Het gebied examinering en diplomering is bij alle acht onderzochte opleidingen onvoldoende. De examenorganiatie is sinds een jaar vernieuwd. Naast de centrale examencommissie is er een examencommissie per domein. Voor de examencommissies zijn afspraken over het functioneren vastgelegd in het Examenhandboek. Het lijkt erop dat het inslijten van nieuwe routines nog niet is voltooid. De diplomering is onvoldoende deugdelijk en onvoldoende geborgd omdat de examencommissies zich niet met gepaste grondigheid en frequentie vergewissen van de betrouwbaarheid van de afname, beoordeling, de besluitvorming tot diplomering en van de deskundigheid van de bij de examinering betrokken personen. Kwaliteitsborging De kwaliteitsborging, als bedoeld in artikel 1.3.6 van de WEB, van de acht onderzochte opleidingen is onvoldoende. Er is onvoldoende samenhang in sturingsinformatie. De beschikbare informatie wordt daardoor niet systematisch benut om de kwaliteit van de opleidingen en de reeks van verbeteractiviteiten voldoende op peil te kunnen brengen en te borgen. De verbeteracties worden fragmentarisch ingezet. Het verbeterproces lijkt hiermee op een ad-hoc basis plaats te vinden, waarbij het ontbreekt aan een gestructureerde en systematische aanpak die nodig is om met de reeks aan verbeteracties de kwaliteit van het onderwijs voldoende op peil te kunnen brengen. Het gevolg daarvan is dat ondanks de grote hoeveelheid initiatieven er geen garantie is op een doelgerichte verbeteraanpak en een borging van de verbeteringen die de diverse acties opleveren. De inspectie maakt zich grote zorgen over de onderwijskwaliteit bij ROC Leiden. De uitgevoerde heronderzoeken laten zien dat het ROC niet in staat is om na een jaar essentiële tekorten op te heffen. Voorts zien we dat het ROC niet leert van de tekorten die de inspectie bij opleidingen heeft aangetroffen. Bij nieuwe onderzoeken blijken vergelijkbare tekorten voor te komen. Dat biedt tevens een onderbouwing voor het feit dat de kwaliteitsborging ontoereikend is, en dat het College van Bestuur niet ‘in control is’ op het punt van de onderwijskwaliteit.
3.3 Onderzoek financiële positie 3.3.1. Achtergrond
Sinds juli 2012 heeft de Inspectie van het Onderwijs het financieel risicoprofiel van ROC-Leiden verhoogd. Daarbij is een geïntensiveerd toezichtarrangement ingesteld. Primaire aanleiding vormde een nijpend liquiditeitstekort dat destijds manifest werd.
3.3.2 Ontwikkeling financiële positie 2012-2019
In onderstaande tabel wordt in drie kengetallen de financiële ontwikkeling in de periode 2012 tot en met 2019 van ROC Leiden afgezet tegen de signaleringsgrenzen 1. De signaleringsgrenzen hanteert de inspectie om mogelijke risico’s voor de financiële continuïteit te detecteren.
1
De gegevens tot en met 2013 zijn gebaseerd op de door de accountant gecontroleerde jaarrekening. De financiële gegevens tot en met 2019 zijn gebaseerd op de concept meerjarenbegroting behorende bij het Verbeterprogramma.
Pagina 10 van 12
Tabel 1: Ontwikkeling financiële kengetallen ROC Leiden 2010-2013 Kengetal
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Signaleringsgrens
solvabiliteit 2
0,18
0,18
0,21
0,19
0,24
0,26
0,33
0,42
0,30
Liquiditeit
0,08
0,07
0,09
0,07
0,08
0,08
0,10
0,12
0,50
Rentabiliteit
-19,4
-0,2
-23,9
0,2
1,6%
0,7
2,3
2,5
meerjarig <0
De solvabiliteit 2 begeeft zicht m.u.v. de jaren 2018 en 2019 onder de signaleringsgrens; de liquiditeit bevindt zich voor alle vermelde jaren onder de signaleringsgrens. De rentabiliteit is in de periode 2012-2014 negatief, waarbij vooral de zeer negatieve rentabiliteit in 2012 en 2014 opvalt. De negatieve ontwikkelingen t.a.v. de relevante financiële kengetallen hangen nauw samen met de vastgoedconstructie van ROC-Leiden en de daaruit volgende relatief hoge huisvestingslasten en afwaarderingen. ROC Leiden heeft in het verleden een pand (Locatie Lammenschans) geheel in eigen beheer laten bouwen. Na veel technische complicaties en gestegen kosten, is het pand (met verlies) verkocht aan een vastgoedbeheerder in een sale-and-leaseback constructie. De hieruit voortvloeiende betalingsverplichtingen zijn dermate hoog dat dit de noodzakelijke investeringen in de onderwijskwaliteit onmogelijk maakt. Daarenboven blijkt dat er nog aanzienlijke additionele investeringen in het gebouw moeten plaatsvinden om het gebouw onderwijskundig te kunnen laten functioneren. Het grootste financiële zorgpunt voor de komende maanden is het liquiditeitstekort dat rond medio 2015 dreigt bij ongewijzigd beleid. Mede in dit licht heeft het bestuur van ROC Leiden op 19 januari jl. een Verbeterprogramma gepresenteerd en ter reactie voorgelegd aan de inspectie. Op 23 januari hebben wij daarop onze reactie gegeven. In de kern is ons bezwaar dat de financiële dekking, het fundament waarop het Verbeterprogramma is gebaseerd, te fragiel en met te veel onzekerheden omgeven is. Bovenal blijken de financiële middelen ontoereikend te zijn om de noodzakelijke verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs te realiseren.
3.4 Slotbeschouwing
De centrale onderzoeksvraag bij dit onderzoek luidt: “Is het bestuur gegeven de huidige situatie eigenstandig in staat om binnen een redelijke termijn de onderwijskwaliteit te verbeteren?” Concluderend stelt de Inspectie vast dat ROC Leiden niet in staat is om binnen een redelijke termijn de grote kwaliteitsproblemen eigenstandig op te lossen gegeven haar zeer fragiele financiële positie en het ontbreken van onderwijskundig leiderschap. Bovenal is de kwaliteitsborging niet in orde en derhalve in strijd met artikel 1.3.6. van de WEB. Ten behoeve van dit onderzoek zijn twee specifieke onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Is de onderwijskwaliteit bij ROC Leiden op orde, en worden daadkrachtig verbeteringen doorgevoerd blijkend uit een toereikende kwaliteitsborging? 2. Zijn de (toekomstige) financiële middelen bij ROC Leiden toereikend om de noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen te financieren? Op basis van het onderzoek komen we tot de volgende antwoorden: Ad 1. De onderwijskwaliteit bij ROC Leiden is onvoldoende. De instelling is niet in staat gebleken om de kwaliteit van de door de inspectie onvoldoende bevonden opleidingen in anderhalf jaar tijd te verbeteren. Wij concluderen op basis hiervan dat het roc niet in staat is gebleken verbeteringen daadkrachtig door te voeren. Dit beeld wordt versterkt door de onvoldoendes die we
Pagina 11 van 12
constateerden bij de drie willekeurig onderzochte opleidingen. Tot slot is gebleken dat ook de kwaliteitsborging op instellingsniveau ontoereikend is en derhalve in strijd is met artikel 1.3.6. van de WEB. Ad 2. Het Verbeterprogramma bevat een scherpe analyse van de problemen van ROC Leiden en verbindt daaraan een programma van maatregelen die tezamen de kwaliteit van het onderwijs ten goede kunnen komen. Het biedt echter onvoldoende perspectief dat ROC Leiden in staat is in de toekomst kwalitatief goed onderwijs aan haar studenten te bieden. De financiële dekking is te fragiel, met te veel onzekerheden omgeven en de financiële middelen zijn ontoereikend om de noodzakelijke verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs te realiseren. De zeer fragiele financiële positie hangt samen met de vastgoedconstructie van ROC-Leiden en de daaruit volgende hoge huisvestingslasten en afwaarderingen. ROC Leiden heeft in het verleden een pand (Locatie Lammenschans) geheel in eigen beheer laten bouwen. Na veel technische complicaties en gestegen kosten, is het pand (met verlies) verkocht aan een vastgoedbeheerder in een sale-andleaseback constructie. De hieruit voortvloeiende betalingsverplichtingen zijn dermate hoog dat dit de noodzakelijke investeringen in de onderwijskwaliteit onmogelijk maakt. Daarenboven blijkt dat er nog aanzienlijke additionele investeringen in het gebouw moeten plaatsvinden om het gebouw onderwijskundig te kunnen laten functioneren. Grootste financiële zorgpunt voor de komende maanden is het liquiditeitstekort dat rond medio 2015 dreigt bij ongewijzigd beleid.
Pagina 12 van 12
