Plan van aanpak: Effectiviteit van fraudebestrijding bijstandsuitkeringen in Amersfoort September 2014 I Inleiding Wetten en regels rond bijstandsuitkeringen moeten nageleefd worden. Liefst spontaan. Meer realistisch komt hier een effectief fraudebestrijdingsbeleid met preventieve en repressieve maatregelen bij kijken. Vooraf voorkomen dat mensen onterecht voor een bijstandsuitkering in aanmerking komen, opsporen of mensen wellicht (inmiddels) onterecht een bijstandsuitkering ontvangen en (vervolgens) optreden als blijkt dat de bijstandsuitkering ten onrechte is uitgekeerd. II Aanleiding tot onderzoek Bij de rekenkamercommissie is het onderwerp ‘fraudebestrijding bijstandsuitkeringen’ op een aantal manieren in beeld gekomen. Allereerst door een suggestie vanuit een raadsfractie. De gemeenteraad kan doorlopend suggesties voor onderzoeksonderwerpen aanleveren bij de rekenkamercommissie en jaarlijks brengt de rekenkamercommissie voordat het onderzoeksprogramma voor het nieuwe jaar wordt vastgesteld het verzoek voor het aanleveren van suggesties nog eens expliciet bij de fracties onder de aandacht. In 2012 werd door de toenmalige fractie van Trots de suggestie gedaan voor een klein onderzoek naar fraude bij bijstandsuitkeringen. Daarnaast bleek uit het volgen van actualiteiten dat in 2013 de bestrijding van fraude van uitkeringen een speerpunt werd bij het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid (SZW), met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid. Dit alles opgeteld met de door de Inspectie SZW en de LCSR geconstateerde gebreken bij gemeenten en het feit dat het onderzoek past binnen de taakstelling van de rekenkamercommissie heeft haar doen besluiten het onderwerp op te nemen in de onderzoeksplanning van 2014. III Overwegingen rekenkamercommissie Het onderzoek past binnen de taakopdracht en de bevoegdheden van de rekenkamercommissie en dient een duidelijk belang. IV Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag die de rekenkamercommissie wil beantwoorden met het onderzoek luidt als volgt: “In hoeverre is de fraudebestrijding van bijstandsuitkeringen in de gemeente Amersfoort effectief?” Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden is een set deelvragen opgesteld, deze zijn opgenomen in bijlage 1 van dit plan van aanpak.
Pagina 1 van 7
V Scope en afgrenzing Het onderzoek gaat nadrukkelijk niet om de vraag wat de beste methode is om fraude te bestrijden en aan te pakken, maar over de vraag hoe effectief de door de gemeente Amersfoort gebruikte methoden zijn. In het onderzoek wordt de Amersfoortse fraudeaanpak ook niet vergelijken met die van andere gemeenten.
VI Onderzoeksopzet Het onderzoek om de centrale onderzoeksvraag en deelvragen te beantwoorden, valt uiteen in 7 fasen. Hieronder worden de verschillende onderzoeksfasen toegelicht.
Fase 1 Documentstudie De eerste stap in het onderzoeksproces betreft een documentstudie. Bij de ambtelijke organisatie worden documenten verzameld over het fraudebeleid, de uitvoering en de resultaten. Het doel van de documentstudie is om goed zicht te krijgen op het handhavingsbeleid, het uitvoeringsproces op papier en in de bereikte resultaten met het handhavingsbeleid. Het verworven zicht op het handhavingsbeleid wordt gebruikt om het normenkader (zie bijlage 2 van dit plan van aanpak) verder aan te vullen en bij te stellen. Ook wordt een analyse gemaakt van de betrokkenheid van de gemeenteraad bij dit thema.
Fase 2 Interviews en groepsgesprekken Fase 2 bestaat uit het afnemen van interviews en groepsgesprekken om zicht te krijgen op hoe het fraudebeleid in de gemeentelijke organisatie is vertaald en vormgegeven. Op basis van de documentstudie is daar dan al een beeld van; dit wordt aangevuld met de interviews. De (groeps-)gesprekken gaan ook in op de wijze waarop de uitvoering van het fraudebeleid in de praktijk verloopt, wat daarbij goed gaat en waar de knelpunten zitten. Specifieke aandachtspunten zijn de veranderingen na 1 januari 2013 en de mate waarin men analyses maakt op de aard en achtergronden bij geconstateerde fraude om eventuele fraudepatronen te ontdekken om op basis daarvan eventueel gericht te handelen om deze fraudepatronen te doorbreken. Ten slotte wordt de respondenten, indien relevant, ook gevraagd naar de fraudeaanpak van vóór 2013. De volgende 4 functionarissen worden geïnterviewd: de portefeuillehouder; de eindverantwoordelijk functionaris binnen de hoofdafdeling Sociale Zekerheid voor de primaire dienstverlening; de eindverantwoordelijk functionaris binnen de hoofdafdeling Sociale Zaken voor de sociale recherche/bijzonder onderzoek; de eindverantwoordelijk functionaris voor kwaliteitsbeleid/bevordering. Naast deze interviews worden ook twee groepsgesprekken gehouden. Eén gesprek met drie tot vijf consulenten die in de primaire dienstverlening aanvragen behandelen, mutaties/beëindigingen
Pagina 2 van 7
verwerken en/of actief zijn in de re-integratie. In de gesprekken wordt ook aandacht besteed aan de positieve en negatieve aspecten van de relatie tussen handhaving en uitstroombevordering.1 Het tweede groepsgesprek wordt gehouden met sociale rechercheurs. In beide groepsgesprekken staat de uitvoering (het dagelijkse werk) volledig centraal. Wat gaat goed in dit dagelijkse werk en wat minder goed, wat is per 1 januari 2013 veranderd, in hoeverre is er houvast aan werkinstructies en vergelijkbare beleidsuitwerkingen en op welke wijze worden de rechercheurs aangestuurd? Voor zowel de interviews als de groepsgesprekken geldt dat respondenten ter akkoord een verslag op hoofdlijnen ontvangen.
Fase 3 Groepsgesprek met raadsleden In fase 3 wordt een groepsgesprek gehouden met raadsleden. In dit groepsgesprek wordt gesproken over de informatievoorziening richting de raad over de opzet, uitvoering en de resultaten van de gemeentelijke fraudeaanpak. Ook wordt met de raadsleden besproken wat men zelf doet om aan de gewenste informatie te komen.
Fase 4 Beperkt dossieronderzoek Fase 4 bestaat uit een beperkt dossieronderzoek naar de sluitende en uniforme toepassing van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid (hierna te noemen: de Wet) door de gemeente Amersfoort. Vanuit de filosofie van deze wet betekent een niet-sluitende en uniforme toepassing namelijk dat de wetseffectiviteit hiermee op voorhand negatief beïnvloed wordt2. Voor een maximaal rendement van de Wet op het huidige fraudebeleid van een gemeente, is het nodig dat deze wet sluitend en uniform wordt toegepast. Het dossieronderzoek wordt ook gebruikt om meer in het algemeen na te gaan of het afhandelen van fraudesignalen plaatsvindt conform de interne werkafspraken die de afdeling Sociale Zaken hiertoe heeft opgesteld. Voor het dossieronderzoek wordt een aselecte steekproef gemaakt van veertig fraudesignalen die in het eerste halfjaar 2013 bij Sociale Zaken binnen zijn gekomen. Voor deze veertig casussen worden de reguliere dossiers en de fraudedossiers bestudeerd. Dit wordt gedaan aan de hand van een itemlijst. De aard van het signaal wordt achterhaald, het tempo waarmee de gemeente ermee aan de slag gaat, wat ermee gebeurt in de sfeer van (nader of opsporings-)onderzoek, van sanctionering en van terugvordering. De feitelijke bevindingen worden gerelateerd aan het staande handhavingsbeleid. De bevindingen worden per dossier vastgelegd en geanalyseerd. De resultaten van het dossieronderzoek worden besproken met twee ervaren medewerkers. Hierbij wordt gedacht aan een teamleider in de primaire dienstverlening en een in het bijzonder- of opsporingsonderzoek. De kern van dat gesprek is om verklaringen te vinden voor de (eventuele) aangetroffen verschillen tussen de feiten en de normen.
1
Enerzijds kan met intensieve handhavingsactiviteiten veel druk op cliënten worden gezet om ze te laten uitstromen. Aan de andere kant geldt dat hoge schulden (ook als gevolg van terugvordering) uitstroom ernstig kunnen ontmoedigen. 2
De keuze voor het dossieronderzoek is ingegeven door de ervaring die Regioplan heeft opgedaan met de door haar uitgevoerde landelijke evaluatie van de toenmalige Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet BMT). Deze ‘wet boeten’ kan gezien worden als een voorloper van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid die per 1 januari 2013 is ingevoerd. De evaluatieaanpak van destijds bevatte ook een dossieronderzoek en leverde uiteindelijk de Tweede Kamer zeer bruikbare inzichten op. Destijds stelde Regioplan namelijk vast dat in 17 (bij middelgrote gemeenten) tot 40 procent van de onderzochte casussen waarin het opleggen van een boete verwacht had mogen worden, dit niet gebeurd was. Onderzochte dossiers gaven hiervoor legio redenen, waaronder dus dat uitvoerders onvoldoende konden beschikken over praktische handvatten bij het correct toepassen van administratieve boetes. Vanuit de filosofie van de Wet boeten gedacht, betekende een niet-sluitende toepassing ervan dat de wetseffectiviteit negatief beïnvloed werd.
Pagina 3 van 7
Fase 5 Analyse en conceptrapport In deze fase worden de onderzoeksbevindingen getoetst aan het normenkader en wordt het conceptrapport opgesteld.
Fase 6 Afronding, technisch wederhoor en publicatie In deze fase wordt het conceptrapport (excl. conclusies en aanbevelingen) voor een controle op de feiten voor technisch wederhoor aangeboden bij de betrokkenen vanuit de ambtelijke organisatie (twee weken). Hierna worden de conclusies en aanbevelingen opgesteld. Het eindrapport (inclusief conclusies en aanbevelingen) wordt vervolgens fysiek aangeboden aan de voorzitter van de raad tijdens een Besluit. Fase 7 Bestuurlijke reactie en raadsbehandeling Het rapport wordt (digitaal) verzonden aan raad, college en overige betrokkenen en op de website van de rekenkamercommissie geplaatst (www.amersfoort.nl/rekenkamer). Ook wordt het rapport voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke reactie (twee weken). Het rapport wordt gepresenteerd en besproken in de Ronde en kan vervolgens het proces van de besluitvorming in. VII Organisatie en planning Organisatie Voor de uitvoering van het onderzoek wordt de rekenkamercommissie ondersteund door Regioplan Beleidsonderzoek uit Amsterdam. De secretaris van de rekenkamercommissie, mevrouw drs. M.P. van Nieuwendijk RA, zal het onderzoek (bege)leiden. De lidrapporteur van het onderzoek is mevrouw drs. I.N. Hento, extern lid van de rekenkamercommissie. Planning Het onderzoek start in september. In januari/februari 2015 wordt het eindrapport aan de raad aangeboden.
Pagina 4 van 7
Bijlage 1
Deelvragen
Doelstellingen 1. Welke beleidsdoelen heeft de gemeente Amersfoort op het terrein van werk en inkomen geformuleerd voor het handhavingsbeleid? Zijn deze beleidsdoelen aangescherpt met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid? Beleid 2. Hoe ziet het handhavingsbeleid eruit dat de gemeente Amersfoort heeft geformuleerd om haar doelstelling(en) hieromtrent te realiseren? Is dit beleid aangepast met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid? Beleidsvertaling in de organisatie 3. Hoe is de uitvoering van het handhavingsbeleid in de gemeentelijke organisatie belegd? Hebben zich daarin de afgelopen jaren wijzigingen voorgedaan? 4. Welke specifieke preventieve en curatieve instrumenten had/heeft de uitvoering in 2013 en 2014 tot zijn beschikking om het handhavingsbeleid uit te voeren? Wat is hierin de leidende visie op handhaving? 5. Is voorgesteld om gebruik te maken van vernieuwende methoden (smart handhaven3)? Waarom wel of waarom niet? 6. Welke samenwerking met externe partijen/organisaties is voorgesteld om het handhavingsbeleid uit te voeren? 7. In hoeverre is het handhavingsbeleid voor de uitvoerder vastgelegd in werkinstructies? En in hoeverre is op de naleving van deze werkinstructies kwaliteitsbeleid geformuleerd? Uitvoering 8. Welke specifieke preventieve en curatieve handhavingsinstrumenten had/heeft de uitvoering in 2013 en 2014 (tot nu toe) ingezet en hoe vaak? Zijn er instrumenten niet ingezet en indien ze niet zijn ingezet, waarom niet? 9. Heeft men in de uitvoering gebruikgemaakt van vernieuwende methoden (smart handhaven)? Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe krijgt dat vorm? 10. Met welke externe partijen/organisaties is er in 2013 en 2014 samengewerkt in het kader van de fraudeaanpak? Zijn er organisaties waarmee samenwerking beoogd was, maar waarmee er uiteindelijk in 2013 en 2014 niet is samengewerkt? Zo ja, hoe valt dit te verklaren en welk effect heeft dit op de uitvoering van het fraudebeleid? 11. In hoeverre hebben uitvoerders houvast bij beschikbare werkinstructies rondom hun handhavingstaken? Welk beeld bestaat er binnen de organisatie over de mate waarin uitvoerders zich in de praktijk aan deze werkinstructies houden en wordt hiernaar gehandeld (verbeteracties ingezet)?
3
Onder ‘smart handhaven’ wordt verstaan regelhandhaving die niet door incidenten wordt bepaald, maar het resultaat is van een periodieke afweging (bijvoorbeeld op analyse naar fraudepatronen en op achtergronden bij het plegen van fraude) op welke terreinen en met welke (vernieuwende) methoden – bijvoorbeeld het raadplegen van verschillende bronnen handhaving het meest gewenst/effectief is.
Pagina 5 van 7
Resultaat 12. Hoeveel signalen en tips zijn er in 2013 en 2014 (tot nu toe) binnengekomen van mogelijke fraude? Welk percentage van deze tips is (inmiddels) opgepakt en/of afgewerkt? Hoe verhoudt dit percentage zich tot de percentages over eerdere jaren? 13. Zijn er signalen en tips die niet opgepakt zijn/worden? Zo ja, wat is hiervan de achtergrond? 14. In hoeverre wordt bij geconstateerde fraudezaken waarop de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid van toepassing is, deze wet door uitvoerders op een uniforme wijze toegepast? 15. Wat zijn in 2013 en 2014 de resultaten (gedetecteerde fraude en indien mogelijk voorkomen fraude, opgelegde maatregelen en administratieve boetes in het kader van overtreden inlichtingenverplichtingen) die met de fraudeaanpak bereikt zijn? Hoe verhouden die zich tot de resultaten over de jaren 2010-2012? 16. Hoe wordt er afgelost op de in 2010-2014 ontstane fraudevorderingen? 17. Welk deel zal naar verwachting nog ingelost worden en welk deel ziet de gemeente als oninbaar? Welke ontwikkeling is daarin waar te nemen en hoe valt die te verklaren? Evaluatie en terugkoppeling 18. In hoeverre zijn de beleidsdoelen met betrekking tot het handhavingsbeleid gerealiseerd? Wat zijn verklaringen voor het eventueel niet realiseren van de doelen? 19. Beoordeelt de gemeentelijke organisatie zelf de huidige aanpak van bijstandsfraude als adequaat? Waarom wel of waarom niet? Waar liggen knelpunten, waar liggen verbeterpunten/mogelijkheden? 20. Indien de gemeentelijke organisatie zelf haar aanpak van bijstandsfraude als inadequaat beoordeelt, in hoeverre vindt zij dat hiervoor de verklaringen liggen in beschikbare middelen en/of voor het beleid gekozen organisatie? Of liggen de verklaringen in het landelijke/lokale beleid dat uitgevoerd moet worden? 21. Is de uitvoering van het handhavingsbeleid binnen de gemeentelijke organisatie periodiek geëvalueerd en tot welke tussentijdse aanpassingen heeft dit geleid? 22. In hoeverre is de constatering van buitenproportioneel grote fraudezaken aanleiding om de uitvoering van het handhavingsbeleid direct te evalueren? Informatievoorziening aan de raad 23. Voelt de gemeenteraad zich voldoende geïnformeerd over de aanpak van de bijstandsfraude in de jaren 2013 en 2014 en de daarmee bereikte resultaten? 24. Zo nee, heeft de gemeenteraad ook zelf geprobeerd om (alsnog) in haar informatiebehoeften te voldoen?
Pagina 6 van 7
Bijlage 2
Normenkader
Hieronder is een overzicht opgenomen van normen om de effectiviteit van het beleid vast te stellen. Het uiteindelijke normenkader (op te stellen in fase 2 van het onderzoek) zal nog meer geënt zijn op stappen van de beleidscyclus, dezelfde ordening dus als die voor de deelvragen is gebruikt. Naast de meer algemene beleidscyclusstappen, zullen ook de doelstellingen uit het Amersfoortse beleid gebruikt worden om normen te formuleren. Doelstellingen en beleid
Beleidsvertaling
Uitwerking doelstelling in verordening en -beleidsregels is in lijn met het doel dat de gemeente nastreeft met haar fraudebeleid in het domein van werk en inkomen
De organisatie van het fraudebeleid is adequaat geënt op beleidsregels
Uitwerking doelstelling in verordening en -beleidsregels is in lijn met het doel dat de wetgever nastreeft met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid
Beleidsregels zijn voor uitvoerders toereikend vertaald in werkinstructies Kwaliteitscontrole is adequaat ingericht op naleving van beleidsregels/ werkinstructies
Uitvoering, resultaat, evaluatie en terugkoppeling Fraudetips en fraudesignalen worden adequaat opgepakt en afgehandeld Administratieve boetes worden sluitend en uniform opgelegd Bijstandsfraude loont niet in Amersfoort
Pagina 7 van 7
