ONDERZOEK GRIP OP FINANCIËLE RELATIES

EFFECTMETING

ONDERZOEK GRIP OP FINANCIËLE RELATIES REKENKAMERCOMMISSIE BUSSUM

Postbus 85203 3508 AE Utrecht [t] 030 233 44 29 [f] 030 262 34 38 [i] www.necker.nl Onderzoeker De heer R.C. (Reinier) Dijkstra MA [t] 06 261 040 16 [e] [email protected]] Kenmerk LI 11930 Datum 8 oktober 2010 De Lokale Rekenkamer is een platform van Jacques Necker Jacques Necker bv ontwikkelde zich vanaf 2004 tot een bureau van 35 professionals werkzaam op het gebied van beleidsevaluatie, advies, training en interim-capaciteit voor publieke organisaties. Ons team bestaat onder meer uit bestuurskundigen, historici, juristen, politicologen, economen en planologen. Eén ding hebben zij met elkaar gemeen: de motivatie om bestuurlijk Nederland te ondersteunen de burger zo goed mogelijk van dienst te zijn. Vanuit De Lokale Rekenkamer zijn de afgelopen jaren meer dan 250 gemeenten ondersteund bij de oprichting, uitvoering of evaluatie van de rekenkamerfunctie.

2

1 INLEIDING Deze rapportage maakt de resultaten inzichtelijk van een door de Rekenkamercommissie Bussum uitgevoerde effectmeting. Een effectmeting houdt in dat de rekenkamercommissie de aanbevelingen uit haar afgeronde onderzoeken op een rij zet en kijkt wat daar vervolgens mee is gebeurd. Door te meten in hoeverre deze aanbevelingen effect hebben gehad voor de gemeente Bussum, biedt de rekenkamercommissie inzicht in de vraag in hoeverre haar onderzoeken van toegevoegde waarde zijn geweest. Deze effectmeting gaat in op de aanbevelingen uit het onderzoek naar de financiële relaties met externe partijen van de gemeente Bussum. Dit onderzoek, getiteld ‘Grip op financiële relaties’, heeft de rekenkamercommissie op 18 juni 2007 gepubliceerd. Doelstelling van dit onderzoek was destijds om de bestaande beleids- en beheerskaders in beeld te brengen, en de mate waarin deze kaders zijn toegepast te beoordelen.

1.1

Doel: inzicht verschaffen in wat er met aanbevelingen is gedaan

De rekenkamercommissie beoogt met deze effectmeting het volgende doel te bereiken: Inzicht verschaffen aan de raad over wat er tot nu toe is gedaan met de aanbevelingen uit het onderzoek ‘Grip op financiële relaties’, en leren hoe rekenkamercommissie haar eigen werkwijze kan optimaliseren.

Heel bewust gaat de rekenkamercommissie in deze rapportage beperkt in op specifieke financiële relaties die momenteel (of in het nabije verleden) in de raad zijn besproken. Dit zou een geheel nieuw onderzoek betekenen. Daarnaast is het Algemeen Beleidskader financiële relaties nog zo recent vastgesteld, dat een rekenkameronderzoek naar de doorwerking van dit kader nog te vroeg is.

1.2

Centrale vragen: zijn aanbevelingen overgenomen en uitgevoerd?

Met deze effectmeting beantwoordt de rekenkamercommissie de volgende drie vragen: 1. In hoeverre hebben raad en college de aanbevelingen uit het onderzoek

‘Grip op financiële relaties’ overgenomen? 2. Hoe hebben raad en college invulling gegeven aan de aanbevelingen uit het

onderzoek ‘Grip op financiële relaties’? 3. In hoeverre zijn de overgenomen aanbevelingen uit het onderzoek ‘Grip op

financiële relaties’ daadwerkelijk uitgevoerd?

3

1.3

Leeswijzer: hoe is deze rapportage opgebouwd?

Om tot een antwoord te komen op bovenstaande doelstelling en vragen, geeft hoofdstuk 2 van deze rapportage kort de inhoud van het onderzoek ‘Grip op financiële relaties’ weer. Hoofdstuk 3 van deze rapportage geeft antwoord op de drie centrale vragen, en sluit af met aanbevelingen aan de raad. Deze rapportage is tot stand gekomen op basis een documentenanalyse, aangevuld met informatie uit interviews met de verantwoordelijk portefeuillehouder uit het college, betrokken ambtenaren en de raadsgriffier.

4

2 TERUGBLIK GRIP OP FINANCIËLE RELATIES In het onderzoeksrapport ‘Grip op financiële relaties’ komt de rekenkamercommissie met vier conclusies en acht aanbevelingen.

2.1

Conclusies uit het onderzoek

In het onderzoeksrapport ‘Grip op financiële relaties’ trekt de rekenkamercommissie de centrale conclusie dat college en raad weinig manoeuvreerruimte hebben op het moment dat er problemen optreden in de samenwerking met een verbonden partij. Volgens de rekenkamercommissie is de wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en de verbonden partij vaak groot. Daarnaast bestaat er volgens haar een zekere spanning tussen de zelfstandige positie van de verbonden partij en het beginsel van politiekbestuurlijke verantwoordelijkheid. De rekenkamercommissie komt destijds met de volgende (deel)conclusies: 1. raad en college hebben nauwelijks systematische aandacht voor de effectiviteit en efficiëntie van de verbonden partijen. Op het terrein van verbonden partijen zijn geen duidelijke beleids- en beheerkaders, waardoor financiële interventies vooral op basis van ‘ad hoc’ overwegingen gebeuren; 2. de mate van gemeentelijk toezicht bij de verbonden partij is afhankelijk van het vertrouwen dat raad en college hebben in het dagelijks bestuur van de verbonden partij; 3. de ambtelijke organisatie van de gemeente bemoeit zich soms informeel en direct met de uitvoering en het ad hoc oplossen van (financiële) problemen van verbonden partijen. Hierdoor is het college in sommige gevallen in feite te veel op de stoel van het bestuur van de desbetreffende verbonden partij gaan zitten; 4. raad en college hebben er tot nu toe nog niet voor gekozen om (periodiek) te evalueren welke gemeentelijke doelstellingen zij heeft en hoe de verschillende verbonden partijen hieraan kunnen bijdragen.

2.2

Aanbevelingen uit het onderzoek

Op basis van de bovenstaande vier conclusies, komt de rekenkamercommissie destijds met de volgende aanbevelingen: 1. Formuleer een helder afwegingskader voor de inzet van financiële middelen. Relevante elementen van een dergelijk kader zijn de beleidsvrijheid, flexibiliteit, sturings- en controlemogelijkheden en begrotingstechnische consequenties bij de toepassing van één of meer financiële instrumenten. 2. Bepaal telkens vooraf op hoofdlijnen de uitgangspunten voor prestatie- en doelrealisatie, alsmede de criteria voor de continuïteit, de kwaliteit en de prijs van de dienstverlening door de maatschappelijke organisaties. 3. Bed het beheers- en afwegingskader in een beleidsvisie op financiële relaties. Deze beleidsvisie moet uitgaan van de concrete doelstellingen en maatschappelijke effecten die door de inzet van subsidies,

5

samenwerkingsverbanden, deelnemingen, leningen en garanties op diverse gemeentelijke beleidsterreinen worden beoogd. 4. Investeer in voortdurende reflectie op financiële relaties aan de hand van bovengenoemde kaders, en via het maken van adequate afspraken met verbonden partijen, in de blijvende uitvoerbaarheid daarvan. Kaders monitoren en bijsturen. 5. Evalueer periodiek de opzet en werking van het stelsel van financiële relaties. 6. Leg de lat voor de sturing en de beheersing van financiële relaties de komende jaren steeds iets hoger. 7. Vermijd het aangaan van langdurige, cumulatieve afhankelijkheidsrelaties (leningen, garanties, overeenkomsten met beheerders en uitvoerders die niet periodiek opnieuw kunnen worden aanbesteed). Waak voor bestuurlijke en ambtelijke rolvermenging bij langdurige relatie met een maatschappelijke instelling. 8. Streef naar een verbetering van het overzicht over en het inzicht in de financiële relaties. Het is de bedoeling dat zowel de raad als het college en de ambtelijke organisatie kunnen beschikken over geschikte basisinformatie voor het sturen en beheersen. De totstandkoming en de weergave van de toezicht- en verantwoordingsinformatie, dient in overeenstemming te zijn met de wijze waarop de raad en het college de raad met de instelling wil sturen.

6

3 BEANTWOORDING VAN DE CENTRALE VRAGEN Dit hoofdstuk geeft antwoorden op de centrale vragen uit de inleiding van deze effectmeting.

3.1

Raad neemt aanbevelingen over; college neemt voortouw 1: Welke aanbevelingen hebben raad en college overgenomen?

De raad heeft op de vergadering van de raadscommissie Bestuur van 30 augustus 2007 alle aanbevelingen uit het rapport ‘Grip op financiële relaties’ overgenomen. Ook het college neemt op deze vergadering alle acht aanbevelingen over, hoewel het daarbij de volgende twee nuanceringen noemt: •

de gemeente dient cumulatieve relaties niet in alle gevallen af te bouwen. Als voorbeeld hiervan noemt het college de sportverenigingen;

•

het is niet wenselijk dat de gemeente zeggenschap krijgt over de bedrijfsvoering van instellingen (hoewel het volgens het college wel van belang is een vinger aan de pols te houden).

De raadscommissie vraagt het college het voortouw te nemen in het uitvoeren van de aanbevelingen. Het college zegt dit toe. Hoe het college het voortouw gaat nemen, komt tijdens de commissievergadering niet aan de orde.

3.2

Uitvoering aanbevelingen door beleidskader en project Welzijn 2: Op welke manier hebben raad en college invulling gegeven aan de uitvoering van de aanbevelingen?

Het college heeft aan de meeste aanbevelingen invulling gegeven door het Algemeen Beleidskader financiële relaties op te stellen en het project Welzijn op te starten. De raad heeft het Algemeen Beleidskader financiële relaties vastgesteld op 11 december 2008. Het project Welzijn hebben betrokken ambtenaren op 23 september 2008 in de raadscommissie Welzijn gepresenteerd. 3.2.a. Aanbevelingen waar invulling aan is gegeven Met het vaststellen van het Algemeen Beleidskader financiële relaties, hebben college en raad (grotendeels) invulling gegeven aan vier van de acht aanbevelingen. Het gaat hier om de navolgende aanbevelingen.

Relevante besluiten 30 augustus 2007 De raadscommissie Welzijn neemt de aanbevelingen uit het rapport Grip op de financiële relaties over. 23 september 2008 Betrokken ambtenaren presenteren het ingezette Project Welzijn. 11 december 2008 De raad stelt het Algemeen Beleidskader financiële relaties vast.

Formuleer een helder afwegingskader voor inzet

7

financiële middelen Het ‘Algemeen Beleidskader financiële relaties’ fungeert als een dergelijk afwegingskader. Het beoogt een bijdrage te leveren aan een kwaliteitsslag in de sturing en beheersing van financiële relaties.1 De bepalingen uit het beleidskader zijn van toepassing op verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen.2 Bepaal telkens vooraf de uitgangspunten van de financiële relatie Het college heeft aan deze aanbeveling invulling gegeven door in het Algemeen Beleidskader financiële relaties een checklist op te nemen die de gemeente dient te gebruiken om in relatie met externe partijen te sturen, te beheersen, te verantwoorden en toezicht te houden.3 Hierin staat onder andere opgenomen dat de gemeente met de externe partij te behalen resultaten SMART formuleert. Deze resultaten moeten leiden tot aantoonbare maatschappelijke effecten. Daarnaast laat deze checklist zien dat de gemeente bij het aangaan van een financiële relatie uitgangspunten dient te formuleren over o.a. informatiebeheer, risicomanagement, beïnvloedingsmogelijkheden, verantwoording en controle. Bed het afwegingskader in een beleidsvisie op financiële relaties Het Algemeen Beleidskader financiële relaties bevat een beleidsvisie. Zo stelt de raad in dit beleidskader dat de gemeente de doelen (of beoogde maatschappelijke effecten) vaststelt. De externe partij moet vervolgens met haar activiteiten bijdragen aan de realisatie van deze doelen. Sturing moet volgens het beleidskader dan ook plaatsvinden op doelbereik (en resultaten die de gemeente hieraan koppelt). Voorkom langdurige, cumulatieve afhankelijkheidsrelaties Aan deze aanbeveling heeft de gemeente Bussum grotendeels invulling gegeven. Dit blijkt in de eerste plaats uit het Algemeen Beleidskader financiële relaties, waarin staat dat de gemeente geen cumulerende financiële instrumenten inzet en geen hybride constructies toepast, tenzij de raad hiervoor gegronde redenen aanvoert.4 Deze bepaling heeft de raad mede opgenomen op basis van een notitie van de accountant, waarin deze stelt dat het wel of niet aan gaan van cumulatieve relaties voornamelijk een politieke keuze is. In de tweede plaats blijkt het uitvoeren van de aanbeveling uit het feit dat de gemeente de al bestaande cumulatieve relaties waar mogelijk probeert af te bouwen. Een voorbeeld hiervan is de rekening-courant van Spant! die op dit moment wordt afgebouwd. 3.2.b. Aanbevelingen waar deels of geen invulling aan is gegeven College en raad hebben aan twee van de vier aanbevelingen deels invulling gegeven. Het gaat hier om de navolgende aanbevelingen (die hier samengenomen zijn in één aanbeveling).

1

Algemeen beleidskader financiële relaties, pp. 1 Algemeen beleidskader financiële relaties, pp. 2 3 Algemeen beleidskader financiële relaties, pp. 2 4 Algemeen beleidskader financiële relaties, pp. 3 2

8

Reflecteer en evalueer periodiek het stelsel en de financiële relaties Het stelsel van financiële relaties ligt vastgelegd in het algemeen beleidskader financiële relaties. Hierin staat niet vastgelegd of, wanneer en hoe evaluatie van dit beleidskader plaats moet vinden. Het college geeft aan dat een dergelijke evaluatie vooral van belang is op het moment dat hier behoefte aan is; deze zijn volgens haar niet nodig wanneer het goed gaat. Wel geeft het college aan dat het in de reguliere P&C-cyclus rapporteert over de voortgang van de uitvoering van het beleidskader financiële relaties (en het daaraan gekoppelde project Welzijn). Evaluaties van afzonderlijke financiële relaties vinden volgens het Algemeen Beleidskader financiële relaties bij ‘grote’ subsidieontvangers één keer in de vier jaar plaats. Daarnaast vindt met instellingen die jaarlijks meer dan € 100.000,ontvangen één maal per twee jaar een periodieke evaluatie van de relatie plaats. Het is niet duidelijk welke zaken er in deze evaluatie minimaal naar voren moeten komen. Hier hebben college en/of raad geen criteria over vastgelegd. Daarnaast blijkt in de praktijk dat deze evaluaties, juist doordat de evaluatiecriteria niet duidelijk zijn, niet in alle gevallen daadwerkelijk plaatsvinden (zie kader). Evaluatie van het functioneren van Spant! heeft niet plaatsgevonden In de periode 2000-2005 ontstaan er problemen in de exploitatie en de bedrijfsvoering van ’t Spant! Op basis van deze problemen stelt Spant! een businessplan voor de jaren 2005-2009 op, dat ervoor moet zorgen dat zij financieel weer gezond wordt. Hiervoor zijn wel extra subsidiegelden van de gemeente Bussum nodig. Op 30 maart 2005 adviseren de raadscommissies Middelen en Welzijn positief over het businessplan van Spant. In dit businessplan is een evaluatie gepland voor in het voorjaar van 2007. In een commissienotitie van 13 februari 2008 komt het college met een tussenevaluatie waaruit blijkt dat de (financiële) doelstellingen uit het businessplan van Spant tot dan toe nog niet behaald zijn. De raadscommissie Welzijn besluit bij de bespreking van deze tussenevaluatie om de evaluatie van de periode 2005-2009 uit te stellen. Reden voor dit uitstel is onder andere dat de raadscommissie niet helder heeft welke zaken in de evaluatie terug dienen te komen. Tot nu toe heeft deze evaluatie nog niet plaatsgevonden. In het opstellen van het Beleidsplan 2009-2013 wordt verwezen naar de conclusies uit de bovengenoemde tussenevaluatie.

Aan de volgende aanbeveling (die op de raad is gericht) heeft de raad nog geen invulling gegeven: Leg de lat voor sturing en beheersing de komende jaren iets hoger De raad heeft niet bepaald hoe hij deze lat in de toekomst hoger zou willen leggen, en op basis waarvan hij dit zou willen doen. Doordat raad en college niet hebben bepaald hoe zij het stelsel van financiële relaties structureel willen evalueren, heeft de raad zichzelf ook geen input verschaft op basis waarvan hij de lat hoger zou kunnen leggen. Tot slot is er nog een aanbeveling waar raad en college wel invulling aan geven, maar waarvan uit de documentenanalyse niet direct duidelijk wordt of zij dit gedaan hebben naar aanleiding van het rekenkamerrapport. Uit een reactie van de geïnterviewden blijkt

9

dat het rapport hier wel een versterkende rol in heeft gehad. Het gaat hier om de navolgende aanbeveling. Streef naar verbetering overzicht & inzicht bestaande financiële relaties Raad en college zijn niet met elkaar in gesprek geweest over de vraag welke informatie in een dergelijk overzicht van financiële relaties moet staan, of welke informatie er in verantwoordingsdocumenten van externe partijen moet staan. De paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting is bij uitstek de plaats waar het overzicht van relaties met externe partijen staat. De kwaliteit van deze paragraaf is in Bussum over de periode 2007-2009 verbeterd. In de programmabegroting van 2009 geeft de paragraaf verbonden partijen (die overigens ook weergeeft welke subsidierelaties de gemeente heeft) een beschrijving van het doel dat de gemeente wil behalen met de desbetreffende financiële relatie. Daarnaast maakt de paragraaf inzichtelijk wat het bestuurlijk- en financieel belang van de gemeente met deze externe partij is. Daarmee voldoet de paragraaf verbonden partijen aan de eisen uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In het Algemeen Beleidskader financiële relaties staat dat aan het einde van ieder begrotingsjaar bespreking plaatsvindt van het jaarverslag en de jaarrekening van de grote subsidieontvangers. Deze bespreking vindt plaats in de commissie Welzijn. Het beleidskader vermeldt niet welke informatie er in deze jaarverslagen en -rekeningen moet staan. Wel geeft het beleidskader aan dat de verantwoording van stichting Versa plaatsvindt binnen het systeem van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF). Start project Welzijn is parallel aan opstellen Algemeen Beleidskader verlopen Ten aanzien van het rekenkameronderzoek is de start van het project Welzijn ook relevant. Dit project beoogt tot een verzakelijking van subsidierelaties met grote subsidieontvangers te komen. Het project bestaat uit drie subprojecten: 1. implementatie van beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF) als basis voor de subsidiebeschikking- en verantwoording (in eerste instantie alleen van stichting Versa, waarmee deze vorm van financiering als pilot is ingezet). Deze implementatie is momenteel in volle gang; 2. vaststellen van nieuwe procedures en een nieuwe subsidieverordening Welzijn (en indien nodig de algemene subsidieverordening). Dit staat gepland voor de periode 2009-2010; 3. aanschaf en implementatie van een passend BackOffice systeem ten behoeve van de subsidieverlening. Dit staat gepland voor de periode 2010-2011.

10

3.3

Samenvattend: aanbevelingen zijn voor een groot deel uitgevoerd 3: In hoeverre hebben raad, college en ambtelijke organisatie de aanbevelingen uitgevoerd?

Het grootste deel van de aanbevelingen uit het ‘rapport Grip op financiële relaties’ is uitgevoerd. Zo heeft de raad een afwegingskader (het Algemeen Beleidskader financiële relaties) vastgesteld voor de inzet van financiële middelen, die ingebed is in een beleidsvisie op financiële relaties. Dit afwegingskader geeft richtlijnen en voorwaarden over risicomanagement, sturing, beheersing en toezicht. Daarnaast heeft de raad heldere bepalingen vastgelegd over het aangaan van hybride constructies en de inzet van cumulatieve financiële relaties. Deze kan de gemeente alleen aangaan op het moment dat de raad hier gegronde redenen toe ziet. Tegelijkertijd heeft de raad geen invulling gegeven aan de aanbeveling om het functioneren van het Algemeen Beleidskader financiële relaties structureel te evalueren. Hierdoor heeft de raad onvoldoende input om invulling te geven aan de aanbeveling om de lat de komende jaren steeds iets hoger te leggen. Juist in een periode waarin relatief veel nieuwe ontwikkelingen (ook in het kader van het project Welzijn) spelen, is de afwezigheid van afspraken over structurele evaluatie opvallend. Over de evaluatie van afzonderlijke, grote financiële relaties heeft de raad wel bepalingen vastgelegd in het Algemeen Beleidskader financiële relaties. In deze bepalingen is echter nog veel interpretatieruimte. Zo is niet duidelijk wat de raad verstaat onder een ‘grote’ subsidieontvanger. Daarnaast hebben raad en college geen afspraken gemaakt over de vraag welk totaaloverzicht en inzicht de raad wil hebben in de financiële relaties die de gemeente heeft. Wat kan de rekenkamercommissie leren over haar werkwijze? In de doelstelling heeft de rekenkamercommissie genoemd dat zij met deze effectmeting ook wil leren van haar werkwijze (in het schrijven en publiceren van onderzoeksrapporten). De verantwoordelijk portefeuillehouder en een betrokken ambtenaar geven aan dat zij goed uit de voeten hebben gekund met het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie. Tegelijkertijd geven zij aan dat de rekenkamercommissie hier en daar wat concreter kan zijn in haar aanbevelingen (hoe vertaal je deze aanbevelingen nou naar de praktijk?). Daarnaast stellen de geïnterviewden dat de volgorde van de aanbevelingen hier en daar wat scherper kan, zodat een bepaalde ‘gelaagdheid’ zichtbaar wordt.

11

3.4

Aanbevelingen aan de raad: voldoende informatie om op te sturen?

Naar aanleiding van de antwoorden op de centrale vragen, zijn de volgende aanbevelingen voor de raad van Bussum relevant: 1. Leg alsnog vast hoe vaak en op welke momenten u de uitvoering van het Algemeen Beleidskader financiële relaties en het project Welzijn wilt evalueren. 2. Geef het college opdracht om de afspraken over sturing, beheersing en verantwoording van bestaande financiële relaties te toetsen aan de hand van de uitgangspunten en voorschriften die hierover in het Algemeen Beleidskader financiële relaties staan. Stel vervolgens als raad vast waar deze bestaande afspraken niet overeenstemmen met de voorschriften, en bepaal op welk (strategisch) moment de gemeente deze overeenstemming wel kan bereiken. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren op het moment dat de gemeente nieuwe (vierjarige) prestatieafspraken maakt. 3. Leg voor zowel bestaande als toekomstige financiële relaties evaluatiecriteria vast aan de hand waarvan de raad de effectiviteit van de financiële relaties kan bepalen. De checklist uit het Algemeen Beleidskader financiële relaties kan hierbij als uitgangspunt dienen. 4. Leg vast hoe vaak en wanneer u als raad de afzonderlijke financiële relaties periodiek evalueert, aan de hand van de onder aanbeveling 3 genoemde evaluatiecriteria. Deze evaluaties zijn met name relevant nu er veel ontwikkelingen zichtbaar zijn. 5. Ga aan de hand van de bovenstaande evaluaties periodiek na of u de lat voor de sturing, beheersing en verantwoording over financiële relaties hoger wilt leggen en zo ja, op welke manier.

12