Organiseren regie en control in eigen huis voorwaarde voor succesvolle samenwerking
Grip op uitvoering op afstand De rol en positie van de gemeente in ons bestuurlijk stelsel is momenteel sterk aan verandering onderhevig. Enerzijds worden gemeenten in toenemende mate gepositioneerd als ‘eerste overheid’, waarbij haar takenpakket dienovereenkomstig toeneemt. Anderzijds worden gemeenten geconfronteerd met forse bezuinigingsopgaven. ‘Samenwerken’ lijkt het devies om met dit spanningsveld om te kunnen gaan. de heer drs. S. van de Laar, partner SeinstravandeLaar B.V. mevrouw A. Westers MSc., adviseur SeinstravandeLaar B.V.
Samenvatting Grote decentralisaties op het sociale domein, omvangrijke bezuinigingsopgaven en een kritische houding van het maatschappelijk middenveld en burgers, stellen hoge eisen aan gemeenten. Hun opgaven kunnen in toenemende mate als complex worden betiteld. Om de kwaliteit van dienstverlening te bevorderen, de uitgaven in te perken of tenminste te beheersen en de kwetsbaarheid van de organisatie te verminderen, bundelen meer en meer gemeenten hun krachten met gemeenten in de regio. De weg naar samenwerking toe is echter veelal een hobbelige. Vraagstukken betreffende de in de samenwerking onder te brengen taken, de (juridische) vormgeving van de samenwerking, de formele stemverhoudingen en de mogelijkheid tot beïnvloeding van het beleid van het samenwerkingsverband, de financiële verdeelsleutel aangaande de lasten en niet te vergeten de persoonlijke belangen van sleutelfiguren, spelen een voorname rol in de discussies om tot samenwerking te komen. En als het samenwerkingsverband eenmaal staat blijft veelal de vraag: ‘Levert het samenwerkingsverband ons daadwerkelijk op wat we ermee beoogden?’ En: ‘Krijgen we als gemeente daadwerkelijk de kwaliteit en kwantiteit van het samenwerkingsverband geleverd waarvoor we betalen?’ Het is van evident belang dat gemeenten zowel tijdens het proces tot vorming van de samenwerking alsmede als de samenwerking eenmaal staat, haar regie- en controlfunctie goed moet inregelen binnen de eigen gelederen. De rollen van eigenaar en opdrachtgever moeten expliciet zijn belegd en het is zaak vanuit deze rollen ‘grip’ te houden op de (veelheid aan) samenwerkingsverbanden die de gemeente aangaat. Alleen dan kan effectief worden gestuurd op kwaliteit en kosten; dé factoren die het uiteindelijke succes bepalen.
Samenwerken is de norm Drie grote decentralisaties op het sociale domein. De verdere inkrimping van de uitkering vanuit het Gemeentefonds, met een toenemende bezuinigingsdruk tot gevolg. De vergrijzing van het personeelsbestand. De complexe opgaven op het terrein van ICT. Stuk voor stuk factoren die gemeenten doen beseffen dat samenwerking noodzakelijker is dan ooit. Tel daarbij op de wettelijke verplichting tot de vorming van Regionale Uitvoeringsdiensten op het terrein van vergunningverlening en handhaving per 1-1-2013 en de aanpassing van de Wet veiligheidsregio’s waardoor per 1-1-2014 de volledige uitvoering van de brandweerzorg op regionale schaal moet zijn belegd, en de samenwerkingsverbanden schieten als paddenstoelen uit de grond. De aard en omvang van deze initiatieven verschilt sterk van geval tot geval. Van bundeling van krachten op het terrein van inkoop, belastingen of ICT tot het volledig samenvoegen van de ambtelijke organisaties. Deze samenwerkingstendens wordt versterkt door het gegeven dat het kabinet Rutte II voor ogen heeft dat Nederland op lange termijn alleen nog maar gemeenten kent met een minimale omvang van 100.000 inwoners. Daar dit perspectief nog vele onzekerheden bevat als het gaat om visie, tempo en proces, is het raadzaam het heft in eigen hand te houden. Samenwerken draagt namelijk bij aan het versterken van de lokale bestuurskracht en het zo effectief mogelijk invulling geven aan het takenpakket in relatie tot de beschikbare middelen. Een krachtige gemeente zal ook beter in staat zijn zelf de regie te houden over de eigen toekomst in het geval schaalvergrotingsprocessen ‘van bovenaf’ op gang komen. De huidige samenwerkingstendens heeft vergaande consequenties voor de rol en de positie van de ‘achterblijvende’ gemeente. Gemeenten gaan zich meer en meer als regisseur ten opzichte van de door haar in samenwerkingsverbanden ondergebrachte taken positioneren. ‘Grip’ blijkt het sleutelwoord te zijn om te kunnen komen tot duurzame, effectieve en efficiënte samenwerking. Kostenaspect leidend in samenwerkingsdiscussies De vorming van een samenwerkingsverband gaat veelal gepaard met horten en stoten. Tussen de eerste verkenningen en het moment dat de samenwerking daadwerkelijk operationeel wordt, vinden vele discussies plaats over met name de juridische vormgeving en daaraan gerelateerde bestuurlijke invloed/zeggenschap en de financiën. Aan de voorkant van het samenwerkingsproces gaan doelstellingen als het verhogen van de kwaliteit, verminderen van de kwetsbaarheid, verbeteren van de dienstverlening voor de klant en kostenvoordeel hand in hand. Maar zeker in deze economische lastige tijd blijkt lopende het proces vaak toch vooral de nadruk te liggen op het kostenaspect. Samenwerkingsverbanden worden momenteel geconfronteerd met forse bezuinigingsdoelstellingen. Deze doelstellingen moeten eraan bijdragen dat de opstart- en frictiekosten als gevolg van de samenwerking binnen een afzienbare periode (meestal 4 à 5 jaar) worden terugverdiend, maar dienen er ook voor te zorgen dat de betreffende taken in gezamenlijkheid voor een aantrekkelijker kostenniveau uitgevoerd worden dan als zelfstandige gemeente. Budgettaire neutraliteit geldt bij samenwerking momenteel bijna als stelregel. Waardoor veel gemeenten als kader voor samenwerking stellen: ‘minimaal gelijkblijvende kwaliteit voor minder kosten, of meer kwaliteit voor minimaal gelijkblijvende kosten’.
Tevens speelt het verdelen van de kosten een voorname rol in het proces om tot samenwerking te komen. Worden de exploitatielasten van de samenwerking verrekend op basis van input of wordt vanaf de start gewerkt met outputfinanciering? Worden de exploitatielasten verdeeld op basis van inwoneraantal, werkplekken, formatie, uren en/of producten/diensten? Valide cijfers vormen cruciale basis in besluitvormingsproces De definitieve beslissing om al dan niet in een samenwerkingsverband te stappen wordt normaliter door het gemeentebestuur op grond van een bedrijfsplan genomen. De individuele gemeente zal zich daarbij kritisch moeten buigen over de mate van betrouwbaarheid van de cijfers en aannames die als basis voor het bedrijfsplan worden gehanteerd. Geven betrokken partijen valide inzicht in hun huidige formatieomvang en het beschikbare budget? Wordt het samenwerkingsverband niet opgezadeld met een onmogelijke bezuinigingsopgave? Draagt één van de partners in de samenwerking geen ‘lijken in de kast’ over aan de samenwerking, zoals onvoldoende gekwalificeerd of langdurig ziek personeel en achterstallig onderhoud in ICT-systemen? Zijn de aannames voor investeringen in systemen en de ontwikkeling van het personeel realistisch? Het zijn voorbeelden van vragen waarover de controller binnen de individuele gemeente zich een oordeel zal moeten vormen. Alleen zo kan hij/zij uiteindelijk het gemeentebestuur van advies dienen om tot een gewogen besluitvorming te komen. Grip houden als de samenwerking eenmaal staat Het aantal samenwerkingsverbanden waarin gemeenten participeren, neemt in de toekomst naar verwachting steeds verder toe. Dit leidt tot een veranderende rol van de gemeente. Terwijl zij steeds minder taken in haar eigen organisatie belegd, neemt de noodzaak van een goede regie op al deze aan haar ‘verbonden partijen’ toe. Hoe kan de gemeente grip houden op het pallet aan (uitvoerende) taken dat zij op afstand van de eigen organisatie heeft gepositioneerd? Het is van belang eerst nader te duiden wat we onder ‘grip’ verstaan. Grip heeft te maken met houvast en wordt ook wel gedefinieerd als “een sterk contact tussen twee oppervlakken waardoor slippen of glijden bemoeilijkt wordt”. Bezien vanuit dit perspectief wordt door grip voorkomen dat een gemeente de taken die zij in een samenwerkingsverband heeft ondergebracht uit haar handen weg voelt glijden. Grip gaat over het behoud van zeggenschap/invloed en omvat controle over de inhoud en kwaliteit van de te leveren diensten/producten en de daaraan gerelateerde financiële consequenties. Controller heeft een cruciale rol We duiden het hiervoor reeds; de cruciale rol van de controller in de afweging om al dan niet in een samenwerkingsverband te stappen, alsmede zijn/haar rol in het krijgen en behouden van grip op de samenwerkingsrelaties van de gemeente. De controller wordt een belangrijke positie in dergelijke processen toegedicht, gezien het feit dat hij/zij geacht wordt de (financiele, maar ook juridische) consequenties van het besluit op de positie van de ‘eigen’ gemeente in te kunnen schatten. Van de controller mag worden verwacht dat hij, onafhankelijk van overige organisatiebelangen, beoordeelt of de samenwerking wenselijk en verstandig is, in termen van kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten en dienstverlening.
De controller heeft vervolgens de taak om grip te houden op de verbonden partijen van de gemeente. Het gaat hierbij om het toezien op naleving van dienstverleningsovereenkomsten en het behouden van eenheid en samenhang tussen de achterblijvende organisatie en de verbonden partijen.i Control heeft bovendien te maken met het voorkomen dat beoogde doelen in gevaar komen doordat medewerkers de doelen bewust of onbewust anders interpreteren dan de bedoeling is. De rol van de controller is derhalve breder dan enkel toezien op de cijfers.ii De nieuwe gemeentecontroller als spin in het web De trend van intergemeentelijke samenwerking zet zich voort. Dat betekent dat de gemeente kleiner wordt, maar het behouden van overzicht, regie en control des te belangrijker zal zijn. De gemeentecontroller heeft hierin, meer dan in het verleden, een spilfunctie. Gemeentelijke taken worden op contractbasis vaker op afstand uitgevoerd. Bij de controller komen informatiestromen vanuit de diverse verbonden partijen samen. Het is van belang, naast toezicht te houden op de naleving van dienstverleningsovereenkomsten, ook de samenhang tussen de verbonden partijen en de gemeente te bewaken. Strikwerda (2004) beschrijft dat uit de taakstelling van shared service centra al snel een eigen missie voortkomt, die bij doorontwikkeling van de zelfstandige organisaties, op gespannen voet kunnen staan met de missie en visie van de gemeente. De controller kan een bijdrage leveren aan het voorkomen van discrepantie tussen beide. De controller heeft daarnaast een belangrijke taak de weerstand tegen nieuwe organisatievormen, zoals samenwerkingsverbanden, te overwinnen. Door het ontwerp van nieuwe management control processen kan de controller vooraf laten zien hoe de nieuwe organisatievorm van de gemeente gaat werken, hoe besluiten worden genomen en wie welke verantwoordelijkheid heeft. Daarbij kan hij richting het gemeentebestuur een belangrijke bijdrage leveren door te adviseren hoe zij in control kunnen blijven.
10 handreikingen voor goede ‘grip’ Het is belangrijk na te denken over de wijze waarop de gemeente grip kan en wil houden op de taken die zij op afstand heeft georganiseerd. Samenwerken betekent immers niet dat het gemeentebestuur geen verantwoordelijkheid voor de uitvoering, kwaliteit en financiële beheersbaarheid van de betreffende taken meer draagt. Ter inspiratie zijn op deze plaats 10 handreikingen opgenomen om de grip op samenwerking vorm te geven of te verstevigen. 1. Ontwikkel een visie op samenwerking Bepaal in het algemeen de kaders en uitgangspunten voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan financiële randvoorwaarden, partners, structuren en eisen ten aanzien van kwaliteit. De controller heeft de taak het gemeentebestuur te adviseren over de deze kaders en randvoorwaarden en in het bijzonder op basis van de financiële situatie van de gemeente op korte en lange termijn. Duidelijke kaders hieromtrent maken het mogelijk potentiele samenwerkingsverbanden aan de voorkant te toetsen aan de gestelde kaders. Zodoende kan worden voorkomen dat de gemeente op basis van incidenten wordt gedwongen tot overhaaste beslissingen om samenwerkingsrelaties aan te gaan, wat het risico met zich meebrengt tot het ontstaan van een ‘lappendeken’ aan verbanden en structuren. 2. Pak uw rol in proces tot samenwerking
Zorg zowel bestuurlijk als ambtelijk (gemeentesecretarissen, controller) voor een actieve inbreng en (positief) kritische rol in het proces van eerste initiatief tot feitelijke vormgeving van de samenwerking. De bijdrage van de controller kan daarbij liggen in een risico- en potentieelanalyse voor de gemeente met betrekking tot het aangaan van de samenwerking, alsmede in het toezien op het gebruik van de juiste cijfers en informatie bij het ontwikkelen van een bedrijfsplan voor het samenwerkingsverband. ‘Controle’ gaat in deze fase minimaal gelijk op met ‘vertrouwen’. 3. Formuleer heldere en realistische doelstellingen Formuleer aan de voorkant heldere en realistische doelstellingen ten aanzien van de samenwerking, vanuit het eigen gemeentelijke perspectief. Formuleer deze doelstellingen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) en voorkom dat ‘gouden bergen’ worden beloofd. De controller heeft een totaaloverzicht over de prestaties van de gemeente over de voorgaande jaren en heeft daardoor inzicht in welke verwachtingen realistisch zijn. Het is van belang dit inzicht in te zetten in de fase waarin het samenwerkingsverband ontwikkelt wordt. 4. Definieer heldere besluitvormingsmomenten Lijn het proces tot aan de start van de samenwerking goed uit. Formeer een zuivere projectorganisatie, benoem concrete producten en bouw heldere besluitvormingsmomenten in. Zorg ervoor dat betrokkenen weten wanneer ze welke inbreng in het proces mogen/moeten hebben. 5. Maak belangrijke keuzen vroeg in het proces Nagenoeg alle samenwerkingsprocessen leiden tot discussies over de juridische vormgeving, de formele zeggenschap, de omvang van de kosten en de verdeling van deze kosten. Het is raadzaam om deze discussiepunten vroegtijdig in het proces om tot samenwerking te komen op tafel te krijgen en daarover knopen door te hakken. 6. Zorg voor duidelijke rolverdeling Aan gemeentezijde kunnen we rondom samenwerking de rollen van eigenaar, opdrachtgever en klant onderscheiden. Het is belangrijk om intern deze rollen goed te definiëren en bij verschillende functies/personen te beleggen. Want daar waar de gemeente in bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling eigenaar is van een samenwerkingsverband is zij tevens opdrachtgever. Medewerkers van datzelfde samenwerkingsverband leveren als opdrachtnemer diensten en producten aan de gemeente, die zij als klant ontvangt. Het is van belang bij de rolverdeling aan de gemeentezijde ook de (nieuwe) positie van de controller te definiëren: hij vervult enerzijds een belangrijke rol in het vervullen van goed opdrachtgeverschap door de opdracht aan het samenwerkingsverband te specificeren en meetbaar te maken. Anderzijds heeft hij een rol richting de gemeente als eigenaar in het bewaken van naleving van de dienstverleningsovereenkomst. 7. Maak heldere afspraken Gemeente en samenwerkingsverband maken met elkaar heldere afspraken over de omvang en kwaliteit van dienstverlening en daaraan gerelateerde kosten. Het is van belang om deze concrete afspraken vast te leggen in de vorm van een dienstverleningsovereenkomst, welke minimaal jaarlijks met elkaar wordt doorgesproken en
waar wenselijk bijgesteld. De controller is in de gemeente degene die deze dienstverleningsovereenkomst bewaakt en het bestuur informeert over de naleving van afspraken en de bereikte resultaten. 8. Richt planning en control cyclus goed in Om grip te kunnen houden op de ontwikkelingen in het samenwerkingsverband en de voortgang in de realisatie van de overeengekomen prestaties te kunnen bewaken, is een goed ingerichte planning en control cyclus noodzakelijk. Het is essentieel dat de controller regelmatig kritisch kijkt naar de frequentie, kwaliteit en tijdigheid van de verantwoordingsrapportages vanuit het samenwerkingsverband. Grip kan afnemen of zelfs verdwijnen als aan één of enkele onderdelen van de planning en control cyclus onvoldoende aandacht wordt besteed. Cruciaal is dat de planning en control cyclus van de gemeente en het samenwerkingsverband op elkaar aansluiten, zodanig dat de gemeente(raad) zich goed kan verdiepen in de materie en haar zienswijze kan formuleren. 9. Stem af in met partners Het is behulpzaam om integraliteit en kennisdeling te bevorderen tussen de partners die deelnemen in het samenwerkingsverband, als het gaat om de vraag ‘hoe om te gaan met de samenwerking’. Periodieke afstemming tussen de verschillende contactambtenaren, waaronder controllers, over inhoudelijke thema’s of over financiële kwesties kan de professionaliteit aan zowel gemeentezijde als aan de kant van het samenwerkingsverband verder verhogen. 10. Houd niet alleen formeel, maar ook informeel grip De gemeente zal naast het benutten van formele mogelijkheden om grip te houden op de gang van zaken rondom het samenwerkingsverband, ambtelijke en bestuurlijke ook informeel afstemming moeten beleggen tussen de gemeente en het samenwerkingsverband. Thema’s als opdrachtgeverschap, prestatieafspraken en ontwikkelingen lenen zich ervoor om ook in bilaterale informele overleggen met elkaar door te spreken. Dit draagt bij aan het gevoelen dat de samenwerking ‘van de gemeente is’, in plaats van dat de gemeente een taak van zich heeft af georganiseerd waardoor ‘wij-zij’ verhoudingen kunnen ontstaan. Conclusie Succesvolle samenwerking is gebaat bij zorgvuldige invulling van voornoemde handreikingen. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zoals de BEL Combinatie, Kempengemeenten en Drechtsteden laten zien dat helder opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, een zorgvuldig, maar voortvarend proces, heldere afspraken en regelmatige evaluatie en doorontwikkeling van de samenwerking naar verbeterde, passende vormen, bijdragen aan succesvolle en duurzame samenwerking. Maar een louter instrumentele invulling van het samenwerkingsproces is gedoemd te mislukken. Samenwerking is gebaat bij vertrouwen tussen betrokkenen. Er moet een ‘gideonsbende’ opstaan; een vaste groep sleutelfiguren, een groep die bereid is om samen door roeien en ruiten te gaan, die de wil heeft de samenwerking tot een succes te maken en die het persoonlijke belang ondergeschikt maakt aan het organisatiebelang. Maar ondanks het feit dat ‘vertrouwen’ essentieel is, constateren wij dat ‘controle’ nodig is om ook op langere termijn een duurzame professionele en efficiënte samenwerkingsrelatie in stand te kunnen houden.
Samen Sterker, Samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd drs. Stan van de Laar Eburon, Delft, 2010 ISBN: 9789059724648 EUR 29,50
i
Strikwerda, J. (2004), ‘Shared service centers en control in de publieke sector’, in: Tijdschrift voor Public Controlling, 1 mei 2004 ii Merchant en Van der Stede (2003:6) in: Van Egten, A. en W. Veldman (2006), De controlfunctie in de publieke en non-profitsector, Den Haag: SDU Uitgevers, pagina 78
