Artikel: Minister in oorlogstijd. Een onderzoek naar het beleid van John Loudon, de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken tijdens de Eerste Wereldoorlog Auteur: Pepijn Corduwener Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 31.4, 220-233. © 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam ISSN 0165-7518 Abstract: During the First World War, Foreign Secretary John Loudon was responsible for safeguarding Dutch sovereignty. Even though he initially gained national and international popularity through his successes, he did not manage to maintain an equal distance towards the quarrelling parties. His policy of ‘neutrality’ was especially undermined by the transit of German consumable materials over Dutch territory. In this essay, Pepijn Corduwener analyzes Loudons policy and his definition of ‘neutrality’. Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever.
Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder publiek te presenteren. Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.
Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam • www.skript-ht.nl •
[email protected]
Minister in oorlogstijd Neutraliteit volgens John Loudon tijdens de Eerste Wereldoorlog Pepijn
Corduwener
Minister van Buitenlandse Zaken John Loudon genoot tijdens de beginjaren van de Eerste Wereldoorlog in binnen- en buitenland populariteit door zijn vermogen de Nederlandse neutraliteit te behouden. Zijn beleid was gericht op het bewaren van een gelijke afstand met de oorlogsvoerende partijen, maar de doorvoerkwestie kostte hem uiteindelijk zijn positie. Pepijn Corduwener onderzoekt zijn beleid en interpretatie van het begrip 'neutraliteit'. Ook bestudeert hij hoe standvastig dan wel pragmatisch de minister opereerde.
'Een staat wenscht in vrede te blijven met de oorlogvoerenden, welnu, hij handhave zijn vriendschappelijke betrekkingen, met beide, alsof er van oorlog geen sprake was.'' Ogenschijnlijk was er niets eenvoudiger dan neutraal blijven, stelde John Loudon - de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken tijdens de Eerste Wereldoorlog - in zijn proefschrift uit 1890. Ondanks een toegenomen interesse in de ervaringen van Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog heeft het neutraliteitsbeleid van Loudon tot nu toe weinig aandacht gekregen. Waar dit wel het geval is geweest, lopen de conclusies van de verschillende historici sterk uiteen. Van Tuyll van Serooskerken, auteur van The Netherlands and World War I, noemde de rol van Loudon tijdens de oorlog 'remarkable'.- Hij oordeelt zeer positief over de minister wiens rol volgens de auteur ten onrechte door andere historici wordt onderschat. Onder andere Paul Moeyes, schrijver van onder meer Buiten Schot, volgt de lijn van Smit, die lange tijd als de autoriteit gold op dit gebied. Moeys oordeelt hard over het optreden van Loudon, die de neutraliteit te veel als 'een heilig doel' zag.' Er loopt een tweede scheidslijn door de beperkte historiografie. Er bestaat geen consensus over het vraagstuk hoe standvastig dan wel pragmatisch de minister opereerde. Rob van Vuurde, die voor het jaarboek van het Ministerie van Buitenlandse Zaken een korte schets van Loudon maakte, is van mening dat de minister na de Britse oorlogsverklaring een 'academische neutraliteit' voorstond en zijn neutraliteitspolitiek liet leiden door het volkenrecht.^ Volgens Johan Den Hertog, die recent promoveerde op een politieke biografie van Gort van der Linden, hanteerde de minister echter een 'zekere plooibaarheid' in de neutraliteitspolitiek.' In deze bijdrage wordt onderzocht hoe het beleid van Loudon werkelijk te interpreteren en beoordelen is. Door middel van zowel bronnen- als literatuuronderzoek wordt een poging gedaan de bijdrage van Loudon aan het bewaken van de Nederlandse neutraliteit tijdens de Eerste Wereldoorlog te achterhalen. 220
De positie van Loudon in het debat over neutraliteit Neutraliteit was rond 1900 een wezenskenmerk van de 'Nederland-Gidsland' idee. De bekendste exponent van deze idee was de volkenrechtgeleerde Cornelis van Vollenhoven, wiens 'ethische' visie gericht was op de bevordering van het internationaal recht. Waarom en hoe juist Nederland die voortrekkersrol moest vervullen, legde Van Vollenhoven uit in het beroemd geworden pamflet Roeping van Holland, verschenen in 1913. De Nederlanders, als 'klein volk, maar groote natie' zouden bij uitstek geschikt zijn om het volkenrecht te bevorderen, omdat het land als kleine mogendheid geen eigen belang na zou streven.'' Loudon was een andere mening toegedaan. In zijn eerste toespraak in de Tweede Kamer maakte hij duidelijk dat hij de internationalistische visie van Van Vollenhoven niet deelde." Loudon had een pragmatischer kijk op internationale vraagstukken, zoals blijkt uit zijn dissertatie over neutraliteitspolitiek. Het proefschrift dat Loudon op 24-jarige leeftijd afrondde, onderzocht in hoeverre het Traktaat van Washington van 1871 een bijdrage was aan het volkenrecht. Hierin werden afspraken tussen het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten vastgelegd over de rechten van neutrale staten in geval van oorlog. De discrepantie met Van Vollenhoven wordt onder meer duidelijk door de wijze waarop Loudon de positie van neutrale staten omschreef. Waar Van Vollenhoven de bevordering van het internationaal recht tot speerpunt maakte, ging Loudon onverminderd uit van nationale soevereiniteit. De neutrale staat moest zelf bij machte zijn om zijn rechten en plichten te handhaven. 'Toont hij zich onmachtig om zijne neutraliteit te doen eerbiedigen, dan geeft hij daarmede ook een gedeelte van zijne souvereiniteit prijs.'** Verscheidene historici hebben het gegeven dat Loudon promoveerde in het staatsrecht als argument gebruikt voor hun stelling dat de minister een strikte, academische neutraliteitspolitiek voerde.' Uit onder meer de volgende drie voorbeelden uit zijn dissertatie, blijkt eerder het tegendeel. Loudon sprak zich uit over de contrabandekwestie, die overigens voor de Nederlandse regering in de jaren 1914-1918 nog voor problemen zou zorgen. Volgens Loudon was de regelgeving over contrabande te troebel om dit begrip te kunnen blijven hanteren: vanuit praktische overwegingen was het zelfs beter geheel te breken met dit begrip.'" Hieruit wordt direct duidelijk dat Loudon dergelijke kwesties niet puur uit academisch volkenrechtelijk oogpunt bekeek, maar tevens de praktijk in ogenschouw nam. Ook stelde Loudon de vraag of neutralen de bevoegdheid hebben oorlogsschepen van oorlogvoerenden in hun territoriale wateren en havens toe te staan. Hoewel een neutrale staat oorlogvoerenden nooit mocht helpen, kon van deze leidraad in dit vraagstuk worden afgeweken: 'ledere souverein is dus vrij om het (toelaten van oorlogsschepen van belligerenten] al of niet te gedoogen, mits hij tegenover beide partijen dezelfde regelen in acht neme...'" Het derde voorbeeld van pragmatisme betreft een oud gebruik op zee: het salueren naar vlaggen van andere staten. Loudon stelde hier opnieuw dat het vooral van belang is tegenover beide belligerenten dezelfde gedragslijn te volgen.'Deze voorbeelden betekenen niet dat Loudon het begrip neutraliteit niet geheel aux serieux nam, maar ze vertellen wel iets over de principes waarop de promovendus zijn perceptie van dit begrip inspireerde. Meer dan hij verdragen en traktaten uit het Skript Historisch Tijdschrift J/.4
221
volkenrecht aanhaalde om zijn betoog kracht bij te zetten, moest een gelijke afstand tot de oorlogvoerenden leidraad zijn bij het bewaken van neutraliteit. Bovendien vond Loudon enig pragmatisme bij de neutraliteitshandhaving wenselijk. De zomer van 1914 'The First World War was a tragic and unnecessary conflict', luiden de eerste woorden van John Keegans standaardwerk over de Eerste Wereldoorlog." Deze kwalificatie is gebaseerd op zijn bevinding dat de oorlog voorkomen had kunnen worden als gezond verstand en voorzichtigheid hadden geprevaleerd boven het zichzelf versterkende proces van roekeloosheid en overmoed dat de Europese hoofdsteden in juli 1914 in zijn greep had.'-* Deze onvoorzichtigheid staat in schril contrast met de historische consensus over het optreden van Den Haag in de fatale zomermaanden van dat jaar." Loudon wordt zelfs geprezen met de omschrijving 'as careful a minister as there was in 1914'."^ Dit was echter geen garantie dat de neutraliteit door andere mogendheden gerespecteerd zou worden. Zo hadden Nederland en Duitsland rond de Eems een langlopend grensconflict dat eeuwen terugging.'" In de zomer van 1914 was een grensconflict op een strategisch zo belangrijke plek natuurlijk zeer gevaarlijk. De spanningen over de Eems waren de maanden voorafgaand aan de oorlog bovendien hoog opgelopen, zo getuigt de briefwisseling tussen Loudon en de Nederlandse gezant te Berlijn, baron Gevers, uit het persoonlijk archief van de minister.'*' Loudon was vastbesloten het grensconflict te laten beoordelen door een internationale commissie van experts, maar de Duitse gelastigde op dit dossier, Kriege, voelde hier niets voor. Gevers probeerde ondanks de starre houding van Loudon te voorkomen dat Nederland door Duitsland voor een voldongen feit zou worden gesteld en Duitsland zou verklaren dat de Eems nooit onder de Nederlandse soevereiniteit had gestaan."' Door vast te houden aan zijn eis van een internationale commissie, dreigde Loudon in dit conflict zijn hand te overspelen. Uit de notulen van de ministerraad van 29 juli 1914 blijkt dat men daar besefte hoe hoog Loudon het conflict met Duitsland had laten oplopen. Het was niet Loudon, maar Gort van der Linden die het initiatief naar zich toetrok en knopen doorhakte. De premier stelde in de ministerraad voor het conflict op te schorten, waardoor Nederland niet verplicht was de kust van de Eems te verdedigen.-" Hij voorkwam daarmee dat verder handelen van Loudon tot een verslechtering van de Duits-Nederlandse betrekkingen kon leiden. Het grootste diplomatieke probleem voor Nederland tijdens de oorlogsjaren was echter de doorvoer. Nederland was door de Rijnvaartakte uit 1868 gedwongen vrije doorvoer te verlenen aan goederen die door Duitsland werden ingevoerd via Rotterdam. Groot-Brittannië trachtte op zijn beurt de handel naar Duitsland stil te leggen en trof daarmee ook neutrale landen. Aan het begin van de oorlog werd de situatie meteen gevaarlijk. Door de Britse blokkade liepen de graanvoorraden in Nederland schrikbarend snel terug, waardoor slechts voor enkele weken graan voor consumptie in opslag aanwezig was.-' Den Hertog noemt het optreden
'?'>:>
van Loudon in deze kwestie 'ongelukkig', daar de minister volgens hem de Rijnvaartakte buiten werking wilde stellen om de situatie het hoofd te bieden." Wanneer de Rijnvaartakte buiten werking gesteld zou worden, viel voor Duitsland het belangrijkste argument weg om de neutraliteit van Nederland te respecteren. Hiervan is echter op geen enkel moment sprake geweest. Loudon wilde slechts een uitzondering maken voor graan, zo leert de correspondentie met Gevers.-' In Duitsland werd evenwel geschrokken gereageerd op de uitzondering die Loudon bedong. De Duitse gezant in Den Haag vreesde dat daardoor doorvoer over de Rijn 'illusorisch' zou worden gemaakt.-^ Loudon schreef hierop aan Gevers: 'cette interpretation de mes paroles est absolutement erronée'.-^ De minister trok uiteindelijk aan het langste eind. Het doorvoerverbod op graan bleef voorlopig van kracht. Wel kwam de minister de Duitse regering wat betreft hetgeen onder doorvoer werd verstaan tegemoet. In Berlijn was men tevreden met de heldere definities. 'In het algemeen verklaarde Dr. Kriege zich bevredigd over mijne mededeelingen', schreef Gevers aan Loudon.'-''
De alerte(s) van 30 maart 1916 Loudons pragmatisme en strategisch inzicht werden uitvoerig op de proef gesteld in maart 1916. Twee weken na de torpedering van een Nederlands passagiersschip met 450 opvarenden door de Duitse marine, kreeg de minister een alarmerend telegram van Gevers." Het meest gangbare verhaal over wat er vervolgens gebeurde, wordt verteld door Moeyes in Buiten schoft" Het geheime telegram van Gevers aan Loudon op 30 maart 1916 stelde in onbedekte termen dat de Britten een aanval voorbereidden op de Nederlandse Scheldekust.-'^ Het telegram 'sloeg in als een bom' bij de Nederlandse regering, waar het Duitse bericht uitermate serieus genomen werd.'° Er werd besloten alle militaire verloven in te trekken. Moeyes geeft Smit gelijk die de alerte omschrijft als een Duitse propagandastunt, als reactie op de torpedering van het Nederlandse passagiersschip Tuhantia twee weken eerder." Den Hertog pleit in zijn biografie van Cort van der Linden voor een nieuwe visie op de alerte.'- Deze was volgens Den Hertog geconstrueerd door de Duitse politieke elite, met als doel de steeds machtiger wordende legerleiding te overtuigen van de Nederlandse vastberadenheid de kust te verdedigen tegen een Britse aanval. Die elite wilde de Nederlandse neutraliteit dus 'testen'." Volgens de historicus zou de premier als enige deze opzet hebben doorzien. De premier was echter zeker niet de enige die het Duitse spel doorzag. Loudon achtte een Britse invasie van meet af aan onwaarschijnlijk en praktisch onhaalbaar.'-* Het is zelfs aannemelijk dat de minster een Duitse aanval op dat moment veel waarschijnlijker achtte. Gezien de macht van de Duitse legerleiding in het Duitse besluitvormingsproces, waar Den Hertog terecht op wees, was de werkelijke alerte niet de Britse dreiging, maar de Duitse. Gevers schreef immers ook dat Duitland geen maatregelen uitsloot, ook niet met betrekking tot de Nederlandse neutraliteit." Aan deze waarschuwing, in feite een tweede alerte, is door wetenschappers onvoldoende belang gehecht.
stript Historisch Tijdschrift '^lA
223
JW:ï:::¥AS3
••^?>:
?x-
John Loudon in 1913. Bron: commons.wikimedia.org.
Loudon vreesde dat Duitsland een 'prétexte' zocht om een deel van de Nederlandse kust te bezetten."^ Wat deze situatie vervolgens compliceerde, is dat Loudon tegengesteld aan de logica moest handelen. Juist omdat de oorlogsdreiging van Duitse zijde kwam, moest Nederland zich verdedigen tegen een - fictieve - Britse aanval. Loudon zag in dat het van belang was de Duitse legerleiding te overtuigen van de Nederlandse vastberadenheid neutraal te blijven. Dat Loudon ook hierin niet achterbleef, wordt duidelijk uit het verslag van de Britse gezant te Den Haag van het gesprek met de minister, voorafgaand aan de ministerraad op 31 maart, waarin deze melding maakt van het feit dat Loudon degene was die het initiatief nam om de militaire verloven in te trekken.'^ Het is dus veel aannemelijker dat Loudon degene binnen het kabinet was die precies in de gaten had hoe deze gecompliceerde situatie in elkaar stak. Den Hertogs visie steunt slechts op een multi-interpretabel argument: Cort van der Linden sprak tegenover de Duitse gezant te Den Haag de wens uit dat de alerte gunstige gevolgen zou hebben, waarmee de premier volgens Den Hertog doelde op de verhouding tussen de politiek en de legerleiding.
Loudon en de zand- en grindkwestie Niettegenstaande zijn leidende rol rondom de alerte, zou Loudons populariteit in het laatste oorlogsjaar sterk afnemen. De perceptie van cruciale onderhandelingen met de oorlogvoerenden in binnen- en buitenland lag hier aan ten grondslag. De zand- en grindkwestie is een voorbeeld van de manier waarop Loudon tussen twee vuren zat: de Britse eis de doorvoer te beperken en de Duitse eis van een vrije doorvoer. De Britten vermoedden dat met door Nederland doorgevoerd zand en grind Duitse bunkers werden gebouwd. Het feit dat Loudon eind 1917 toestemming had gegeven eenmalig 370 duizend ton zand en grind door te laten, had veel kwaad bloed gezet in Londen. Groot-Brittannië had als represaillemaatregel al het commerciële telegraafverkeer vanuit Nederland onmogelijk gemaakt."* Loudon deed veel moeite deze drastische Britse maatregel ongedaan te maken. De Britten ergerden zich eraan dat de onderhandelingen hierover door Loudon al twee jaar 'min of meer sleepend' waren gehouden.'' Loudon wilde bovendien geen exclusieve afspraak met de Britten, de gelijke afstand tussen de oorlogvoerende mogendheden werd in dat geval verstoord. 'Immers (...) zou zoodanige toezegging slechts worden beschouwd als toegeven aan Britsche dwang.'-*" De inspanningen van Loudon en zijn gezant in Londen om die maatregel terug te draaien, sorteerden uiteindelijk effect. Op 9 februari deelden de Britten aan de gezant mee dat als bewijs van goede wil het telegraafembargo werd opgeheven.^' Het succes van Loudon in de opheffing van het embargo en het rekken van de onderhandelingen, betekende niet het einde van de Britse ergernissen over de doorvoer van zand en grind. Zo omschreef de Britse minister van Buitenlandse Zaken Balfour, Nederland als de 'military highway' van Duitsland.^- Hoewel de zand- en grindkwestie nog maanden bleef spelen, werd ze door een andere ontwikkeling overschaduwd.
Skript Historisch Tijdschrift ïj.4
225
'De schepenroof De Amerikaanse oorlogsverklaring was een ramp voor de Nederlandse regering. Washington voerde de druk reeds snel op en nam harde maatregelen om de neutrale handel te kunnen controleren.-" Nederland had op zijn beurt Amerikaans graan nodig, want er dreigde op momenten een serieuze schaarste, met karige rantsoenen als gevolg.-'-' De Verenigde Staten wilden gebruik maken van Nederlandse schepen voor het vervoer van Amerikaanse troepen en oorlogsbenodigdheden naar het front en maakten die wens onderdeel van afspraken over graanhandel. Het conflict sluimerde al geruime tijd voordat het uitmondde in de confiscatie van de Nederlandse handelsvloot in geallieerde wateren.-" Het lijkt erop dat Loudon hierin dacht te kunnen opereren zoals hij altijd had gedaan: door lange onderhandelingen een oplossing vinden die naar de tegenpartij als neutraal viel uit te leggen om zo de gelijke afstand tot de oorlogvoerenden te bewaren. Naar analogie van zijn handelen in het telegraafembargo probeerde hij nu een voorschot van loo.ooo ton graan van de Amerikanen te krijgen.^"^ De geallieerden lieten op i6 maart 1918 weten het voorschot te willen leveren op voorwaarde dat de schepen ook in 'gevaarlijk gebied' zouden varen.^' De premier stelde zich strikter en principiëler op dan Loudon toen de geallieerden Nederland op 16 maart met deze laatste voorwaarde kwamen. Waar Loudon verder dacht te kunnen onderhandelen, trok Cort van der Linden een duidelijke lijn. Loudon moest zich schikken in het voorstel van de premier, dat stelde dat de schepen geen troepen en militair materieel mochten vervoeren en niet in het gevaarlijke gebied mochten varen.-''' Loudon moest dit voorstel twee dagen later in de Tweede Kamer verdedigen. Dit kostte hem duidelijk moeite: waren de kamerleden eerst alleen verbolgen omdat Loudon hen niet bij het besluitvormingsproces betrok, nu kwamen voor het eerst ook duidelijke inhoudelijke meningsverschillen aan het licht.-''' Uit de geheimhouding van de minister bleek volgens het liberale Kamerlid Alexander Frederik Lohman een minachting voor het volk.'° Later in het debat zei de sociaaldemocratische voorman Pieter Jelles Troelstra iets bijzonders. Volgens hem deelden velen de verwachting dat het kabinet er na de verkiezingen niet meer zou zitten, maar dit gold niet voor Loudon 'in wien wij tot nog toe hebben gewaardeerd een koel hoofd en een sobere, bij alle matiging toch krachtige wijze van optreden'.'' Twee dagen later, toen Loudon de Kamer van repliek diende, moest hij door het stof." Zijn inea culpa ging echter niet van ganser harte. Loudon bleef ervan overtuigd dat hij er goed aan deed de Kamer niet te veel in de besluitvorming te betrekken. 'De regeering heeft verder te zien dan het volk, verder ook dan de meest verlichte volksvertegenwoordiger.''" Toen de geallieerden op 20 maart daadwerkelijk overgingen tot de confiscatie van de Nederlandse handelsvloot, was het Cort van der Linden die de Kamer toesprak. Loudons bijdrage bestond 'wegens een kleine ongesteldheid' slechts uit twee brieven waarin mededeling werd gedaan van wat in Nederland bekend kwam te staan als de 'schepenroof.''-'
226
Het krediet verspeeld: Loudons antwoord op de Duitse eisen Duitsland zocht forse compensatie van Nederland voor het voordeel dat de geallieerden met de confiscatie ten deel viel. De op dat moment oppermachtige Duitse generaal Ludendorff eiste onder meer het transport van troepen en legermaterieel over Nederlandse spoorwegen en geen belemmeringen in de doorvoer, inclusief die van zand en grind." Rosen, de nieuwe Duitse gezant te Den Haag, waarschuwde zijn ministerie dat militair transport over Nederlands grondgebied voor Nederland een casus belli zou zijn."^ Den Hertog schuift Cort van der Linden naar voren als degene die de crisis oploste. Loudon betoonde zich volgens hem onbuigzaam en nam de oorlogsdreiging onvoldoende serieus.'^ Van Tuyll van Serooskerken gaat nog een stap verder, Loudon zou de Duitse eisen als bluf hebben gekwalificeerd.^'* Op 5 april deed Rosen verslag van de vorderingen van de besprekingen met Loudon. Rosen hield serieus rekening met een weigering van Nederland in de doorvoerkwestie." In de onderhandelingen met Loudon beargumenteerde hij dat de verdragen Duitsland hier in het gelijk stelden, maar dat hij door de Nederlandse 'Verschleppungen, Verzögerungen, Behinderungen und dergleichen issulorisch gemacht werde'.*"" Op 16 april schreef hij dat het er door de 'absolute Weigerung' van Loudon op leek dat Nederland het op het uiterste liet aankomen."^' Berlijn was het niet eens over hoe met deze weigering om te gaan. Ludendorff, gesterkt door het succesvolle voorjaarsoffensief van het Duitse leger, zag geen probleem in een oorlog met Nederland,'- maar Rijkskanselier Georg Graf von Hertling wilde onder geen enkele omstandigheden een breuk.''' Een verklaring voor de weigering van Loudon vond Rosen in het gegeven dat de minister de Duitse eisen als 'bluf' had afgedaan, zoals Van Tuyll van Serooskerken opmerkte.'^-' Dit leidde slechts tot meer oorlogszuchtige taal van Ludendorff, die dreigend opmerkte dat '[Loudon] nachgeben wird, wenn wir zeigen, dass es uns mit unseren Forderungen ernst ist'.*^' Wat Van Tuyll van Serooskerken echter niet opmerkt, is dat Rosen zich gedwongen zag een dag later de passage over 'bluf' te rectificeren. Die was niet toe te schrijven aan Loudon, maar aan de Britse gezant Waker Townley.'"^ Loudon had hoe dan ook veel krediet verloren bij Rosen. Het late compromisvoorstel, dat hij op 20 april aan Rosen deed toekomen, werd in binnen- en buitenland overstemd door een lading kritiek op zijn langdurig ontoegeeflijke houding. De frustratie van Rosen, die het ondanks verwoede pogingen niet lukte Loudon van de redelijkheid van de Duitse zaak te overtuigen, nam toe.'^^ De gezant besloot de onderhandelingen daarom over een andere boeg te gooien. Op 23 april schreef hij dat voor verdere succesvolle onderhandelingen, het belangrijk was 'über Loudon hinwegzugehen'."" Rosen probeerde Cort van der Linden te bewerken, met wie beter te praten viel. De regering besloot dat buiten troepen en legermaterieel, ook proviand moest worden uitgesloten van toegestaan vervoer over Nederlands grondgebied. Een nieuw voorstel langs deze lijn werd op 26 april vastgesteld en aan Duitsland medegedeeld.'"^ Loudon was dus gedraaid op het punt van de doorvoer, dat
Skript Historisch Tijdschrift 31.4
227
nu gedeeltelijk volgens Duitse eis werd geregeld.^" Deze inschikkelijkheid was mogelijk het gevolg van het intensieve overleg dat hij, parallel aan de besprekingen met Duitsland, met de Ententemogendheden voerde, zo blijkt uit de notulen van de ministerraad van een dag later." De crisis was toen al over haar hoogtepunt heen. De Duitse keizer sprak zich uit tegen militaire maatregelen en Gevers - vanaf 27 april door Loudon belast met de verdere onderhandelingen nu die zijn krediet verspeeld had - deelde op 29 april mee dat 'men ons niet tot het uiterste wil drijven'."- Bovendien deelden de Britse en Franse gezanten Loudon mede dat ze toezeggingen aan Duitsland niet zouden interpreteren als een afwijking van de strikte neutraliteit."' Voor Loudon was zijn aanvankelijke weigering akkoord te gaan met de Duitse doorvoereisen vernietigend voor zijn reputatie. Rosen verloor alle vertrouwen in de minister. Hetzelfde gevolg had de weigering voor zijn goede naam hier te lande. Den Hertog beschrijft hoe twee kamerleden vastbesloten waren 'Loudon te lichten'."-* In de pers ging het gerucht dat Loudon tot aftreden zou worden gedwongen.-^ Den Hertog stelt daarom: 'Loudons houding kon slechts tot oorlog leiden.'"'' Het is op basis van het bovenstaande een aannemelijk stelling. Er is echter nog een andere kant: had Loudon van meet af aan toegegeven aan de Duitse eisen, dan lag een conflict met de Entente op de loer. Middenin de besprekingen met Duitsland deed Townley namelijk verschillende keren zijn beklag over de doorvoer van zand en grind.^^ De stelling dat Loudon de Duitse argumenten zag als 'bluf' is reeds ontkracht, maar ook de bewering dat Loudon de oorlogsdreiging onvoldoende serieus nam, moet in dit licht worden herzien. Loudon, gewend aan lange onderhandelingen waarin kleine successen werden geboekt, werd nu voor de tweede keer in korte tijd met een groot probleem geconfronteerd dat acuut moest worden opgelost. Net zo min als met de veranderende houding van de Tweede Kamer wist hij zich raad met de revolutie in de buitenlandse diplomatie.
De konvooikwestie Waar de kiem voor de onvrede over Loudon reeds was gelegd in de schepenconfiscatie, en de Duitse reactie daarop, betekende het Nederlandse antwoord op de schepenroof de nekslag voor de minister. De minister van Marine, Jean Jacques Rambonnet, wilde om Nederlands waardigheid en onafhankelijkheid te bewijzen een militair konvooi naar Nederlands-Indië zenden"** Wilhelmina was enthousiast over het voornemen en zag het als een geschikte tegenmaatregel om de schepenroof snel te doen vergeten."'^ Dit bracht Loudon in een moeilijke positie. Groot-Brittannië was namelijk vastbesloten het zelf verklaarde droit-devisité niet op te geven.*" Loudon was van mening dat problemen met de Britten om het konvooi absoluut vermeden moesten worden, en hij kreeg de rest van de ministers daarin mee. Dat Loudons voorzichtigheid terecht was, blijkt uit de voorgenomen beslissing van het Britse oorlogskabinet het konvooi aan te vallen als het uit zou varen zonder dat aan alle voorwaarden was voldaan.*'
228
Loudons voorzichtigheid stond in Wilhelmina's ogen echter opnieuw in schril contrast met de daadkracht die zij graag in een minister zag. De koningin vroeg Cort van der Linden Loudon haar afkeuring van Loudons beleid aan hem kenbaar te maken, wat de premier deed tijdens de ministerraad van 26 juni. Loudon, die in slechts drie maanden tijd hard van zijn voetstuk gevallen was, kondigde daarop zijn ontslag aan."- Dit werd door zijn collega-ministers niet geaccepteerd, daar hij in zijn beleid de steun had van het hele kabinet met uitzondering van Posthuma en Rambonnet. Hoewel de ministers eigenlijk gezamenlijk hun ontslag wilden aanbieden, zagen ze hier vanaf omdat de verkiezingen toch eerstdaags gehouden werden.'*' Loudon kon zijn collegaministers zodoende op 5 juli mededelen dat het konvooi toch had kunnen uitvaren, nadat Nederland aan alle Britse voorwaarden had voldaan.'*''
Besluit Loudons tragiek was dat hij op de vele snelle veranderingen in binnen- en buitenland geen passend antwoord wist te geven. Hij bleef in de eerste plaats een diplomaat, een liberaal uit een vooraanstaande familie. Met zijn pragmatische kijk op neutraliteitsvraagstukken, zonder het neutraliteitsbeginsel zelf in twijfel te trekken, stond hij in een lange Nederlandse traditie.*' Uit zijn proefschrift wordt duidelijk dat de betekenis van neutraliteit voor hem in de eerste plaats een gelijke afstand tot de oorlogvoerende partijen betekende. 'De neutrale Staat - wij zagen het reeds - behoort tegenover beide oorlogvoerenden volkomen dezelfde gedragslijn te volgen; beantwoordt hij het saluut van de eenen, zijn plicht dwingt hem, zonder onderscheid, ook dat van den ander te reciproceeren.'"' Als minister van Buitenlandse Zaken was het zijn taak de Nederlandse soevereiniteit te beschermen tijdens de Eerste Wereldoorlog. Gedurende de eerste oorlogsjaren was hij hierin niet alleen succesvol, zijn optreden bracht hem ook grote populariteit. Hij stond op goede voet met de buitenlandse gezanten, in het kabinet was zijn beleid haast onomstreden en Kamer en de pers putten zich uit in loftuitingen voor de door hem gevoerde politiek. Hij leek vaak goed te kunnen inschatten hoe ver hij in het hoge spel van de oorlogvoerenden mee kon gaan en wanneer hij moest passen. De doorvoerkwestie bleef de gehele oorlog het meest gevoelige onderhandelingspunt. Voor Groot-Brittannië was Nederland de zwakke plek in de blokkade, voor Duitsland 'de luchtpijp' waarmee het effect van die blokkade kon worden verkleind. Loudons tactiek om conflicten 'slepend' te houden had aan het eind van de oorlog juist een tegengesteld effect. De vernedering van Nederland in de schepenroof werd beschouwd als het onvermogen van Loudon een halt toe te roepen aan de steeds grotere druk die de oorlogvoerenden Nederland oplegden. Volgens Cees Fasseur, biograaf van koningin Wilhelmina, was de 'schepenroof' de volgende in een lange reeks vernederingen voor Loudon."^ Zoals dit onderzoek duidelijk heeft gemaakt, was het veeleer de eerste en in feite handelde de minister niet anders dan voorheen.
Skript Historisch Tijdschrift 31.4
22Cf
De gelijke afstand tussen de oorlogvoerenden, door Loudon zo voorzichtig bewaard tot 1918, was er echter niet meer na de schepenroof. Met de zand- en grindkwestie en de kritiek op zijn voorzichtige houding in de schepenroof nog vers in het geheugen, stelde hij zich terughoudend tegenover Duitsland op, met een dramatische afname van waardering tot gevolg. Loudons interpretatie en uitvoering van de Nederlandse neutraliteit werd, in tegenstelling tot de visie van onder meer Moeyes, wel degelijk gekenmerkt werd door een zekere 'plooibaarheid'. Opvallend is dat juist Moeyes bij zijn beoordeling van Loudon zo weinig aandacht besteedt aan de moeilijke omstandigheden van de oorlog, terwijl hij dit wat betreft Bosboom in een artikel over deze minister wel doe t.*** Loudons neutraliteitspolitiek is zeker niet 'angstvallig' te noemen, zoals Fasseur doet. Loudon was nu en dan zelfs te strikt, zoals in de Duitse reactie op de schepenroof. Het is echter wel mogeHjk zijn neutraliteitspolitiek als 'strikt' te karakteriseren, zolang die striktheid maar wordt gezien als het bewaren van een gelijke afstand tot de oorlogvoerenden. Enerzijds was hij dus een pragmatische diplomaat, die lange tijd succesvol opereerde in zeer moeilijke omstandigheden. Loudon was anderzijds ook een standvastig minister, die niet in staat bleek om de ontstane schade met de oorlogvoerenden in 1918 te herstellen en de situatie weer naar zijn hand te zetten. Troelstra's voorspelling was dus slechts gedeeltelijk juist geweest. Het kabinet Van der Linden kon inderdaad niet terugkomen na de verkiezingen. Hetzelfde gold alleen ook voor Loudon. Hij had zich niet slechts tegenover de Kamer onverzoenbaar opgesteld en het vertrouwen van de gezanten verloren, maar ook had hij Wilhelmina van hem vervreemd. Het ministerie was in haar ogen 'uitsluitend op vrede gericht', en dit was aan Loudon te wijten."' Dagblad Het Volk, dat de minister overigens lang zou blijven steunen, bevroedde al in maart 1918 hoe de carrière van de minister zou eindigen: als 'een povere aftocht, na een offensief, zo geweldig begonnen'.'"
230
Noten ' J. Loudon, De drie regelen van het tractaat van Washington (1871) (Leiden 1890) 37. Dit artitcel had niet tot stand kunnen komen zonder de toegewijde doch kritische begeleiding van dr. J. van Zanten en drs. S.F. Kruizinga, waarvoor ik hen hartelijk wil bedanken. Eventuele onvolkomenheden vallen vanzelfsprekend geheel onder mijn verantwoordelijkheid. - H.P. van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World Warl. Espionage, Diplomacy and Survival (Leiden en Boston 2001) 5. ' P. Moeyes, Buiten schot. Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog (Amsterdam 2001) 212. •* R. van Vuurde, 'Laveren en schipperen achter een facade van legalisme. John Loudon {i<)iyJc)iS)', Jaarboek Ministerie van Buitenlandse Zaken (1999) 69-81, aldaar 73. ' J. Den Hertog, Cort van der Linden: ministerpresident in oorlogstijd. Een politieke biografie (Amsterdam 2007) 443. '' C. van VoUenhoven, De eendracht van het land (5'' druk; Den Haag 1935) 10. ' Handelingen van de Staten-Generaal 18141940, Algemeen Rijksarchief (ARA) Den Haag, toegangsnummer 2.02.21.10. inv. nr. 427. " Loudon, De drie regelen, 29. '' Van Vuurde, 7o/7« Loudon 70; Moeyes, Buiten Schot, 212. '° 'Mijns inziens moet de deur open of dicht: men behoort oi geheel te breken met het begrip contrabande, of het streng door te voeren en den handel in die artikelen absoluut te verbieden. In de prakrijk - n.l. om moeilijkheden te voorkomen - verdient het eerste de voorkeur.' Loudon, De drie regelen, 40. " Loudon, De drie regelen, 47. '- De regering te Batavia verbood het de Nederlandse marine tijdens de Amerikaanse Burgeroorlog hun schepen te salueren naar Geconfedereerde Staten, want dit zou een erkenning van de zuidelijke staten impliceren. 'Naar mijn bescheiden meening was de Raad van Indië in het ongelijk', stelde Loudon. Niet alleen hanteerde Nederland zo verschilSkript Historisch Tijdschrift "^1.4
lende standaarden voor de oorlogvoerenden, de hoffelijkheid vorderde volgens hem dat een groet beantwoord werd. Ibidem, 54. " J. Keegan, The First World War (Londen 1998) 3. '• • Keegan, The First World War, ^s-yy. " Een uitgebreide beschrijving van het handelen van de Nederlandse regering eind juli-begin augustus onder meer in: M. Abbenhuis, The Art of Staying Neutral. The Netherlands in the First World War, 11)14-1^18 (Amsterdam 2006) 61-76. "' Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War I, 57. '" W. Deeters, 'Rondom Eems en Dollard. Geschiedenis van de vastlegging van de grens tussen Noordwest-Duitsland en Noordoost-Nederland', De Nederlanden extra muros: Jaarboek (2002) 161-186. '" Archief John Loudon, ARA Den Haag, toegangsnr 2.21.205.37, collectie 525, inv. nr. 9. "' 'Hij [Kriege] zeide my, dat hy zyn uiterste best gedaan had om eene absolute weigering te vermyden, die natuurlijk ten gevolge zou hebben gehad het afbreken van deze besprekingen, en vervolgens de amtelyke indiening by Harer Majesteits Regeering van het Duitsche Denkschrift als motiveering der verklaring, dat de Eems of een deel daarvan nooit onder Nederlandsche souvereiniteit had gestaan. Met andere woorden het "fait accompli".' Archief John Loudon, ARA Den Haag, toegangsnr 2.21.205.37, collectie 525, inv. nr. 9. -° Notulen van de Ministerraad 1914, ARA Den Haag, toegangsnr. 2.02.05.02, inv. nr. 134. '' H. Pruntel, Bereiken wat mogelijk is. Besluitvorming in de Brits-Nederlandse betrekkingen i<)i4-ii)i6 (Enschede 1994) 221-222. " Den Hertog, Cort van der Linden, 439. " C. Smit, Bescheiden betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1848-1919. Derde periode, 1914-/917, ('s-Gravenhage 1962 ) deel IV: 43-44. ^ -t Smit, Bescheiden IV, 48-49.
"•'^Ibidem, 52.. *' Ibidem, 69. '" De Tutowöa was een Nederlands passagiersschip dat werd getorpedeerd door Duitsland, hoewel Berlijn dit altijd ontkende. De torpedering had een grote impact in Nederland, Van Tuyll van Serooskerken spreekt zelfs van 'a national shock': Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War i,159. -" "' '° " '" "
Moeyes, Buiten schot, 139-14Z. Smit, Bescheiden IV, 536. Moeyes, Buiten schot, 139. Ibidem, 139-142. Den Hertog, Cort van der Linden, 477-480. Ibidem, 479. 'nous considérons éventualité qu'il prévoit de la plus haute improbabilité, parceque nos renseignements ne confirment nullement qu'un débarquement britannique sur nos cótes serait projeté et aussi parceque region rive gauche Escaut est inaccessible a forces quelque peu considerables' als geciteerd in Smit, Bescheiden IV, 536-537.
'' 'I'administration militaire allemande ne pourrait hésiter prendre routes les mesures que la situation comporterait, en cas extreme même a (atteinte?) notre neutralité'. Smit, Bescheiden IV, 536. •'' Hij schreef aan Gevers: 'Tachez décrouvir si on cherche prétexte pour occupation d'une partie de notre cóte.' Geciticeerd in: Smit, Bescheiden IV, 537. " Smit, Bescheiden IV, 255. '* Bijvoorbeeld: Den Hertog, Cort van der Linden, 625. ''' Smit, Bescheiden betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1848-1<) [9. Derde periode, i<)iy-i')i<) ('s-Gravenhage 1964) deel V: 351. *° Ibidem. ••' De Marees van Swinderen schrijft op 9 februari 1918: 'Lord Robert zeide mij dat hij bereid was "as a proof of good will" het embargo op te heffen en ik heb toen met bekwamen spoed aan het onderhoud een einde gemaakt, teneinde het gevaar voor verdere discussies af te snijden.' Een dag
232
later wordt dit door Groot-Brittannië schriftelijk bevestigd: Smit, Bescheiden V, 381. Moeyes suggereert dat aan de opheffing van het embargo iets heel anders debet was: het feit dat in de voorjaarsoffensieven van de Britten in april 1917 in veroverde Duitse bunkers Nederlands zand en grind werd gevonden. De correspondentie bewijst dat het embargo al eerder werd opgeheven en dat dit veeleer aan de inspanningen van Loudon en De Marees van Swinderen te danken was, dan aan Britse offensieven die op dat moment nog niet hadden plaatsgevonden. •>- Als geciteerd door Frey, Der Erste Weldkrieg und die Niederlande, 255. Oppenheimer, de Britse handelsattaché in Den Haag, hield Loudon zelfs verantwoordelijk voor'the loss of more British lives than the activities of any other Dutchman in history', als geciteerd door Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War ƒ, 214. •" Abbenhuis, The Art of Staying Neutral, 132-134. -'•' Na maart 1918 waren er serieuze tekorten. Het broodrantsoen was 300 gram per dag per persoon, thee, koffie en vlees waren heel slecht verkrijgbaai; Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War I, 179. ••' Abbenhuis, The Art of Staying Neutral, 132. ^' Frey, Der Erste Weltkrieg und die Niederlande 269. ••" Den Hertog, Cort van der Linden, 632. 'Gevaarlijk gebied' was het gebied (op zee) dat door een van de oorlogvoerenden tot oorlogsgebied verklaard was. •''' Ibidem, 633. ^" Handelingen van de Tweede Kamer der Sta ten-Generaal 1814-1940, ARA Den Haag, toegangsnummer 2.02.21.01, inv. nr. 480. '° Ibidem. 5' Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1814-1940, ARA Den Haag, toegangsnummer 2.02.21.01, inv. nr. 480. '' 'Wat ik echter wel had kunnen doen en wat ik mij zelf verwijt niet gedaan te hebben, is een voorafgaande vertrouwelijke gedachtewisseling te vragen met de hoofden der fracties...Mocht zich in het vervolg een
soortgelijk geval voordoen dan zal ik den thans gegeven wenk niet vergeten.' Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 1814-1940, ARA Den Haag, toegangsnr. 2.02.21.01, inv. nr. 480. " Ibidem. ^^ Handelingen van de Tweede Kamer der StatenGeneraal 1814-1940, ARA Den Haag, toegangsnr. 2.02.21.01, inv. nr. 480. Die 'kleine ongesteldheid' verhinderde hem overigens niet in de Eerste Kamer te verschijnen. " Smit, Bescheiden betreffende de buitenlandse politiek van Nederland, 184^-1979: derde periode, i8<)<)-i<)i<) VIII, Buitenlandse bronnen 1917-1919 ('s-Gravenhage 1974) deel VIH: 130. '* Bericht van Rosen aan het Auswartige Amt op 22 maart 1918, Smit, Bescheiden VUI, 131. '" Den Hertog, Cort van der Linden, 644-652. Den Hertog laat zien welke ergernissen over de geheime diplomatie van Loudon leefden, omdat Loudon het oorlogsgevaar niet zou zien. '" *' Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War I, 211. '•' Smit, Bescheiden VIII, 138-141. '° Ibidem, 146-148. *" Ibidem, 138-141. " Om de onderhandelingen te bespoedigen, verplaatste hij zelfs twee divisies naar Gent. Berichten van Ludendorff aan de legatiesecretaris van het grote hoofdkwartier op 18 en 20 april 1918. Smit, Bescheiden VUI, 154. •* Ibidem. '•• Ibidem, 155. '" Ibidem, 156. "' Ibidem, 158. '" Ibidem, 157. '*'* Ibidem, 160. '' Notulen van de ministerraad 1918, ARA Den Haag, toegangsnr 2.02.05.02, inv. nr. 138. ° Smit, Bescheiden VIII, 164. " In de notulen meldt Loudon dat hij ook met de gezanten van de Ententemogendheden in continu overleg staat. Notulen van de ministerraad 1918, ARA Den Haag, toegangsnummer 2.02.05.02, inv. nr. 138. - Smit, Bescheiden V, 489. ' Ibidem, 490-491. Loudon schrijft hier in een Stript Historisch Tijdschrift }i.4
optekening dat Allizé en Townley de situatie van Nederland 'volkomen begrepen en hunnerzijds het mogelijke wilden doen ter vermijding van een gewapend conflict tusschen Nederland en Duitsland, en derhalve geen bezwaar wilden maken tegen de beslissing der Nederlandsche regeering om aan de Duitsche verlangens tegemoet te komen in de mate hun door mij medegedeeld.' '^ Den Hertog, Cort van der Linden, 6^J. De betrokken Kamerleden waren Lohman en Van der Voort van Zijp. "' Bijvoorbeeld: LTet Centrum, 29 april 1918. '* Den Hertog, Cor^ van der Linden, 642. '^ Bijvoorbeeld op 21 maart een dag na de schepenroof en op 17 april, zie: Smit, Bescheiden V, 433 en 456. "* Bijvoorbeeld: Van Tuyll van Serooskerken, The Netherlands and World War I, 209. "•' Fasseur, Wilhelmina, 527. ''° Het Verenigd Koninkrijk behield zich het recht voor alle schepen op zee te doorzoeken. *' Den Hertog, Cort van der Linden, 66J. *- Notulen van de ministerraad 27 juni 1918, ARA Den Haag, to^angsru: 2.02.05.02, inv. nn 138. *' Brief van Cort van der Linden aan Wilhelmina, als bijlage bij de Notulen van de ministerraad 27 juni 1918, ARA Den Haag, toegangsnrr 2.02.05.02, inv. nr. 138. "^ Notulen van de ministerraad 5 juli 1918, ARA Den Haag, toegangsnt 2.02.05.02, inv. nr 138. *' Voor deze traditie, zie onder meer: M. Kuitenbrouwer, Nederland en de opkomst van het moderne imperialisme. Koloniën en buitenlandse politiek iSyo-i^Joz (Amsterdam 1985); D. Hellema, Neutraliteit en vrijhandel. De geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse betrekkingen (Utrecht 2001). * '• Loudon, LTet Tractaat van Washington, 55. *" Easseur, De Jonge koningin, 525. ** R Moeyes, 'Minister in oorlog: Nicolaas Bosboom (1855-1937)', Wankel evenwicht: neutraal Nederland en de Eerste Wereldoorlog (2007) 117-143. "' Easseur, Wilhelmina, 525. •>° LTet Volk, 22 maart 1918.
^33
