of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever

Artikel: Het slechten van barrières. Het ontstaansproces van de Mammoetwet (1963) Auteur: Karen Tessel Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 29.4, 29-44. © 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam ISSN 0165-7518 Abstract: Not available. Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever.

Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder publiek te presenteren. Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.

Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam • www.skript-ht.nl • [email protected]

Het slechten van barrières Het ontstaansproces van de Mammoetwet (196^) Karen

Tessel

In de jaren 1960 werden in Nederland grootschalige onderwijshervormingen doorgevoerd. De wet die hiertoe werd aangenomen, staat bekend als de 'Mammoetwet'. Terwijl het onderwijssysteem eerst georganiseerd was naar sociale klasse, kwam nu steeds meer nadruk te liggen op de individuele capaciteiten en ontplooiing van de scholier. Karen Tessel beschrijft in dit artikel hoe deze hervormingen in de loop van de twintigste eeuw tot stand kwamen. Economische en maatschappelijke ontwikkelingen en politieke en pedagogische discussies blijken belangrijke factoren in het ontstaansproces van de Mammoetwet.

De Wet op het Voortgezet Onderwijs, beter bekend onder de geuzennaam Mammoetwet, werd in 1963 onder leiding van onderwijsminister J. Cals ' door het parlement aangenomen. De Mammoetwet was een nieuwe regeling voor al het onderwijs tussen het basis- en wetenschappelijk onderwijs. Dit onderwijs kreeg in de wet een nieuwe naam: voortgezet onderwijs. De wet introduceerde belangrijke vernieuwingen en institutionaliseerde nieuwe mogelijkheden voor het merendeel van de kinderen in de samenleving. In de wet kwam veel nadruk te liggen op individuele ontplooiing en het benutten van ieders talenten. Deze nadruk schiep vooral voor kinderen uit de lagere en middenmilieus belangrijke nieuwe mogelijkheden. Onderwijs was van oudsher al een middel geweest dat sociale stijging voor begaafden uit de lagere bevolkingslagen mogelijk maakte. Maar het onderwijs heeft ook altijd een sterke zelfreproducerende werking gehad. Zelfreproductie door onderwijs houdt in dat maatschappelijke posities door het onderwijs worden gereproduceerd. Kinderen van artsen hadden en hebben een grotere kans zelf later ook arts te worden of een beroep te gaan uitoefenen met een vergelijkbare maatschappelijke status. De kans op dergelijke banen is voor kinderen van fabrieksarbeiders aanzienlijk kleiner. De kans is groter dat ook zij op een maatschappelijke positie eindigen die vergelijkbaar is met die van hun ouders. Een grote verscheidenheid aan factoren leidt tot deze ongelijkheid in het onderwijs.^ In de Nederlandse politiek werd na de Tweede Wereldoorlog steeds nadrukkelijker gezocht naar een oplossing voor die ongelijkheid, naar een onderwijsbeleid dat alle kinderen gelijke kansen zou geven. Die verschuiving in het onderwijsbeleid had economische, maatschappelijke, politieke en pedagogische oorzaken. Een eerste wapenfeit van dit nieuwe onderwijsbeleid was de totstandkoming van de Mammoetwet.

stript Historisch Tijdschrift 29.4

2-9

Mentocratisering Vanaf omstreeks 1920 leidde een aantal maatschappelijke ontwikkelingen tot een vergrootte deelname aan het secundair onderwijs. Door de industrialisatie, die in Nederland in de voorgaande decennia goed op gang was gekomen, ontstond een steeds grotere behoefte aan geschoolde arbeidskrachten. Daarnaast ontwikkelde zich bij bedrijven en verschillende overheden een sterker administratief apparaat, waarvoor eveneens beter geschoold en hoger gekwalificeerd personeel nodig was. Door deze twee ontwikkelingen nam het belang van scholing toe. Beroep, in plaats van afkomst en stand, ging steeds meer de positie op de sociale ladder bepalen. Dit noemen we mentocratisering. In een meritocratische samenleving worden maatschappelijke posities verdeeld op basis van verdiensten ('merits') in plaats van op factoren als afkomst, stand of ras.' Het bereikte opleidingsniveau raakte steeds directer gekoppeld aan de beroepsperspectieven. Hierdoor werd onderwijs een essentieel instrument bij de maatschappelijke verdeling van sociale posities. Het gevolg hiervan was dat ouders meer geld uit gingen geven aan het onderwijs van hun kinderen. Onderwijs kon tenslotte een goede toekomst voor hun kinderen garanderen.'' Na de Tweede Wereldoorlog was voor de wederopbouw van de Nederlandse economie grote behoefte aan geschoolde arbeiders en hoog gekwalificeerd personeel. De snelle wederopbouw zorgde voor een hoger welvaartspeil, waardoor die behoefte nog groter werd. Scholing won daardoor aan belang voor de samenleving als geheel.5 Onderwijs werd een vorm van investeren in human capital. De stijgende vraag naar onderwijs werd ook gevoed door de babyboom. Tenslotte maakte de verlenging van de leerplicht het volgen van enige jaren secundair onderwijs voor iedere jongere min of meer vanzelfsprekend.* Door deze ontwikkelingen veranderde de sociaaleconomische achtergrond van leerlingen in het secundair onderwijs in de jaren vijftig en zestig langzaam maar zeker. Steeds meer kinderen uit de lagere milieus gingen naar het algemeen vormend secundair onderwijs. Dit proces wordt omschreven met de term externe democratisering. Het betekende echter niet dat de kans op deelname aan verschillende typen onderwijs voor alle sociale standen gelijk werd. Het gemiddelde opleidingsniveau steeg wel, als gevolg van het verlengen van de leerplicht en het ruimer subsidiëren van het onderwijs, maar de doorstroming van kinderen uit de lagere segmenten van de samenleving naar het Voorbereidend Hoger en Middelbaar Onderwijs (vHMo) bleef zeer bescheiden.''

Reorganisatiediscussie De inrichting van het Nederlandse onderwijs stamde uit de negentiende eeuw. Het onderwijs was georganiseerd naar het evenbeeld van de standensamenleving die Nederland toen was en bevestigde de maatschappelijke verhoudingen. Het lager onderwijs, gericht op het aanleren van elementaire vaardigheden, was bedoeld voor de lagere klassen. Het middelbaar onderwijs (MO), gericht op algemene vorming, was bedoeld voor de middenklassen. Het onderwijs dat hier gegeven werd, was

30

bedoeld als voorbereiding op werken in de 'nijvere' maatschappij en niet als voorbereiding op een vervolgstudie. Het voorbereidend hoger onderwijs (VHO) was gericht op intellectuele vorming en moest kinderen voorbereiden op een academische studie. Deze onderwijsvorm werd gegeven op gymnasia en was bedoeld voor de elite. De situatie in dit zogeheten categoriale onderwijsstelsel was rond de eeuwwisseling het onderwerp van fikse kritiek en discussie geworden. Critici van de situatie in het VHMO spraken van wantoestanden, stress en spanningen, overlading, ontwikkelingsstoornissen, en vooral een te eenzijdige, intellectuele ontwikkeling van de leerlingen. Algemene ontwikkeling schoot volgens hen duidelijk tekort en moest meer aandacht krijgen.* Het pleidooi voor reorganisatie van het VHMO werd geïnitieerd vanuit een nieuwe tak van wetenschap, de pedagogiek, en ondervond veel weerklank in onderwijskringen. Een van de belangrijkste kwesties in deze reorganisatiediscussie was de vraag naar de beste verhouding tussen algemene vorming, die centraal stond in het MO, en intellectuele vorming, die centraal stond in het VHO. Het antwoord bleek zeer lastig te formuleren, omdat in de scheiding tussen MO en VHO het standsonderscheid besloten zat. Tornen aan de verhouding tussen beide vormingssoorten betekende dat het standsonderscheid ter discussie werd gesteld. Dat stuitte op veel verzet in de elite die vreesde dat haar vormingsinstituut bij uitstek, het gymnasium, zou devalueren. De reorganisatiekwestie leidde in de eerste helft van de twintigste eeuw tot verschillende rapporten over de stand van zaken in het secundair onderwijs met vernieuwingsvoorstellen voor de geconstateerde tekortkomingen. Ook werden meerdere wetsvoorstellen gedaan, maar tot algehele reorganisatie kwam het niet. De weerstand was te groot. Bovendien speelde er in deze periode rondom het onderwijs een andere belangrijke kwestie. In de laatste decennia van de negentiende eeuw was de schoolstrijd begonnen. Confessionelen streden voor financiële gelijkschakeling van bijzondere aan openbare scholen. Dit conflict werd uitgevochten in het lager onderwijs en uiteindelijk beslecht in de pacificatie van 1917. Bijzondere en openbare lagere scholen werden vanaf toen op dezelfde wijze door de overheid gesubsidieerd. Voor de inhoud en invulling van het onderwijs droeg iedere zuil zelf zorg. De overheid diende zich daarvan afzijdig te houden. Voor het secundair onderwijs gold deze financiële gelijkschakeling niet. Pas in 1956 volgde een volledige gelijkschakeling voor bijzonder secundair onderwijs.

Van een distributief naar een constructief onderwijsbeleid Na de Tweede Wereldoorlog werd aan het onderwijs een speciale taak toebedeeld in de pohtiek van wederopbouw. Die taak was het 'vormen van alle kinderen tot "verantwoordelijke volwassenen", "democratische burgers" en "moreel hoogstaande persoonlijkheden"'.' Om dit te bewerkstelligen was een ingrijpende reorganisatie van het onderwijs noodzakelijk. 'Individuele ontplooiing' en 'zelfverwerkelijking van de persoonlijkheid' moesten het uitgangspunt gaan vormen. Een harmonieuze ontwikkeling van de persoonlijkheid was niet alleen een algemeen pedagogisch of

stript Historisch Tijdschrift if^.A

31

psychologisch, maar ook een politiek doel geworden. Het ging om de ontwikkeling van democratisch burgerschap. Dit werd ingegeven door de ervaringen uit de oorlogsjaren. 'De oorlog had zowel de gevaren van het gebrek aan democratisch burgerschap laten zien in allerlei vormen van collaboratie tijdens de oorlog als in de demoralisatie die dreigde nu de oorlog ten einde was."° Aan het einde van de jaren veertig werd in de Tweede Kamer een gebrek aan samenhang in het secundair onderwijs geconstateerd. Voor velen was de onoverzichtelijke wetgeving van de scholen van het secundair onderwijs een doorn in het oog. Dit leidde tot voortdurende kritiek op het beleid van het departement. Daarnaast werd door andere Kamerleden gewezen op de noodzaak van voortgezet onderwijs dat de basis moest gaan vormen voor een verdere expansie van de industrialisatie in Nederland. De discussie mondde in december 1949 uit in een motie van Peters (Katholieke Volks Partij), Van Sleen en Terpstra (beiden Anti-Revolutionaire Partij) waarin de regering werd gevraagd iets aan bovengenoemde kwesties te doen. 'De Kamer, overwegende, dat een sluitend geheel van onderwijsvoorzieningen ter uitvoering van de achtjarige leerplicht noodzakelijk is, [...] nodigt de Regering uit [...] te geraken tot een wetenschappelijk verantwoord plan van onderwijsvoorzieningen [...]'." In 1951 bood Onderwijsminister Rutten de Tweede Kamer zijn Nota betreffende Onderwijsvoorzieningen aan. Hierin zette Rutten 'een leidraad voor een geleidelijke (re)organisatie' van het gehele onderwijs 'vanuit een onderwijskundig gezichtspunt' uiteen." Deze expliciete nadruk op het onderwijskundig gezichtpunt betekende een breuk in het beleid van het ministerie. Het ministerie had van oudsher een distributief onóitrw'\]sht\ëid gevoerd. Het had zich voornamelijk bezig gehouden met de administratieve, juridische en financiële kanten van het onderwijs en bemoeide zich nauwelijks met inhoudelijke zaken. Dit was het gevolg geweest van het 'beginsel van verscheidenheid'. Dit beginsel had de verzuilde Nederlandse samenleving vanaf het einde van de negentiende eeuw gekenmerkt en het was nog eens bevestigd in de pacificatie van 1917. Iedere zuil diende zorg te dragen voor de onderwijsinhoud van de eigen scholen. Nu tekende zich door het nadrukkelijk inhoudelijke profiel van het Nota-Rutten een constructief onderwijsbeleid af. Deze nieuwe beleidsoriëntatie zou na Rutten verder worden doorgezet en uitgebreid.

Opmaat naar de Mammoetwet Overlading was in de jaren vijftig nog steeds een discussiethema, net als aan het begin van de eeuw. Daar kwam het vraagstuk naar selectie in het onderwijs bij en aan het einde van de jaren vijftig werd de kwestie van externe democratisering, als direct gevolg van de groei van het aantal leerlingen, onderwerp van debat.'' Het selectievraagstuk was lange tijd onderdeel geweest van het overladingsvraagstuk. Aanvankelijk stelde men dat overlading zich manifesteerde doordat kinderen op het verkeerde, dat wil zeggen, te hoge schooltype zaten. Via toetsen moest de geschiktheid van de leerhngen beter ingeschat worden. In de jaren vijftig veranderde deze visie. Omdat onderwijs een cruciale rol was gaan spelen in het determineren van kansen

3'^

%

»

Mr. J.M.L.Th. Cals, minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (195Z-1963) Bron: T. Elias, Van mammoet tot wet (s Gravenhage 1963) t.o. 256.

33

op de arbeidsmarkt werd het steeds belangrijker om goed te selecteren, zodat leerlingen op het schooltype terechtkwamen dat bij hun talenten en mogelijkheden paste. Vormen van toelatings- overgangs- en eindexamens waren voor iedereen al een geaccepteerd en noodzakelijk geacht instrument, maar in de jaren vijftig drong het besef door dat geschiktheid een dubieus begrip is."* Slechts de waarschijnlijkheid dat iemand geschikt is voor een bepaald schooltype kan worden vastgesteld. De oplossing voor dit probleem werd gezocht in een andere organisatie van het onderwijs. In plaats van het categoriale stelsel waarin schoolkeuze grotendeels een 'klasse'keuze was, werd nu gepleit voor een combinatie van verschillende schooltypen in een scholengemeenschap. 'Individuele capaciteiten en individuele interesses werden de belangrijkste criteria in de keuze en toelating voor de verschillende schooltypen'.'' Externe democratisering was relatief nieuw in de jaren vijftig. Dit proces was reeds voor de Tweede Wereldoorlog begonnen, maar pas erna nam het een grote vlucht. Op de scholen die van oudsher waren bedoeld voor de middenstand en elite, de Hogere Burger School (HBS) en het gymnasium, dienden zich steeds meer kinderen uit lagere bevolkingsgroepen aan. De zelfreproducerende werking van het VHMO voor de elite kwam zo onder druk te staan en tegelijkertijd rees de vraag hoe de kloof tussen school en milieu voor leerlingen uit de lagere milieus overbrugd kon worden. Algemene vorming werd gezien als een mogelijkheid de aansluiting van kinderen uit de ongeschoolde milieus in het VHMO te bevorderen. Een andere oplossing werd gezien in het vergroten van de individuele ontplooiingskansen van ieder kind in intellectueel, sociaal en emotioneel opzicht."" We zien in de jaren vijftig in de discussie over secundair onderwijs een verschuiving van de focus naar individuele ontplooiing. Nieuwe strategieën als differentiatie, doorstroming, het kiezen van een vakkenpakket en een goede selectie moesten ervoor zorgen dat alle kinderen op de juiste plaats in het onderwijs terecht zouden komen. De onderwijsideologie werd steeds meer meritocratisch. Niet iedereen was het daar echter mee eens. Uit de hoek van de lerarenorganisaties en van pedagogen waren waarschuwingen te horen tegen het 'onkritische denken dat individuele ontplooiing als absolute eis stelt'.'^

Het Wetsontwerp voor de Wet op het Voortgezet Onderwijs (1958) In de regeringsverklaring van 1956 stond het volgende over onderwijs te lezen: 'De algemene beleidslijn zal erop gericht zijn ieder in staat te stellen zich overeenkomstig zijn aanleg en toewijding te ontplooien en tegelijkertijd het Nederlands potentieel aan intellect en bekwaamheid zo goed mogelijk te benutten'^** Het meritocratisch ideaal stond nu hoog op de politieke agenda en Cals maakte er vanaf zijn aantreden als onderwijsminister in 195Z werk van. In 1955 verscheen de Tweede Onderwijsnota'^'^ De nota vormde een reactie op het commentaar van de Kamer op de nota's van Rutten. Inhoudelijk was het een voortzetting van de plannen van Rutten. Een belangrijke aanvulling hierop was dat de nota zich richtte op

34

'enkele belangrijke bestuurlijke en financiële problemen', waarvan de oplossing 'de verwezenlijking van de reorganisatieplannen van ons onderwijs aanmerkelijk zal vereenvoudigen.'^" Cals overwoog om al het voortgezet onderwijs in één wet te regelen. Dat was zeer ambitieus en bracht ARP-onderwijswoordvoerder A.B. Roosjen tot de aanbeveling: 'Laat die mammouth maar in het sprookjesleven voortbestaan.'" Sindsdien zou het wetsontwerp onder de geuzennaam 'Mammoetwet' door het leven gaan. De meerderheid van de Kamer oordeelde dat de nota rijp was om uitgewerkt te worden in een wetsontwerp. Een ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van de verschillende onderwij safdelingen^^ ging ermee aan de slag. De werkgroep ontwierp een raamwet, waarin de structuur van het onderwijs werd geregeld, en boog zich in het bijzonder over de juridische context. Een werkgroep met leden van de onderwijsinspectie boog zich tegelijkertijd over de inrichting van het onderwijs. Juist deze 'buitendienst' van het ministerie werd met deze taak belast, omdat zij zo goed op de hoogte was van de onderwijskundige praktijk.^^ Voorzitter van deze werkgroep was de inspecteur-generaal van het departement M. Goote. Cals speelde in het hele proces de rol van 'aanjager' en advocaat van het ontwerp naar de buitenwereld toe. Hij kan niet als de grote genius worden gezien.^^ Niet alleen binnen het departement werd overleg gevoerd. Ook buiten het departement werd het advies van velen ingeroepen: van overheidslichamen (andere departementen, colleges van Gedeputeerde Staten, Vereniging van Nederlandse Gemeenten), van reguliere adviescolleges (Onderwijsraad, Raad voor de Jeugdvorming, Raad voor de Kunst), van de onderwijsinspecties en van meer dan vijftig particuliere organisaties afkomstig uit het onderwijsveld.^' Tegenwoordig zou het een bottom-up benadering worden genoemd. Eerst werd getracht in het maatschappelijk middenveld draagvlak te creëren, in de hoop dat daarna de politiek enthousiast wordt voor de voorstellen."^^ Het onderwijsveld was echter niet tevreden over de manier waarop overleg werd gepleegd. De relatie tussen de Raad van Leraren bij het VHMO en inspecteurgeneraal Goote, die een centrale rol vervulde in het overleg, was slecht. Ook vond het veld de besluitvorming veel te traag gaan. Zo kwam de hoofdredacteur van het weekblad van de katholieke lerarenvereniging Bonaventura tot de conclusie dat er de afgelopen jaren 'meer gepraat dan gehandeld' was.^^ Op 29 oktober 1958 diende minister Cals het wetsontwerp voor de Wet op het Voortgezet Onderwijs in. De indeling van het onderwijsstelsel was als volgt: A Het Voorbereidend Wetenschappelijk Onderwijs (vwo), bestaande uit het gymnasium en het atheneum. B Het Hoger, Middelbaar en Lager Algemeen Voortgezet Onderwijs (HAVO, MAVO en LAVO).

c Het Hoger, Middelbaar en Lager Beroepsonderwijs (HBO, MBO en LBO) D Andere, nader aan te wijzen vormen van voortgezet onderwijs. In het wetsontwerp hadden vier van de vijf uitgangspunten betrekking op het belang van een algemeen vormende, op individuele ontplooiing gerichte opleiding. Leerlingen

Stript Historisch Tijdschrift 1'^.4

35

hadden recht op zowel een algemene ais een beroepsgerichte vorming. De voorstellen van Cals gaven meer aandacht aan de samenhang dan aan de scheiding tussen algemeen vormend en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs. Dit was nieuw. Algemeen vormend onderwijs had nu, met twee verschillende niveaus, eigen bestaansrecht verworven. Het MAVO en HAVO hadden als taken om eindonderwijs te bieden en voor te bereiden op het MBO en HBO."^^ Het ULO was tevreden met haar vervanging door de MAVO. Het HAVO was voor de HBS een goede opvolger in haar taak algemeen vormend onderwijs te geven. Algemene vorming kreeg naast eigen scholen ook een eigen vak, dat op alle schooltypen van het voortgezet onderwijs zou moeten worden gegeven: maatschappijleer. Intellectuele vorming vond plaats op het zesjarige vwo (gymnasium en atheneum). Het doel van het vwo was de voorbereiding op een wetenschappelijke studie. In het wetsvoorstel werd een einde gemaakt aan de discussie over scheiding, dan wel incorporatie van intellectuele en algemene vorming. Het gymnasium, de HBS en het lyceum kregen een duidelijke opdracht: het bieden van een voorbereiding op een universitaire studie. Het niet-klassieke vwo (HBS en Lyceum) kreeg een nieuwe naam: het 'atheneum'. In de brugklas van het gymnasium bleef Latijn een verplicht vak. Daarmee bevond het gymnasium zich in een uitzonderingspositie. Ook dacht Cals na over het verplicht stellen van Latijn in de andere vwo-opleidingen. Andere belangrijke onderdelen van Cals' plannen voor organisatorische vernieuwing waren de scholengemeenschap en de brugklas. De bedoeling van een scholengemeenschap was dat verschillende scholen onder één bestuur zouden worden geplaatst. Hetzelfde vakkenpakket in de brugklas in combinatie met de scholengemeenschappen moesten de samenhang en doorstroming in het voortgezet onderwijs bevorderen en barrières slechten. Naast het grote aantal verschillende schooltypen werd differentiatie bevorderd door het onderscheid tussen kern- en keuzevakken. Hiermee werd beoogd het overladingsprobleem op te lossen en daarnaast de samenhang binnen een opleiding te vergroten. Dit streven kwam voort uit het centraal stellen van de individuele ontplooiing van leerlingen in het voortgezet onderwijs.^' Het had echter consequenties voor de omvang van het vakkenaanbod. Cals stelde voor om de Franse taal in de brugklas niet meer verplicht te stellen. In het wetsontwerp waren nieuwe bevoegdheidseisen voor leerkrachten verankerd. Deze waren niet langer naar schooltype gedifferentieerd, maar daarbinnen ook naar niveau. De bevoegdheidseisen voor leerkrachten van vwo en HAVO waren niet voor alle leerjaren gelijk. De eerstegraads bevoegdheid was vereist voor het vwo, uitgezonderd het eerste leerjaar en de twee hoogste leerjaren van het HAVO. De tweedegraads bevoegdheid was vereist voor het eerste leerjaar van het vwo, de eerste drie jaren van het HAVO en het gehele MBO. De derdegraads bevoegdheid gold voor de MAVO en lagere niveaus van voortgezet onderwijs.'" De Tweede Kamer ging voortvarend aan de slag met het wetsontwerp en benoemde op IQ november 1958 een speciale commissie die de behandeling van het wetsontwerp moest voorbereiden. Deze commissie stond onder leiding van PvdAkamerlid Kleijwegt. De commissie publiceerde op 21 juni i960 haar voorlopig verslag. Op 8 februari 1961 volgde een Memorie van Antwoord van de minister met een

36

gewijzigd wetsontwerp. In juni en juli vond intensief overleg plaats tussen Cals en de commissie en hierna verscheen een Nota van Wijziging. In januari 1962. volgde het eindverslag van de commissie. Het ontwerp van de Mammoetwet was klaar voor de behandeling in de Tweede Kamer. Na ruim zeven jaar van voorbereiding begon het parlement op zi maart 1962, tijdens de 55ste vergadering van de Tweede Kamer in het zittingsjaar 1961/1962, aan het debat over wetsontwerp 5350 'Regeling van het voortgezet onderwijs'. Rol van de onderwijspacificatie in het kamerdebat De onderwijspacificatie speelde in het debat over de Mammoetwet in het parlement een grote rol. Pas in 1956 was volledige financiële gelijkschakeling voor het bijzonder secundair onderwijs wettelijk gefundeerd. Het onderwijsdepartement had zich in het verzuilde Nederland altijd onthouden van inhoudelijk bemoeienis met het onderwijs. Nu trad het op de voorgrond met een ambitieus en inhoudelijk wetsontwerp, waaraan ook het bijzonder onderwijs zich zou moeten onderwerpen als de wet werd aangenomen. De protestants-christelijke partijen (ARP, CHU en SGP) voelden zich aangetast in hun autonomie en stonden dus met sterk principiële bezwaren tegenover het wetsontwerp, terwijl de KVP er veel minder moeite mee bleek te hebben. Dit 'gat in de gelederen' in het confessionele blok is opmerkelijk. De protestanten gingen uit van 'zelfstandige levenskringen'. Volgens deze opvatting schiep God alles naar de eigen aard. De school, met haar specifieke onderwijstaak, staat vrij van de Staat. De Staat moet de principiële zelfstandigheid van de scholen erkennen en mag deze vrijheid niet inperken met regels. Het constructieve beleid van het ministerie van onderwijs was de protestants-christelijke partijen dan ook een doorn in het oog. Het bezwaar tegen het wetsvoorstel van Cals was dat het bijzonder en openbaar onderwijs in legislatief opzicht op één lijn werden gesteld. Hierdoor was het bijzonder onderwijs niet meer alleen gebonden aan de strikt noodzakelijke subsidievoorwaarden, zoals afgesproken in de pacificatie van 1917, maar ook aan talrijke voor het openbaar onderwijs noodzakelijke bepalingen. De meerderheid van de ARP stond dus met grote reserves tegenover het wetsvoorstel. De antirevolutionairen stelden dat de wet alleen vrijheid van richting impliceerde en vonden het geen goede zaak dat de overheid de conceptie en de grote lijnen voor het onderwijs vaststelde. Woordvoerder Tilanus van de CHU sprak van planpolitiek, van staatsbemoeienis en staatsinmenging.^' Hij achtte het in het geheel niet wenselijk om het gehele voortgezet onderwijs in één wet te regelen. Het openbaar en bijzonder onderwijs waren twee zeer verschillende dingen. Ook de SGP stelde zich op tegen 'de staat als architect van ons onderwijsstelsel'.^^ De KVP achtte de opzet van het wetsontwerp niet in strijd met de vrijheid van onderwijs. In de traditionele staatsopvatting van de katholieken is de 'Staat' namelijk de 'gemeenschap'. Deze heeft de behartiging van het algemeen welzijn tot doel. De taak van de Staat is om zodanig ordenend in te grijpen, dat 'een optimum van het leven naar eisen van menselijke aardse ontwikkeling door het volk als zodanig in zijn geheel kan worden genoten'.'^ Bij protestants-christelijken gaat de soevereiniteit

Skript Historisch Tijdschrift 29.4

37

in eigen kring vóór de macht van de overheid. Als we kijken naar het wetsontwerp van Cals, niet te vergeten een KVP-bewindsman, dan zien we elementen uit de katholieke staatsopvatting terug. De minister zag het als de taak van de overheid om 'voor de burgers optimale mogelijkheden te scheppen in het onderwijs voor het Nederlandse volk in al zijn geledingen [cursivering toegevoegd, KT]'.'^ Cals wilde al het secundair onderwijs in één wet regelen. De PvdA en de PSP konden zich goed in het wetsontwerp vinden. Voor de PvdA betekende de conceptwet per saldo een vooruitgang in de onderwij swetgeving en daardoor kon de partij, meer dan van een oppositiepartij te verwachten was, relatief gemakkelijk over haar bezwaren heen stappen. De CPN was niet tevreden. Die partij had grote bezwaren tegen de 'overdreven ijver bij de handhaving en verdere doorvoering van de scheiding tussen openbaar, bijzonder protestants en bijzonder Katholiek onderwijs'." De communisten vreesden dat de druk van het bijzonder onderwijs zo groot zou worden dat het openbaar onderwijs zich in de richting van het bijzonder onderwijs zou gaan ontwikkelen. Ook de VVD vreesde dat openbare scholen zou worden benadeeld.

Onderwijskundige aspecten in het kamerdebat Twee onderwijskundige aspecten van het wetsontwerp werden heftig bediscussieerd in het Kamerdebat. Het eerste aspect was het brugjaar. De aansluiting van de lagere school op het vervolgonderwijs vormde al jaren een probleem. Een derde van de leerlingen bleef na de eerste klas in het VHMO zitten of verdween van school.'* Het brugjaar trachtte in deze situatie verbetering te brengen. Er bestond flinke scepsis tegenover de 'brugjaar-gedachte'. Het was tenslotte revolutionair dat alle leerlingen in verschillende schooltypen in het eerste jaar dezelfde vakken zouden gaan volgen. Hoe zat het dan met niveaudifferentiatie tussen de brugklassen op het LAVO en het gymnasium? Moest het vak Latijn dan eigenlijk niet uit het curriculum in het brugjaar van het gymnasium worden geschrapt? Welke vreemde talen hoorden in het brugjaar thuis? Bevond de brugklas zich niet eigenlijk nog in experimenteel stadium? Cijfers over een betere doorstroming of selectie waren nog niet bekend. In de artikelsgewijze behandeling van de wet werd dit middel tot verbetering van de bestaande situatie met 72 tegen 44 stemmen aanvaard.'^ Ten tweede werd er zeer verhit gedebatteerd over de voorstellen van Cals met betrekking tot het gymnasium. De discussie over het gymnasium was al jaren vóór de indiening van de Mammoetwet begonnen. De indiening van de wet stelde de verhoudingen op scherp en de kwesties waarover men zich druk maakte werden acuut omdat er nu keuzes moesten worden gemaakt. De discussie concentreerde zich rondom het vak Grieks. Cals had voorgesteld om het Grieks in de bètarichting van het gymnasium facultatief te stellen. Voorstanders van het integraal onveranderde gymnasium spraken al snel over een 'Grieksloos gymnasium' omdat het zwaartepunt in de bètarichting bij vrije keuze voor het Grieks al snel zou komen te liggen bij de natuurwetenschappelijke vakken en de klassieke opleiding met Grieks een schijnkeuze zou worden.

38

Argumenten voor het facultatief stellen van het Grieks waren onder andere dat zo tegemoet zou worden gekomen aan de overlading van het lesprogramma, dat het gymnasium-B sowieso een onding was en dat het alleen voor de uitzonderlijk hoogbegaafden was weggelegd om deze opleiding succesvol af te ronden. Bovendien konden leerlingen de keuze voor het Grieks wel degelijk gewoon maken. Senator Schermerhorn (pvdA) legde in de Eerste Kamer de vinger op de zere plek: 'Het zou wel eens zo kunnen zijn, dat straks een aanzienlijke stroom leerlingen naar het grieksloze gymnasium-B gaat, die anders naar het atheneum zou zijn gegaan. Als de classici zo'n grote waarde hechten aan de klassieke opvoeding, juichen zij het dan niet toe wanneer we bijvoorbeeld meer ingenieurs krijgen, die door het Latijn althans een belangrijk gedeelte van de klassieke cultuur hebben leren kennen?'^^ Eigenlijk ging de discussie ook niet over het Grieks alleen, maar over het gymnasium in zijn geheel. In het nieuwe bestel werd het gymnasium uit de hoger-onderwijswet gehaald en overgebracht naar de Wei op het Voortgezet Onderwijs. Binnen deze wet kreeg het andere scholen naast zich. De elitaire status van het gymnasium werd daardoor aangetast. De vorming van de maatschappelijke elite was dus niet meer voorbehouden aan de gymnasia. Het ging om de afweging van de belangen van de gymnasiale opleiding en van de belangen van het grotere geheel. Het wekte geen verwondering dat met name de WD de eerste belangen verdedigde en de PvdA zich sterk heeft gemaakt voor de laatste. Zo probeerde de PvdA (vergeefs) het Latijn uit de brugklas van het gymnasium geschrapt te krijgen en zo hebben de liberalen aanvankehjk geprobeerd het Grieks in de bèta-afdeling van het gymnasium op de voorgrond geplaatst te krijgen.^'

Een 'gehavend beest' Het debat over de Mammoetwet vorderde langzaam. Aanvankelijk volgden de Kamerleden het met veel interesse, maar al snel werd het een zeer technisch en gedetailleerd geheel, dat alleen bijgewoond werd door de onderwijsspecialisten van de fracties. Tweede Kamervoorzitter Kortenhorst (KVP) meldde eens schertsend dat hij ook nog een informeel voorstel had dat hij tot stemming wilde brengen,'[...] namelijk om de naam Mammoetwet te vervangen door schildpadwet. Anderen willen er echter een slakkenwet van maken, de omkering van de naam Cals.'''° De minister kon er publiekelijk wel om lachen. Hij antwoordde: 'Ik dank u, dat u zo duidelijk zegt, dat het omgekeerd is.'''' In totaal werden achtennegentig amendementen op de wet ingediend. Dat leverde een ingewikkelde puzzel op. Steeds moest de minister afwegen of het paaien van de ene partij een andere niet tegen hem in het harnas zou jagen. Van sommige amendementen wist hij dat ze partijen dichter bij een 'ja' voor de hele Mammoetwet zouden brengen. Andere wijzigingsvoorstellen ontraadde hij resoluut. Aan het einde van het proces hadden vijfentwintig amendementen het gehaald. Op spotprenten werd de Mammoet afgebeeld met een overdaad aan pleisters en verband. Cals was er niet gelukkig mee, maar realiseerde zich dat dit de prijs was voor een wet die zo breed mogelijk moest kunnen worden gedragen.

Skript Historisch Tijdschrift 29. 4

39

Il juli 1962: de Mammoetwet is aangenomen. Minister J.M.L.Th. Cals. 40

Bron: collectie ANEFO, Joop van Bilsen (fotograaf), Beeldbank Nationaal Archief

De fracties van de W D , CPN, CHU en SGP stemden zoals verwacht tegen het wetsontwerp. Een paar laatste aanpassingen hadden enkele ARP-kamerleden over de streep getrokken vóór het wetsontwerp te stemmen. De stemverdeling van deze partij was vijf voor en negen tegen. De KVP, PSP en PvdA stemden voor het wetsontwerp. Dat bracht het totale aantal voorstemmers op honderd, tegen vierenveertig tegenstemmers. Het wetsontwerp had het in de Tweede Kamer gehaald. De behandeling in de Eerste Kamer leverde geen onvoorziene problemen op, en ook daar werd het wetsontwerp aangenomen. Door de handtekening van Koningin Juliana werd het wetsontwerp officieel tot wet verheven.

De Mammoetwet in retrospectief Hoewel een discussie over reorganisatie van het secundair onderwijs, die was geïnitieerd vanuit de nieuwe tak van wetenschap, de pedagogiek, al was begonnen rond de wisseling van de negentiende naar de twintigste eeuw, werden er lange tijd weinig spijkers met koppen geslagen. Dat kwam vooral doordat de weerstand tegen reorganisatie onder de maatschappelijke elite groot was. Het onderwijs reproduceerde de bestaande maatschappehjke verhoudingen en dat kon maar het beste zo blijven. Bovendien trok een veel belangrijkere kwestie de aandacht. In het lager onderwijs werd gestreden voor financiële gelijkschakeling van bijzondere scholen. Na de Tweede Wereldoorlog kwam de kwestie van reorganisatie hoog op de politieke agenda te staan. Dat had maatschappelijke, economische en politieke oorzaken. Voor de wederopbouw, de expanderende economie, de vergroting van het ambtelijk apparaat en het verhogen en in stand houden van het nieuwe welvaartspeil waren steeds meer geschoolde mensen nodig. Scholing kreeg hierdoor meer maatschappelijk belang. Onderwijs werd een vorm van human capital. Naast deze economische factoren zorgde de babyboom voor een sterk vergrootte deelname aan het secundair onderwijs in de jaren vijftig en zestig. Het onderwijsdepartement sloeg een nieuwe koers in. Het ministerie ging zich constructief bemoeien met de vorm en inhoud van het onderwijs. De Mammoetwet was het eerste wapenfeit van dit nieuwe, op het meritocratische gedachtegoed geënte onderwijsbeleid. De wet werd niet zonder slag of stoot aangenomen. De constructieve koers van het ministerie kon op weinig goedkeuring rekenen van de confessionele partijen - uitgezonderd de KVP - , die de door hun zo gekoesterde vrijheid van onderwijs in het gedrang zagen komen. Daarnaast kon de maatschappehjke elite moeilijk leven met de 'devaluatie' van het gymnasium, dat in de nieuwe wet de status kreeg van voortgezet onderwijs. Het doel van de wet was dat de barrières die zaten ingebakken in het 'oude' onderwijssysteem nu zouden worden geslecht. Individuele ontplooiing, differentiatie en doorstroming waren de pijlers van de wet. Daarmee moest de zelfreproducerende werking van het onderwijs worden tegengegaan. De toekomst zou echter uitwijzen dat dit een lastige kwestie is. Veel verschillende factoren zijn van invloed op onderwijsongelijkheid.''^ Het onderwijsbeleid kan niet op al deze factoren invloed uitoefenen, en heeft aldus beperkte mogelijkheden om meer gelijkheid te bewerkstelligen.

Skript Historisch Tijdschrift 29.4

41

•-

Noten ' J.M.L.T. Cals (1914-1971) was Minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen van 2 september 1952 tot 24 juli 1963. Cals was jurist en lid van de KVP. ^ Zeven factoren die bijdragen aan onderwijsongelijkheid, die in een recent publicatie van onderwijssocioloog Jaap Dronkers worden genoemd zijn: bekwaamheid, ouderlijk milieu, segregatie tussen scholen en buurten, onderwijscondities op scholen, openlijke en verborgen differentiatie, de relatie tussen het hoogste onderwijsniveau en de arbeidsmarkt en de relatie tussen onderwijs en andere maatschappelijke factoren. Jaap Dronkers, Ruggengraat van ongelijkheid: beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijskansen te veranderen (Amsterdam 2007) 9. Dronkers gebruikt voor de dubbelzinnig rol van het onderwijs de metafoor van het tweesnijdend zwaard. 5 Het woord meritocratie komt uit het Engels en werd in 1958 geïntroduceerd door Michael Young als onderscheidingsmechanisme voor een nieuwe elite. Ongelijkheid blijft dus in de samenleving bestaan, maar op basis van een andere determinant. De meritocratie werd al snel beschouwd als een te verwezenlijken ideaal. Een samenleving waarin sociale posities worden toegewezen op basis van verdienste zou veel rechtvaardiger zijn dan een samenleving die dat doet op basis van afkomst en sociale stand. M.D. Young, The rise of the Meritocracy iSyo-zo^j: an essay on education and equality (Londen 1958). t P.Th.RM. Boekholt en E.P. de Booy, Geschiedenis van de school in Nederland vanaf de middeleeuwen tot aan de huidige tijd (Assen/Maastricht 1987) 257-258. 5 Ibidem, 258. *• Saskia Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar onderwijs. Het VHMO

42

in discussie tussen 1900 en i<)jo (Amsterdam 1998) 149. ^ Boekholt & De Booy, Geschiedenis van de school in Nederland, 260. * Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar onderwijs, 29. * Ibidem, 121. '° Ibidem. '' Geciteerd in: H. Knippenberg en W. van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg: j ^ jaar ministerie van Onderwijs (Kunsten) en Wetenschappen 1^18-1993 (Assen 1993) 387. " Knippenberg & Van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg, 387. "' Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar onderwijs, 161. ''t Ibidem, 163. •5 Ibidem. '^ Ibidem, 164. 'Mbidem, 166. '^ Knippenberg & Van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg, 440. '' De Tweede Onderwijsnota kwam tot stand onder verantwoordelijkheid van staatssecretaris Anna de Waal. ^° Tweede Onderwijsnota I Antwoord-Nota Technisch Onderwijs (1955) n. Geciteerd in: Knippenberg & Van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg, 443. ^^ De vertegenwoordigers van de onderwijsafdelingen waren: J.L. Meertens (VHMO), J.G. Bannink (NO), P.W. van der Zijden (LO), M . C . D . L . C o m m i j s - L a b a n

(VHMO),

M.D. van Wolferen (SPO). J. Verlinden van Research en Documentatie, J. Verhoeve namens Wetgeving en de directeur-generaal voor het Onderwijs J. Broekman waren de betrokken ambtenaren. ^' Knippenberg & Van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg, 445-446. ^'^ P. van der Steen, Cals: koopman in verwachtingen 1914-1971 (Amsterdam 2004) 222. ^' Knippenberg & Van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg, 446.

^^^K ^^^^^^^pf,» ^^^^^^•^^3 "'^'

^^^Bf^: -^-^ Van der Steen, Cals, 222. "7 Ibidem.

"^"^ Grotenhuis, Op zoek naar middelbaar onderwijs, \G-J. "3 Ibidem, 168. 3° Ibidem, 170. " Handelingen der Staten Generaal Tweede Kamer, 21 maart 1962, 2509. 3-^ MX, 3 april 1962, 2558. ^'•^'' T. Elias, Van Mammoet tot Wet (Den Haag 1963) 162. -^'-^ Elias, Van Mammoet, 163. " HTK, 22 maart 1962, 2535-2536. '* Elias, Van Mammoet, 8 1 . 57 Ibidem. "•• Ibidem, 105. " Ibidem, 109. '*° HTK, 27 juni 1962,2855. t' Ibidem. •"'•• Zie noot 2.

^ ^ I B ' ^ ^^^^^HS'

^^^^^^Êï'^ ^^^^^^S ^ ^ ^ K ^ ^ ^ ^ V ^ ^^^^^W'' ^^^^pl' ^ ^ • V ' ^^^^^B^''^ ^ ^ K ^^^Bi" ^ ^ • B ^ ^^^^B^' ^^^^^K^' ^ ^ ^ B ' " ^^^^b'^ ^ ^ ^ B ^ ^ ^ ^ B ' ' ^^^K',

^^^^HB-": ^^^^^^^^k£""':'

^^^Êt

^^B ^^^^^^^Ki^-

^^^K;';^

m

^^^^W'<^

^^^^V

^^^^B^^ ^^^^K-'~ ^ ^ ^ | K ' ^ /

^^^•E^. ^^^^B'

^^^^p'' ' ^^^HB^^^^^^^^^^1^'

^^^•k:' ^^^^^^^•^R' ^^^^K'v

^^^•v-'^ ^^HB'' ^^^^K

1 ^^^Iv ^^Êm

^B Sèn'pi Historisch Tijdschrift 19.4

^^^^^^^^K^'-:'

^^^^^I^P^'

^H;; \ ^^^^^^^^m*''

^^^^^•^K^

^^^^^^^HK^

^^^^Bt^' '^

^^^^k

^^^•f'^"

43