Artikel: Kiesstelsel en representativiteit. De op handen zijnde stelselwijziging in historische perspectief Auteur: Karla Toxopeus Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 27.1, 33-40. © 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam ISSN 0165-7518 Abstract: Not available. Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever.
Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder publiek te presenteren. Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.
Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam • www.skript-ht.nl •
[email protected]
Karla Toxopeus
Kiesstelsel en representativiteit De op handen zijnde stelselwijziging in historisch perspectief Hoe vanzelfsprekend Nederlanders het hier bestaande stelsel van evenredige vertegenwoordiging nog altijd vinden, blijkt duidelijk wanneer andere systemen van vertegenwoordiging onze aandacht trekken. Dit is niet vaak het geval, maar als het zich voordoet is de reactie des te illustratiever. Zo waren veel Nederlanders na de Amerikaanse verkiezingen van 2000 verbaasd, zoniet verbijsterd, toen bleek dat de kandidaat die de meeste stemmen wist te verzamelen, toch de verkiezingen niet won. Bij de verkiezingen van afgelopen jaar was er dan ook buitengewoon veel media-aandacht voor dit 'merkwaardige' systeem met zijn kiesmannen en zijn swing states. Nederland heeft echter niet altijd een evenredigheidsstelsel gekend. Nog geen eeuw geleden was ook hier een districtenstelsel van kracht en binnen enkele jaren zal de gedeeltelijke terugkeer naar zo'n stelsel - als het aan het huidige kabinet ligt - een feit zijn. Het evenredigheidsprincipe was één van de pijlers onder de Pacificatie van 1917 en werd daarna praktisch synoniem voor politieke rechtvaardigheid. ^ Het werd de verdeelsleutel voor zulke uiteenlopende zaken als de benoeming van burgemeesters en de verdeling van radiozendtijd. Waarom werd juist dit systeem zo rechtvaardig geacht en waarom ging men er juist in 1917 toe over? Als we aannemen dat politieke rechtvaardigheid inhoudt dat de belangen van alle kiezers zo eerlijk mogelijk worden behartigd, dan kan politieke rechtvaardigheid alleen bestaan, wanneer er in een samenleving een consensus bestaat over wie de kiezer is en welke rechten van vertegenwoordiging deze heeft. Wanneer zo'n consensus wegvalt, tast dit immers ook de legitimiteit van de vertegenwoordiging aan. De Franse politicoloog Bernard Manin spreekt in zo'n geval van een 'representatiecrisis'. Wanneer zo'n representatiecrisis zich voordoet, probeert men deze op te lossen door een verandering van het bestel.^ In dit essay zal worden uitgelegd hoe de representatiecrisis in 1917 werd opgelost door een stelselwijziging. Vervolgens zal worden ingegaan op de vraag of er op dit mo-ment sprake is van een dergelijke crisis en of deze stelselwijziging bij kan dragen aan een oplossing.
33
De representatiecrisis van 1917: van rationalisme naar idealisme Om te kunnen begrijpen waarom het systeem van evenredige vertegenwoordiging de maatstaf werd voor politieke rechtvaardigheid en waarom dit juist in 1917 gebeurde, is het belangrijk te kijken naar het oude stelsel en de veranderingen die de Nederlandse samenleving doorgemaakt had sinds de invoering hiervan. Het systeem zoals dat voor 1917 bestond, was in grote lijnen nog zoals Thorbecke het in 1848 had uitgedacht. Het was een districtenstelsel met een beperkt kiesrecht. Dit kiesrecht was sinds 1848 reeds meerdere malen verruimd en werd bij de grondwetsherziening van 1887 uiteindelijk vervangen door het zogenaamde 'caoutchouc-artikel', dat de financiële drempel losliet en kiesrecht toekende aan wie voldeed aan wettelijk bepaalde 'kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand.'^ Door deze maatregelen en de groeiende welvaart werd het makkelijker om aan de eisen te voldoen. Zo had in 1880 12,3% van alle volwassen mannen stemrecht. In 1900 was dit al 49,0% en in 1910 zelfs 63,2 %o, dat terwijl er in de tussentijd geen verruiming had plaatsgevonden.+ Dit kiesrecht, dat 'verdiend' moest worden, kwam voort uit een breed gedeelde overtuiging dat slechts een kleine groep financieel onafhankelijke, goed opgeleide burgers in staat was een verantwoorde en zelfstandige keuze te maken in het stemhokje. Wie te weinig opleiding had, zou niet voldoende ontwikkeld zijn om een gefundeerde keuze te kunnen maken en wie niet genoeg inkomen had, zou gemakkelijk kunnen worden omgekocht. Een andere grondslag van het stelsel lag besloten in de taak van de volksvertegenwoordiging. Thorbecke en de zijnen waren er van overtuigd dat een volksvertegenwoordiger niet zomaar tegemoet diende te komen aan de eisen van het volk, maar daar ook tegenin moest durven gaan, indien hij dacht dat het landsbelang dit eiste. Een kamerlid diende 'hetgeen de natie, indien zij het goede en regte wilde, zou willen' ten uitvoer te brengen.5 De capaciteiten van het volk werden duidelijk niet al te hoog ingeschat. Niet alleen werd slechts de (redelijk) welgestelde burger het stemrecht toevertrouwd, maar zelfs dit stemrecht had een beperkt karakter. De volksvertegenwoordiger was in laatste instantie niet aan zijn kiezers, maar slechts aan het landsbelang verantwoording schuldig. Deze opvatting kwam in het laatste kwart van de negentiende eeuw onder vuur te liggen. De kiezer was door de kiesrechtverruiming niet meer vanzelfsprekend de liberale burger van voorheen en had dus ook niet langer de liberale opvattingen over de functie van de volksvertegenwoordiger. De representatieopvatting werd gaandeweg vervangen door een opvatting van representativiteit, waarin de volksvertegenwoordiger als het ware fungeert als een doorgeefluik en de wensen van zijn kiezers dus altijd uitdraagt.'' Doordat een kamerlid niet langer afhan27.1
Mr. P.W.A. Cort van der Linden, premier ten tijde van de kiesstelsel wijziging van 1917. Bron: www.info-regenten.de
35
keiijk was van een kleine groep onafhankelijke burgers maar juist van grote groepen georganiseerde kiezers, werd hij in plaats van een zelfstandige rationalist een emotionele idealist.^ Deze ontwikkelingen verdroegen zich slecht met het bestaande districtenstelsel, met name doordat dit stelsel kandidaten en partijen dwong tot het sluiten van zogenaamde 'stembusakkoorden'. Wanneer na een eerste ronde, waaraan bijvoorbeeld vijf kandidaten deelnamen, geen van hen een absolute meerderheid had behaald, volgde een tweede ronde tussen de twee kandidaten met de meeste stemmen. In deze tweede ronde schaarde een afgevallen kandidaat zich achter de kandidaat met wie hij het meest gemeen had. Dus wanneer er na zo'n ronde een beslissende stemronde plaatsvond tussen bijvoorbeeld een liberale en een protestantse kandidaat, schaarden confessionelen zich achter de protestantse en de niet-confessionelen zich achter de liberale kandidaat. In minder verzuilde tijden was dit niet aan de orde geweest. Pas bij de verkiezingen van 1905 was het districtenstelsel dusdanig verstard, dat de nationale links-rechtssplitsing (de tegenstelling tussen confessioneel en niet-confessioneel, ook wel anti-these genoemd) echt in de kiesdistricten doorwerkte.** In praktische zin kan overigens niet worden gezegd dat er een breed gedragen gevoel was dat het districtenstelsel niet functioneerde. Integendeel, men was het erover eens dat deze methode goed werkte wat betreft het selecteren van bekwame kamerleden.^ De veranderde opvatting over de taak van de volksvertegenwoordiger hield in dat kiezers niet alleen vertegenwoordigd moesten worden door bekwame kamerleden, maar door bekwame kamerleden die hun politieke overtuiging deelden. Daar was in dit districtenstelsel dus geen sprake van. Een groot deel van de kiezers werd gedwongen een stem uit te brengen die niet zozeer gericht was vóór bijvoorbeeld de protestantse, maar vooral tégen de liberale kandidaat. Dit werd hoe langer hoe meer als onethisch en onacceptabel beschouwd, te meer daar de verzuiling zodanig was, dat in een groot aantal gebieden de uitslag vooraf al vast stond. In het zuiden hadden de katholieken zo'n grote overmacht, dat er in veel gebieden nog maar één kandidaat gesteld werd. Stemmen van niet-katholieken waren hier dus waardeloos. Uit de stukken blijkt dat de argumentatie voor de invoering van het nieuwe stelsel op veel punten overeenkomt met de historische analyse die later van de situatie is gemaakt. In de Memorie van Toelichting bij de grondwetswijziging die tot de uiteindelijke invoering van de evenredige vertegenwoordiging leidde, gaf de premier Cort van der Linden aan dat de kiezer veranderd was en het stelsel mee moest veranderen. 'De praktijk heeft over de gansche lijn de theorie verslagen. Men moet haar prijs geven. De individualiteit der kiezers is ondergegaan in de massa.''" Volgens de premier had het uiteenvallen van de bevolking in nationaal georgani-seerde partijen" het karakter van het stemmen 27.1
dusdanig veranderd, dat het districtenstelsel deze beginselvaste kiezers geweld aandeed: 'Zij worden opgeroepen om dienst te doen als hulptroepen voor de overwinning van eene partij wier beginselen vreemd zijn aan eigen overtuiging. Deze practijk demoraliseert en stompt het eigen politiek gevoel af.''^
De representatiecrisis van 2004: van massa naar individualiteit? In het districtenstelsel had ieder kamerlid een eigen regionaal mandaat en was hij daarnaast (indien hij dit wenste) lid van een politieke partij. In het nieuwe stelsel werd de partij de belangrijkste factor. De ideologisering van de politiek is misschien niet veroorzaakt door de evenredige vertegenwoordiging, maar zij werd er wel door voltooid en werkbaar gemaakt. Ideologisering en partijpolitiek waren in het districtenstelsel immers de oorzaak van een patstelling geweest. De evenredige vertegenwoordiging heeft een politiek opgeleverd die er impliciet vanuit gaat dat mensen stemmen vanuit een bepaalde ideologie en dat de politieke partij het instrument bij uitstek is om deze ideologieën politiek tot uiting te brengen. Dit roept vragen op over de houdbaarheid van het stelsel anno 2005. Politieke partijen zouden representatief zijn voor de kiezer, maar hoe houdbaar is deze stelling nog als kiezers zo vaak van partij wisselen als nu het geval is? Kunnen we werkelijk nog spreken van een representatief stelsel als dit stelsel gebaseerd is op de grondslag dat kiezers zich identificeren met een partij met een bepaalde ideologie, terwijl dit voor een groot deel van de kiezers helemaal niet geldt? Is er kortom sprake van een representatiecrisis? En zo ja, is de door het kabinet bepleite stelselwijziging dan een goed alternatief? Jasper Loots beweert dat de politiek-ideologische representatieopvatting die aan het oude stelsel ten grondslag lag, veranderd is door een maatschappelijke representatie-opvatting.'^ Dit houdt in dat we tegenwoordig vinden dat representatieve hoeveelheden vrouwen en minderheden deel moeten nemen aan het politiek bestel. Het is ongetwijfeld waar dat dit een factor is die de laatste decennia voor het voetlicht is getreden, maar het lijkt me onjuist dat dit de oude representatie-opvatting heeft verdrongen. Het is namelijk niet zo dat de Kamer (of een ander bestuursorgaan) per definitie representatief is als aan deze eisen is voldaan. Het is eerder zo, dat deze representatie-eis wordt gecombineerd met de politiek-ideologische. In iedere partij dienen vrouwen en minderheden dus representatief vertegenwoordigd te worden en niet slechts in de Kamer als geheel. De plannen van het huidige kabinet (Balkenende II) voor hervorming van het kiesstelsel komen voort uit de angst voor een andere representatiecrisis. Het kabinet vreest dat er een crisis is ont37
staan tussen de burger en zijn volksvertegenwoordiger omdat de burger veel volksvertegenwoordigers niet kent. Het evenredigheidsstelsel heeft er immers voor gezorgd dat partijen en niet burgers de kandidaten kiezen. De nadruk is komen te liggen op slechts een paar kopstukken, de rest komt over het algemeen via op hen uitgebrachte stemmen de Kamer in. Bepleit wordt om de helft van de Kamerleden weer regionaal te laten kiezen. Zij krijgen zo een krachtiger eigen mandaat en zullen dus ook krachtiger op durven treden. Tegelijk zullen meer burgers zich herkennen in een groter aantal kamerleden. Er worden in dit systeem twee stemmen uitgebracht, een regionale stem en een 'traditionele' landelijke partijstem.i"* In het kader van de nieuwe plannen is het verhelderend om de situatie van 1917 weer eens te bekijken, omdat zij aantoont op welke wijze een stelselwijziging de politiek kan beïnvloeden. De politiek is door deze stelselwijziging ingrijpend van karakter veranderd. Deze verandering was een succes omdat zij de kern van het representatieprobleem aanpakte. De nieuwe stelselwijziging lijkt problemen op te lossen die er niet zijn en de problemen die er wel zijn, links te laten liggen. De gapende kloof tussen burger en politiek waarover zoveel te doen is, is niet zo groot als aan alle kanten wordt beweerd. Uit een grootschalig en langdurig Nationaal Kiezersonderzoek is recentelijk gebleken dat van zo'n groeiende kloof helemaal geen sprake is. De kloof die wérkelijk is ontstaan, gaapt tussen de burger en de politieke partijen.'^ Deze zullen ook in het nieuwe stelsel de tussenpersoon blijven tussen de kiezer en zijn vertegenwoordiging. Kiezers die zich niet aangesproken voelen door een regionaal belang (en dat zal een behoorlijk deel van de kiezers zijn) hebben geen behoefte aan een regionale kandidaat, maar zullen er wel op moeten stemmen. Bij de vorige stelselwijziging was de hele samenleving bezig met verzuiling en partijvorming. Van dergelijke breed gedragen tendensen in de richting van regionalisering is heden ten dage geen sprake. Of de stelselwijziging er nu uiteindelijk komt of niet, van de evenredige vertegenwoordiging zijn we nog niet af Zij wordt nog altijd breed gedragen, ondanks de ontzuiling en wellicht dankzij de eerder kort aangestipte recentere ideeën over evenredige maatschappelijke representatie. Een illustratie hiervan kan gevonden worden in het ontwerp van het nieuwe stelsel. Er wordt gekozen voor een stelsel dat slechts deels een districtenstelsel is, omdat het ook onder het nieuwe stelsel zo moet blijven dat de partijen met een meerderheid aan stemmen ook een meerderheid aan zetels krijgen. Het idee dat iedere stem ongeveer evenveel waard dient te zijn, staat dus nog altijd overeind. Nederland blijft wars van de in de inleiding genoemde 'Amerikaanse toestanden'.
27.1
Noten 1 A. Lijptiardt, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (Amsterdam 1979) 106. 2 Jasper Loots, Van het volk, voor het volk. Van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging (Amsterdam 2004) 16. 3 Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland (Amsterdam 1995) 158. 4 Lijphardt, Verzuiling, pacificatie en kentering, 103.
5 Piet de Rooy, Republiek van rivaliteiten. Nederland sinds 1813 (Amsterdam 2002) 55-56.
6 Jasper Loots, Van het volk, voor het volk, 22-23. 7 Idem, 35.
8 Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten, 198. 9 Jasper Loots, Van het volk, voor het volk, 22.
10 H. T. K. 1915-1916, Bijlagen 226, 22.
11 Idem, 23. 12 Idem, 24. 13 Jasper Loots, Van het volk, voor het volk, 15.
14 Het voorstel staat besctireven in: Naar een sterker parlement, l-loofdlijnennotitie nieuw kiesstelsel (Den Haag 2003). Voor een korte samenvatting van de beleidsnota met commentaar: Naar meer herkenbare kandidaten. Reactie op: 'Naar een sterker parlement', (Den Haag 2004) 15 Jasper Loots, 'Naar een gedecentraliseerd stelsel van evenredige vertegenwoordiging', in: Openbaar bestuur, jaarg. 10 (2000) nr 12, 13-1
39
