of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever

Artikel: The Netherlands, beating boy. The Dutch-American relations during the Conference on Cooperation and Security in Europe, 1973-1975 Auteur: Bob Uhde Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 35.2, 109-120. © 2014 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam ISSN 0165-7518 Abstract: The Conference on Cooperation and Security in Europe (1973-75) is said to have had a lasting impact on the course of the Cold War. During the negotiation process two actors seemed to have played a particularly interesting and prominent role: the Dutch Foreign Ministry, led by Foreign Minister Max van der Stoel, and the American Secretary of State, Henry Kissinger. In this article the role of both these actors will be examined and linked. It is often said that the Dutch are celebrated for their strong emphasis on the importance of human rights. Does the same image emerge from their role during the negotiations, in which the main issue became the agreement on stronger respect for human rights behind the Iron Curtain? And how can we explain the striking U-turn in Kissinger’s policy towards the conference in its latest phase? For almost the entire negotiation process, the Secretary of State could not have cared less about an agreement. However, during the last few months he seemed to have thrown his full diplomatic weight into the negotiations, pressing his Soviet colleague into a treaty. This article seeks to explain Kissinger’s actions and links them to the role played by the Dutch Foreign Ministry during the CSCE. Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever.

Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder publiek te presenteren. Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.

Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam •

www.skript-ht.nl • [email protected]

Nederland, beating boy

De Nederlands-Amerikaanse betrekkingen gedurende de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa, 1973-1975 Bob Uhde

Met de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa die medio jaren 1970 in Helsinki werd gehouden, probeerden de navo- en Warschaupactlanden een gemeenschappelijke basis voor internationale samenwerking te creëren in een wereld die door de Koude Oorlog ernstig verdeeld was. De erkenning van internationale mensenrechten was hierbij een heikel punt. Bob Uhde laat in dit artikel zien hoe Nederland zich op dit politieke toneel manoeuvreerde om de erkenning van deze rechten te verzekeren. De afsluitende fase van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa (cvse) begon op 30 juli 1975. Het eindresultaat van deze conferentie, de Helsinkiakkoorden, werd twee dagen later door de Amerikaanse president Gerald Ford en de leiders van drieëndertig andere landen ondertekend. Aan deze slotscène waren twee lange jaren van onderhandeling vooraf gegaan en de akkoorden zelf waren dan ook uitgebreid en ingewikkeld. Op het hoogtepunt van de detente tussen Oost en West was de conferentie een belangrijke poging om de meer ontspannen relatie vast te leggen in een verdrag. Het belangrijkste wapenfeit van de Helsinki-akkoorden was de erkenning van mensenrechten als onderdeel van de internationale veiligheidsagenda. Deze agendering bleek gedurende de jaren 1980 van onschatbare waarde in de context van de Koude Oorlog, omdat zij er indirect toe leidde dat er een beweging op gang kwam die in sterke mate bijdroeg aan de uiteindelijke ondergang van de Sovjet-Unie en de communistische regimes in Oost-Europa. Henry Kissinger, de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken, blikte op deze akkoorden terug met de woorden: ‘Rarely has a diplomatic process so illuminated the limitations of human foresight.’1 Diezelfde Kissinger speelde gedurende de langzame totstandkoming van de Helsinki-akkoorden een belangrijke doch enigszins eigenaardige rol. De Verenigde Staten stonden er gedurende deze periode niet om bekend veel waarde aan mensenrechten te hechten. Aanvankelijk konden de hele conferentie en het daaruit voortkomende akkoord hem dan ook gestolen worden. In een vergadering met zijn staf in december 1974 sprak hij veelzeggend: ‘They can write it in Swahili for all I care.’2 Slechts enkele maanden later, in de lente van 1975, leek hij echter volledig van mening te zijn veranderd. Door er bij zijn Russische collega Andrei Gromyko op aan te dringen om meer concessies te doen, in het bijzonder op het gebied van de internationale mensenrechten, leverde Kissinger een belangrijke bijdrage aan de akkoorden. Skript Historisch Tijdschrift 35.2

35.2 helmer versie.indd 109

109 16-6-2013 15:39:53

Na de conferentie onderstreepte Kissinger het belang van de akkoorden door zich af te vragen of zij misschien een ommekeer zouden betekenen in de relatie tussen Oost en West.3 Hoe kwam deze verandering bij de Amerikanen tot stand? Dit artikel zal aantonen dat het wereldbeeld van de Amerikaanse regering inderdaad niet van de ene op de andere dag een stuk idealistischer was geworden. De omslag, die inhield dat Kissinger gedurende de laatste maanden van de onderhandelingen de conferentie niet langer tegenwerkte en er zelfs een belangrijke positieve bijdrage aan leverde, kan verklaard worden vanuit het belang dat Kissinger hechtte aan de relatie met de West-Europese bondgenoten. Daarbij is de rol van de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, Max van der Stoel, en de Nederlandse onderhandelingsdelegatie in Genève gedurende deze periode even belangrijk als opvallend.

De Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

Het onderhandelingsproces, dat officieel van start ging op 3 juli 1973, vond haar oorsprong in het verlangen van de Sovjet-Unie een verdrag op te stellen dat zorg zou dragen voor een collectief veiligheidsstelsel in Europa. Het eerste voorstel hiertoe werd al in 1954 door de minister van Buitenlandse Zaken Molotov van de SovjetUnie gedaan, maar vond gedurende een decennium geen gehoor in het Westen. Pas in de tweede helft van de jaren zestig kwam hier verandering in, toen de internationale politieke spanningen tussen Oost en West waren afgenomen. Tijdens deze detente liet de navo weten bereid te zijn tot onderhandeling met het Oostblok, maar wel onder de voorwaarde dat een conferentie over veiligheid en samenwerking in Europa alleen met deelname van de vs en Canada zou kunnen plaatsvinden. Voor de Sovjet-Unie was het erkennen van de bestaande grenzen, en daarmee de Russische hegemonie binnen deze grenzen, het belangrijkste doel van de onderhandelingen. Dit verklaart waarom ze bereid was akkoord te gaan met deelname van de vs en Canada en met het doen van verregaande concessies op een zo gevoelig gebied als mensenrechten, die zelfs door de Sovjet-Unie zelf werden aangeboden als agendapunt.4 Na zeven maanden vooronderhandelingen nabij Helsinki werd besloten de agendapunten op te delen in drie Baskets, ofwel ‘Manden’. De Eerste Mand was gericht op interstatelijke betrekkingen, en omvatte tien beginselen waarop deze betrekkingen zouden moeten worden gebaseerd. De Tweede Mand bevatte punten op het gebied van economische en technologische samenwerking. De Derde Mand werd beschreven als ‘co-operation in humanitarian and other fields’. In deze Basket iii werden afspraken over vrij verkeer van personen, informatie en ideeën ondergebracht.5 Dit artikel richt zich vooral op de Derde Mand; de meest controversiële van de drie. Hoewel het effect van de afspraken in deze mand pas met de val van de Berlijnse Muur echt duidelijk werd, was voor de West-Europese staten de Derde Mand een belangrijke eis om überhaupt de onderhandelingen van start te laten gaan.6 De cvse bestond uit drie fasen. Fase i, de beginconferentie in Helsinki, ging op 3 juli 1973 van start met 35 deelnemende landen. In deze fase werden door alle ministers van Buitenlandse Zaken intentieverklaringen afgelegd en dienden een aantal staten concrete voorstellen in. De tweede fase begon op 18 september 1973 in Genève.

110 35.2 helmer versie.indd 110

16-6-2013 15:39:54

Deze langdurige en moeizame onderhandelingen zouden 22 maanden duren. Deze fase kan gezien worden als het belangrijkste deel van het hele proces, aangezien hier de Helsinki-akkoorden inhoudelijk tot stand kwamen. Fase iii, van 30 juli tot 1 augustus, was slechts een formele bijeenkomst van staatshoofden, die werd afgesloten met het ondertekenen van het uiteindelijke akkoord.7 Fase ii verliep dus moeizaam; hadden de Warschaupactlanden al weinig behoefte om uitgebreid over de Derde Mand te spreken, ook de vs waren dit onderwerp liever kwijt dan rijk. De terughoudende opstelling van de vs in dezen kan verklaard worden vanuit hun algehele houding in de internationale politiek gedurende deze periode. Zoals de historicus Hanhimäki omschrijft was de detente voor de Amerikanen voornamelijk een conservatieve reactie op de uit de hand lopende wapenwedloop en het falende Vietnambeleid van eind jaren 1960, waarvan het doel eigenlijk hetzelfde bleef: het behoud van de status-quo, niet het omverwerpen van de Sovjet-Unie.8 In dit licht kan ook de aanvankelijk afwijzende houding van de vs ten opzichte van de cvse worden gezien, evenals de moeizame relatie met de West-Europese bondgenoten die hieruit volgde. Naast het idee dat te veel nadruk op mensenrechten de verhouding met de Sovjet-Unie mogelijk zou verslechteren, geloofde Kissinger ook dat indien er al een akkoord bereikt zou worden, dit van weinig (positieve) invloed zou zijn. Voor Kissinger was deelname aan de cvse gericht op het beperken van schade op twee gebieden. In de eerste plaats was het van groot belang dat de onderhandelingen het Westerse bondgenootschap niet verder uit elkaar zou drijven. Daarnaast mocht de conferentie geen negatieve impact hebben op de Sovjet-Amerikaanse detente.9 Door zich toegeeflijk op te stellen ten opzichte van de West-Europese landen hoopte Kissinger dat de onderlinge verhouding met de Europese bondgenoten niet zou verslechteren, maar tegelijkertijd probeerde hij lange tijd de Russen er op te wijzen dat hij weinig ophad met die Derde Mand en de houding van de West-Europeanen in dezen. Zo liet hij de Nederlandse ambassadeur in Washington weten: ‘We did not want the conference in the first place, we do not care about the conference, we do not want it to damage any other important international scene; why not stop the theoretical debate and start drafting some positions?’10 Toch maakte Kissinger uiteindelijk een draai. Het feit dat de Amerikaanse president Ford in zijn toespraak op het eindcongres in Helsinki de Derde Mand uitvoerig behandelt als het meest concrete resultaat van de onderhandelingen, kan niet slechts worden afgedaan als politiek opportunisme.11 Uit gesprekken die Kissinger voerde met de minister Andrej Gromyko van Buitenlandse Zaken van de Sovjet-Unie blijkt dat de vs in de laatste maanden van de onderhandelingen, rond april 1975, een duidelijke draai maakten ten opzichte van de Derde Mand. Ook Gromyko begrijpt niet waar deze nieuwe opstelling ineens vandaan kwam:

Of late we have formed the impression that the American position at the Conference has become harsher and tougher on several matters (...) In the past the Soviet Union and the United States have in several examples shown they can cooperate quite well. (...) But of late – I say this just half in jest – I say it’s as if someone had switched somebody else for the American delegation at Geneva, though it’s the same good people.12

Skript Historisch Tijdschrift 35.2


111 16-6-2013 15:39:54

Van nuchtere Hollanders tot ‘beating boy’

De houding van de Nederlandse regering ten opzichte van een Europese veiligheidsconferentie verschilde aan de vooravond van Helsinki niet wezenlijk van die van de vs: ‘Daar zijn we te nuchter voor’, aldus een ambtenaar bij het ministerie van Buitenlandse zaken.13 Nederland was in 1972 met West-Duitsland de laatste navo-lidstaat die akkoord ging met een conferentie. Het belangrijkste bezwaar lijkt te zijn geweest dat een conferentie te snel tot een gevoel van euforie bij de bevolking zou kunnen leiden, en daarmee het maatschappelijke draagvlak voor een groot militair budget zou ondermijnen. Volgens historicus Floribert Baudet werd ook wel beweerd dat dit juist de reden was waarom de Russen wél brood zagen in een dergelijke conferentie.14 Daarnaast zouden Nederlandse beleidsmakers bang zijn geweest dat een conferentie vooral de heersende status-quo zou versterken. Dit kon een stroomversnelling van de terugtrekking van Amerikaanse troepen uit de West-Europese landen tot gevolg hebben.15 Toen het evenwel duidelijk werd dat de conferentie er toch zou komen, veranderde de Nederlandse opstelling tegenover het initiatief rigoureus. Volgens Joris Voorhoeve begon Nederland vanaf dat moment een idealistische en actieve rol te spelen in de onderhandelingen, met name op het gebied van de Derde Mand. Hiermee werd Nederland één van de belangrijkste voorvechters voor mensenrechten en vrij verkeer van mensen, ideeën en informatie.16 Kissinger en Gromyko hadden het meer dan eens denigrerend over ‘Dutch cabaret’, wanneer het aankwam op de Nederlandse houding ten opzichte van de Derde Mand.17 De opstelling van de Nederlandse delegatie wordt treffend samengevat in een telegram van 2 mei 1974, waarin J.R.L. Huydecoper, hoofd van de onderhandelingsdelegatie, uitlegt waarom Nederland als ‘beating boy’ werd beschouwd. In de eerste plaats stelde hij:

omdat onze voorstellen de oostbloklanden in hun gevoeligste plek, te weten hun autocratische maatschappelijke organisatie, hadden geraakt en verder omdat wij er geen twijfel over hadden laten bestaan dat onze inbreng in de iii mand een serieuze zaak was, geen tactische, en een onderwerp diende te zijn van serieuze onderhandelingen.18

Hij vervolgde dat:

de andere reden voor onze status als ‘beating boy’ is, dat op deze wijze, ongestraft en gratuit, ook kritiek kan worden uitgeoefend op andere, grotere landen (zoals b.v. de brd of Frankrijk), die moeten worden ontzien. Meer dan eens is het dan ook voorgekomen dat terughoudende standpunten van de negen, welke het gevolg zijn van de houding van anderen, aan ons zijn toegeschreven.19

Volgens Huydecoper speelde de Nederlandse delegatie dus een vooraanstaande rol en kreeg ze daardoor ook meer dan eens kritiek te verduren, die overigens volgens Huydecoper zelf meer op het imago van Nederland was gebaseerd, dan op haar daadwerkelijke handelen.


16-6-2013 15:39:54

Van der Uyl, the Dutch Prime Minister

Wat valt er te zeggen over de Nederlands-Amerikaanse betrekkingen in het kader van de cvse? De relatie tussen Van der Stoel en Kissinger en beide staatshoofden lijkt over het algemeen goed te zijn geweest. In de speeches die Den Uyl en de Amerikaanse president Gerald Ford gaven tijdens het staatsbezoek van de minister-president aan Washington in mei 1975, klinkt de gebruikelijke retoriek van lovende woorden over een lange en speciale relatie, die bij goede bondgenoten vaak wordt gebruikt.20 Aangezien dit soort diplomatieke toespraken tot de standaardprocedure van een dergelijk staatsbezoek behoren, is het lastig om hier harde conclusies uit te trekken. Het feit echter dat Nederland een standaardprocedure voor bondgenoten kreeg duidt erop dat de relatie tussen Nederland en de vs overeenkomstig was met die van andere West-Europese bondgenoten. Wel is er duidelijk blijk van een grote asymmetrie in de krachtsverhouding, die de relatie van de vs met bondgenoten regelmatig kenmerkt. Exemplarisch is een gesprek tussen Kissinger en Duits kanselier Helmut Schmidt over de cvse. Als de vorm van de derde, afsluitende fase wordt besproken, geeft Kissinger aan dat hij het liefst korte toespraken heeft. Waarop Schmidt antwoordt:

But there is Tito, Palme, Kreisky—you can’t walk out on them and there is also the Dutch Prime Minister. Kissinger: Van der Uyl. Schmidt: No, not Van der Uyl. den Uyl [sic]. Kissinger: Okay, Den Uyl.21

Het expliciet bij naam noemen van de Nederlandse premier bevestigt dat de rol van de Nederlandse regering een opvallende is geweest, maar deze woordenwisseling past ook goed in het beeld van de ‘Dutch cabaret’: de activistische houding van Nederland werd zeker opgemerkt, maar deze houding werd ook meer dan eens bespot en niet altijd serieus genomen door de supermachten. Hoewel benadrukt moet worden dat er in de algemene bilaterale verhoudingen tussen Nederland en de vs een aantal spanningen waren, zoals gesteggel over de trans-Atlantische route van de klm, en Nederland in de woorden van Alfred van Staden veranderde van een trouwe in een kritische bondgenoot, bleef ze wel duidelijk een goede bondgenoot.22 Van der Stoel had een dubbel gevoel ten opzichte van de houding van de Verenigde Staten. Enerzijds hechtte hij veel waarde aan het thema mensenrechten, anderzijds kon hij Amerika als grootmacht natuurlijk niet zo maar een diplomatieke tik op de vingers geven. Wel oefende het land vanzelfsprekend veel directe invloed uit op het Europese continent. Toch lijkt het erop dat voor Van der Stoel de cvse gedurende de ongeveer twee jaar die de onderhandelingen voortduurden niet al te hoog op de bilaterale agenda heeft gestaan. Bij een ontmoeting tussen Van der Stoel en Kissinger in april 1974 werd de cvse als vierde van acht punten op de agenda gezet. Belangrijkere punten op de agenda waren een algemene Atlantische verklaring, een voortzetting van de dialoog met de Arabische landen en de heronderhandelingen over Brits lidmaatschap van de Europese Economi-



113 16-6-2013 15:39:54

sche Gemeenschap. De zaken die wat de cvse betreft besproken werden, gingen niet zozeer over de Derde Mand maar over de vorm waarin de Derde Fase zou moeten gaan plaatsvinden.23 Zelf meldde de minister het volgende over de agendering: ’voor zover tijd over: onderwerpen als [cvse]; mbfr, salt en de ook voor de navo verontrustende situatie in Griekenland.’24 In de hierop volgende periode zijn er zeker momenten geweest die dit beeld nuanceren en waaruit blijkt dat Van der Stoel het belang van een betrokken Verenigde Staten bij de cvse zeker niet onderschatte. Als president Nixon in juli een bezoek aan de Sovjet-Unie brengt wordt er afgesloten met een, in Nederlandse ogen, zeer ongelukkig communiqué waarin het belang van de status-quo openlijk benadrukt wordt. In Genève heerst in de weken daarop het idee dat de Sovjet-Unie het congres in haar macht heeft en wordt er gesproken over een contraproductieve rol van de Verenigde Staten. Delegatieleider Huydecoper vraagt hierop aan Van der Stoel of het mogelijk is om ‘op dit vraagstuk terug te komen met een betoog.’25 Twee dagen later volgt er een telegram van Van der Stoel waarin hij het volgende bericht:

En marge van de voetbaleindstrijd te München sprak ik o.m. met Kissinger die mij vroeg waarom onze minister-president zich zo negatief had uitgelaten over de resultaten van Nixons bezoek aan Moskou. De secretary of state gaf mij nogmaals de verzekering dat er ten aanzien van de [cvse] ‘niets was weggegeven’ en hij voegde daaraan toe dat het z.i. wenselijk was dat de navo-landen zich thans spoedig zouden beraden omtrent hetgeen zij (minimaal) als resultaten van de [cvse] wensen te bereiken, m.n. aanziens de derde mand.26

Een aantal weken hierna gaf van der Stoel instructies aan de Nederlandse ambassadeur Van Lynden in Washington: ‘In uw gesprek met minister Kissinger zou u er op kunnen aandringen dat Amerikanen bij bepaling van hun beleid t.a.v. de [cvse] zoveel mogelijk rekening houden met de opvattingen terzake van de Europese bondgenoten.’27 Uit deze berichten blijkt dat Van der Stoel het belang van een betrokken Verenigde Staten zeker niet onderschatte. Toch blijft het dan de vraag waarom hij niet actiever mogelijkheden heeft aangegrepen om Kissinger te overtuigen van het belang van de conferentie. De verklaring voor deze houding is tweeledig. In de eerste plaats kan gesteld worden dat de cvse simpelweg niet het speerpunt was van het (Amerika)beleid dat Nederland voerde. Dit komt onder meer door het feit dat de uitkomst gedurende twee jaar verre van vast stond en de moeizame gang van zaken het ook voor de Nederlandse regering moeilijk maakte aanhoudend enthousiast te blijven. Daarbij werd de bilaterale agenda ook nog eens beheerst door actuele zaken met mogelijk directe gevolgen, zoals de opsplitsing van Cyprus en het vredesproces in het Midden-Oosten waarin Kissinger een grote rol speelde. Een tweede en belangrijkere verklaring is de onwrikbaarheid die Kissinger lange tijd ten opzichte van de conferentie toonde. Dit wordt geïllustreerd door het gesprek dat de Nederlandse ambassadeur in Washington, Van Lynden, begin augustus 1974 had met Kissinger. Van Lynden stelt het volgende: ‘Foreign Minister van der Stoel did ask me to bring up one point. He asked me to stress the importance he attaches to cvse and especially to the question of Basket iii. He has the feeling we ought to be more difficult, not to be giving in.’ Waarop Kissinger het volgende, veelzeggende antwoord geeft:


16-6-2013 15:39:54

Henry Kissinger en Max van der Stoel op een gezamenlijke persconferentie (bron: Nationaal Archief)


16-6-2013 15:39:54

Are we giving in? I have some difficulty understanding European thinking. On the one hand, they want to take a strong position. On the other they don’t want to write it down. We don’t care about cvse. We were against the conference in the first place. Our only concern now is that it not [sic] do any damage. We want to discuss the substance of a Basket iii. I count myself among the large group of foreign ministers who has not read the papers on Basket iii. I don’t think any of them have.28

In augustus 1974 leek er geen enkele aanleiding te zijn te veronderstellen dat Kissinger op andere gedachten kon worden gebracht. Het valt van der Stoel dan ook moeilijk te verwijten dat hij niet het risico wilde lopen de Nederlands-Amerikaanse betrekkingen te laten verslechteren voor een zaak waar weinig hoop op vooruitgang in zat.

Nederland en ‘de Negen’

Het was dus lastig gebleken bilaterale invloed op de vs uit te oefenen, maar dit was indirect wel mogelijk binnen de multilaterale context van de onderhandelingen gedurende Fase iii in Genève. De staten die aan deze besprekingen deelnamen konden grofweg in vier groepen worden verdeeld. Aan de ene kant stond de Sovjet-Unie, met de Warschaupactlanden aan haar zijde, tegenover de vs. Naast de vs bevonden zich ‘de Negen’, de landen die deel uitmaakten van de Europese Economische Gemeenschap (eeg), te weten Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Luxemburg, België, Denemarken, Griekenland en Nederland. De vierde groep tenslotte kan gezien worden als de ‘neutralen’. Landen zoals Oostenrijk, Zwitserland, Spanje en Joegoslavië maakten van zowel het Warschaupact als de eeg geen deel uit. Deze landen waren overigens vaak aan Westerse zijde te vinden.29 Essentieel was het idee van de consensusregel, waardoor de inbreng van Liechtenstein in theorie even zwaar woog als die van de vs. Elk land moest het verdrag uiteindelijk ondertekenen waardoor het belangrijk was dat er een compromis bereikt werd. Zo werd ervoor gezorgd dat alle deelnemende staten een gelijkwaardige inbreng konden hebben. Het is niet moeilijk voor te stellen dat de grotere landen vaak moeite hadden met deze regel. Hoewel er in de geschiedschrijving vaak over de Negen wordt gesproken alsof zij één partij vormden, zijn er belangrijke verschillen in de opstellingen van landen binnen deze groep te vinden. Historicus Richard Davy stelt dat de Nederlandse delegatie zich in de tweede fase in Genève steeds duidelijker begon te profileren: ‘The Dutch were the most aggressive of all, frankly regarding the csce as a step towards getting the Soviet Union out of Eastern Europe.’30 Ook over Van der Stoel is hij veelzeggend:

At one point, when some European backbones were sagging under the stress, Mr. Van der Stoel, Foreign Minister of the Netherlands, reminded his fellow ministers that only recently in Copenhagen they had signed a document stating that respect for human rights was a fundamental element of the European identity. They could not immediately renege on that, he urged. Nor did they.31


16-6-2013 15:39:54

In tegenstelling tot de Nederlands-Amerikaanse betrekkingen lijkt het beleid van Nederland in het multilaterale verband van de cvse aanvallender te zijn geweest, zowel tegenover de Sovjet-Unie als ten opzichte van de andere lidstaten van de Negen. Op de momenten dat de aandacht leek weg te zakken of de eindeloze besprekingen partijen ertoe bewogen concessies te doen, hield Nederland vaak voet bij stuk en wees het bondgenoten op het belang van de Derde Mand. Daarnaast speelde Nederland ook inhoudelijk een belangrijke rol, met voorstellen die soms zo ‘radicaal’ waren dat ze in (onvermijdelijk) afgezwakte vorm ook van grote betekenis waren. Zo waren de bescherming van persoonlijke correspondentie en de vrije contacten tussen auteurs en uitgevers voor Nederland belangrijke onderwerpen binnen de Derde Mand. De Europese bondgenoten waren niet altijd overtuigd van de relevantie van dit soort zaken. Het stuitte op verzet van bijvoorbeeld de Fransen, ‘die meenden te weten dat de Russen dit voorstel [ter bescherming van persoonlijke correspondentie] als een belediging opvatten. ‘Maar,’ zo vervolgt Huydecoper, ‘het lange aandringen op dit eerste punt had echter tot resultaat dat ook de minder enthousiaste delegaties, waaronder de Fransen, snel akkoord gingen met het opnemen van het contact tussen auteurs en uitgevers.’32 De overwinning die voor Nederland op het eerste gezicht klein lijkt, was wel degelijk belangrijk: ‘Hierdoor heeft de correspondentievrijheid, die uiteindelijk meer een kwestie van principe is dan van concrete maatregelen, toch nog een kapstok gekregen waaraan zij kan worden opgehangen’, aldus Huydecoper.33 Uit de berichten van Huydecoper blijkt duidelijk dat landen binnen de Negen vaak terughoudend waren omdat ze bang waren de Sovjet-Unie op de spits te drijven. Daarnaast is goed te zien hoe de Nederlandse delegatie vaak idealistischer te werk ging dan haar bondgenoten. Er moet echter benadrukt worden dat de samenwerking binnen de Negen vaak goed verliep en dat zij zich tegenover de andere partijen vaak als één blok opstelden. De tegentellingen die binnen de Negen bestonden waren niet te vergelijken met de problemen die de Negen hadden met de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten, die meer dan eens het idee gaven de ‘schade’ van de cvse beperkt te willen houden. Toch is het op dit gebied waar de rol van Nederland in de cvse het meest belangrijk is geweest. Deze rol van aanjager binnen het verband van de Negen zorgde ervoor dat Nederland een aanzienlijke invloed op het einderesultaat kon uitoefenen.

Belangrijke bondgenoten

Het verlangen van Kissinger om de status quo te behouden bleek naarmate de cvse vorderde steeds minder houdbaar te worden. Historicus Jeremi Suri stelt dat Kissingers oprechte frustratie met de opstelling van de Westerse bondgenoten een duidelijke blijk van hun succes was om de Amerikaanse veiligheidsagenda aan hun eisen aan te passen. En:

By the middle of the 1970s the West Europeans had effectively formulated and pushed a reconceptualization of policy that linked security and human rights more explicitly than



117 16-6-2013 15:39:54

either Kissinger or his Soviet counterparts proposed. The use of principle to assert a multilateral negotiating structure challenged the continued predominance of the superpowers in Cold War deliberations. It undermined the authority of figures like Kissinger, strengthening the power of the European states in the diplomatic process.34

Ook Van der Stoel zelf beschrijft de situatie treffend in een telegram gericht aan de delegatie in Genève in september 1974:

Zowel de ussr als toch ook wel de vs hebben zich hier verkeken op de vasthoudendheid van de Negen, die thans eens te meer bewijzen dat ... zij een bijkans doorslaggevende rol kunnen spelen in de [cvse]-exercitie indien de politieke wil daartoe aanwezig is. In dit stadium lijkt er alles aan gelegen om de ussr (en tevens de vs) in te scherpen dat het de Negen ernst is en blijft het streven naar een aanvaardbaar resultaat ook op die gebieden welke door dat land als onaantrekkelijk worden beschouwd.35

De ‘vasthoudendheid’ van de Negen zorgde er uiteindelijk voor dat Kissinger tot zijn befaamde draai kwam en ‘for one of the most important turning points of the conference’ zorgde.36 Het was Kissinger niet gelukt de cvse een stille dood te laten sterven. Uiteindelijk besloot hij rond mei 1975 zijn diplomatieke overwicht toch vol in de strijd te gooien door er bij de Russen sterk op aan te dringen akkoord te gaan met de eisen van de West-Europese landen. De vs hadden zich in een geïsoleerde positie gemanoeuvreerd, die zeker in de context van de cvse pijnlijk naar voren kwam. Om deze positie niet nog verder te laten verslechteren, is Kissinger achter de voorwaarden van de Negen gaan staan en werd de druk op de Sovjet-Unie om tot een akkoord te komen dermate hoog dat de conferentie tot een succesvol einde gebracht kon worden. Want, zoals Van der Stoel al had voorzien: ‘Er kan alleen iets worden bereikt, en dit geldt met name voor Mand iii, wanneer van westerse zijde een zo krachtig mogelijk standpunt wordt ingenomen, waarvoor de Amerikaanse steun een essentieel element is.’37

Agressieve voorvechter van de mensenrechten?

In de bilaterale relaties tussen Nederland en de vs zijn Nederlandse pogingen om Kissinger te beïnvloeden niet erg succesvol geweest. Uiteraard is Kissinger meerdere malen van het Nederlandse standpunt op de hoogte gesteld en in zekere zin onder druk gezet, maar zijn reacties kunnen als dusdanig ontmoedigend worden gezien dat het aannemelijk is dat Van der Stoel de conclusie heeft getrokken dat er binnen deze verhouding weinig te halen viel. Hierdoor werd grotere aandacht geschonken aan de meer directe crises en kleinere bilaterale aangelegenheden. De vraag in hoeverre het überhaupt mogelijk was dat Nederland op wat voor een gebied dan ook directe invloed op supermacht de vs uit zou kunnen oefenen is zeker een legitieme, maar het speciale karakter van de cvse, en de rol die Nederland daarbinnen gespeeld heeft, rechtvaardigt de mogelijkheid te onderzoeken of er in dit kader ook op bilateraal niveau iets bijzonders heeft plaatsgevonden.


16-6-2013 15:39:54

De multilaterale onderhandelingen in Genève leveren een ander beeld op. Hier lijkt Nederland zijn status als ‘meest agressieve voorvechter van de mensenrechten’ wel grotendeels waar te hebben gemaakt. De beschikbare bronnen schetsen een beeld van een zeer betrokken Max van der Stoel, die zich regelmatig nauwlettend met de inhoud bemoeide en een Nederlandse onderhandelingsdelegatie die de bondgenoten tot de orde riep en scherp hield wanneer het nodig was. Daarnaast introduceerde Nederland belangrijke voorstellen die door hun omvang of radicaliteit ook in afgezwakte vorm grote waarde hadden. Nederland heeft op deze manier een prominente rol gespeeld in het vormgeven van het door de Negen gevoerde beleid. Een beleid dat uiteindelijk Kissinger ertoe zette zijn instelling te veranderen. Niet dat ze hem een grotere idealist maakten, want het is niet aannemelijk dat Kissinger, in tegenstelling tot wat hij later zelf zei, de cvse en het belang van mensenrechten in dit verband werkelijk op waarde schatte. Daarvoor was de verandering te plotseling. Belangrijker voor Kissinger was de verhouding met West-Europa, die hij mede door de cvse zag verslechteren. Het was de geïsoleerde positie waarin de vs terecht waren gekomen, die ertoe leidde dat Kissinger zich op het laatste moment toch is gaan inzetten. Zo zorgde hij er ook voor dat president Ford op de afsluitende conferentie een toespraak kon geven waarin hij de resultaten van de conferentie kon verbinden met de beginselen waarop de Amerikaanse republiek bijna tweehonderd jaar eerder gebouwd was: vrijheid en gelijke rechten voor iedereen.

Noten

John Lewis Gaddis, The Cold War (Londen 2005) 188. 2 Jussi M. Hanhimäki, ‘“They can write it in Swahili”: Kissinger, the Soviets, and the Helsinki accords, 1973-1975’, Journal of Transatlantic Studies 1 (2003) 37-58, aldaar 37. 3 Ibidem, 38. 4 Ibidem. 5 Floribert Baudet, ‘Het heeft onze aandacht’. Nederland en de rechten van de mens in Oost-Europa en Joegoslavië, 19721989 (Amsterdam 2001) 72. 6 Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken, Jhr. Mr. J.L.R. Huydecoper van Nigtevecht, nummer toegang 2.05.318, inventarisnummer 10. Lid van de Nederlandse onderhandelingsdelegatie J.L.R. Huydecoper van Nigtevecht schrijft in zijn rapport uit 1985, waarin hij uitvoerig op de 1

onderhandelingen terugblikt over het uiteindelijke resultaat dat in hoofdzaak ‘slechts pessimisme gewettigd’ lijkt. Hij doelt hiermee op de Russische aanwezigheid in Afghanistan en de noodtoestand die op dat moment in Polen van toepassing was. 7 F. Baudet, ‘Het heeft onze aandacht’, 73. 8 J.M. Hanhimäki, ‘Conservative goals, revolutionary outcomes: the paradox of détente’, Cold War History 8 (2008) 503512, aldaar 504. 9 Kim van der Wijngaart, Bondgenootschap onder spanning. Nederlands-Amerikaanse betrekkingen, 1969-1976 (Hilversum 2011) 189. 10 Washington-Den Haag, 1 augustus 1974, Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken: Code-archief 1965-1974, nummer toegang 2.05.313, inventarisnummer 1629.



119 16-6-2013 15:39:55

Uitgetypte versie van President Fords speech die hij gaf tijdens de afsluitingsceremonie op 1 augustus 1975. Nationaal Archief, Den Haag, Ministeries voor Algemeene Oorlogvoering van het Koninkrijk (aok) en van Algemene Zaken (az): Kabinet van de MinisterPresident (kmp), nummer toegang 2.03.01, inventarisnummer 8979. 12 National Archives, rg 59, Records of the Office of the Counselor, Entry 5339, Box 7, Soviet Union. http://history.state.gov/ historicaldocuments/frus1969-76v39/d284 13 F. Baudet, ‘Het heeft onze aandacht’, 7576. 14 Ibidem, 76. 15 J. Voorhoeve, Peace, Profits and Principles (Den Haag 1979) 133. 16 Ibidem, 134. 17 National Archives, Nixon Presidential Materials, Kissinger Office Files, Box 76, Country Files, Europe, ussr, Secretary Kissinger’s Pre-Summit Trip to Moscow, March 24–28, 1974, Memcons & Reports. http://history.state.gov/ historicaldocuments/frus1969-76v39/d196. 18 Geneve-Den Haag, 2 mei 1974, Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken: Code-archief 1965-1974, nummer toegang 2.05.313, inventarisnummer 1602. 19 Ibidem. 20 Nationaal Archief, Den Haag, Nederlandse Ambassade, Consulaten, Caribische Commissie en Handelscommissariaten in de Verenigde Staten van Amerika, nummer toegang 2.05.263, inventarisnummer 351. 21 Ford Library, National Security Adviser, Trip Briefing Books and Cables for Henry Kissinger, 1974–6, Kissinger Trip Files, Box 8. http://history.state.gov/ historicaldocuments/frus1969-76v39/d289. 22 A. van Staden, ‘American-Dutch Political Relations since 1945: What Has Changed and Why?’ in: J.W. Schulte Nordholt en Robert P. Swieringa ed., 11

A Bilateral Bicentennial. A History of Dutch-American Relations, 1782-1982 (Amsterdam 1982) 89. 23 Washington-Den Haag, 9 april 1974, nlhana, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 65-74, 2.05.313, inv.nr. 1628. 24 Den Haag-Washington, 2 april 1974, nlhana, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 65-74, 2.05.313, inv.nr. 1802. 25 Geneve-Den Haag, 5 juli 1974, Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken: Code-archief 19651974, 2.05.313, inv.nr. 1603. 26 Den Haag-Washington, 8 juli 1974, nlhana, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 65-74, 2.05.313, inv.nr. 1802. 27 Den Haag-Washington, 30 juli 1974, Ibidem. 28 National Archives, Nixon Presidential Materials, nsc Files, Box 1029, MemConshak & Presidential, June 1–August 8, 1974, 1 of 3. http://history.state.gov/ historicaldocuments/frus1969-76v39/d241. 29 Richard Davy, ‘Helsinki myths: setting the record straight on the Final Act of the CSCE, 1975’, Cold War History 9 (2009) 1-22, aldaar 3. 30 Ibidem. 31 Ibidem, 14. 32 Geneve-Den Haag, 11 juli 1974, nl-hana, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 65-74, 2.05.313, inv.nr. 1603. 33 Ibidem. 34 Jeremi Suri, ‘Détente and human rights: American and West European perspectives on international change’, Cold War History 8 (2008) 527-545, aldaar 538. 35 Den Haag-Geneve, 30 september 1974, nlhana Buitenlandse Zaken/ Code-archief 1965-1974, 2.05.313, inv.nr. 1790. 36 John J. Maresca, To Helsinki. The Conference on Security and Cooperation in Europe, 1973-1975 (Londen, 1987) 158. 37 Den Haag-Washington, 30 juli 1974, nlhana, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 65-74, 2.05.313, inv.nr. 1802.


16-6-2013 15:39:55

of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever

Recommend Documents