notitie visie op het sociaal domein

 

  Redactie: Goof Slooters 

Projectgroep sociaal domein i.o. 

22 februari 2013 

visie op het sociaal domein 

notitie     

 

 

 

 

 

1 

2

 

 

 

notitie Visie op het sociaal domein 1.

Inleiding

Deze notitie richt zich op de gemeenschappelijke visie op het sociaal domein van de gemeenten in de Hoeksche Waard. Een visie die in feite voortborduurt op de toekomstvisie voor de sociaal-maatschappelijke structuur Hoeksche Waard “Sociale kwaliteit en vitaliteit in de dorpen”, die in 2009 is opgesteld. In die visie wordt een streefbeeld geformuleerd en drie centrale thema’s gekozen: sociale samenhang en leefbaarheid in de Hoeksche Waard, een toekomst voor de jeugd en een zorgzame regio. Thema’s die niet aan actualiteit ingeboet hebben. In tegendeel, met de voorgenomen decentralisaties is dat alleen maar toegenomen. Maar tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat met die decentralisaties en het nieuwe regeerakkoord “bruggen slaan” de context behoorlijk gewijzigd wordt. Gemeenten staan voor grote opdrachten, de verantwoordelijkheden nemen fors toe en hetzelfde geldt voor de financiën. Het gaat om nieuwe transities maar vooral om een omvangrijke transformatie. In die nieuwe context is van belang om de eerder genoemde toekomstvisie als het ware te actualiseren. Dat geldt niet zozeer voor het streefbeeld, zoals in de toekomstvisie is geformuleerd. Het richt zich vooral op de vraag hoe de genoemde transformatie vorm moet krijgen. Het is dan tegelijkertijd een verdieping van de toekomstvisie. Deze actualisatie en verdieping wordt in deze notitie aangeduid als de “visie op het sociaal domein”. Aanleiding De Hoeksche Waard is tot nu toe hard aan de slag geweest met de 3 decentralisaties vanuit het Rijk naar de gemeenten: De Wet Werken naar Vermogen/Participatiewet, extramurale begeleiding uit de AWBZ en jeugdzorg. Het regeerakkoord “Bruggen slaan” voegt daar nog extra maatregelen aan toe: decentralisatie persoonlijke verzorging, beëindiging Hulp bij het huishouden met een nieuwe inkomensondersteuningsvoorziening voor inwoners die niet zelf Hulp bij het huishouden kunnen betalen, de decentralisatie van de inkomensondersteuning voor chronisch zieken en gehandicapten, e.d. De losse trajecten, de decentralisaties, worden de 3 “transities” genoemd. De overgang van taken. De samenhang tussen de 3 transities echter, betreft een bredere ontwikkeling: de “transformatie” (verandering) van het sociaal domein. Met de decentralisaties is namelijk erg veel geld gemoeid en komen grote bezuinigingstaakstellingen mee. Dit en de inhoudelijke argumenten dat het huidige systeem te veel een vangnet en te weinig een springplank is en dat er te weinig samenhang is in de maatschappelijke ondersteuning, heeft duidelijk gemaakt dat een andere kijk op het sociaal domein noodzakelijk is. Met minder dient meer gedaan te worden. Dat vraagt om creativiteit en innovatie. Voortzetting van wat er nu is is geen optie. Het moet anders en beter. Onder meer in een bredere en integrale aanpak. Maar ook in het maken van keuzen. De drie operaties raken elkaar namelijk. Ze richten zich op inwoners die maatschappelijke ondersteuning nodig hebben. En ze betreffen doelgroepen die binnen de drie operaties overlappen. Maar er liggen ook andere dwarsverbanden, bijvoorbeeld in de benaderingswijze van de eigen kracht. Er is alle reden om naar die dwarsverbanden te kijken, zowel in beleid als ook straks in uitvoering. En in wezen gaat het dan niet alleen en niet zozeer om de drie genoemde decentralisaties. Die decentralisaties staan vooral voor maatschappelijke ontwikkelingen met uitgangspunten of pijlers als vraaggericht werken, zelfstandigheid

  

3

 

 

  en zelfredzaamheid burgers, participatie burgers, voorop stellen eigen kracht burgers, wederkerigheid van burgers, integrale aanpak bij meervoudige en complexe problematiek, uitvoering door externe partijen, samenwerking tussen gemeenten, samenwerken met maatschappelijke partners, regie door gemeenten, enz. Los van hoe precies wetgeving vormgegeven wordt zijn het (autonome) maatschappelijke transities. Maar ook andere ontwikkelingen spelen daarin een rol. Denk aan: passend onderwijs, de ontwikkelingen in de openbare geestelijke gezondheidszorg (ook wel de vierde of stille decentralisatie genoemd) en het scheiden van wonen en zorg. Kortom, er is alle aanleiding om naar het gehele sociale domein te kijken en een visie te ontwikkelen. Waarom een visie op het sociaal domein? Er is alle aanleiding voor een visie op het sociaal domein. De aanleiding is misschien nog wel meer een noodzaak. Waarom? Vanuit verschillende invalshoeken dringt de noodzaak zich op: met minder meer doen. Dat vraagt zoals eerder gezegd om creativiteit en innovatie, maar ook om efficiency, voorkomen van doublures, samenwerking, beperking van de administratieve lasten e.d. Niet alleen binnen beleidsgebieden maar vooral in combinatie met elkaar; de gemeente draagt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de ondersteuning en zorg, die volgen uit de (bestaande en nieuwe) gemeentelijke taken. Dat vraagt om samenhang, integratie, commitment van betrokken partijen, professionaliteit; met de nieuwe taken ontstaan er allerlei nieuwe relaties met andere partijen. Relaties binnen een speelveld met complexe problematieken en een grote variatie aan doelgroepen en waarbij bij de (toegang tot) de ondersteuning en zorg specifieke kennis en deskundigheid nodig is. De gemeente komt meer en meer in een rol van aanstuurder, regisseur. Het ligt niet voor de hand die regisseursrol per beleidsgebied in te vullen. Om inconsistentie en discontinuïteit te vermijden. Maar ook, omdat verschillende partijen zich binnen verschillende beleidsgebieden bewegen. Binnen die regisseursrol is niet alleen aansturing van belang maar ook opdrachtgeverschap, contract- en relatiemanagement, kwaliteitscontrole, onderzoek en rapportage over behaalde resultaten en (maatschappelijke) effecten, e.d. Ook hier is versnippering improductief en samenwerking lonend; hetgeen hierboven genoemd is geldt voor elke gemeente afzonderlijk. Gemeenten die met dezelfde verantwoordelijkheden, problematieken, dezelfde partijen, dezelfde regisseursrol, dezelfde werkzaamheden te maken hebben of krijgen. Binnen de Hoeksche Waard - een gebied met een bepaalde identiteit is afstemming en samenwerking evident. Ook vanwege de schaal, de afzonderlijke gemeenten zijn te klein om zelfstandig te opereren. Een visie op het sociaal domein. Wordt in het voorgaande nog gesproken over "de gemeente", in de rest van de notitie wordt gesproken over "de gemeenten", zijnde "de gemeenten in de Hoeksche Waard". Deze notitie gaat over de te ontwikkelen "visie op het sociaal domein". Wat is dat? Er is niet één antwoord. Het betreft een gezamenlijk toekomstbeeld, een gezamenlijk idee van hoe het sociaal domein er uit moet gaan zien (hoe de genoemde transformatie vorm moet krijgen). We streven er naar samen met de betrokkenen binnen het sociaal domein te komen tot een gezamenlijke visie. In deze notitie geven we een beeld van wat de visie behelst, schetsen we dilemma’s die we moeten overwegen en geven we een voorbeeld van een visie, een eerste aanzet, vanuit het

  

4

 

 

  perspectief van de gemeenten. Om een beeld te geven van wat zo’n visie zou kúnnen inhouden. Bij de bespreking van de dilemma's ontstaan bouwstenen voor de gemeentelijke "visie op het sociaal domein". Dit is slechts een "inzet" omdat dit alleen nog het perspectief/ de visie van de gemeenten betreft. De uiteindelijke visie is vooral een proces, dat met de andere betrokkenen in het sociaal domein vorm moet krijgen. De gemeenten vormen één partij binnen het sociaal domein. De gezamenlijke "visie op het sociaal domein" komt tot stand op het speelveld met anderen. Die anderen bestaan in de eerste plaats uit de inwoners met hun sociale verbanden en hun persoonlijke netwerk. Maar daarnaast ook professionals, maatschappelijke organisaties, maatschappelijke ondernemers, kerken, vrijwilligersorganisaties, andere overheden en overheidsorganen, bedrijven en ondernemingen. Opbouw notitie In deze notitie gaan we eerst bekijken wat de "visie op het sociaal domein" behelst. Vervolgens is de visie op het sociaal domein van de gemeenten opgenomen. Deze visie is ambtelijk voorbereid en op 10 januari 2013 met de betrokken wethouders besproken. Daarna schetsen we verschillende dilemma's. Deze dilemma’s zijn in de ontwerpvisie opgenomen om de discussie in het overleg met de wethouders te voeren. Bij het tot stand brengen van de visie volgen we, zoals aangegeven, een proces. Een proces waarin naast beeldvorming ook "internalisering"1 aan de orde is, het zich eigen maken van de visie en er naar handelen. Door een gezamenlijk toekomstbeeld, een gezamenlijke visie te formuleren, bepalen de gemeenten wat ze gezamenlijk (met alle betrokkenen in het sociaal domein) willen bereiken.

Gemeenten willen niet alleen de drie nieuwe taken gaan organiseren (de transities), maar gemeenten willen de transformatie in het sociaal domein vormgeven. Dat start bij een gezamenlijke visie opstellen. Gemeenten starten samen met het maatschappelijk middenveld en de inwoners een dynamisch proces van denken, besluiten, organiseren, doen, evalueren, opnieuw denken, enzovoorts. Waarin een transformatie plaats zal moeten vinden op verschillende niveaus, bij de betrokkenen en de gemeenten met hun verschillende geledingen: op politiek-bestuurlijk niveau, op managementniveau, op organisatieniveau. Maar misschien wel het meest op persoonlijk niveau.

                                                             1

 Met internalisering wordt in de sociologie het proces bedoeld waarbij mensen zich bepaalde sociale regels eigen maken,  zodat deze regels na verloop van tijd niet langer worden beschouwd als van buitenaf opgelegde voorschriften maar als  richtlijnen die men zelf heeft gekozen. 

 

  

5

 

 

 

2.

Wat is een "visie op het sociaal domein" ?

Voordat de visie opgesteld wordt, is het goed om vast te stellen wat een visie nu precies is en waar deze visie op het sociaal domein nu precies over gaat. Visie als oneindig proces Het lijkt er vaak op dat je een "visie op het sociaal domein" kunt opstellen. Men gaat enkele malen bij elkaar zitten, discussieert, concludeert en stelt vast. Klaar is de "visie op het sociaal domein". Die visie heeft daarmee een statisch karakter. Maar misschien is echte visie juist dynamisch en nooit af. Is een echte visie een cyclisch proces met steeds terugkerende stappen: inventariseren en analyseren ► richting kiezen ► uitwerken ► uitvoeren ► evalueren ► inventariseren en analyseren ► ....

Op een andere manier geformuleerd: weten wat je gaat doen ► zeggen wat je gaat doen ► doen ► meten wat je hebt gedaan ► willen wat je gaat doen ► .... Dit betekent niet dat op een bepaald moment geen visie vastgesteld kan worden. Dat kan wel. Het is dan als het ware een voorgenomen reis met een vertrekpunt, een reisdoel (virtuele "stip aan de horizon") en een reisplan. Bij de uitwerking en realisatie van de visie op het sociaal domein is die reis een ingewikkeld en dynamisch proces met stappen zoals hierboven beschreven. Een visie die aangepast kan worden om allerlei redenen (ontwikkelingen, middelen, samenwerking met andere gemeenten maatschappelijke partners, enz.). Een visie betekent keuzes maken Een "visie op het sociaal domein" staat niet op zichzelf. Een "visie op het sociaal domein" formuleren betekent keuzes maken. Niet alleen in wát je wilt, maar ook hóe je het doet, hóe je het organiseert en uitvoert en hóe je resultaten en effecten vaststelt en beoordeelt. Beperkingen en kansen De middelen zijn beperkt. Beperkt in financiën, beperkt in ontwikkelkracht, beperkt in personele capaciteit, beperkt in eigen kennis en kunde. En er zijn ook tegenkrachten, onder meer als gevolg van verschillende belangen. Maar bovendien en misschien wel vooral, zijn er ook kansen en mogelijkheden. En ook daar geldt dat keuzes gemaakt moeten worden.

  

6

 

 

  Een andere kant van keuzes maken is datgene wat je niet doet of nalaat. De "visie op het sociaal domein" is geen optelsom. Het is plussen en minnen. Zorgen dat de uitkomst zo optimaal mogelijk is voor alle partijen. Het perspectief (de visie) van de gemeente Een eerste concept van de visie wordt opgesteld door de gemeenten. Daarmee geven de gemeenten als eerste hun perspectief op het sociaal domein.

De gemeenten hebben zoals gezegd taken en verantwoordelijkheden binnen het sociaal domein.

Die taken liggen vooral vast in wetten, maar kunnen ook zelf gekozen zijn. Zelf gekozen taken en verantwoordelijkheden liggen echter vaak op terrein waarvoor kaderwetgeving geldt. In die wetten is niet expliciet aangegeven "wat, waarom, hoe en meten-is-weten". In die wetten wordt dat in abstracto aangegeven en is in meer of mindere mate beleidsvrijheid voor de gemeente aangegeven. Binnen het sociaal domein zijn onder meer de volgende wetten van belang: • de Wet maatschappelijke ondersteuning (9 prestatievelden); • de Wet op het specifiek cultuurbeleid; • de Wet werk en bijstand (+ rijksregelingen); • de Wet sociale werkvoorziening; • de Wet publieke gezondheid; • de Wet Jeugdzorg; • de Wet op het Primair Onderwijs (WPO); • de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO); • de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB); • enzovoorts. Dat levert veel verschillende taken op, op het gebied van: • het bevorderen van sociale samenhang; • het compenseren van beperkingen; • nazorg;

  

7

 

 

  • • • • • • • • •

het bieden van inkomensondersteuning; het bevorderen van de participatie aan de arbeidsmarkt en het maatschappelijk leven; het tegengaan van armoede en sociale uitval; schuldhulpverlening; inburgering nieuwkomers; volwasseneneducatie; preventief jeugdbeleid; jeugdgezondheidszorg; enzovoorts.

Inwoner staat voorop, in wederkerigheid Binnen het speelveld “sociaal domein” is de voornaamste focus: de inwoner in zijn sociaal verband (of het ontbreken daarvan) en zijn persoonlijke netwerk. Men zou kunnen zeggen dat de inwoners de belangrijkste "speler" zijn. Inwoners hebben een eigen perspectief (visie) op het sociaal domein. Hoe dit sociaal domein zou moeten worden ingericht om die inwoners, die maatschappelijke ondersteuning nodig hebben, dit te kunnen geven. Maar met de beschrijving van de inwoner als één van de spelers wordt ook duidelijk dat de inwoners ook hun verantwoordelijkheden, rollen en taken hebben. Er is sprake van wederkerigheid.

Het sociaal domein als speelveld Veel wetten en de taken die daar uit voortkomen, overlappen elkaar. En wetten leggen niet alleen taken bij de gemeenten neer, maar ook bij andere organisaties zoals bijvoorbeeld het Zorgkantoor, Onderwijsorganisaties, UWV etcetera. Andere organisaties zijn betrokken bij de uitvoering of opereren als marktpartijen op het sociale domein. Het sociaal domein kan dan ook het beste worden gezien al een speelveld. Voordat de "visie op het sociaal domein" kan worden opgesteld is het dan ook van belang een schets te maken van dit speelveld. Wie zijn de spelers? Ook andere partijen bepalen namelijk in het spel hun inzet. In dit proces van visievorming zullen we die ‘inzet’ van de spelers achterhalen. Ieder heeft een eigen visie op de verantwoordelijkheden, rollen en taken die de verschillende spelers in het veld hebben. Wat doet de gemeente? Wat doen de inwoners? En wat doen de organisaties en professionals?

  

8

 

 

  Tegelijkertijd hebben de gemeenten wel een specifieke rol op dat speelveld. De gemeenten zijn niet alleen opdrachtgever, maar ook bijvoorbeeld ook wet- en regelgever, handhaver en financierder. De gemeenten vormen het openbaar bestuur en zijn dus vertegenwoordigers van de lokale samenleving. Als openbaar bestuur dienen de gemeenten allerlei belangen tegen elkaar af te wegen en in de openbaarheid uitleg te verstrekken en verantwoording af te leggen. Taken, rollen en competenties Op het speelveld en in het publieke domein gaat het dus om een positiebepaling. Wie doet wat? Wie heeft welke verantwoordelijkheden, rollen en taken? Welke keuzes er hierover gemaakt worden zijn bepalend voor de rollen en taken die de betrokkenen hebben en dat vraagt om bijbehorende kwaliteiten en competenties.

Voor de gemeenten betreft dit vaak een bepaalde bestuursstijl. In de literatuur worden, vaak gekoppeld aan de positie van wethouder, de bestuursstijlen ‘leider’, ‘verbinder’, ‘netwerker’ en ‘vernieuwer’ genoemd. Bij verschillende rollen of de invulling daarvan kunnen andere bestuursstijlen nodig zijn. En de kwaliteiten en competenties die daarbij nodig zijn moeten op verschillende niveaus aanwezig zijn: op bestuurlijk niveau, op managementniveau of bij professionals in de uitvoerende organisaties. De taken vragen daarnaast om een invulling. Bij die invulling kunnen allerlei rollen, die de gemeente inneemt of andere partijen innemen ontstaan. Bijvoorbeeld: niets doen, faciliteren (ontspanning, ontmoeting en ontplooiing, preventie), ondersteunen, interveniëren, optreden, dwingen en straffen.

Samenvallen van rollen (en doelgroepen) Bij de verschillende taken en verantwoordelijkheden zal opvallen dat een bepaalde rolinvulling van toepassing is bij meerdere taken en verantwoordelijkheden. Of dat bepaalde doelgroepen samenvallen. Zeker als het gaat om doelgroepen die te maken hebben meerdere problemen (multi-problem situaties) is het noodzakelijk dat er samenhang aanwezig moet zijn in de verschillende rollen en taken waarvan sprake is. In onderstaand plaatje worden raakvlakken tussen de verschillende velden aangegeven:

  

9

 

 

 

Verdelen van verantwoordelijkheden, rollen en taken Als men bij bepaalde taken een rol benoemt is die niet automatisch ingevuld. Ook daar geldt dat er keuzes zijn. Bijvoorbeeld: ga je zelf uitvoeren of laat je uitvoeren (met regie van de gemeente)? Om deze keuzes te kunnen maken worden in deze notitie verschillende mogelijkheden/ afwegingen geschetst rond die verantwoordelijkheden, rollen en taken voor de verschillende betrokken partijen. Aan bestuurders om hun visie op deze dilemma’s te geven. Dit vormt het gemeentelijk perspectief, de visie van vijf gemeenten in de Hoeksche Waard. Waarna de andere betrokkenen gevraagd kunnen worden naar om hun perspectief, hun visie op het sociaal domein.

  

10

 

 

 

3.

Gemeentelijke visie op het sociaal domein

Hieronder is de visie uitgewerkt. Het is het uiteindelijke resultaat van het overleg met de wethouders op 10 januari 2013. Burger is zelf verantwoordelijk • de burger is primair verantwoordelijk voor zijn eigen leven en het sociale verband waarvan hij (eventueel) deel (huishouden) uitmaakt; • bij het maken van keuzen gaat de burger uit van de eigen kracht en de mogelijkheden die zich in zijn leefomgeving voordoen (waaronder zogenaamde collectieve voorzieningen). Ook in situaties waarin hij problemen ervaart; • kan een burger niet zelf zijn problemen oplossen dan doet hij bij voorrang een beroep op zijn persoonlijke en andere sociale netwerken (zoals bijvoorbeeld kerken, verenigingen e.d.); • als de burger niet zelf en/of met hulp van persoonlijke en andere sociale netwerken er in slaagt (of in kan slagen) om zijn problemen op te lossen kan hij een beroep op de gemeenten doen. • Mantelzorgondersteuning is onderdeel van het gemeentelijke beleid. De gemeenten hebben een additionele rol • de gemeenten hebben een additionele rol die kan bestaan uit: faciliteren, stimuleren, ondersteunen, zorgen voor, interveniëren, dwingen en straffen; • met hun inspanning willen de gemeenten maatschappelijke effecten sorteren: * dat burgers participeren in de samenleving; * dat burgers zich als verantwoordelijke burgers gedragen gelet op hun eigen leven, het sociale verband waarvan zij deel uitmaken en de persoonlijke en andere sociale netwerken waarvan zijn deel uitmaken; * met in achtneming van de eigen verantwoordelijkheid en kracht, het persoonlijke netwerk, informele zorg en collectieve voorzieningen burgers te stimuleren om hun zelfredzaamheid en zelfstandigheid te behouden; * met in achtneming van de eigen verantwoordelijkheid en kracht, het persoonlijke netwerk, informele zorg en collectieve voorzieningen burgers te ondersteunen zodat zij bij (maatschappelijke) uitval zoveel mogelijk kunnen herstellen in hun zelfredzaamheid en zelfstandigheid danwel stabilisatie van hun uitval danwel het beperken van de verergering van hun uitval; * in situaties waarin gevaar is of dreigt te ontstaan ongevraagd in te grijpen (te interveniëren) en de gevaarsituaties aan te pakken of af te wenden en naar herstel te gaan; * in noodsituaties of situaties met extreme gevaren op te treden en de medewerking van burgers af te dwingen. De gemeenten leggen het accent bij burgers met een ondersteuningsvraag • binnen het sociale domein leggen de gemeenten bij hun handelen het accent bij burgers met een ondersteuningsvraag (uitval en herstel); • met deze accentlegging zullen ook de gemeentelijke middelen relatief meer ingezet worden voor de burgers met een ondersteuningsvraag. Bij voorzieningen gericht op andere doelgroepen geldt een grotere eigen verantwoordelijkheid of ontstaat een marktgerichte situatie. De gemeenten zetten de middelen efficiënt in • de gemeenten gaan uit van vraaggericht werken (op maat);

  

11

 

 

  • • •

•

• •

• •

•

de gemeenten gaan uit van resultaatgericht werken (resultaat als herstel, stabilisatie en kleinere verergering van de uitval in de probleemsituaties van de betrokken burger); de gemeenten gaan uit van maatschappelijke effecten (minder inwoners met uitval, geringere uitval, vermindering gevaar, meer veiligheid, meer participatie e.d.); de gemeenten gaan uit van wederkerigheid: de gemeentelijke ondersteuning (op welke wijze dan ook) is niet vrijblijvend en van de betrokken inwoner wordt verwacht dat hij zich inspant om uitval te herstellen of zoveel mogelijk te beperken danwel aan de hem opgelegde verplichtingen tegemoet te komen; de gemeenten voorkomen onnodige bureaucratie, maken gebruik van beschikbare kennis, expertise (ook bij het ontwikkelen van beleid) en infrastructuur bij derden, richten zich primair op de regierol van opdrachtgever en leggen de uitvoering (inclusief uitvoeringsregie) bij (maatschappelijke) partners. de gemeenten zorgen voor zodanige instrumenten dat de gemeenten hun regierol optimaal kunnen uitvoeren en in de aansturing optimale resultaten en effecten kunnen realiseren. de gemeenten investeren in (bewezen of vastgestelde werkzame (evidence based) - effectieve en efficiënte) empowerment, preventie (inclusief signalering en vroegtijdige onderkenning) en collectieve voorzieningen om het beroep op individuele voorzieningen te beperken en de totale kosten te drukken; de gemeenten willen doublures en ongewenste substitutie voorkomen door het ontschotten van budgetten en integraliteit in de aanpak van ondersteuning en zorg (één cliënt, één plan, één uitvoerder); bij de integrale uitvoering gaan de gemeenten uit van één regisseur die bij complexe (multiproblems) doorzettingsmacht heeft om ondersteuning en zorg vanuit verschillende organisatie af te stemmen of op te leggen. De gemeenten kiezen niet voor één uitvoerder; gemeenten houden rekening met wetten en regelgeving.

Aansluiten bij de leefwereld van burgers • in de uitvoering van ondersteuning en zorg wordt aangesloten bij de leefwereld van de betrokken burgers of het sociale verband, waarvan hij deel uitmaakt, met meer kansen voor: * herstel waaronder het inschakelen van het persoonlijke en andere sociale netwerken; * kansen van signalering en vroegtijdige onderkenning op "vindplaatsen" (bijvoorbeeld school, centrum voor jeugd en gezin, huisarts e.d.); * het in beeld houden van de burger na herstel. Een lerende opzet • de gemeenten kiezen voor het beperken van bureaucratie, voor het vertrouwen in en het versterken van de professionaliteit en kwaliteit, voor een lerende opzet (leren van ervaringen inclusief fouten en incidenten); • de gemeenten zijn bereid te investeren binnen de beschikbare budgetten en door het maken van afspraken met ondersteuners en zorgaanbieders.

  

12

 

 

 

4.

Dilemma's

Hieronder schetsen we verschillende dilemma's. Deze dilemma’s zijn in het overleg met betrokken wethouders op 10 januari 2013 besproken en is de visie in hoofdstuk 3 vastgesteld. In elf dilemma's is geprobeerd de belangrijkste keuzen op te nemen. Tussen de dilemma's bestaat samenhang. Dat leidt soms tot herhalingen. 1. Accent op burgers met een ondersteuningsvraag? De gemeenten hebben op het sociale domein zeer veel verschillende taken (zie pagina 5). Bij het invullen van deze taken zijn er verschillende rollen die de gemeenten kunnen innemen: faciliteren, ondersteunen, interveniëren, drang en dwang, enzovoorts. Rollen die van algemeen (gericht op de gehele bevolking of op grote doelgroepen) naar zeer specifiek (gericht op kleine specifieke doelgroepen met een specifieke problematiek) kunnen gaan. Afweging De beperktheid van middelen dwingt tot het maken van keuzen. De vraag is dan of de gemeenten accenten leggen. Leggen de gemeenten het accent op de (groepen van) inwoners met een bepaalde behoefte aan ondersteuning (zorg, inkomensondersteuning, begeleiding e.d.) of richten de gemeenten zich op de gehele bevolking (met alle daarin onderscheiden doelgroepen)? Het leggen van een accent betekent dat ook in de aanwending van de middelen (geld en capaciteit) een herverdeling gemaakt wordt. Meer aan het ene, minder aan het andere. Zo'n accentlegging kan binnen elk taak, maar ook tussen taken plaatsvinden. Een accent op burgers in een multiproblematiek zou kunnen betekenen dat op "ontspanning, ontmoeting, ontplooiing" de gemeenten zich (iets) terugtrekken en daarvoor minder of geen geld beschikbaar stellen. Burgers (of anderen) hebben dan voor deze activiteiten meer expliciet een eigen verantwoordelijkheid en dragen (meer bij in) de kosten. Bepaalde "basis"voorzieningen worden dan als het ware "markt"afhankelijk. Argumenten als "het bevordert de leefbaarheid", "het versterkt de sociale cohesie", "het bevordert de civil society" zijn dan niet (meer) of minder vanzelfsprekend. Belangrijk is om bij het maken van een keuze de gevolgen in beeld te brengen (ook voor de langere termijn). Het niet meer ondersteunen van bepaalde activiteiten of (basis)voorzieningen kan ook negatieve effecten hebben. Voor de leefbaarheid van gemeenten, voor de sociale cohesie, het vervallen van sociale verbanden, vereenzaming e.d. Andersom kan ondersteuning die niet vroegtijdig of onvoldoende wordt gegeven leiden tot verergering van de problematiek waarin betrokken burgers zich bevinden. Of tot een (langer) beroep op duurdere voorzieningen. In dit dilemma ligt niet zozeer "of het een of het ander" voor, maar vooral een accentlegging. Dat betekent niet dat wet- en regelgeving (inclusief de daaraan verbonden verantwoording over uitvoering en besteding van gelden) aan de kant geschoven kan worden. Dat blijft, maar dat sluit accentlegging echter niet uit. Of het maakt accentlegging zelfs meer noodzakelijk. De accentlegging illustreren we met een voorbeeld. Voorbeeld Een voorbeeld is de jeugdgezondheidszorg. Als visie is kortweg geformuleerd: “De gemeenten in de regio Zuid-Holland Zuid zijn van mening dat elke jeugdige recht heeft op preventie en zorg van hoge kwaliteit. Wij hanteren daarbij twee speerpunten: 1. wij vinden het van groot belang dat de jeugdgezondheidszorg álle jeugdigen in beeld heeft; en

  

13

 

 

  2. wij willen dat elke jeugdige, die extra aandacht nodig heeft, deze ook krijgt.” Om alle jeugdigen in beeld te brengen worden er contactmomenten (consultatiebureau) georganiseerd. Maar minder dan vroeger waardoor er ruimte ontstaat om kwetsbare jeugdigen meer te volgen (meer contactmomenten) en/of ondersteuning te geven. Vragen a. Willen de gemeenten zich richten op het brede pallet van (basis)voorzieningen of kiezen de gemeenten voor een beleid op doelgroepen met een ondersteuningsvraag? b. Zo ja, accepteren de gemeenten dan een herverdeling van middelen (geld en capaciteit)? c. Zo ja, zijn de gemeenten bereid om hiervoor de instrumenten te realiseren (bijvoorbeeld inzetten op snel opererende multidisciplinaire teams, vroegsignalering, interventie en bemoeizorg, e.d.)? 2. Begint "inclusie" bij eigen kracht en gezamenlijke verantwoordelijkheid? Inclusie wordt beschreven als het betrekken van alle (bijzondere/ achtergestelde) doelgroepen bij de samenleving. Ervoor zorgen dat iedereen mee kan doen aan “het gewone leven” (zoals gehandicapte jongeren die kunnen sporten bij een gewone voetbalvereniging). De Wet maatschappelijke ondersteuning en inclusie zijn nauw verbonden. Maar wat betekent dit? Inclusie vormt de aanleiding voor de invulling van dit dilemma. Afweging Is het vooral "de overheid" die moet zorgen voor inclusie? De overheid die moet zorgen dat de betrokken burger kan participeren en die daartoe alle maatregelen moet nemen. De overheid ontzorgt, verzorgt en maakt een inclusieve samenleving. De overheid heeft het initiatief en de verantwoordelijkheid. Hier gaat het in eerste instantie om de verhouding tussen burger en overheid. In plaats van ontzorgen en verzorgen door de gemeenten kan primair de eigen verantwoordelijkheid van de burger en hun sociale verbanden voorop gesteld worden. De gemeenten zijn aanwezig als de burger niet zelf of met zijn netwerk een oplossing kan vinden. In zo'n benadering gaan de gemeenten uit van de werkwijze van de eigen kracht en de methodiek van De Kanteling. Maar leggen ze ook verantwoordelijkheden bij maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld scholen, kerken, verenigingen, ondernemers e.d.). In dit dilemma wordt naast elkaar gezet "ontzorgen" en "eigen krachtbenadering". De rol van de gemeenten in de uitvoering verschillen bij deze twee alternatieven. Bij ontzorgen hebben de gemeenten het initiatief. Bij het oplossen van de vraag, maar eigenlijk ook bij de uitvoering van de ondersteuning en de zorg. Niet dat de gemeenten zelf die uitvoering moeten verzorgen maar om hun verantwoordelijkheid te nemen zullen de gemeenten ook die uitvoering aansturen. Bij de eigen krachtbenadering zullen de gemeenten in de uitvoering terughoudend zijn. De verantwoordelijkheid ligt immers bij de burger zelf of bij maatschappelijke partijen. De gemeenten zullen vooral geïnteresseerd zijn in het behalen van resultaten bij ondersteunings- en zorgplannen en binnen de samenleving naar de maatschappelijke effecten. Dat betekent tegelijkertijd ook dat de gemeenten in het proces om de uitvoering heen een andere rol spelen. Bij de ontzorging zal het eerder gaan om het inkopen van producten (ondersteuning en zorg), om een voorzieningenstructuur (beleid, producten, toegang en uitvoering) te regelen waarmee aan de rechtmatige vraag van de burger met een aanbod tegemoet gekomen kan worden.

  

14

 

 

  Bij de eigen krachtbenadering ligt het anders. Het gaat veel meer om afstemmen (werkwijzen), samenwerken (over de volle breedte: beleid, resultaten en effecten, uitvoering en meten en verantwoorden), meten en verantwoorden. De gemeenten zijn meer een regisseur 2 in het proces rond de uitvoering. Wel is aandacht nodig voor mantelzorgondersteuning. Tot slot tekent het ook de relatie met andere partijen anders in. Bij ontzorging zal het veel meer liggen in de sfeer van inkopen van producten. Bij de eigen krachtbenadering is er veel meer sprake van partnership waarbij ook in de uitwerking van beleid en organisatie van ondersteuning en zorg kennis en kunde van buiten naar binnen gehaald wordt en gezamenlijk doelen, resultaten en (maatschappelijk) effecten worden geformuleerd. Bij beide alternatieven blijft voorop staan dat de besluitvorming over de inzet van middelen en de vaststelling van beleid e.d. volledig aan de gemeenten zijn. Vragen a. Gaan de gemeente - daar waar mogelijk - uit van de eigen kracht en de Kanteling? b. Zijn de gemeenten meer regisseur dan regelaar en uitvoerder? c. Zijn de gemeenten bereid de regierol in te vullen? d. Laten de gemeenten de uitvoering over aan anderen? e. Gaan de gemeenten uit van partnership? 3. Van keuzevrijheid via niet-vrijblijvendheid tot verplichting. Ongeacht accenten zijn er veel taken waarbij de gemeenten inwoners ondersteunen. Bij het organiseren van die maatschappelijke ondersteuning is het niet ongewoon dat de inwoner zijn autonomie behoudt. Ook in multi-problem situaties of bij grote gevaren ((volks)gezondheid, overlast, permanent of langdurige maatschappelijke uitval) wordt vaak niet getornd aan die autonomie. Afweging Bij ondersteuning kan uitgegaan worden van een bepaalde wederkerigheid, waarbij de ondersteuning voor de inwoner niet per definitie vrijblijvend is. Bij het verlenen van ondersteuning en zorg worden afspraken gemaakt. Van de betrokken burger wordt verwacht dat hij zich aan die afspraken houdt en zich zo gedraagt dat de ondersteuning succesvol en "efficiënt" verloopt. Ondersteuning is in deze zin niet vrijblijvend. In andere gevallen kunnen aan de burger verplichtingen opgelegd worden. Tot slot kunnen er situaties zijn waarin van de inwoner een bepaalde inspanning of tegenprestatie verlangd wordt. Bijvoorbeeld dat hij zich op een bepaalde wijze voor de samenleving inzet. Bijvoorbeeld als tegenprestatie voor een uitkering.

                                                             2 regie 

Regie is een begrip dat op verschillende manieren kan worden ingevuld. Het hangt onder meer van de situatie. In  onderstaande definities worden de kernelementen gegeven (en daardoor onderstreept).  “Regie is een bijzondere vorm van sturen en is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min  of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat” (Pröpper, Litjens en Weststeijn,  2004).  “Het faciliteren en beheersen van de samenwerking tussen de betrokken partijen, het bewaken van het algemeen belang (i.c.  samenhang aanbrengen tussen beleidsonderwerpen) en het zorgen voor een eerlijke verdeling van de aangeboden diensten”  (Raad voor Openbaar Bestuur (1999).  “De gemeentelijke regierol komt veelal tot uiting in een coördinerende en verbindende rol. Zoals partijen samenbrengen die  elkaar anders niet zouden vinden en budgetten aan elkaar verbinden. Maar soms ook knopen doorhakken waar impasses  dreigen” (VNG (2007). Regie Werkt! gemeentelijke praktijkvoorbeelden). 

 

  

15

 

 

  Het verlenen van ondersteuning en zorg die niet vrijblijvend is of van tegenprestaties voorzien is veronderstelt wel een werkwijze (of instrumenten) waarin dit kan worden toegepast , afgedwongen of gesanctioneerd. Vragen a. Gaan de gemeenten uit van niet-vrijblijvendheid en wederkerigheid en zijn de gemeenten bereid om aan maatschappelijke ondersteuning verplichtingen en tegenprestaties te koppelen? b. Zijn de gemeenten bereid om daarvoor instrumenten te organiseren? 4. Reactief of pro-actief ingrijpen. Zoals gezegd hebben de gemeenten verschillende rollen. Ook die van interventie en ingrijpen. Ook daar om heen zitten keuzen en ook daarin zit tussen verschillende delen van het sociaal domein een bepaalde samenhang. Bijvoorbeeld het vroegtijdig inzetten van ambulante begeleiding bij risicogroepen om erger te voorkomen. Dit inzetten van begeleiding wijkt dan af van de reguliere toegang voor begeleiding. Afweging De vraag is wanneer grijp je in? In bijvoorbeeld situaties waarin gevaar is of dreigt te ontstaan. In bijvoorbeeld situaties waarin een cumulatie van problemen mag worden verwacht. In dit dilemma stellen we de vraag: handelen we reactief of pro-actief. Met reactief wordt bedoeld nadat formele procedures doorlopen zijn. Dus ook in situaties van vroegsignalering waarin de situatie zelve in principe nog niet vraagt om in te grijpen of voorzieningen te verstrekken. Dat doe je pas als de situatie daar wel om vraagt en ook onderbouwd kan worden. Bij pro-actief ingrijpen na vroegsignalering wordt niet afgewacht tot de situatie zodanig verergert. In zo'n situatie kan bijvoorbeeld al ambulante begeleiding ingezet worden. Het zal daarbij vooral gaan om risicogroepen. Daarnaast kan het gaan om (dreigende) noodsituaties waarbij direct ingegrepen wordt en de formaliteiten later geregeld worden. Ook in twijfelgevallen kan op eenzelfde wijze gehandeld worden. Pro-actief ingrijpen heeft zeker ook betrekking op het aanspreken van partners op hun verantwoordelijkheden of hen aan te sporen zelf pro-actief te handelen en samen te werken en op die manier de keten en de vroegsignalering te versterken. Pro-actief ingrijpen is combinatie van aanpakken. Ook hier is het niet alleen een kwestie van een keuze maken maar het betekent ook het scheppen van instrumenten. Bijvoorbeeld in de vorm een regisseursfunctie voor bedoelde gevallen met een ruim mandaat. In een bepaalde setting waarbij snel gehandeld kan worden (korte lijnen), in de omgeving van de betrokken burger met medeneming van diens sociale verband en persoonlijk netwerk. De abstracte keuze - met name in het geval van pro-actief handelen - is pas effectief na concretisering. Vragen a. Kiezen de gemeenten voor reactief of pro-actief handelen b. Creëren de gemeenten ruimte voor instrumenten en het handelen in de praktijk? 5. Kleinschalig maar toch groot genoeg! Bij activiteiten, voorzieningen, ondersteuning en zorg binnen het sociale domein zal gezocht worden naar een geschikte aanpak en een schaal voor die aanpak. En dat is niet voor alle activiteiten e.d. hetzelfde. Voor populaire sporten als voetbal zal dat anders zijn dan voor bijvoorbeeld specialistische jeugdzorg. In het ene geval zijn er

  

16

 

 

  per kern of gemeente voetbalverenigingen. In het andere geval zal de specialistische jeugdzorg bovenregionaal aangepakt en georganiseerd worden. Ook niet in alle gevallen is de rol en de invloed van de gemeenten doorslaggevend of bepalend. In het ene geval zijn het burgers zelf die zorgen voor het organiseren en uitvoeren van activiteiten (voetballen). In het andere geval zijn aan de gemeenten wettelijke verplichtingen opgelegd. Bij de verschillende activiteiten e.d. zullen binnen het sociale domein naar juiste oplossingen moeten worden gezocht. Gelet op de huidige ontwikkelingen en de daaruit voortvloeiende nieuwe taken, die zich met name richten op burgers met een ondersteuningsvraag, ligt er wel een dilemma bij de vraag hoe ondersteuning en zorg voor meervoudige en/of complexe vragen georganiseerd gaat worden. Per kern, per gemeente, in de Hoeksche Waard, bovenregionaal? Of wellicht zijn niet de gebieds(gemeente)grenzen primair van belang. Maar moet de organisatie, die nodig is, aan bepaalde eisen voldoen om de gewenste resultaten ((bijvoorbeeld herstel van zelfredzaamheid en zelfstandigheid van een inwoner) en de gewenste maatschappelijke effecten te behalen. Afweging In visies worden voor de schaal van uitvoerende organisaties vaak territoriale uitgangspunten geformuleerd. In de eigen kern of gemeente als het kan, in de regio of bovenregionaal als het moet. Een gebied geeft dan de contouren om de uitvoering te organiseren. Een andere benadering is om rekening houdend met bepaalde uitgangspunten (bijvoorbeeld ondersteuning dichtbij de burgers en het inschakelen van zijn persoonlijke netwerk) en de gewenste resultaten en effecten te formuleren wat nodig is om een uitvoeringsorganisatie te laten voldoen aan criteria zoals kwaliteit, professionaliteit, flexibiliteit, efficiënt, daadkrachtig, resultaatgericht e.d. Zonder te vervallen in bureaucratie, het uitdijen van overhead e.d. Het is dan zoeken naar kleinschaligheid met een schaal die een efficiënte professionele organisatie mogelijk maakt. Dat heeft dan eerder te maken met bijvoorbeeld caseload, span of control e.d. Kleinschalig maar groot genoeg! Een aanpak waarin de "inhoud" centraal staat. In verschillende gemeenten is hiermee ervaring opgedaan. Voor de ondersteuning en zorg voor meervoudige en/of complexe vragen zijn gemeenten in de Hoeksche Waard an sich te klein. Dat betekent dus dat er bovengemeentelijk georganiseerd moet worden. Dit betekent niet dat ondersteuning niet dichtbij georganiseerd wordt. In tegendeel. Of dat ook meer eenvoudige en enkelvoudige ondersteuning bovengemeentelijk georganiseerd moet worden. Die "inhoudelijk" aanpak houdt rekening met de maatschappelijke partners. Het is als het ware een netwerk met een bepaalde manier van werken die de benodigde schaal (caseload) oplevert. Binnen die aanpak dient ook de regie in de uitvoering gestalte te krijgen. Voor het proces er om heen zullen de gemeenten - ook gelet op de specifieke positie die de gemeenten innemen - de regie in handen hebben. In dit dilemma is er ook een aanpak, die primair per kern of gemeente georganiseerd is. Ook in zo'n aanpak kan de eigen omgeving met de mantelzorg, vrijwilligerszorg en informele zorg centraal gesteld worden en kunnen binnen de gemeente verbindingen worden gelegd. Weliswaar niet bepalend kan het ook bijdragen aan het behoud van de genoemde zorg en de leefbaarheid in de betrokken kern of gemeente. De vraag blijft of er voor complexe en meervoudige ondersteuningsvragen voldoende volume is. Een overweging in dit verband is dat de maatschappelijke partners vrijwel allemaal bovengemeentelijk of bovenregionaal georganiseerd zijn. Vragen a. Kiezen de gemeenten voor een (territoriale) aanpak per (kern) gemeente of voor een "inhoudelijke" aanpak?

  

17

 

 

  6. Empowerment, preventie en collectieve voorzieningen. Afweging In dit dilemma gaat het om de volgende vragen: Richten de gemeenten zich op de individuele voorzieningen en laat het empowerment, preventie en collectieve voorzieningen over aan de verantwoordelijkheid van de burger en/of andere organisaties? Of willen de gemeenten dit zelf bevorderen en/of daartoe initiatieven nemen en investeringen plegen? Toelichting begrippen Empowerment is te omschrijven als: het versterken van mensen en groepen zodat ze kunnen deelnemen aan de samenleving (versterken van eigen kracht). Via empowerment krijgen individuen, organisaties en gemeenschappen greep op hun eigen situatie en hun omgeving. Ze verwerven controle en hun kritische bewustzijn scherpt aan. Met deze omschrijving richt empowerment zich niet alleen op een betrokken inwoner, maar ook op zijn steunsysteem en zijn sociale netwerk (denk ook aan de sociale netwerkstrategie zoals die toegepast wordt door bijvoorbeeld MEE) en verdere omgeving. Empowerment gaat om eigen kracht en eigen netwerken versterken. Ook preventie is een verzamelbegrip. De kern is dat men met preventie wil voorkomen: (gezondheids)problemen, maatschappelijke uitval, verlies regie, enz. Vaak zitten in de omschrijving van preventie ook vormen van vroegtijdige onderkenning of het in beeld brengen van risicogroepen. Een ander element is het voorkomen van verergering. Een lastig onderdeel van preventie e.d. is de meetbaarheid en dus ook het effect op het gebruik van individuele voorzieningen. Er is maar beperkt onderzoek. Wel zijn er preventie-methoden waarvoor de werking is vastgesteld: evidence based methoden. In (nieuwe) activiteiten en projecten dient de meetbaarheid de aandacht te hebben. Collectieve voorzieningen zijn voorzieningen die niet op individu zijn gericht maar waarvan in principe iedereen gebruik kan maken. Bepaalde collectieve voorzieningen komen tot stand met het oog op burgers met een ondersteuningsvraag. Ook hier is een enorme variatie mogelijk: vrijwilligersvervoersprojecten, diensten voor thuisadministratie, buddy-diensten, e.d. Het gebruik maken van deze voorzieningen voorkomt of beperkt het toepassen van individuele voorzieningen. Dat geldt ook voor preventie en empowerment. Voorbeeld Bij de benaderingswijze van de eigen kracht en de methodiek van De Kanteling zijn uiteraard ook empowerment, preventie en collectieve activiteiten aan de orde. Maar daarnaast kan ook binnen Welzijnswerk Nieuwe Stijl, bij organisaties voor informele zorg - bijvoorbeeld kerken - in deze sfeer nieuwe en aanvullende activiteiten ontstaan die aangemerkt kunnen worden als voorliggende voorzieningen. Met een voorliggende voorziening wordt bedoeld elke voorziening waarvan een cliënt voor zijn ondersteuning gebruik kan maken voordat professionele ondersteuning nodig is en ingezet wordt.   Investeringen voor empowerment, preventie en collectieve voorzieningen kunnen volgens het principe van "nieuw voor oud" bekostigd worden. Vragen a. Willen de gemeenten empowerment, eigen kracht en eigen netwerken versterken? b. Willen de gemeenten preventie-activiteiten uitbreiden? c. Willen de gemeenten collectieve voorzieningen (nieuwe producten) uitbreiden? d. Zijn de gemeenten bereid om te investeren?

  

18

 

 

  e. f.

Zijn de gemeenten bereid geld opnieuw te verdelen en te verschuiven van individuele voorzieningen naar empowerment, preventie en collectieve voorzieningen? Willen de gemeenten hiertoe het initiatief nemen?

7. Integrale ondersteuning multi-problem situaties: 1 cliënt-1 plan-1 regisseur Eén van de keuzen in het sociale domein heeft betrekking op de wijze waarop ondersteuning in complexe situaties (cases) wordt georganiseerd of geregisseerd. Vooral in situaties waarin sprake is van meer voorzieningen (bijvoorbeeld uitkering, individuele begeleiding, dagbesteding e.d.) en van meerdere ondersteuners, zorgaanbieders of maatschappelijke partners. Afweging In dit dilemma gaan we uit van de gemeenten als inkoper van ondersteuning en zorg. Daarbij zijn verschillende invalshoeken mogelijk. Een eerste invalshoek is dat de gemeente zich - uitgaande van een bepaalde kwaliteit - vooral laat richten door de prijs van in te kopen ondersteuning en zorg. Een tweede alternatief dat op basis van een bepaald programma van eisen uitgegaan wordt van de beste prijs-kwaliteit-verhouding. In een ander alternatief kunnen de gemeenten zich laten leiden door het principe van "één cliënt, één plan, één regisseur". Bij de cliënt kan ook gedacht worden aan het steunsysteem van die cliënt of diens persoonlijke netwerk. Bij de regisseur wordt ook wel eens gesproken over casemanager en dossierhouder. Uitgangspunt is dat de cliënt of zijn/haar vertegenwoordiger zoveel mogelijk de regie heeft. De regisseur is het eerste aanspreekpunt en is dossierhouder en zorgt voor integrale verbinding met andere hulpverleners. De regisseur kan ook zelf ondersteuning of zorg bieden. Bij specifieke kennis en expertise kunnen andere ondersteuners of zorgaanbieders ingeschakeld worden. Het uitgangspunt van "één cliënt, één plan, één regisseur" kan overigens op verschillende manieren ingevuld. Bijvoorbeeld door alle ondersteuning en zorg te leggen bij één ondersteuner of zorgaanbieder. Die "levert" dan alle benodigde vormen van ondersteuning en zorg. In plaats daarvan kan ook gezocht worden naar een regisseur die ook anderen voor het uitvoerend werk inschakelt. De cliënt kan dan met meerdere personen te maken krijgen, maar de coördinatie e.d. ligt bij de regisseur die ook het eerste aanspreekpunt is en verantwoording aflegt aan cliënt en gemeente. De positie van regisseur moet bekleed worden met bepaalde bevoegdheden, denk aan het geven van aanwijzingen, het inschakelen (inkopen van diensten) van derden en een bepaalde doorzettingsmacht. Het principe van "één cliënt, één plan, één regisseur" is van toepassing op alle maatschappelijke partners inclusief gemeenschappelijke regelingen binnen het sociale domein. Het principe (waaronder de doorzettingsmacht) ligt in ieder geval bij het proces (coördinatie en afstemming zorg) maar zal niet in alle gevallen op de inhoud betrekking kunnen hebben. Bijvoorbeeld bij het verstrekken van uitkeringen is er regelgeving die gevolgd dient te worden. In tegenstelling tot de eerste twee alternatieven gaat het hierbij vooral om gezamenlijke verantwoordelijkheid bij en samenwerking tussen ondersteuners en zorgaanbieders. De manier waarop "ingekocht" gaat worden zal dan ook anders zijn dan de eerste twee genoemde alternatieven. In plaats van klassieke aanbestedingen zal het meer gaan om vormen van bestuurlijke aanbestedingen. In overleg met de betrokken maatschappelijke partners komt men daarbij tot een

  

19

 

 

  samenwerkingsovereenkomst en een overeenkomst gericht op de betrokken voorziening (of resultaat). Overigens hoeft hierbij binnen het sociale domein geen sprake te zijn van "of-of", maar ook van "en-en". Bij enkelvoudige problemen zal een oplossing binnen het betrokken specifieke terrein gevonden worden, bijvoorbeeld inkomensondersteuning binnen de regels van de Wet werk en bijstand. Bij een complexe (multi-problem) situatie dringt wel de keuze zich voor het een of ander wel op. Bij het verstrekken van bijvoorbeeld inkomensondersteuning zal dan in een plan (en of verplichtingen) om terug te keren naar financiële zelfstandigheid ook rekening gehouden worden met het effect van andere problematieken of waarbij eerst andere problematieken opgelost dienen te worden alvorens men toekomt aan bijvoorbeeld re-integratie op de arbeidsmarkt. Vragen a. Leggen de gemeenten bij complexe situaties het accent bij een financieel zakelijke benadering (zorginkoop, opdrachtgeverschap) of ligt het accent op integrale ondersteuning, regie en coördinatie? b. Kiezen de gemeenten bij integrale ondersteuning voor één regisseur of één uitvoerder? c. Zijn de gemeenten bereid om "één ondersteuner" of "één regisseur" bevoegdheden te geven? En dus - voor zover mogelijk - leidend te laten zijn met betrekking tot andere terreinen? 8. Ontschotting, integratie van budgetten Het sociaal domein is onderverdeeld in verschillende terreinen. Daar horen vaak budgetten bij. Op de betrokken terreinen dient (financieel en inhoudelijke) verantwoording afgelegd te worden. Aan zo'n benadering kan vastgehouden worden. In een andere benaderingswijze van vraagstukken op het sociaal domein, waarbij in eerste instantie uitgegaan wordt van resultaten en (maatschappelijke) effecten, lijkt ontschotting van budgetten tussen verschillende gebieden voor de hand te liggen. Zeker in situaties waarin zich meerdere problemen voordoen en verschillende vormen van ondersteuning nodig zijn. Die ontschotting is belangrijk omdat binnen het sociale domein een zekere inwisselbaarheid (communicerende vaten) bestaat. Voorbeelden In de lopende visie-ontwikkeling binnen jeugdzorg komt het uitgangspunt naar voren "ondersteuning zo kort mogelijk en zo zwaar als nodig is". Een terecht uitgangspunt waarbij de ondersteuning en zorg vanuit "jeugdzorg" op een bepaald moment zou kunnen overgaan in een vorm van begeleiding zoals die in de Wmo gestalte krijgt. Succes in jeugdzorg kan leiden tot druk op begeleiding. Overigens zou er omgekeerd sprake kunnen zijn van "opschalen" vanuit begeleiding naar meer (specialistische) jeugdzorg. Een ander voorbeeld is het doelgroepenbeleid binnen de Wet werken naar vermogen/Participatiewet. Daarin ligt gelet op de beperktheid van middelen de keuze voor welke doelgroepen de middelen bij voorrang worden ingezet. Dat kan betekenen dat voor bepaalde groepen vanuit Wet Werk naar Vermogen/Participatiewet geen aanbod van arbeidsintegratie of beschermde werkplek (bijvoorbeeld bij de WHWbedrijven) geboden wordt. Blijft staan dat voor de betrokken burgers er toch noodzaak is aan dagbesteding of wellicht ook begeleiding. Met deze inwisselbaarheid ontstaat druk op begeleiding. Andersom zou vanuit begeleiding (of vanuit Wet Werken naar Vermogen/Participatiewet) ook gezocht kunnen worden naar werkgerelateerde

  

20

 

 

  dagbesteding (bijvoorbeeld bij de WHW-bedrijven) en op die manier een deel van de kosten van begeleiding "terugverdiend" kunnen worden. Een werkgeversbenadering vanuit Wet Werken naar Vermogen kan dan ook voordelen hebben voor begeleiding. Ontschotten betekent niet dat op verschillende onderdelen geen nadere invulling dient plaats te vinden of geen specifieke verantwoording dient te worden afgelegd. Met twee voorbeelden kan dat toegelicht worden. Bij inkomensondersteuning (nu in de Wet Werk en Bijstand, in de toekomst in de Participatiewet) is er allerlei regelgeving, die gevolgd dient te worden of die in de lokale uitvoeringspraktijk nader ingevuld moet worden (bijvoorbeeld fraudebestrijding, re-integratie e.d.). Ontschotting betekent dus niet dat die regels niet meer gevolgd hoeven te worden of op specifieke onderdelen geen (beleidsmatige) invulling dient plaats te vinden. Evenzo zal - onder meer richting de rijksoverheid - verantwoording afgelegd te worden over de uitvoering van de wet en de besteding van middelen (die specifiek beschikbaar gesteld worden). Andersom kan in de invulling van regelgeving vaak ook rekening gehouden worden met de samenhang met andere beleidsterreinen. Bijvoorbeeld bij de invulling van re-integratie (het creëren van voorwaarden om (terug) toe te treden naar de arbeidsmarkt). Bij die terugkeer - maar ook bij het verstrekken van inkomensondersteuning - kan wel degelijk rekening gehouden worden met de situatie van de betrokken cliënt. Een cliënt met een bepaalde psychiatrische problematiek zal anders benaderd en ondersteund moeten worden dan de cliënt die door faillissement van zijn vroegere werkgever werkloos is geraakt. In het ene geval zal herstel van zelfstandigheid en zelfredzaamheid een belangrijke voorwaarde zijn voor re-integratie op de arbeidsmarkt. In het andere geval zal inkomensondersteuning vooral gericht zijn op de eigen inspanningen om weer aan de slag te komen. Ook hier geldt dat er "op maat" gewerkt dient te worden, waarbij ook over de grenzen van het specifieke terrein gekeken dient te worden. Ook bij de jeugdzorg zijn er situaties waarbij regels en protocols gevolgd dienen te worden en er een heel specifieke invulling is. Denk aan residentiële en justitiële jeugdzorg. En ook daar geldt dat verantwoording op het specifieke onderdeel van jeugdzorg afgelegd dient te worden. Afweging In voorgaande voorbeelden wordt nog steeds uitgegaan van beleidsgebieden. Het gaat echter meer om "vraaggericht" te werken en op basis van de vraag (wat is er aan de hand, hoe op te lossen) ook de resultaten en effecten te bepalen. Zo'n benadering vergt een transformatie. De gemeenten beschikken op dit moment niet over instrumenten en expertise om het vraaggericht werken te beoordelen. Dat zal een investering vergen. Een investering waarin het gaat om contract- en relatiemanagement, het meten en beoordelen van prestaties van ondersteuners en zorgaanbieders, het analyseren van deze resultaten en het beoordelen van de (maatschappelijke) effecten die vervolgens vertaald moeten worden in (eventuele) aanpassing van beleid, opdrachtgeverschap en inkoop van ondersteuning en zorg. In de transformatie gaat het dan niet alleen om te investeren in personeel en middelen, maar ook in de ruimte (mandaat) om daadkrachtig en slagvaardig te zijn. In deze investering zal het gaan om verschillende kennis en verschillende competenties (zakelijk, kennis van inhoud, onderzoek en analyse). Vragen a. Zijn de gemeenten bereid om budgetten te ontschotten? b. Zijn de gemeenten bereid om uit te gaan van een beoordeling op basis van prestaties, resultaten en effecten? c. Zijn de gemeenten bereid te investeren in personeel en middelen? En in daadkracht en slagvaardigheid?

  

21

 

 

  9. lokale budgetten of een regionaal budget. Binnen het sociale domein zal samenwerking tussen gemeenten tot stand komen. Daar waar er binnen het sociale domein ontschotting kan plaatsvinden kan dat ook tussen gemeenten geschieden. Gemeenten die gezamenlijk een budget vormen en daaruit de gezamenlijke georganiseerde voorzieningen bekostigen volgens een bepaalde verdeelsleutel. Kosten hebben betrekking op die van de voorzieningen, de toegang tot die voorzieningen en de kosten bij de gemeenten (administratie, contract- en relatiebeheer, kosten regievoering en overige kosten). Vragen a. Zijn gemeenten bereid budgetten samen te voegen tot één regionaal budget? 10. Risicomijding versus pro-actief handelen Afweging Vele dilemma's hangen met elkaar samen. Investeren zoals in het vorige dilemma 8 (contract- en relatiemanagement, effectrapportage, opdrachtgeverschap en inkoop) is aangegeven betekent dat anderen (binnen of buiten de gemeentelijke organisatie) bevoegdheden krijgen, terwijl lokale bestuurders aanspreekbaar zijn en blijven. Dat brengt dus een bepaald risico met zich mee. Door protocollen, beleids- en uitvoeringsregels, verantwoordingscycli e.d. is aan risicobeheersing te doen. Dat brengt echter ook administratie en bureaucratie met zich mee. En uiteraard ook extra kosten. En het beperkt de handelingsruimte van contractbeheerders e.d. en het zal voor ondersteuners en aanbieders leiden tot een grotere administratieve last. Een andere invalshoek is het uitgangspunt het beperken van de bureaucratie en administratieve lasten, uit te gaan van professionaliteit (intern en extern), daaraan vertrouwen te geven, te werken aan het versterken van die professionaliteit en kwaliteit. Ook door vormen van casuïstiek en intervisie kan gewerkt worden aan die professionaliteit en de kwaliteit van ondersteuning en zorg getoetst. En kan ook in gezamenlijkheid geleerd worden van fouten en incidenten. Met dit dilemma wordt niet aangegeven dat er geen risicobeheer plaatsvindt. Dat zal altijd het geval zijn, maar de mate waarin kan variëren. Eigenlijk gaat het ook hier om het leggen van accenten. Dat hangt samen met andere accenten. Het laten uitvoeren door derden, het je richten op uitkomst van uitvoering in de sfeer van resultaten en (maatschappelijke) effecten vraagt om andere instrumenten dan op financiën gestuurde relaties en eigen uitvoering. Vragen a. Richten de gemeenten zich primair op het voorkomen, beperken en beheersen van risico's? b. Of richten de gemeente zich primair op het beperken van bureaucratie, het vertrouwen en versterken van professionaliteit en kwaliteit en op leren van ervaringen (incl. incidenten)? c. Zijn de gemeenten bereid om te investeren in de versterking van de professionaliteit? 11. Zelf doen of anderen laten doen. Ook dit dilemma zit verweven in vorige dilemma's. De gemeenten kunnen de uitvoering geheel of belangrijke onderdelen (denk aan de toegang) in eigen hand houden.

  

22

 

 

  Voorbeeld In de bestaande praktijk is dat vaak het geval. Bij de huidige individuele Wmovoorzieningen ligt de indicatiestelling en toekenning van voorzieningen in eigen handen. De levering van bijvoorbeeld Hulp bij het huishouden is wel uitbesteed. Op het terrein van sociale zaken is er ook een hoge mate van zelf doen. Weliswaar in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. Afweging Bij de nieuwe taken zoals begeleiding en jeugdzorg (ook de decentralisatie van persoonlijke verzorging en verpleging wordt steeds nadrukkelijker genoemd) gaat het steeds meer om specifieke kennis en expertise. Daarvan is de vraag of die binnen de gemeenten gezamenlijk te organiseren is. En of dat efficiënt zou zijn. Het gaat dan om een expertise die bij ondersteuners en zorgaanbieders al aanwezig is. En waarbij dus nadrukkelijk de keuze voor het door "anderen laten doen" mogelijk is. Inclusief de toegang en de uitvoeringsregie. Bij het laatste komt vervolgens naar voren of en op welke wijze de gemeenten regie hebben en behouden. Die regie hangt samen met het vaststellen van beleid, het opdrachtgeverschap en inkoop. Om die regie te voeren is nodig om te investeren zoals bedoeld in dilemma 7. Indien gekozen wordt voor het uitgangspunt om niet zelf uit te voeren maar het door anderen te laten doen blijven er dan naast beleid, opdrachtgeverschap, inkoop, relatieen contractmanagement (inclusief bij de facturatie e.d.) uitvoeringstaken bij de gemeente over? Uitvoeringstaken zullen er blijven liggen met betrekking tot "informatie en advies". In dat kader spelen de gemeenten naar verwachting ook een rol in de toegang naar voorzieningen (qua melding, afdoening van "eenvoudige" zaken, met doorverbinding bij complexe of specialistische zaken). De gemeenten zullen voorts een bepaalde betrokkenheid behouden bij de registratie en formele toekenning van voorzieningen. In sommige gevallen zullen van de gemeenten echter ook in de uitvoering initiatief gevraagd worden. Bijvoorbeeld om bij zorgmijders partijen bij elkaar te brengen, multidisciplinair overleg te organiseren en ondersteuning en zorg te regisseren. Of bij complexe situaties, waarin een inwoner kiest voor een persoonsgebonden budget en eigen regie van ondersteuning en zorg wil voeren, en waarin de toegang niet (automatisch) bij een zorgaanbieder ligt. Voor dit soort situaties zullen de gemeenten ook bepaalde kennis, expertise, competentie e.d. moeten organiseren. Mogelijk kan dit gekoppeld worden aan het contract- en relatiemanagement, effectrapportage, opdrachtgeverschap en inkoop zoals in dilemma 7 is aangegeven. "Zelf doen of laten doen" kan ook slaan op het tot stand brengen en ontwikkelen van beleid, opdrachtgeverschap, inkoopbeleid. Ook daar geldt: de gemeenten doen het zelf of betrekken er ook de maatschappelijke partners bij. Vragen a. Zijn de gemeenten bereid de uitvoering door anderen te laten uitvoeren? b. Inclusief de toegang bij complexe situaties? c. Zijn de gemeenten bereid om beleid, opdrachtgeverschap en inkoop te ontwikkelen met betrokkenheid van de maatschappelijke partners?###  ###