MASARYKOVA UNIVERZITA

MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ Katedra politologie

Financování politických stran v České republice: možnosti a limity reformy Diplomová práce Bc. Zuzana Kolaříková

Vedoucí práce: Mgr. Anna Matušková, Ph.D. UČO: 385059 Studijní obor: Politologie Imatrikulační ročník: 2010

Brno 2012

Prohlášení o autorství práce Prohlašuji, ţe jsem magisterskou práci na téma Financování politických stran v České republice: možnosti a limity reformy vypracovala samostatně a pouţila jen zdroje uvedené v seznamu literatury.

V Brně, 2. ledna. 2012.

....................................................

2

Poděkování Za pomoc při tvorbě této magisterské diplomové práce bych ráda poděkovala Mgr. Anně Matuškové, Ph.D. za její odborné vedení, velkou trpělivost, cenné rady a vstřícný přístup. Dále bych chtěla poděkovat své rodině a přátelům, kteří mě vytrvale podporovali po celou dobu mého studia.

3

Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 6 1

2

Vývoj financování politických stran ................................................................................ 11 1.1

Elitní strany................................................................................................................ 11

1.2

Masové strany ............................................................................................................ 12

1.3

Catch-all Party ........................................................................................................... 13

1.4

Strana kartelu ............................................................................................................. 14

1.5

Faktory ovlivňující podobu modelu .......................................................................... 15

1.6

Základní principy financování politických stran ....................................................... 18

1.7

Cíle............................................................................................................................. 19

Způsoby financování politických stran ............................................................................ 20 2.1

3

Financování politických stran v ČR ............................................................................... 26 3.1

Vývoj financování stran v ČR a politické konsekvence ............................................ 28

3.1.1

Nekonečné novelizace zákona o politických stranách ....................................... 28

3.1.2

Poznámky k úpravě zákona o volbách ............................................................... 32

3.2

Shrnutí ....................................................................................................................... 34

3.3

Financování státem .................................................................................................... 35

3.3.1

Přímé státní financování ..................................................................................... 36

3.3.2

Nepřímé státní financování ................................................................................ 40

3.4

4

Shrnutí ....................................................................................................................... 25

Soukromé financování ............................................................................................... 42

3.4.1

Přímé formy soukromého financování ............................................................... 43

3.4.2

Členské příspěvky .............................................................................................. 43

3.4.3

Sponzorské dary ................................................................................................. 45

3.4.4

Příjmy z podnikatelské činnosti ......................................................................... 48

3.4.5

Ostatní zdroje přímého soukromého financování .............................................. 49

3.4.6

Nepřímé formy soukromého financování .......................................................... 50

3.5

Zhodnocení českého modelu financování ................................................................. 50

3.6

Zhodnocení ................................................................................................................ 57

3.6.1

Rovnost............................................................................................................... 57

3.6.2

Svoboda .............................................................................................................. 58

3.6.3

Veřejnost ............................................................................................................ 58

3.6.4

Kontrola .............................................................................................................. 59

3.6.5

Vynutitelnost ...................................................................................................... 60

Reforma financování v ČR ............................................................................................... 61 4.1.1

Protikorupční strategie vlády ............................................................................. 61

4.1.2

Doporučení Skupiny národů proti korupci ......................................................... 63

4

4.2

Návrh KSČM ............................................................................................................. 65

4.2.1

Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (GRECO) .............. 67

4.2.2

Zhodnocení jednotlivých oblastí ........................................................................ 73

4.2.3

KSČM a systém financování .............................................................................. 75

4.3

Návrh Strany zelených............................................................................................... 77

4.3.1

Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (GRECO) .............. 78

4.3.2

Zhodnocení jednotlivých oblastí ........................................................................ 83

4.3.3

Strana zelených a systém financování ................................................................ 86

4.4

Návrh ČSSD (senátní návrh) ..................................................................................... 88

4.4.1

Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (GRECO) .............. 90

4.4.2

Zhodnocení jednotlivých oblastí ........................................................................ 94

4.5

ČSSD a systém financování ...................................................................................... 97

4.6

Návrh Ministerstva vnitra (vládní návrh) .................................................................. 99

4.6.1

Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (GRECO) ............ 101

4.6.2

Zhodnocení jednotlivých oblastí ...................................................................... 106

4.6.3

Návrh Ministerstva vnitra a systém financování stran ..................................... 109

5

Závěr............................................................................................................................... 111

6

Seznam zkratek .............................................................................................................. 113

7

Pouţitá literatura a prameny ........................................................................................... 113 Výroční zprávy: .................................................................................................................. 115 Právní normy: ..................................................................................................................... 115 Internetové zdroje:.............................................................................................................. 116 Internetové stránky: ............................................................................................................ 119 Další zdroje ........................................................................................................................ 120

8

Přílohy ............................................................................................................................ 121 Příloha č. 1: Návrh KSČM na novelu zákona o politických stranách - paragrafové znění 121 Příloha č. 2: Návrh SZ na novelu zákona o politických stranách - paragrafové znění ...... 123 Příloha č. 3 - Návrh ČSSD, paragrafové znění .................................................................. 127 Příloha č. 4, Návrh Ministerstva vnitra (vládní návrh) ...................................................... 128

Anotace................................................................................................................................... 135 Klíčová slova ...................................................................................................................... 135 Abstract .................................................................................................................................. 135 Keywords ........................................................................................................................... 135 Počet znaků: 266 804 vč. mezer.

5

Úvod Pohled na roli peněz v politice se různí podle toho, jaký význam jim jednotliví autoři přisuzují. Můţeme se tak setkat s nejrůznějšími názory počínaje těmi spíše skeptickými, které vidí peníze jen jako jeden z prvků ovlivňující politiku, aţ po ty, jenţ na roli peněz nazírají, jako na tu nejdůleţitější sloţku, neboť ovládají organizační a volební aspekty politického ţivota (Fischer, Eisenstadt: 1). Je však nezpochybnitelné, ţe pro politické strany je finanční otázka ţivotně důleţitá, neboť jim umoţňuje fungovat jak v období mezi volbami, tak vést účinnou volební kampaň. Kromě toho má problematika financování politických stran zásadní vliv i na fungování zastupitelské demokracie, protoţe struktura financování politických stran ovlivňuje vztah stran ke státu i mezi sebou navzájem. Pokud strany získávají peníze z velké části od státu, dochází k neţádoucímu propojení stran se státem. V opačném případě převaţují-li soukromé zdroje financí, stávají se strany závislé na finančně silných skupinách, které je dotují. Jednoduše řečeno, pokud je systém financování stran nastaven špatně, přestává správně fungovat i férová stranická soutěţ. A aby to nebylo aţ příliš jednoduché, platí zde i opačný vztah, tedy ţe výsledná struktura financování závisí na politickém a stranickém systému dané země. Na důleţitosti tématu financování politických stran přidává i řada korupčních skandálů významných západoevropských stran, které se točily kolem financování stran (především v Itálii, Španělsku, Belgii a Francii, ale i v Německu a VB). Finanční skandály týkající se stran tak byly nápomocné například při vyvolání transformace italského stranického systému v letech 1992-94, v případě překlenutí dlouhodobé socialistické vlády ve Španělsku během let 1993-96, stejně jako přispěly k drtivé poráţce francouzských socialistů v roce 1993 (Hopkin 2004: 2). Jako daleko více problematická se jeví situace v postkomunistických zemích, kde se systém financování vyvíjí teprve krátce a jednotlivé modely financování tak trpí řadou nedostatků a to především v oblasti transparentnosti. Problémy s financováním se tak řadí k hlavním problémům, kterým čelí současné zastupitelské demokracie. Stejně tak tomu je i v případě České republiky, kde finanční skandály postihly drtivou většinu stran, které kdy byly zastoupeny v Poslanecké sněmovně. V důsledku čehoţ se objevuje mnoţství více či méně úspěšných pokusů o reformu českého modelu financování. Od počátku 90. let tak sice naše právní úprava prošla velkými změnami, avšak veškerá přijatá opatření jsou spíše výsledkem kompromisu neţ nějaké systematické snahy o reformu. Navíc

6

většina z těch nově přijatých pravidel řešila jen dílčí problémy, coţ zanechalo jisté mezery v nastavení systému a regulace stranických financí tak zůstala nedokončena. Téma Financování politických stran v České republice: možnosti a limity reformy jsem si zvolila právě kvůli jeho důleţitosti a taky proto, ţe mě finanční stránka politiky vţdy zajímala1. V současné době toto téma nabylo na důleţitosti v souvislosti s protikorupční strategií vlády a potřebou zvýšit transparentnost ve financování politických stran. Ve své práci se nejprve zabývám konkrétní podobou českého modelu financování tak, jak je nastaven v právním rámci. Hlavním účelem této kapitoly je podat co nejpřesnější a nejucelenější přehled o systému financování v ČR a identifikovat jeho základní nedostatky. Na začátku je věnována pozornost vývoji financování stran v ČR, kde si všímám zásadních změn v podobě novelizací u dvou zásadních zákonů upravující tuto oblast. Přičemţ postupuji chronologicky a nejprve představím zákon v jeho původním znění a následně zmiňuji jednotlivé novelizace, jenţ měly zásadní význam pro oblast financování. Tuto část povaţuji za důleţitou pro pochopení fungování systému financování v ČR, pro které jsou typické neustálé změny v pravidlech a politické konsekvence. Následně se zabývám současným modelem financování a rozebírám konkrétními způsoby financování. Pro lepší představu fungování modelu financování uvádím u jednotlivých forem i reálné příjmy politických stran na základě jejich výročních zpráv. Kritériem pro bylo jejich současné zastoupení v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky (dále jen PS PČR). Časově se zabývám obdobím let 2010 a 2011, kde jsou kritériem poslední sněmovní volby, tak aby mohly být porovnány příjmy stran volebním a nevolebním roce. U jednotlivých stran je zkoumáno, z jakých zdrojů čerpají politické strany prostředky a jak se mění míra těchto prostředků, a to především od státu, sponzorů a vlastních členů. Na konci této kapitoly jsou identifikovány základní nedostatky ve čtyřech klíčových oblastech financování stran. K zhodnocení současného modelu pouţívám existující teorie definované Janem Outlým. Tato teorie vychází z předpokladu, že systém financování politických stran by měl být nastaven tak, aby respektoval principy financování politických stran, kterými jsou principy svobody, rovnosti, veřejnosti a kontroly. Údaje potřebné k analýze čerpám z konkrétních právních norem, které upravují stávající podobu modelu. V poslední části mé práce se zabývám oblastí reformy českého systému financování. Důleţitým se v této oblasti stala hodnotící zpráva GRECO (Skupiny národů proti korupci)

1

V minulosti jsem psala krátkou seminární práci na téma financování stran, tato oblast mne zaujala a vybrala jsem si ji i pro diplomovou práci. Ze zmíněné práce jsem přebrala malou část teorie k financování stran, kterou zde uvádím.

7

která vypracovala pro ČR řešení. Těmi třemi hlavní body, které by ČR v tomto ohledu měla vylepšit jsou: transparentnost, dozor a sankce. Následkem toho se vynořila řada návrhů těchto politických stran – Strany zelených, Komunistické strany Čech a Moravy, České strany sociálně demokratické a stran vládní koalice. Cílem této kapitoly je podat přehled o jednotlivých návrzích změny, porovnat je a zhodnotit – zda by příslušná opatření řešila nedostatek veřejnosti a kontroly, zda zahrnuje doporučení GRECO. K zhodnocení jednotlivých návrhů pouţiji metody komparativní kvalitativní analýzy. U kaţdého návrhu budu hodnotit: a) zda by jimi navrhované řešení oblasti financování stran odpovídalo základním principům financování politických stran, kterými jsou princip rovnosti, svobody, veřejnosti, kontroly a vynutitelnosti, b) zda do svého návrhu zapracovali doporučení GRECO, c) zda jednotlivé opatření obsaţená v návrhu by byly uţitečné pro jejich tvůrce, a proč tedy prosazují určité varianty d) jak byly jednotlivé návrhy úspěšné. Údaje budu čerpat přímo z návrhů jednotlivých subjektů. Sekundární informace o tom kdy a jak byly jednotlivé návrhy předkládány, projednávány popř. zamítnuty, či jaký měly mít jiný politický kontext, získám prostřednictvím veřejně dostupných informací na internetu z novinových článků, webových stránek státních politických stran, ministerstva, Senátu a PS. K vyhledávání článků pouţiju databázi Anopress. Magisterská diplomová práce si klade za cíl: 1. Zhodnocení současného modelu financování stran v ČR podle teorie základních, principů dle Outlého (rovnosti, svobody, veřejnosti, kontroly a vynutitelnosti), 2. Zhodnocení návrhů. V práci pracujeme s hypotézou: „Straničtí aktéři se prostřednictvím svých návrhů snaží udržet, maximalizovat svůj zisk.“ Hypotéza je postavena na teorii racionální volby, která předpokládá, ţe straničtí aktéři se chovají racionálně ve snaze o maximalizaci svých zisků. Na základě této teorie lze předpokládat, „že strany jsou racionální, pokud jsou schopné, ale i ochotné měnit své

8

politické programy, respektive přizpůsobovat je zájmům a názorům voličů, jestliže tato změna zvýší jejich šance na volební vítězství“ (Říchová 2006: 97). Cílem je ověřit, vyvrátit, zda jednotliví straničtí aktéři ve svých návrzích prosazují takové opatření, která by jim jako straně vyhovovala – a naopak se staví proto takovým opatřením, která by je nějak poškozovala. Dosavadní výzkum financování je i přes důleţitost tématu jen málo rozvinutou oblastní politologie, která se vyznačuje absencí jakéhokoliv uceleného teoretického a metodologického základu. Většina prací se tak snaţí vyhnout rozsáhlejší akademické analýze a mají tendenci se vyvíjet odděleně od většinové (hlavního proudu) stranické literatury, coţ omezuje jejich uţitečnost. Jedná se tak převáţně o srovnávací studie hodnotící financování jak v čase, tak mezi jednotlivými zeměmi navzájem. O systematičtější a deduktivní přístup k tématu se pokusil Johnatan Hopkin, jehoţ práci povaţuji za přínosnou. Ve svém článku The Problem With Party Finance: Theoretical Perspectives on the Funding of Party Politics navrhl základní teoretický rámec pro zkoumání stranických financí v současných demokraciích. Na základě mnoţství změn ve struktuře stranického financování stanovil čtyři základní finanční strategie současných politických stran, které pak dále hodnotí v rámci liberální a populistické teorie demokracie. České publikace na toto téma tvoří především právnické práce, jejichţ autoři jsou odborníci na ústavní právo. Systematicky se otázkou financování stran ve svých publikacích zabývá Vojtěch Šimíček, který od počátku 90. let zkoumá funkčnost, efektivnost a transparentnost českého modelu. Mezi ty podstatné můţeme například jmenovat sborník Financování politických stran v České republice nebo odborný článek Nedostatky právní úpravy financování politických stran a některé návrhy na jejich odstranění. Přínosem v této oblasti jsou i práce Milana Čihoně - Právní aspekty financování politických stran. V českém prostředí představuje oblast financování stran nové politologické téma. Soustavněji se touto problematikou, jako politologickým tématem, zabývá jen Jan Outlý. Jako jediný se ve své práci snaţí přijít s nějakou vlastní teorií, kdyţ definuje základní principy a cíle financování. Činí tak konfrontací zákonodárství, které se financování stran týká, s principy volného vstupu do volební soutěţe a oddělenosti stran od státu (Outlý 2003, 2008). Jeho stěţejním dílem a v postatě jedinou ucelenou monografií týkající se financování stran v České republice je Strany a stát, volby a finance. Kromě toho je autorem řady článků v odborných periodicích - Vývoj státního financování politických stran v ČR, Financování politických stran státem. Poznámky k českému modelu.

9

Zabývá se ale výhradně státní formou financování, protoţe zevrubná analýza všech forem financování stran a jejich dopadů by podle něj byla sloţitá hned ze dvou důvodů: „Za prvé, informace o finančních zdrojích stran a toku „politických“ peněz jsou stále značně neúplné a rozbor by se tak neobešel bez (příliš) velké míry improvizace. Za druhé, financování politických stran jako politologické téma se stále ještě vyznačuje absencí uceleného teoretického a metodologického základu“ (Outlý 2008: 99). V posledních letech se však české publikace rozrostly o řadu zajímavých diplomovým a bakalářských prací, i kdyţ z různých oborů. Za takovou zdařilou povaţuji práci od Jany Pelikánové Financování politických stran v ČR a v zahraničí, která hodnotí český systém financování politických stran v rámci širších společenskopolitických souvislostí a srovnává jej se zahraniční úpravou. Odlišný pohled na financování přináší diplomová práce Sylvie Koutné Aktuální otázky financování politických stran v České republice, jenţ se kromě právního rámce zabývá i aktuálními mediálními kauzami, které se týkají financování politických stran a snaţí se dokázat propojení mezi politikou a penězi. Další je práce od Radky Skácelové Financování politických stran v České republice, která zkoumá financování poslaneckých politických stran v České republice od roku 1996 do roku 2008 a jako rámec byla pouţita vývojová typologie. Z výše uvedeného je zřejmé, ţe problematika financování politických stran je v české politologii jen málo zmapovanou oblastí politologie a prakticky zde chybí jakákoliv vlastní teorie. Nedostatek odborné literatury je způsoben především poměrně krátkou zkušeností s fungováním demokracie a celkovým nezájmem autorů o tuto oblast. Ve své práci se proto snaţím nedostatek českých zdrojů kompenzovat těmi zahraničními (a to především ze západních zemí), kde se politologové o tuto problematiku zajímají mnohem intenzivněji. Ve své práci pak dále čerpám z mnoha právních norem, úředních dokumentů, výročních finančních zpráv politických stran a hnutí, novinových článků aj.

10

1 Vývoj financování politických stran Financování politických stran původně vzniklo v souvislosti s volebním soupeřením a předvolební agitací. Spolu s rozšiřováním práva volit a být zvolen docházelo ke změnám v organizační struktuře stran, coţ se projevovalo i ve způsobu získávání finančních prostředků. Na vývoji organizace politických stran tedy můţeme dokumentovat i vývoj jejich financování. Genezí politických stran se zabývalo mnoho předních politologů. Namátkou (Duverger 1954, Kirchheimer 1966, Lipset, Rokkan 1967, Mair, Katz 1994, Mair, Katz 1997, Panebianco 1988, Gunther, Diamond 2003). Přičemţ se zásadní myšlenkou v této oblasti přišel Maurice Duverger ve své práci Les partis politiques, kde představil základní typologii týkající se organizační struktury stran, která je podle něho spjata právě se způsobem, jak strany vznikaly. Podle Duvergera strany vznikaly buď z předem exitující instituce, nebo v rámci volebního procesu, coţ mělo dlouhodobý vliv na podobu jejich organizační struktury. Na základě toho rozlišil mezi stranami kádrů (nebo také elit) a stranami mas (Novák 1997: 24-29). Na něj pak navázal Otto Kirchheimer a doplnil Duvergerovu typologii o pojem tzv. Catch-all Party, která v české terminologii získala hned několik názvů jako je strana pro všechny, všelidová nebo univerzální. V následujícím přehledu budu vycházet ze studie Petera Maira a Richarda S. Katze. (Katz, Mair 1995: 5-28), na které představím jednotlivé vývojové etapy politických stran a jejich finančních strategií. Jejich typologie navazuje na předchozích autorů2 a systematicky shrnuje charakteristiky předchozích organizačních modelů politických stran. Kromě toho doplňují typologii o vlastní koncept – strany kartelu. Středobodem jejich teorie je pozice stran, kterou zaujímaly ve svém vztahu mezi státem a občanskou společností. Ve své teorii definují čtyři vývojové etapy stran na základě toho, jak se měnila pozice mezi stranami, státem a občanskou společností.

1.1 Elitní strany První etapa je spojena se stranami elit, které vznikaly v době omezeného volebního práva a reprezentovali tak omezenou část společnosti (2. pol. 19 st. aţ zač. 20. st.). Občanskou společnost zde tvořily aristokratické elity nebo majetkově bohaté skupiny disponující politickými právy. Důsledkem takového striktního vymezení bylo, „že lidé, kteří tvořili

2

Jejich práce v podstatě přijímají historickou typologii stran navrţenou Duvergerem a koncept univerzální strany Otto Kirchheimera.

11

politicky relevantní prvky občanské společnosti a lidé, kteří zastávali výkonné pozice ve státě, tak byli vztahově vzájemně úzce propojeni rodinnými vazbami a zájmy.“(Katz, Mair 1995: 9). Pozice politických stran je v tomto období zhruba uprostřed mezi státem a občanskou společností. Strany zde ale hrají pouze omezenou roli prostředníka, neboť reprezentovaly ty skupiny obyvatelstva, které zároveň tvořily jak stát, tak občanskou společnost. Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, ţe volební soutěţ byla velmi omezená a strany nemusely během voleb vynakládat větší úsilí. Vedení volební kampaně personálně zajišťovali sami vysoce postavení členové strany a zároveň obstarávali i stranické finance, které byly vyuţívány převáţně na volební kampaně (Bradová 2005: 40). Do stranické kasy tak přispívali buď přímo samotní členové strany z vlastních kapes, nebo alespoň prostřednictvím osobních kontaktů od sponzorů (např. rodiny, přátel). Podstatou finanční strategie stran se v této etapě vývoje staly klientelistické vazby. Vnitřní fungování strany bylo zaloţeno na velmi volné organizační struktuře a často nemusely být zřizovány ani místní organizace. Strany se v tomto období mohou spolehnout na stabilní jádro svých stoupenců, které se stranou pojí klientelistické vazby, které často sahají za hranice členských organizací. Pro elitní strany tak není důleţité členství ve straně, ale klientelistické vztahy mezi politiky a jejich voliči (Hopkin 2004: 8). Vzhledem k tomu, ţe téměř veškeré finanční prostředky, strany vyuţívaly pouze v období voleb pro účely kampaně, nebylo proto nutné vytvářet ţádné sloţité finanční strategie zaloţené na různých zdrojích (Katz, Mair 1995: 9). V tomto období je financování stran přímo závislé na soukromých darech od mecenášů, kteří měli na strany osobní vazby (Novák 1997: 31).

1.2 Masové strany Postupem času dochází během 20. století k rozšiřování volebního práva na široké vrstvy obyvatelstva a strany jsou nuceny změnit svou taktiku hry. Občanskou společnost tak zde uţ netvořili výlučně lidé spojení nejrůznějšími vazbami s těmi, kdo ovládali stát pomocí poltických stran. Pro tuto etapu je charakteristické, ţe „stát a občanská společnost jsou od sebe jasně odděleny a strany zde slouží jako most či vazba mezi nimi“ (Katz, Mair 1995: 10). Nicméně strany zůstaly jasně zakotveny v občanské společnosti a to i přesto, ţe pronikly do státních sluţeb prostřednictvím obsazením funkcí ve státním aparátu. Strany se tak musely začít snaţit získávat co nejširší lidovou podporu. K tomu bylo nezbytné změnit celou organizační strukturu. Začaly proto budovat silné stranické instituce 12

s početným členstvem, rozsáhlou územní organizační strukturou (místní organizace stran) s fungujícím stranickým aparátem. Strany se snaţily co nejvíce si k sobě připoutat voliče vybudováním trvalé vazby, protoţe masové loajální členství se stalo základem úspěchu ve volbách. (Hloušek, Kopeček 2010: 11, von Biezen, Kopecký 2007: 236). Důleţitou součástí organizační struktury se staly sjezdy a další široká stranická grémia, která kontrolovaly činnost veřejných zástupců strany. Celkově masové strany disponovaly početným zaměstnaneckým personálem, který zajišťoval rozsáhlou administrativu a fungování niţších organizačních článků strany. Financování stran zde prodělalo zásadní změny. Zatímco se elitní strany spoléhaly na větší finanční dary z vlivných kruhů, masové strany se obrátily na své vlastní členstvo a základem jejich finanční strategie se staly drobné členské příspěvky a různé poplatky (Katz, Mair 1995: 10). Důleţitou roli při výběru malých finančních částech od tak velkého počtu členů hrála právě rozvinutá organizační struktura, která jednoduchým způsobem zprostředkovávala přesun finančních prostředků do stranických fondů. Celkový příjem z členských příspěvků zajišťoval pro stranu dostatečné mnoţství financí, a proto se nemusely snaţit získávat peníze z jiných zdrojů. Rozsáhlá členská základna tak stranám zajišťovala nejen stabilní podporu ve volbách, ale také stabilní příjem financí. Hlavními výdaji se pro strany staly náklady na chod organizace a přidruţených aktivit (vlastní tiskoviny). Model masové strany byl velmi úspěšný v překonání logistické obtíţe v souvislosti s fungováním tak rozsáhlého stranického aparátu. Masové strany totiţ měly hned dvě výhody: širokou finanční základnu a velké mnoţstvím aktivistů připravených k práci pro stranu bez hmotné náhrady (Hopkin 2004: 7).

1.3 Catch-all Party Po 2. světové válce se masové strany postupně mění na tzv. Catch-all strany. Tato proměna byla reakcí na zásadní ekonomické a sociální změny v západoevropských zemích a svou roli sehrál i rozvoj masových médií. Následkem toho se voliči stávají sociálně neukotvenými a přestává pro ně být důleţité členství ve straně, protoţe uţ necítí příslušnost k jedné konkrétní straně. Nově nastavená pravidla hry tak přinutila strany změnit své volební strategie, coţ se projevilo nejen ve vedení volební kampaně, ale i v organizační struktuře a finanční strategii. Catch all strany se více vzdalují od občanské společnosti a pronikají více do státu. Spíše než jako most mezi státem a společností zaujímají catch-all strany pozici vyjednavače

13

mezi společností a státem, který je úzce propojen s vládnoucí stranou, neboť funkce ve státním aparátu jsou obsazovány vládnoucí stranou nebo koalicí stran (Jarmara 2011:140) „Namísto obranné volební strategie masových stran, které kladly největší důraz na mobilizaci a udrţení si omezeného počtu voličů, přijímá strana ofenzivní strategii, detailně měnící svou účinnost na širší skupiny voličů a pro okamţitý volební úspěch“ (Katz, Mair 1995:43). V této situaci je mnohem těţší si udrţet voliče a strany proto musejí neustále propagovat svůj program. Strany jsou tak nuceny vyvíjet mnohem účinnější a nutno podotknout také mnohem nákladnější volební taktiku, tak aby se jim podařilo oslovit neukotveného voliče bez těsné vazby ke konkrétní straně. Kromě volební strategie se změnila i hierarchie a postavení členů v rámci strany. Catch all strany nedisponují velkým počtem členů a na rozdíl od aktivistů a podporovatelů, typických pro masové strany, jsou členy strany z velké části kariéristé. Dominantní úlohu uvnitř strany přebírá úzké stranické vedení na úkor početné členské základny. Financování stran je v této fázi zaloţeno na více zdrojích. Členské příspěvky se vzhledem k poklesu členské základny staly vedlejším zdrojem příjmu a bylo potřeba čerpat i z jiných zdrojů. V této fázi dochází k významné změně, kdyţ se na financování stran začíná podílet z velké části stát. Hlavním zdrojem příjmů se tak stávají státní dotace a zvyšuje se tak i propojení stran a státu. Podle Katze a Maira se tak strany stávají spíše zástupci státu, protoţe jsou přímo závislé na jeho zdrojích. Tento trend potvrzují zkušenosti ze zemí Západní Evropy, které vykazují významnou na kritickou závislost na státních dotacích. V novějších demokratických reţimech (Jiţní, Východní, Střední Evropa) převzal stát ještě více rozhodující význam pro financování stran (van Biezen: 2003, Lewis: 1998), a to zejména proto, ţe veřejné financování je povaţována za klíčový mechanismus pro dosaţení rovnosti hospodářské soutěţe a tudíţ jako důleţitý nástroj pro zavedení účinné pluralismu (van Biezen, Kopecký 2007: 238).

1.4 Strana kartelu Vznik strany kartelu je datován do 70. let 20. století. Strany se v této fázi snaţí vymanit ze svých vazeb na voliče. Z dřívější pozice prostředníka mezi státem a společností se čím dál více se stávají součástí státního aparátu a využívají státní moc ve svůj prospěch. Uvnitř stranického systému se strany snaţí vytvářet kartel na systémové úrovni s cílem omezit politickou konkurenci (Katz, Mair 1995: 45). V nastalé situaci však není ţádná politická strana zcela vyloučena ze soupeření o státní zdroje a většina z nich má přístup k nějaké formě

14

moci (celostátní, regionální, komunální). V důsledku existence kartelu dochází ke stírání rozdílů mezi vládními a opozičními stranami. Členská základna uţ není podstatná a zásadní význam zde hraje širší okruh voličů. V organizaci strany dochází k centralizaci a na významu získávají lídři stran. Nový koncept s sebou přinesl i nový způsob vedení kampaně, ve kterých jde především o to získat co nejvíce mediální pozornosti pro vlastní politický subjekt. Strany se v této fázi neobejdou bez kaţdodenně pracujícího profesionálního aparátu. Kromě toho si najímají agentury public relations (PR) a mediální experty, kteří se stále více podílejí na plánování strategie volebních kampaní. To s sebou nese obrovské finanční náklady na vedení volební kampaně. Tendence omezit politickou konkurenci se zřetelně projevuje i v oblasti změn ve financování politických stran. Vzhledem k poklesu členské základny klesl i příjmem z členských příspěvků. Stejně tak přestaly být ţádoucí finanční dary od soukromých subjektů. Hlavním zdrojem financí se tak stalo přímé státní financování. Současně začaly být přijímány zákony, které stanovily podmínky pro udělení státního příspěvku a to na základě volební úspěšnosti. Katz a Mair v tom vidí taktický krok politických stran směrem k vytvoření vhodného prostředí pro vznik strany kartelu (Mair 1994: 9). Ve skutečnosti v praxi nenajdeme ţádnou takovou typickou stranu. V případě ČR je situace vzhledem k dlouhému období komunismu ještě problematičtější. Avšak někteří autoři (Jarmara, Linek) se snaţí připodobnit některé tyto typy stran k současným politickým stranám. V této práci je typologie představena pro lepší představu o fungování systému financování a vysvětlení proč určité typy stran jsou závislé spíše na státních příspěvcích a jiné mají mnohem různorodější příjmovou strukturu. Navíc dále práci pouţívám některé termíny jako masová strana aj.

1.5 Faktory ovlivňující podobu modelu „Problematiku

financování politických stran tvoří poměrně široké spektrum

východisek, která je třeba vnímat ve vzájemném propojení“ (Outlý 2008: 99). Významnou roli v tomto ohledu hraje politický systém země, systém práva, volební systém. V následující části tak budou představeny základní faktory, jenţ ovlivňují výslednou podobu systému financování, neboť s některými pracuji ve svém textu i dále. Základním východiskem je politický systém země, protoţe pouze v demokratických systémech se zastupitelskou formou vlády vytváří legislativa podmínky pro vznik a svobodné soupeření stran. V ostatních případech je u moci často jedna strana či úzká elita, která

15

disponuje veškerými státními prostředky a zachází s nimi bez jakýchkoliv pravidel. Zkoumat modely financování v jiných politických systémech tak poztrácí smysl. Podoba demokratického politického systému je do velké míry definována legislativním nastavením upravující fungování politických stran. Konkrétní legislativní nastavení stranického systému ovlivňuje i způsob financování stran, ale i naopak. Tohoto vzájemného vztahu mezi modelem financování a politickým systémem by si měli být vědomi všichni, kdo chtějí provádět reformu v oblasti financování politických stran. Legislativní nastavení financování stran se tak můţe stát prostředkem upravující fungování stranického systému, ale jak je uvedeno níţe, nemusí se vţdy jednat o pozitivní změny. Konkrétní legislativní podoba financování stran můţe být: 1. Jedním z opatření, které mají stranický pluralismus vytvořit (např. v zemích Latinské Ameriky) 2. Opatřením, které má stranickému systému pomoci získat ztracenou dynamiku po té, co majetkové rozdíly mezi stranami dosáhly takových proporcí, ţe stranický systém zakonzervovaly ve prospěch stran bohatých nebo došlo-li k neţádoucímu propojení politické a podnikatelské sféry 3. Způsobem, jak svobodnou soutěţ politických stran znesnadnit nebo jí dokonce zamezit (Outlý 2003: 45). Dalším faktorem, který působí na model financování, je právní systém. Zatímco u zemí s důrazem na zvykové právo (VB, Irsko) nenajdeme konkrétní legislativní úpravu, země kontinentální Evropy (nejprecizněji snad Německo) se vyznačují detailní právní úpravou. Potřeba přesného vymezení pravidel v legislativě souvisí s historickým vývojem dané země a především se zkušeností s nedemokratickou formou vlády. V této souvislosti je u jednotlivých zemí zajímavé sledovat i četnost změn v legislativním nastavení. Existují totiţ země jako je VB, kde má systém financování politických stran dlouholetou tradici ke změnám pravidel pro financování dochází jen výjimečně a kdyţ uţ, tak dochází jen k drobným úpravám reflektující současnou dobu.3 Na druhou stranu ale existují změně, k nimţ se řadí i Česká republika, kde novelizace zákonů upravující pravidla

3

První zákon, který stanovil pravidla pro financování politických stran, byl The Corrupt Practisis Act z roku 1883. Další významná změna přišla aţ v roce 2000, kdy byl vydán zákon o politických stranách (Political Parties, Elections and Referendum Act), který stanovil limity pro výdaje na volební kampaně a zavedl nezávislou Volební komisi (Electoral Commission) odpovědnou přímo Parlamentu.

16

financování nejsou ničím neobvyklým.4 Tato neustálá potřeba revidovat stávající model financování je důsledkem toho, ţe právní ukotvení financování politických stran není zcela dokončeno. Odlišný stupeň regulace financování stran závisí i na stavu politické kultury země5. Ta souvisí především s tím, jak veřejnost vnímá politickou situaci a do jaké míry je s ní spokojena. Pokud existuje celková nespokojenost projevující se například nízkou důvěrou v politiku a její aktéry, lze předpokládat, ţe občané nebudou mít zájem je finančně podpořit. V takovém případě se na financování stran bude muset z větší části podílet stát. Vojtěch Šimíček povaţuje za nutné, „aby existoval takový stupeň politické kultury, který umoţňuje odpovídající kontrolu financování stran ze strany veřejnosti“ (Šimíček 1995: 17). Právě ta by měla být nejúčinnější, protoţe vzájemná kontrola mezi samotnými politickými stranami se neosvědčila. Model financování politických stran je spojen také s podobou volebního systému. „Zatímco většinové systémy nabízejí individuální kandidáty – osoby –, poměrných systémy obvykle nabízejí stranické kandidáty“ (Sartori 2001: 15). V zásadě tedy platí, ţe v zemích s většinovým volebním systémem převládá způsob státního financování a naopak v zemích s poměrným systémem převládá způsob státního financování (srovnej Šimíček 1995). Tento vztah platí i v případě České republiky, jak bude uvedeno dále. Stěţejním kritériem pro zisk finančních prostředků je volební úspěšnost. Ve většině zemí (včetně ČR) vzniká straně nárok na státní příspěvek jen v případě, ţe překoná zákonem stanovenou hranici. Volební úspěšnost se ale projevuje i ve výši soukromých příjmů stran. V tomto případě se moţní dárci orientují podle toho, zda se jedná o stranu vládní či opoziční. Ve výčtu faktorů ovlivňující financování politických stran je často zmiňována i politická orientace stran, kterou ale nelze povaţovat za jednoznačně platnou. Tento předpoklad souvisí s představou, ţe levicové strany čerpají finanční prostředky nejvíce z členských příspěvků, zatímco ty pravicové z darů a jiné podnikatelské činnosti. Takové tvrzení je zaloţeno pouze na stereotypních předpokladech bez jakéhokoliv relevantního opodstatnění. Naopak na

4

V ČR došlo během devadesátých let ke dvanácti novelizacím zákona o politických stranách, přičemţ v osmi případech právě kvůli změnám v systému financování stran. přičemţ se jednalo o výrazné změny týkající se jak soukromého, tak státního financování (viz. dále). 5 Politická kultura – tento pojem se týká subjektivního rozměru politiky, nejznámější definici vytvořili američtí politologové G. Almond a S. Verba (The Civic Culture, 1963), kteří definovali politickou kulturu jako soubor individuálních politických přístupů a orientací subjektů daného systému. Obsahově ji představují tři sloţky: poznávací, afektivní (citová), hodnotící.

17

základě Nassmacherovy studie6, srovnávající politické strany v Itálii, Německu, Rakousku a Švédsku, byl jakýkoliv vztah mezi programovou orientací a způsobem financování vyvrácen (Nassmacher 1989).

1.6 Základní principy financování politických stran V prostředí zastupitelské demokracie by systém financování politických stran měl respektovat několik základních principů. V odborné literatuře se výčet těchto principů u jednotlivých autorů liší (Outlý, 2002b: 101; Roztočil 1998: 10; Šimíček, 200: 54), ale v podstatě lze nalézt čtyři základní principy. Jsou jimi principy rovnosti, svobody, veřejnosti a kontroly. Jan Outlý přidává na základě zkušeností s českým modelem i princip "vynutitelnosti". S těmito, celkem tedy pěti, principy financování pracuji v celé své práci, a proto je zde podrobněji definuji. Princip rovnosti je třeba chápat jako „zabezpečení stejného přístupu politických stran k finančním zdrojům za účelem srovnatelných podmínek pro jejich činnost“ (Outlý 2003: 47). V tomto případě by to měl být stát, kdo by měl zajišťovat rovné podmínky a zamezit tomu, aby některá strana byla bezdůvodně zvýhodňována a jiná naopak znevýhodňována. Naproti tomu má princip svobody umoţnit průchod odlišným schopnostem jednotlivých stran získat pro sebe finanční prostředky svépomocí. Coţ je protikladu k principu rovnosti zabezpečující stejný přístup stran ke zdrojům. „Uplatňovány jsou však oba současně (byť v různých zemích v různém poměru) právě proto, ţe není ţádoucí, aby jeden či druhý získal absolutní převahu (Outlý: 101). V případě, ţe by došlo k převaze principu svobody, byly by zvýhodněny strany, které jsou jiţ v daném systému dobře etablovány jako například strany parlamentní nebo strany hájící zájmy dobře situovaných občanů. Pro ostatní strany by potom bylo obtíţné vůbec běţně fungovat a nové strany by ani nemohly vzniknout. Pokud by ale převáţila rovnost nad svobodou, strany by přestaly mít důvod mezi sebou soupeřit a spíše by mezi sebou uzavíraly kartelové dohody. V obou případech by tak vymizelo by svobodné stranické soupeření a reprezentace zájmů svých voličů, jenţ jsou tak nezbytné pro demokratické politické systémy se zastupitelskou formou vlády. Pro občany jsou významné především poslední dva principy - veřejnosti a s ním související princip kontroly. Principem veřejnosti se rozumí, ţe by finančnictví mělo být transparentní a to jak pro občany, tak pro stát. Občané tím mají moţnost nahlíţet do účetních 6

Nassmacher KH. 1989. Structure and impact of public subsidies to political parties in Europe: the examples of Austria, Italy, Sweden, and West Germany.

18

zpráv jednotlivých stran. Jedná se sice o kontrolu nepřímou, ale o velmi silný nástroj ovlivňování politické kultury a demokracie ve státě (Šimíček 2000: 79). Princip kontroly je pak moţnost ověřit si informace, které strany uvádějí ve svém účetnictví. Další vedlejší principy jsou specifické pro danou zemi a její politický systém. Na základě zkušeností s problematikou financování politických stran u nás, uvádějí čeští autoři své vlastní principy. Například Jan Outlý přiřazuje k těmto čtyřem základním principům také princip „vynutitelnosti“ (Outlý: 101). Ten by měl v případě, ţe by strany nedodrţovaly zákonem stanovená pravidla pro své financování, umoţnit sankcionovat takovéto strany. Zavedení moţnost udělovat sankce je na místě hlavně tehdy, pokud jsou převládajícími postoji neúcta k právu a institucím (Nassmacher: 2003). Podle Vojtěcha Šimíčka je nezbytné doplnit principy rovnosti a svobody o princip svobodné politické soutěže (Šimíček: 1995). Čímţ by se udrţovala určitá rovnováha mezi výše zmíněnými principy. Tento princip by podle něj stanovil na jedné straně rovná pravidla hry, na druhé straně uchoval vzájemnou konkurenci stran. Podle Listiny základních práv a svobod jsou politické strany a politická hnutí, jakoţ i jiná sdruţení odděleny od státu (Zákon č. 2/1993 Sb.). Strany tímto ctí zásadu o nestátnosti a jejich faktické oddělení od státu znamená, ţe i jejich financování odpovídá tomu, ţe reprezentují vůli lidu a nikoliv, ţe se snaţí stát neomezenou rozhodující silou ve státě. Svobodná politická soutěţ totiţ předpokládá rovná pravidla hry i vzájemnou konkurenci.

1.7 Cíle Výše uvedené principy financování stran se pojí s jejich cíli a nelze je navzájem oddělit. Finance umoţňují stranám, aby se zapojily do politické soutěţe a plnily tak své funkce v zastupitelské demokracii, které jsou od nich očekávány. Outlý mezi cíle řadí: schopnost svobodně se účastnit politické soutěţe formou voleb (tedy schopnost i dosud nevýznamných stran vstoupit do volebního boje s jiţ zavedenými stranami), zabezpečení činností politických stran mezi volbami (tzn. především reprezentace zájmů obyvatelstva parlamentní činností, činnost spojená s volbami atd.), vytvoření těsnějších vazeb mezi členy a stranou (jejím vedením), motivace voličů prostřednictvím účinné volební kampaně politických stran, umoţnění prosazování určitých názorů a zájmů i hmotnými prostředky (sponzoring), zamezení neţádoucím vlivům na politické strany, omezení celkové nákladnosti reprezentativní demokracie (Outlý 2003).

19

Srovnáme-li cíle financování s principy financování politických stran, nalezneme několik podobností. Například schopnost svobodně se účastnit politické soutěţe formou voleb se shoduje s principem rovnosti, kdy mají mít všechny strany stejný přístup k finančním zdrojům tak, aby i dosud nevýznamné strany měly moţnost vstoupit do volebního boje s jiţ zavedenými stranami. K faktickému naplňování těchto cílů potom napomáhá právní úprava financování politických stran (viz. níţe).

2 Způsoby financování politických stran Formy financování politických stran se dělí na státní a soukromé financování. Obě formy lze ještě rozdělit podle toho, jakým způsobem jsou realizovány a to na přímé a nepřímé financování. Základními otázky, které bychom si měli klást, pokud chceme vymezit jednotlivé formy, jsou v zásadě dvě: 1) Jaké jsou zdroje finančních prostředků pro strany? 2) Jak jsou finanční prostředky poskytovány? Jak bylo naznačeno v předcházející kapitole, formy financování politických stran jsou závislé na mnoha faktorech, a proto je jakékoliv zobecnění problematické. Kaţdý stát vytváří na základě svého historického vývoje specifické podmínky pro svůj vlastní model. Je tak nemoţné najít byť jen dva totoţné modely financování, natoţ nějaký univerzálně platný. Konkrétní model si volí takový způsob financování, který je pro něj v daných podmínkách ten nejvhodnější. Přičemţ by měl zároveň respektovat základní principy financování (viz výše). „Správná a „zdravá“ struktura financování politických stran přitom musí odráţet vyváţený poměr mezi principem svobody (který říká, ţe politické strany by neměly být závislé na státu, a jehoţ naplňování znamená dominanci soukromých zdrojů) a principem rovnosti“, který sleduje rovnou soutěţ politických stran a tedy odkazuje na veřejné financování (Krnáčová 2006: 82). V následujícím přehledu uvádím nejprve teoretické modely financování, jejich způsoby, výhody a nevýhody. Ve druhé části této kapitoly pak představuji český systém financování dle platné zákonné úpravy. Současně se u jednotlivých forem financování (státního i nestátního) věnuji pozornost funkci a distribuci finančních zdrojů a uvádím i skutečné příjmy stran zastoupených v Poslanecké sněmovně Parlamentu (dále jen ČR PS PČR). Hlavním účelem je podat přesný a ucelený přehled o systému financování v ČR a identifikovat jeho základní nedostatky.

20

Státní financování poskytuje stranám spolehlivý a stálý zdroj příjmů, který jim poskytuje i určitou míru nezávislosti tím, ţe se nemusí spoléhat na vlivné dárce nebo členskou základnu (Landfried 1994). Stát tím zde přebírá spoluodpovědnost (ať uţ přímo či nepřímo) za materiální zabezpečení stran a tím pádem i vhodné podmínky pro volnou politickou soutěţ. Výhodou státního financování v porovnání s nestátním je skutečnost, ţe „omezuje negativní tlaky z privátní sféry, hrozí však neméně závaţným nebezpečím: propojováním politických stran se státem a vede k známému zatíţení státního rozpočtu a růstu nákladu stran“ (Šimíček 1995: 20). Coţ je v rozporu s jedním s hlavních cílů financování politických stran - omezení celkové nákladnosti reprezentativní demokracie. „Finanční dotace politickým stranám nebo kandidátům na veřejné funkce byly zavedeny ve většině západních demokracií od roku 1950. V několika zemích se subvence pro stranou staly tím nejdůleţitějším zdrojem příjmů“ (ACE 2012). Zavádění pravidel pro přímé státní financování podle pravidel stanovených zákonem se začalo prosazovat v Latinské Americe na základě zkušeností s diktaturami. Jako první zavedla veřejné dotace Kostarika (1954) s cílem ukončit závislost politických stran na tamních cukrovarnických kartelech. Z evropských zemí to pak byla Spolková republika Německo (1959) (ACE 2012). Podle Nassmachera si prošlo státní financování třemi vzájemně se přesahujícími fázemi. První z nich je experimentální fáze (1954-1974) spojená s hlavně s latinskoamerickými zeměmi, potom do další fáze - rozšíření vstoupily některé západoevropské demokracie (1967-82). Poslední fází (od roku 1989) bylo přizpůsobení se (Nassmacher 1989: 238-41). Přímé státní financování bývá v mnoha zemích podmíněno poţadavkem, aby politická strana alespoň část svých příjmů získávala z vlastních zdrojů. „Realizuje se poskytováním přesně vymezených finančních prostředků politickým stranám, které se aktivně (tzn. minimálně účastí na volbách) podílejí na politickém ţivotě země“ (Outlý 2003: 49). Systém financování má v tomto případě zajistit stejné podmínky pro všechny strany tak, aby měly šanci oslovovat své voliče. Kromě toho se zavedením přímých státních dotací sniţuje potřeba stran získávat značné finanční dary od podnikatelských subjektů, coţ zabraňuje neţádoucím vlivům na strany (Krnáčová 2006). Mezi přímé státní financování patří příspěvek na úhradu volebních nákladů, skutečné zisky ze státní pokladny a příspěvek na činnost (podrobněji viz následující kapitola). Doplňkovým typem existujícím i v ČR je příspěvek na mandát. Výhodou přímého státního financování je omezení rizika finančních skandálů a nejasností. Mělo by více zprůhlednit celý systém financování politických stran a zajistit efektivní kontrolu stranických financí. V případě ČR se zvýšil podíl státního financování po 21

kauzách okolo financování politických stran. Do roku 1997 byly politické strany závislé hlavně na sponzoringu (aby nezatěţovaly rozpočet), kterého však do velké míry zneuţívaly a docházelo tak k propojování soukromé sféry s politickými stranami. Nepřímé státní financování poskytuje velmi širokou paletu jednotlivých forem od parlamentní práce včetně platů poslanců a senátorů a podpory parlamentních frakcí, po poskytování finančních prostředků na pronájem prostor „Typickým příkladem je provoz poslaneckých či senátorských kanceláří – v nich poslanci (senátoři) zcela zřejmě plní jak funkce prospěšné pro stát, tak své poslání reprezentanta politické strany“ (Outlý: 102). Jedním z problémů nepřímého státního financování tak je, ţe v praxi nelze odlišit činnost zástupců politických stran ve prospěch státu7 od ryze stranické práce. Mezi nepřímé financování dále zařazujeme daňová zvýhodnění, jednodušší přístup k médiím, veřejným prostorům, náhrady cestovného, sluţební automobily, a podobně (Čichoň: 1998). Daňové zvýhodnění se konkrétně týká soukromých darů a členských příspěvků, kde hlavní motivací této nepřímé podpory je moţnost kontroly nad těmito příspěvky. Další výhodou vzhledem k občanům je, ţe stát uznává zájem občanů na stranickopolitické činnosti (ke kterému patří i financování) a tuto činnost daňově zvýhodňuje (Šimíček 1995). Naopak nevýhodou je fakt, ţe můţe dojít k vyostření nebezpečí spojených se soukromým financováním. Čím více je lákavější daňové zvýhodnění, tím více profitují takové politické strany, jejichţ programy se orientují na podnikatelské subjekty či občany s vyššími příjmy. Poskytování vysílacího času ve veřejnoprávních médiích (vlastněných státem) umoţňuje stranám rovné šance ucházet se o voličskou podporu. Kromě toho mohou strany ušetřit své peníze, které by jinak vyuţily na reklamu v médiích. Uţitečnost této nepřímé podpory pak přímo závisí na její právní úpravě (zda zahrnuje všechny strany, kolik času je jim vyhrazeno apod.). Nejrůznější výhody spojené s výkonem mandátu. Hlavním problémem této formy financování je to, ţe je obtíţně vyčíslitelná. A to i přes to, ţe má stejně jako přímé státní financování oporu v zákonech. Státní financování tak odpovídá principu rovnosti, který je jistě v prostředí zastupitelské demokracie ţádoucí. Problém ale nastává, kdyţ dojde k jeho převaze. Na základě zkušeností z mnoha zemí je zřejmé, ţe převládající roli získává veřejné financování hlavně tam, kde jsou

7

Výkonem ústavních funkcí, do kterých byli zvoleni.

22

kombinovány všechny zdroje finanční a materiální pomoci ze strany státu (ACE 2012). Stát by proto měl v tomto ohledu snaţit zachovat rovnost šancí pro strany, ale zároveň by neměl stírat rozdíly mezi nimi. Jak může stát financovat strany, aniž by státní příspěvky získaly nebezpečný podíl ve stranických příjmech? Odpověď na tuto otázku není jednoznačná, ale existují jistá legislativní opatření, která pomáhají udrţet vhodný poměr mezi státními a soukromými příspěvky. Jedním z řešení můţe být stanovení limitů na státní příspěvky. V praxi se s takovou úpravou setkáme například v Německu, kde je zákonem8 stanovena maximální sumu peněz (133 mil. EUR), kterou můţe stát jednotlivým stranám poskytnout. Jedná se o absolutní limit, který nesmí být v ţádném případě překročen. Kromě toho nesmí státní příspěvek pro stranu překročit sumu, kterou je strana schopná si obstarat z vlastních zdrojů – relativní limit (Koutná 2012: 21). Jiným způsobem omezení objemu státních příspěvků je zavedení podmínek pro zisk tohoto příspěvku, která se váţou na údaje z minulosti. Stranám je tak příspěvek vyplácen aţ podle úspěchu ve volbách nebo na základě zisku určité částky z vlastních zdrojů. Vyplácení peněţ tak strany nutí získávat peníze z jiných zdrojů (Šimíček 1995). Zpětně poskytované příspěvky najdeme mimo jiné třeba v Dánsku. Strany zde mají nárok na veřejný příspěvek na základě hlasování v předchozích volbách do Folketingu (Dánského parlamentu), za předpokladu, ţe obdrţely alespoň 1000 hlasů ve volbách, pak mají nárok na DKK 26. 50 (3 EUR. 50) za kaţdý hlas (IDEA 2012). Soukromé financování je nejstarším způsobem získávání peněz do stranické pokladny. Tato forma zahrnuje všechny finanční prostředky získané: výběrem členských příspěvků, pronájmem movitého a nemovitého majetku, z úroků vlastních vkladů a příjmů, z prodeje movitého a nemovitého majetku, z darů, z příjmů z pořádání tombol a nejrůznějších akcí (společenské, sportovní atd.). Stejně jako je princip rovnosti v protikladu k principu svobody, tak soukromé financování je přesným opakem toho státního. Z toho logicky vyplývá, ţe kdyţ státní financování je výrazem rovnosti, tak soukromé financování potom bude výrazem svobody. Stát v tomto případě ponechává stranám určitý prostor, aby finanční zdroje pro svoji činnost získávaly i vlastním přičiněním. „Nejčastější formy přímého financování z vlastních zdrojů jsou sponzorské dary a členské příspěvky či podnikatelská činnost stran“ (Outlý 2008: 103). V současnosti jsou v 8

Konkrétně se jedná o Německý zákon o politických stranách.

23

nepřítomnosti ryzých masových stran nejvíce zjevnými zdroji finančních prostředků pro strany dary od skupin a jednotlivců (Fischer, Eisenstadt 2004). Ty s sebou nesou nebezpečí závislosti stran na finančně silných skupinách a vytváření klientelistických vazeb. Strany se pak neřídí vůlí svých členů a voličů, ale jsou podřízeny vůlí svého sponzora či sponzorů. Ne všechny subjekty ale disponují stejnými prostředky, coţ vede k tomu, ţe jsou zvýhodněny ty strany, které jsou podporovány kapitálově silnými subjekty, oproti těm co nejsou. Nerovné finanční moţnosti stran tak ovlivňují i vzájemné vztahy mezi stranami a jejich šance uspět v politické soutěţi, coţ je v rozporu s demokratickým principem rovných šancí ovlivňovat politiku (Šimíček 1995). Vnímání neţádoucí závislosti na zájmových skupinách a jejich vlivu na politiku se u jednotlivých autorů můţe lišit. Přinejmenším ale mohou soukromé příspěvky generovat podezření z obchodování s politickým vlivem (Adamany 1975:15-6), i kdyţ někteří tvrdí, ţe jsou tyto obavy často přehnané (Fisher, 2002; Lösche, 1993). Členské příspěvky s sebou takové problémy většinou nenesou, protoţe zpravidla nedosahují „nebezpečné výše“. A oproti sponzorským darům, které jsou poskytovány nepravidelně, představují příspěvky jednorázový roční poplatek. Vzhledem k poklesu členské základny a stále rostoucím finančním nákladům je v současnosti význam členských příspěvků mnohem menší neţ v období masových stran, avšak stále patří mezi nejpřirozenější finanční zdroje do stranických pokladen. „Mezi největší klady patří to, ţe není spojen s ţádným nebezpečím deformace tvorby politické vůle ani jiné funkce strany“ (Roztočil 1998: 11). „Zvláštní formou příspěvku jsou tzv. stranické daně, které spočívají v určité části příjmu, jiţ musejí do stranické pokladny odvádět ti, kteří díky straně vykonávají určité většinou štědře honorované státní funkce (tedy např. ministři, poslanci, ale i zástupci samosprávy jako starostové atp.)“ (Roztočil 1998: 12). „Příkladem nepřímého financování z vlastních zdrojů jsou potom nefinanční dary politickým stranám, jako je třeba poskytování sluţeb či hmotných statků za výrazně niţší ceny, neţ je za normálních okolností obvyklé, a to i ve formě velmi výhodných půjček či skryté reklamy v médiích“ (Outlý: 103). Vzhledem k tomu, ţe je prakticky nemoţné určit reálnou výši takové podpory, poskytuje tato forma nepřímého financování největší prostor pro korupci. Zvláště pak pokud jde o půjčky od nedůvěryhodných lidí, kterým jsou pak strany zavázány, coţ je opět spojuje se soukromým sektorem. Soukromé financování dává občanům moţnost svobodně podporovat jednotlivé strany penězi. Potencionálním ohroţením demokracie se stává, pokud se ze soukromého financování stává volná hra kapitálově silných subjektů. Potencionální ochrana proti riziku plynoucímu ze

24

soukromé sféry je zajištění dostatečné transparentnosti jednotlivých příspěvků (Fisher, Eisenstadt 2004).

2.1 Shrnutí Odlišné způsoby financování s sebou nesou různé teoretické a praktické problémy. Nelze proto určit, jaký způsob financování stran je nejvhodnější, neboť kaţdý z nich má své výhody a nevýhody. Financování z veřejných zdrojů zvyšuje závislost stran na státu, coţ je jeví z hlediska teorie demokracie jako neţádoucí, neboť strany reprezentující zájmy svých voličů by měly být od státu odděleny (Biezen, Kopecký 2007). Naopak výhodou v tomto případě, ţe můţeme určit přesné mnoţství a původ finančních prostředků. V případě soukromého financování zase hrozí, ţe se strany stanou závislé na kapitálově silných subjektech, které je sponzorují. Strany se pak neřídí vůlí svých členů (a voličů), ale jsou podřízeny vůli sponzora, jenţ díky tomu můţe ovlivňovat politiku ve svůj prospěch (Šimíček: 1995). Těmto nebezpečím můţe čelit pouze precizní právní úprava, kterou je však v praxi velmi obtíţné prosadit, neboť o ní rozhodují sami politické subjekty. Nassmacher v této souvislosti uvádí, ţe prosazování jakékoli regulace financování stran je doprovázeno jakousi „neochotou„ ze strany subjektů zapojených do rozhodovacího procesu. A jelikoţ politické postupy obvykle vyţadují kompromis, je tak i konečná podoba reforem jakýmsi „kompromisním řešením“ (Nassmacher: 2003).

25

3 Financování politických stran v ČR Hned v úvodu je vhodné zmínit, ţe ani ta sebedokonalejší právní úprava nemůţe zajistit bezproblémové fungování modelu a zachovaní těch čtyř základních principů v praxi. Jak jiţ bylo uvedeno výše, financování ovlivňuje a je ovlivňováno řadou faktorů, které nelze při studiu opomenout, a právní rámec je pouze jedním z opatření zabraňující negativním důsledkům. Faktické fungování se tak bude vţdy v praxi potýkat s řadou problémů, se kterými se dříve ani nemohlo počítat. Nicméně právní úprava je výchozím bodem pro studium kaţdého konkrétního modelu financování politických stran v dané zemi. Jedná se totiţ o soubor pravidel, která přesně vymezují, jakými způsoby lze čerpat finanční prostředky a za jakých podmínek. Mimo to existuje v řadě zemí i právní úprava týkající se výdajů politických stran na volební kampaně, která se v případě ČR objevuje zatím pouze u volby prezidenta. Dle Čichoně je smyslem zákonné úpravy systému financování vymezit zejména tyto oblasti: Systém státních a soukromých příspěvků vymezující jednotlivé moţné zdroje financování, podmínky za jakých lze příspěvky získat a zásady pro nakládání s těmito finančními prostředky. Systém kontroly nad hospodařením jednotlivých stran, transparentností finančních zdrojů. Systém sankcí za porušování právních předpisů týkajících se financování politických stran. (Čichoň: 2000) Financováním politických stran se v kontextu právního systému ČR zabývá hned několik právních norem v síle od ústavního zákona aţ po usnesení Poslanecké sněmovny, která určují pravidla hospodaření poslaneckých klubů. Problematiku financování politických stran nalezneme na ústavní úrovni: Článek 5 a 9 Ústavy ČR Článek 20, 21 a 22 Listiny základních práv a svobod. Na úrovni zákonů pak na ně navazují a zároveň je rozšiřují: Zákon č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a hnutích Zákonem č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky Zákon č. 427/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu 26

Zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Zákonem č. 231/2001 Sb., o rozhlasovém a televizním vysílání Na úrovni usnesení Poslanecké sněmovny pak zejména Usneseními o pravidlech hospodaření poslaneckých klubů. Politické strany mají v ČR charakter ústavních institucí, coţ se odráţí v jejich specifickém postavení vzhledem k ostatním organizacím i ve způsobu jejich financování (Šimíček 1995). Přímo pojem politická strana9 ale není vymezen zákonem, coţ se jeví jako problematické, především pokud jde o vymezení jejích hospodářských aktivit (přípustných a nepřípustných). Obecně lze politickou stranu definovat jako neziskovou organizaci, jejíţ hlavní činností je sdruţování občanů k účasti na politickém ţivotě. Podle článku 5 Ústavy je „politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy“. Jsou to právě strany, které občanům ČR slouţí k jejich účasti na politickém ţivotě společnosti. Stejně tak mají občané sami právo zakládat politické strany a politická hnutí a sdruţovat se v nich (Listina čl. 20). Nezbytnou podmínkou pro to, aby strany mohly plnit výše zmíněné funkce, je správně nastavený systém financování politických stran. Takový systém by měl být postaven na základních principech rovnosti, svobody, veřejnosti a kontroly, které musí být zřejmé jiţ ze zákona. Nejvíc problematické je právní zakotvení principů rovnosti a svobody, které by měly být vyrovnané a další dva principy jsou v podstatě podpůrnými k těm prvním dvěma. Právě nefunkčnost těchto principů v politické praxi byla důvodem, proč byly zákony týkající se financování několikrát pozměněny nálezem Ústavního soudu10. Pro účely této práce, zabývající se reformou oblasti financování, se budu v následujících dvou podkapitolách zabývat těmito z výkladového hlediska podstatnými změnami v oblasti financování stran. Jak je uvedeno výše, v právním systému ČR upravuje problematiku financování hned několik právních norem, avšak většina z nich se financování týká jen okrajově. Tím hlavním zdrojem je č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích (dále jen zákon o 9

Navíc je v právním řádu nejasné oddělení politických stran od politických hnutí a dochází zde k duplicitnímu pouţívání obou termínů (zřejmě jako důsledek rychlého přijímání Ústavy ČR). Proto stejně jako V. Šimíček pouţívám pro zjednodušení - pojem strana pro oboje. 10 Jedná se o zákony č. 424/1991 Sb., 247/1995 Sb. a 166/1993 Sb., které byly několikrát pozměněny nálezy Ústavního soudu České republiky, který se zabýval ústavními stíţnostmi.

27

politických stranách). Tento zákon stanovuje současná pravidla pro financování politických stran, která jsou důleţitým prvkem fungování politického systému ČR (Kroupa 2003: 27). Druhým důleţitým zákonem je zákon č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu ČR (dále jen zákon o volbách), jenţ upravuje. Sloţitý vývoj systému financování je tedy patrný na mnoha novelizacích obou zákonů, kterými si prošly od svého vydání.

3.1 Vývoj financování stran v ČR a politické konsekvence 3.1.1 Nekonečné novelizace zákona o politických stranách Původní zákon o politických stranách přímo nevymezoval, co můţe a nemůţe být příjmem pro strany. Stejně tak nebyla omezena výše členských příspěvků či výše a původ darů přijímaných ze zahraničí. Povinnost registrovat dary byla stanovena na 10 tis. Kčs jednotlivě a 50 tis. Kčs za rok od jednoho subjektu. Oblast soukromého financování tak stranám poskytovala příliš velký prostor pro korupci, coţ potvrzují finanční skandály z 1. poloviny 90. let.11 Jediné co v tomto ohledu zákon zakazoval, byl zákaz přijímat dary od státu a státních orgánů. Navíc tento zákon trpěl hned několika nedostatky jako například, ţe nerozlišoval mezi stálým příspěvkem a příspěvkem na mandát a ročně byl poskytován tzv. „stálý příspěvek“. Dokonce zde ani nebylo pro strany povinné předkládat své výročních zprávy a zveřejňovat údaje týkající se stranických financí. Z výše uvedeného vyplývá, ţe princip veřejnosti a princip kontroly zde byl naplněn jen velmi omezeně. Takto formulovaná pravidla zde upřednostňovala princip svobody nad rovností. Kromě toho zde nebyly stanoveny ţádné sankce za porušení pravidel financování. Díky těmto svým nedostatkům byl zákon několikrát novelizován. Postupem času docházelo k mírnému posílení státního financování. 11

Za připomenutí stojí např. kauza Mosca, kterou Lubomír Kopeček popsal jako „pouze první případ valící se laviny finančních skandálů politických stran“. Kauza se týkala italského podnikatele Lionela Mosca, jenţ půjčil lidovcům tři miliony, coţ by bylo v pořádku, kdyby nevyšlo najevo, ţe byl Mosca v Itálii pravomocně odsouzen za obchodování s kokainem (Kopeček 2010). Kauza podivuhodné směnky ODA. Na začátku 90. let se ODA zadluţila u Kreditní a průmyslové banky Antonína Moravce částkou 52 miliónů Kč. Směnku podepsal stranický funkcionář ODA Josef Reichman a ručila za ní firma Marklap. Podivné na tom bylo to, ţe tato firma měla základní majetek 100tis. Kč, který byl těsně před podpisem směnky záhadně navýšen na 52 mil.Kč. Posudek potvrzující novou hodnotu společnosti pro soud vypracoval náměstek ministra financí Miroslav Téra (také z ODA). Kdyţ ODA nesplatila svou první splátku, přešel její dluh na ručitelskou firmu Marklap. Banka následně zjistila, ţe její hodnota je podstatně niţší a trvala na vrácení dluhu od ODA. Vzápětí v roce 1994 zkrachovala a nucený správce mezi nesplácenými úvěry objevil i dluh ODA. Policie v souvislosti s umělým navýšením základního jmění společnosti zatkla majitele Marklap Adolfa Klapku a Michala Macka. A ve stejné době se kriminalisté začali zabývat i dluhem aliance. V době kdy byl zatčen i Reichmann, začalo vedení ODA propadat panice a stranu později opustili někteří její členové (Respekt institut, Kubík 2001).

28

Nevyhovující situaci v oblasti financování mělo vyřešit přijetí přísnějších pravidel prostřednictvím zákona č. 117/1994 Sb., který novelizoval původní zákon o politických stranách. Tímto byla stranám zakázána jakákoliv podnikatelská činnost12 a nově byla stranám uloţena povinnost předkládat výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně a také Nejvyššímu kontrolnímu úřadu (dále jen NKÚ). Zpráva byla zveřejněna, jen pokud NKÚ shledal nějaké pochybení. Další novinkou bylo zavedení sankcí za porušení zákona a to formou pozastavení nebo zrušení činnosti strany. V tomto zákoně byl také poprvé odlišen příspěvek na mandát a stálý příspěvek, stejně jako byl poprvé vymezen příjem stran obecně. Tato reforma stanovila hned několik zásadních změn. V omezené míře byl do právní úpravy zaveden princip kontroly a sankcí. Mimo to došlo k přesnějšímu vymezení a rozšíření státního financování. Poněkud kontroverzním řešením byl výlučný zákaz podnikatelské činnosti, který měl omezit převládající soukromé financování. Tato reforma se ve výsledku minula svým účinkem. Systém financování byl nastaven stále velmi liberálně, aniţ by tomu odpovídalo politické prostředí a stupeň politické kultury. „Politické strany v té době nesměly podnikat, ale státní příspěvek pokrýval jen část jejich aktivit. Z větší části se proto musely opřít o sponzorské dary“ (Pečinka 2003: 62). Zatímco na západě je tzv. fundraising 13běţným způsobem získávání prostředků pro strany, tak v českém prostředí si získal negativní pověst a to zejména ve spojení s akcemi ODS, na kterých přispívaly na fundraising státem vlastněné podniky (Novotný 2000: 87). Financování stran se tak se tak dostalo do „bludného kruhu“ a čeští podnikatelé začali sponzorovat strany anonymně (Pečinka 2003: 63). Výsledkem byly kauzy s fiktivními jmény sponzorů ve výročních finančních zprávách (a taky rozdělování darů do menších částek), kterými se strany snaţily zamaskovat své skutečné zdroje. Nejznámějším případem takového jednání je sponzorská kauza ODS14, která vyplavala na povrch krátce před volbami roku 1996 (po zveřejnění výroční finanční zprávy za předchozí rok 1995). 12

A to i v případě, ţe by strany byly společníci nebo členové takové právnické osoby. Způsob financování stran zaloţený na získávání peněţ od svých sympatizantů. Podoba volebního fundraisingu můţe mít různé formy – plesy, večery, veřejná vystoupení populárních umělců (Novotný 2000: 87). 14 Ve výroční zprávě ODS za rok 1995 poutala pozornost jména dvou zahraničních sponzorů – Maďara Lájose Bácse a Radjiva Sinha z ostrova Mauricius, jenţ měli straně věnovat shodně 3, 75 mil. Kč. Přičemţ se následně zjistilo, ţe Bács zemřel uţ v roce 1982 a druhý údajný sponzor o České republice dokonce nikdy neslyšel. ODS na tuto kauzu nedokázala adekvátně reagovat a po volbách 1996 přestala po původu peněţ pátrat (Pečinka 2003. 62). Do věci vnesl jasno aţ anonymní informátor, ţe za oběma jmény se prý skrýval někdejší čtvrtinový vlastník Moravia Steel Milan Šrejber. Ten měl tímto poskytnout zamaskovanou provizi ODS. V roce 1995 totiţ vláda jednomyslně přiznala firmě Moravia Steel většinový podíl v Třineckých ţelezárnách a to i přesto, ţe druhá nabídka v pořadí byla o více neţ 300 milionů niţší (Respekt 1997). 13

29

Absolutní zákaz podnikání politických stran byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.15 jako protiústavní. Současně soud zmírnil i kontrolu16 NKÚ s odůvodněním, ţe se jeho kontrola můţe vztahovat pouze na činnosti, které předcházely přidělení státní podpory. Na zásah ústavního soudu reagovala politická reprezentace přijetím dalšího zákona č. 322/1996 Sb., který doplnil výčet příjmů politických stran o dědictví a příjmy vznikající z účasti na podnikání jiných právnických osob. Zveřejňování výročních finančních zpráv jiţ není dále podmíněno pouze zjištěním jejích nedostatků ze strany NKÚ (viz. § 18 odst. 2 322/1996 Sb.). Strany tak musejí předkládat kaţdoročně údaje o svém financování, které jsou následně zveřejněny a zpřístupněny široké veřejnosti.17 Oproti stávajícímu stavu tak došlo k výraznému posílení principu veřejnosti ale i kontroly (a to právě ze strany veřejnosti, tím ţe můţe kaţdý nahlédnout do výročních zpráv). I přes veškeré snahy o reformu systému se objevovaly stále nové aféry týkající se financováním politických stran, které postihly snad všechny významnější stran. Mezi ty největší se řadí např. kauzy zahraničního účtů ODS18 a ODA19. Skutečnost, že vládní strany měly tehdy na starosti privatizaci, Fond národního majetku, ministerstva (hlavně 15

„Strana a hnutí nesmějí vlastním jménem provozovat podnikatelskou činnost. Mohou se však podílet na založení právnické osoby nebo se účastnit jako společníci nebo členové právnické osoby již založené. Mohou také samy právnickou osobu založit nebo se stát jedinými společníky právnické osoby, pokud zvláštní zákon jediného zakladatele nebo jiného společníka připouští.“ 16 „Ústavní soud je toho názoru, že poté, co příspěvky státu byly politickým stranám a politickým hnutím přiděleny, nemůže již jít o "hospodaření se státním majetkem" ve smyslu čl. 97 Ústavy, ale že použití těchto příspěvků je již vnitřní záležitostí těch subjektů, jimž byly uděleny. Proto se kontrola hospodaření se státním majetkem může vztahovat pouze na tu fázi, která předcházela přidělení těchto příspěvků, tzn. na proces, který uvnitř státu (zejména v rámci Ministerstva financí) předcházel státnímu rozhodnutí o jejich přidělení.“ 17 Podle § 18 "(2) Výroční finanční zpráva strany a hnutí je veřejná; lze do ní nahlédnout a pořizovat z ní výpis nebo její opis či kopii v Kanceláři Poslanecké sněmovny."(Novela 322/1996 Sb.). 18 Další finanční aféru ODS odstartoval poměrně nečekané oznámení rezignace Josefa Zieleniece (na funkce ministra zahraničí, místopředsedy vlády i ODS). Jako důvod svého rozhodnutí uvedl omezení moţnosti spolupodílet se na zásadních stranických záleţitostech a „velmi závažných rozhodnutích týkajících se hospodaření strany“. Nejasnosti vyvolával hlavně druhý bod, jenţ se hned stal předmětem spekulací (Kopeček 2010) K vyjasnění problému hospodaření došlo potom, co se začala ODS štěpit a vyšly tak najevo informace o dění na politickém grémiu strany v září 1997. Při diskuzi o financování strany měl hlavní manaţer Ratiborský odpovědět na otázku, čím bude strana ručit za zahraniční úvěr, kdyţ nemá na kontech dostatečnou hotovost: "No přece těmi 170 miliony, co máme ve Švýcarsku." (Respekt 1997) Existence tohoto konta ale nebyla nikdy prokázána a o tom, co se dělo na grémiu existují různá a často protichůdná svědectví jednotlivých členů. 19 V roce 1998 se ukázalo, ţe i ODA měla tajná konta a dary. V souvislosti s problémy kolem financování ODA rezignoval na svou funkci místopředseda vlády a ministr ţivotního prostředí Jiří skalický. Na kontě Aliance tehdy přistály finanční prostředky, pocházející od nastrčené firmy TMC, která nevyvíjela ţádnou činnost, sídlila v Karibiku a účet měla v Lichtenštejnsku (Kubík 2001). Navíc přišly další dotace ze Švýcarska, kde měl švýcarský advokát Nathan Landshut posbírat příspěvky od anonymních dárců a poslat je na konto ODA (Krnáčová 2006: 71).

30

klíčové ministerstvo průmyslu a obchodu) budí přinejmenším pochybnosti o tom, zda neexistovala přímá souvislost mezi štědrým financováním a očekáváním donorů, které se za ním skrývalo. Na neprůhlednost financování stran si stěţovali sami členové stran, kteří pod touto záminkou rezignovali na své funkce. Navíc vypjatá politická situace20 na konci roku 1997 připomínala slovy L. Kopečka: „(…) stoh slámy, u něhož stačilo škrtnout sirkou, aby začal hořet. Onou příslovečnou jiskrou se stalo oživení kauzy podivných sponzorů ODS Bácse a Sinhy (Kopeček 2010a). Na základě hrozby odchodu lidovců z koalice a toho, ţe V. Klaus nedokázal vyvrátit mimořádně závaţná obvinění, poţadovali Jan Ruml s Ivanem Pilipem jeho odchod z čela ODS. Problémy s financováním tak sehrály důleţitou roli (jako záminka) v rozpoutání tzv. Sarajevského atentátu. Potřeba reformovat nevyhovující systém financování tak ještě více nabyla na důleţitosti a nutně muselo dojít další novelizaci, která zavedla striktnější pravidla. Zákonem č. 340/2000 Sb. poprvé přesně vymezil, od jakých subjektů nesmí strany přijmout dar a zrušil absolutní zákaz přijímání darů ze zahraničí (povoleno od nadací, pol. stran a fyzických osob). Strany tím získaly povinnost zveřejnit všechny dary a uvádět ve výroční zprávě výdaje ve stanoveném členění. Novelizace změnila i podmínky, za kterých jsou vypláceny státní příspěvky. Nárok na vyplácení státního příspěvku zanikal, jestliţe strana nezískala alespoň 5 % hlasů v dalších volbách. Zároveň byla zdvojnásobena výše příspěvku na mandát. Také se zpřísnila sankce za porušení zákona - strany musí vrátit neoprávněně přijatý dar dárci nebo není-li to moţné odvést dvojnásobek nelegálně získané částky do státního rozpočtu. Po nálezu ústavního soudu v roce 200121 byla zrušena podmíněná výplata stálého příspěvku získáním minimálně 5 % hlasů v příštích volbách a došlo k návratu k původnímu znění. Příspěvek na mandát poslance a senátora byl zcela zrušen s odůvodněním, ţe zavedení podpory pro parlamentní strany bylo doprovázeno současným omezením podpory stran méně úspěšných. Ústavní soud v tom viděl snahu o omezení volné soutěţe všech politických sil.

20

Situace v roce 1997 byla nanejvýš vypjatá - vrcholí ekonomická krize, objevují se aféry s doktoráty některých poslanců, ve společnosti vrcholí nespokojenost a nedůvěra v politické strany a státní instituce, navíc je koaliční vláda závislá na vůli jednoho poslance. 21 Nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 98/2001 Sb. Ústavní soud v citovaném nálezu mj. uvedl, ţe strany mají být zakotveny ve společnosti, nikoliv ve státě, proto státní příspěvek má pouze usnadňovat stranám tu úlohu, kterou pro stát plní svou účastí ve volbách, neboť na politické vůli, vzešlé ze svobodné volební soutěže, je založen demokratický stát. Výše příspěvku nesmí plně odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran, protože reálné a přiměřené náklady politických stran nesmějí být finančně pokryty státem, ale musí mít základ v podpoře členské a voličské základny.

31

Vysoká hranice tak omezovala princip rovnosti, neboť pro menší či nové strany bylo velmi obtíţné dosáhnout na příspěvek. Navíc státní příspěvek dosahoval „nebezpečné výše“ a hrozilo zde propojení stran se státem (coţ byl taky důvod, proč jej soud zrušil). V podstatě si tak si etablované strany uzpůsobily pravidla hry k obrazu svému a vyloučily tak ty ostatní, coţ připomíná kartelovou dohodu stran. Příspěvek na mandát byl znovu zaveden (ve výši 900 000 Kč) ještě téhoţ roku zákonem č. 170/2001 Sb., který zároveň zdvojnásobil stálý státní příspěvek z 3 mil. Kč na 6 mil. Kč. Poté se reformní úsilí na dlouhou dobu omezuje jen na drobnější změny. Podstatnější změnu přinesl zákon č. 556/2004 Sb., který významně posílil princip kontroly. Poslanecká sněmovně bylo tímto uloţeno ověřovat úplnost výročních finančních zpráv a jejich doplnění o některé údaje z minulých let. Dále dovolila stranám podnikat v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a upravila výplatu příspěvku na mandát v případě, ţe zvoleného zástupce nastoupí náhradník. Zatím poslední změnou v tomto zákoně je sníţení příspěvku na mandát o 5% ve snaze ušetřit na státních výdajích (§ 20 odst. 7 zákona č. 345/2010). 3.1.2 Poznámky k úpravě zákona o volbách Podmínky pro vyplácení volebních náhrad pro strany upravuje zákon č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu ČR č. 247/1995 Sb. (dále jen zákon o volbách). Jeho výše i procentuální hranice, které musí strany dosáhnout, se stala předmětem diskuzí politických subjektů. Kromě toho, aby se vůbec strany mohly účastnit volebního procesu, musí sloţit tzv. volební kauci. V roce 1995 se příspěvek vyplácel jen v případě voleb do PS ve výši 90 Kč za hlas straně nebo koalici, která získala nejméně 3 % z celkového počtu platných hlasů. Přičemţ účast strany ve volbách byla podmíněna sloţením kauce22 ve výši 200 000 Kč ve všech volebních krajích, coţ při počtu 8 krajů pro volby do PS činilo celkem 1,6 mil. Kč. Kauce je v tomto případě ještě vratná, a to za podmínky, ţe strana získá více jak 5% z celkového počtu platných hlasů. U senátních voleb byla stanovena kauce 20 000 Kč v příslušném volebním obvodě a jeho vrácení bylo podmíněno překročením 6 % hlasů. Původní zákon neúměrně sankcioval malé strany, které neměly dostatečné mnoţství prostředků pro vedení volební kampaně a placení kaucí. Proto byla nálezem Ústavního soudu

22

„Složení kauce je podmínkou pro zahájení tisku hlasovacích lístků příslušné politické strany nebo koalice. Pokud kauce není složena, hlasovací lístky nebudou vytištěny“ (§ 35 odst. 3, zákon č. 247/1995 Sb.). Stejná podmínka je i u voleb do Senátu.

32

č. 243/1999 Sb. zrušena 3% hranice.23 Dále soud doporučil Parlamentu zváţit, „zda má být pro volby do Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice – řekněme kolem 1% – získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů“ (Ústavní soud 1999: 3927). Parlament pak přijetím zákona č. 204/2000 Sb. hranici ponechal, ale stanovil její výši na 2 % získaných hlasů a hodnotu příspěvku na 30 Kč za hlas, coţ ale plně neodpovídalo doporučení soudu, který navrhoval hranici kolem 1%. V tomto případě tak strany „opoziční smlouvy“ (velká koalice ODS a ČSSD) nerespektovaly zcela jasné stanovisko ústavního soudu a snaţily se prosadit vlastní představu o nastavení systému financování, která měla znevýhodňovat ostatní strany. Kauce pro volby do PS byla sice sníţena na 40 000 Kč, coţ ale při současném zvýšení volebních krajů z 8 na 3524 v konečném výsledku znamenalo kauci ve výši 1,4 mil. Kč. Navíc kauce byla pro menší subjekty nevratná, neboť by se vracela jen v případě, kdy by subjekt překročil hranici 5% získaných hlasů. Vzhledem k tomu, ţe výše zmíněná novela plně nerespektovala rozhodnutí Ústavního soudu, došlo k dalšímu zásahu z jeho strany. Nálezem Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. byla zrušena veškerá ustanovení týkající se kaucí pro volby do PS (výše kauce, podmínky jejího navrácení) a podmínky pro poskytování příspěvku na úhradu volebních nákladů. Zrušená ustanovení byla nahrazena další zákonem č. 37/2002 Sb., jenţ sníţil volební kauci na 15 000 Kč, coţ při 14 krajích představuje pro strany celkovou sumu 210 000 Kč. Pokud to srovnáme s počátečním stavem, kdy jenom kauce za jeden volební kraj činila 200 000 Kč, jedná se v tomto ohledu o výrazné posílení principu rovnosti. Na druhou stranu se ale tato kauce stává nevratnou. Příspěvek za získaný hlas činí nově 100 Kč a vyplácí se po překročení 1,5 % hranice hlasů.

23

„je-li každý platný hlas odevzdaný ve volbách dotován částkou 90 Kč pro příslušnou politickou stranu, pak již jakékoli další podmínky pro vyplacení této částky znamenají zásah do svobodné soutěže politických sil, neboť se tak vytvářejí nerovné podmínky pro působení politických stran. Tato nerovnost podmínek je znásobena dále i povinností kandidujících politických stran skládat kauci ve výši 1 600 000 Kč. Jestliže se pak některým stranám ani nevrátí tato kauce ani nedostanou příspěvek na volební náklady za každý odevzdaný hlas, jde o ekonomickou diskriminaci státu vůči vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti stranám etablovaným, což je v přímém rozporu s čl. 5 Ústavy České republiky, podle něhož je politický systém založen na volné soutěži politických stran“ (zákon č. 243/1999 Sb.). 24 Stanovení nových 35 volebních bylo zároveň součástí této novely zákona o volbách (uvedeny v příloze č. 1 k tomuto zákonu).

33

V souvislosti s volbami do Evropského parlamentu byla zavedena kauce 15 000 Kč pro kandidující subjekt, která je navrácena kandidátní listině jen v případě, ţe nebyla zaregistrována. Nárok na úhradu volebních nákladů je podmíněn ziskem nejméně 1% z celkového počtu platných hlasů (§ 21a §65 zákona č. 62/2003 Sb.).

3.2 Shrnutí Jak jsme si ukázali v této kapitole, vývoj financování politických stran v ČR byl spojen s nesčetnými skandály. Postupem času dochází k zpřísnění pravidel zavedením sankcí a posilováním státní kontroly nad stranami. Z jednotlivých ustanovení je patrná snaha o zvyšování transparentnosti financování. Obecně ve vývoji dochází k posilování státního financování a zavádění někdy aţ příliš radikálních opatření. V rámci prosazování regulací lze vypozorovat tendenci etablovaných stran vytvářet pravidla diskriminující menší strany.

Největší diskuze se v tomto ohledu vedly okolo

procentuální hranice podmiňující zisk státních příspěvků. Velké strany se snaţily nastavit takovou hranici, přes kterou by se ty menší nedostaly, coţ by jim znemoţňovalo účastnit se volební soutěţe. Podobné snahy v minulosti ukončil Ústavní soud zrušením některých ustanovení. Dalším sporným bodem financování se stal příspěvek na volby podmiňující účast stran na volbách. Opět je zde patrná snaha o znevýhodnění těch menších a nových stran prostřednictvím pro ně těţko splnitelných podmínek, které jim následně zabraňují účastnit se vole. V kombinaci s vysokou hranicí pro přiznání nároku na úhradu volebních nákladů docházelo k neúměrné kumulaci materiálních sankcí pro malé strany, které nemají dostatek prostředků pro vedení volební kampaně a placení kaucí. Neustálé novelizace tak byly často způsobeny neshodou mezi politickou reprezentací a nezávislým soudem, jenţ se snaţil krotit jejich diskriminační opatření. Outlý se pozastavuje nad existencí institutu „příspěvků“ či „kaucí“ v poměrném volebním systému s 5% uzavírací klauzulí. Poměrný volební systém by totiţ měl být v maximální moţné míře odrazem voličského sboru, a proto by měl tento systém obsahovat co nejméně zásahů limitujících účast ve volební soutěţi (Outlý 2003: 71). Primárním cílem kaucí je zabránit tříštění politického spektra prostřednictvím omezení moţnosti účasti na volbách těm subjektům, které by je povaţovaly za hlavní zdroj svých příjmů (Novotný 2000: 80). Je-li ale uţ ve volebním systému nastavena uzavírací klauzule (která slouţí ke stejnému účelu), stává se volební kauce (zvláště pokud je nevratná) diskriminujícím prvkem

34

pro menší subjekty. Ty se pak po volbách dostávají do obtíţné finanční situace, zvláště pokud nedosáhnou na úhradu volebních nákladů a ani se nedostali do zastupitelského sboru (a nemají nárok na příjem plynoucí ze zisku mandátů). Z toho plyne, ţe v zájmu rovných šancí by u voleb do PS mělo dojít buď ke zrušení této kauce, nebo kvora.

3.3 Financování státem Současná podoba systému financování stran zahrnuje jak přímou, tak nepřímou formu příspěvků ze strany státu. Vzhledem k tomu, ţe v ČR funguje systém poměrného zastoupení (s výjimkou voleb do senátu) musí systém financování vytvářet rovnocenné podmínky tak, aby všechny strany měly stejnou šanci oslovit své voliče, výsledkem čehoţ bude zvolený zákonodárný sbor reprezentovat skutečné rozvrstvení politických názorů ve společnosti. Zároveň musí systém financování zachovat oddělené postavení stran od státu, jenţ je garantováno zákonem25. Výhodou státního financování (především toho přímého) je, ţe má oporu v zákonech a transparentnost finančních toků. Přímou formou jsou příspěvky politickým stranám a hnutím vypláceny ze státního rozpočtu skrze Ministerstvo financí České republiky. Údaje o přesných finančních částkách jsou veřejně dostupné jak na webových stránkách ministerstva26, tak ve výročních finančních zprávách jednotlivých stran a hnutích, které jsou na vyţádání dostupné v Kanceláři Poslanecké sněmovny Parlamentu resp. v Parlamentní knihovně. Pro představu jakou částkou stát stranám přispívá, jsou v rámci této kapitoly uvedeny konkrétní příspěvky parlamentním stranám za období 2010, 2011 (tedy od posledních sněmovních voleb). Celková částka poskytnutá státem všem stranám, které na ni získaly nárok (tedy i ty neparlamentní) činila za „supervolební“ rok 2010 1 013 267 067 Kč27 a za mezivolební rok 2011 491 453 750 Kč. Podíváme-li se na státní příspěvky stranám jako na výdajovou poloţku státního rozpočtu, představují nepatrnou poloţku28 v řádech setin procent z celkových výdajů státního rozpočtu. 25

„Strany a hnutí jsou odděleny od státu. Nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat. Nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy“ (§ 5 Zákona č. 424/1991 Sb.). 26 Údaje o příjmech a výdajích ze státního rozpočtu jsou dostupné online na stránkách Ministerstva financí: ( http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/politicke_strany.html). 27 Tato finanční částka zahrnuje příspěvek na činnost, na úhradu volebních nákladů za volby 2010. Dostupné online (http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/politicke_strany_59503.html). 28 Celkové výdaje státního rozpočtu činily 1 156,8 mld. Kč za rok 2010 a 1 155,5 mld. za rok 2011. Státní příspěvky politickým stranám, hnutím tak představují 0, 088% a 0, 043% (po zaokrouhlení) z celkových státních výdajů za roky 2010, 2011 (Ministerstvo financí 2011).

35

3.3.1 Přímé státní financování V případě přímého státního financování jsou v ČR zastoupeny obě dvě základní formy a sice, příspěvek na úhradu volebních nákladů a příspěvek na činnost strany. Prvně zmíněný příspěvek má přímou souvislost s volbami a je poskytován jednorázově. Jeho výše závisí na tom, do jaké míry byla daná strana úspěšná ve volbách, tedy jakou část společnosti reprezentuje. Platí zde přímá úměrnost, teda čím více hlasů strana získá, tím větší bude její konečná částka příspěvku na volby. Druhý typ státního příspěvku, příspěvek na činnost strany, je stranám poskytován pravidelně a skládá se ze dvou sloţek, a to příspěvku na mandát a stálý příspěvek. Tento typ příspěvku má stranám poskytnout finanční podporu na běţné výdaje. 3.3.1.1 Úhrada volebních nákladů Volby s sebou přinášejí zvýšené finanční výdaje, které mohou být pro určité politické subjekty nepřekonatelnou překáţkou. V současném systému těmto nerovnostem zabraňuje částečná úhrada volebních nákladů státem. Tento příspěvek by měl zaručit umoţnění rovného přístupu politických stran a kandidátů k voličům, omezení korupce ve státní správě, zamezit nesmyslnému plýtvání, udrţet pořádek a legitimní průběh volební kampaně (Novotný 2000: 82). Příspěvek na úhradu volebních nákladů se vyplácí pouze za volby do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu. Vyplácení příspěvku všem stranám je podmíněno splněním dvou podmínek, kterými jsou účast ve volbách a volební úspěšnost. Účastí ve volbách se rozumí, ţe se daná politická strana musí účastnit voleb, tedy ţe si podá kandidátní listinu v alespoň jednom z volebních obvodů, která musí být následně registrována (viz. §31 a §33 zákona č. 247/1995 Sb.). Nutno podotknout, ţe samotná účast ve volbách je dále podmíněna složením příspěvku na volební náklady ve výši 15 000 Kč za kaţdý volební obvod u voleb do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu29 (§ 31zákona odst. 4. č. 247/1995 Sb., §21 odst. 4. zákona 62/2003 Sb.). Druhou podmínkou je volební úspěšnost, ta představuje určité procento hlasů, kterého musí strana ve volbách dosáhnout. Finanční podpora se vyplácí stranám aţ zpětně po zveřejnění výsledků voleb.

V případě sněmovních voleb se tak stane hned potom, co

Poslanecká sněmovna sdělí Ministerstvu financí údaje o počtu platných hlasů odevzdaných pro jednotlivé politické subjekty. Na základě toho je příspěvek přidělen jakékoliv „politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 1,5 procenta z 29

V případě voleb do Senátu činí sloţení kauce 20 000 Kč (odst. 2e § 61 zákona č. 247/1995 Sb.), ale u senátních voleb se nevyplácí příspěvek na úhradu volebních nákladů.

36

celkového počtu platných hlasů, bude za kaţdý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 100 Kč“ (§ 85 Zákon č. 247/1995 Sb.). V případě voleb do EP je princip přidělování příspěvku stejný, avšak liší se v přidělené částce i nutným procentem získaných hlasů. Příspěvek je politickému subjektu přidělen tehdy, kdyţ Český statistický úřad (ČSÚ) po ověření volby poslanců do Evropského parlamentu sdělí Ministerstvu financí přesné údaje o počtu platných hlasů odevzdaných pro jednotlivé politické strany, politická hnutí nebo koalice. „Politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 1% z celkového počtu platných hlasů, bude za kaţdý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč“ (§ 65, zákon č. 62/2003 Sb.). Oba příklady úhrady volebních nákladů, jenţ se v ČR uplatňují, jsou podmíněny dosaţením určitého procenta hlasů ve volbách. „Kritérium volební úspěšnosti stojí na názoru, ţe příspěvek na úhradu volebních nákladů by měl být poskytován pouze těm stranám, které představují tzv. významnou část voličů (Outlý 2003: 108). Je však velmi sporné určit kolik procent hlasů by měla strana získat, aby představovala významnou část voličů. V případě ČR je u voleb do PS PČR stanovena hranice 1, 5% platných hlasů. Během minulých let se zde vedly četné spory kolem této procentuální hranice. Zákon o volbách nejdříve poţadoval zisk nejméně 3% hlasů. Po v pořadí uţ druhém zásahu Ústavního soudu v této věci se hranice potřebná k zisku finančního příspěvku ustálila na 1, 5% v roce 2002 a platí dodnes. V posledních sněmovních volbách v roce 2010, tak získalo příspěvek na úhradu volebních nákladů devět30 politických stran a hnutí z celkových 27, které se účastnily voleb (ČSÚ 2010). Příspěvkem na úhradu volebních nákladů je zajištěn volný vstup politických stran do volební soutěţe a v systému financování stran by měl zaručit naplněním principu rovnosti. Pokud jsou ale podmínky pro jeho zisk nastaveny příliš přísně, tak má tento příspěvek přesně opačný efekt. Coţ potvrzuje i stanovisko Ústavního soudu k zrušené 3% hranici hlasů, ţe takto stanovenými pravidly se státní orgány snaţí omezovat volnou a svobodnou soutěţ (Nález č. 243/1999 čl. II). Institut náhrady volebních nákladů se tak můţe stát nástrojem politické moci ve snaze zvýhodnit jednu skupinu politických subjektů a zároveň omezit ty ostatní v moţnostech na zisk tohoto příspěvku.

30

VV, KSČM, ČSSD, SPOZ, TOP 09, TOP 09, KDU-ČSL, SZ, Suverenita-blok J. Bobošíkové, ODS (ČSÚ 2010).

37

Tabulka 1: Srovnání výše státního příspěvku na úhradu volebních nákladů s přiznanými náklady na volby 2010

ČSSD ODS TOP09 KSČM VV

Počet hlasů 1 155 267 1 057 792 873 833 589 765 569 127

Úhrada vol. nákl. 115 526 700 105 779 200 87 383 300 58 976 500 56 912 700

Náklady na volby31 270 184 573 541 566 000 107 165 870 31 039 030 108 047 076

podíl příspěvku 42, 76% 19, 53% 81, 54% 190, 00% 52, 67%

Zdroj: zpracováno autorkou na základě údajů Ministerstva financí ČR a výročních finančních zpráv Příspěvek na volby by měl odpovídat principu částečného uhrazení nákladů a nikdy z něj nesmí být hrazeno 100% volebních nákladů (Novotný 2000: 82). Tabulka 1 uvádí srovnání výše příspěvku na úhradu s jejich skutečnou výší ve volbách v roce 2010. Částečně je v tomto případě hrazeny náklady jen u ČSSD, ODS a VV. Zajímavý je případ KSČM kde příspěvek tvoří skoro dvojnásobek celkových výdajů na volby. V této souvislosti je ale nutné uvést, ţe se jedná o oficiální údaje, které strany přiznávají ve svých finančních zprávách. Ačkoliv mají strany povinnost uvádět úplné a pravdivé údaje o svých příjmech a výdajích, často tak nečiní. Nesrovnalosti ohledně konečné částky na volební kampaň se například objevily v případě ČSSD. Podle monitorovacích agentur neodpovídala její masivní kampaň oficiálně uvedeným údajům. Tehdejší volební manaţer Jaroslav Tvrdík to vysvětloval tím, ţe strana získala drtivé slevy 75 – 90 % na nákup billboardů a novinové inzerce apod. Ale poté, co agentura STEM sdělila částku, za kterou pracovala pro ČSSD, se potvrdily nepřesnosti v rámci jejich účetnictví (Valášková 2011). 3.3.1.2 Příspěvek na činnost Příspěvek na činnost je rovněţ odrazem rovného přístupu státu vůči všem politických stranám a hnutím. Příspěvek na činnost zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát, které jsou popsány v zákoně o politických stranách. Politické subjekty získávají nárok na zisk těchto příspěvků na základě splnění daných podmínek. Výše příspěvku je v obou případech závislá výhradně na volebním výsledku. I v tomto případě by měl být naplňován princip rovnosti, ale v zásadě platí, ţe modely zdůrazňující přímou státní podporu eliminují malé a nově vzniklé strany (Čichoň 1998: 163). Příspěvek je vyplácen Ministerstvem financí na základě ţádosti strany a hnutí po celé volební období kaţdoročně ve dvou pololetních splátkách pozadu (§20a odst. 1, zákona 424/1991). V obou případech musí strany ve stanovené lhůtě odevzdat úplnou výroční zprávu

31

Náklady na volby znamenají přiznané náklady na volby jednotlivých stran, uvedené ve výročních finančních zprávách (zaork. na koruny).

38

PS PČR, jenţ musí splňovat všechny náleţitosti stanovené zákonem (náleţitosti viz § 18 odst. 5). Pokud PS PČR zjistí, ţe je zpráva v pořádku, závisí pak ještě na dalších podmínkách pro vyplacení jednotlivých částí tohoto příspěvku. 3.3.1.2.1 Stálý příspěvek Na stálý příspěvek má podle § 20 zákona č. 424/1991 Sb. nárok kaţdá strana nebo hnutí, která v posledních volbách PS získala alespoň 3% všech platných hlasů. Stálý příspěvek činí ročně 6 000 000 Kč v případě, ţe strana získala 3 % hlasů. Za kaţdých dalších i započatých 0,1 % hlasů obdrţí ročně 200 000 Kč navíc. Přičemţ při dosaţení více neţ 5% získaných hlasů se částka jiţ nezvyšuje a maximální výše stálého příspěvku činí 10 000 000 Kč. Stejná částka je potom straně vyplácena po celé volební období. Příspěvek je přímo vázán na stranu jako celek, takţe poslanec tím sám nic nezíská a to ani v případě, ţe ze strany vystoupí a zůstane nezařazený, případně si zaloţí stranu novou. Jestliţe je strana členem koalice, je při stanovení výše jeho stálého příspěvku rozhodující dohoda o podílu členů koalice na volebním výsledku. Pokud taková dohoda neexistuje, dělí se volební výsledek rovným dílem. 3.3.1.2.2 Příspěvek za mandát Druhým typem je příspěvek na mandát, který získá příslušná politická strana v případě, ţe její kandidát byl zvolen na post poslance, senátora, člena zastupitelstva kraje nebo člena zastupitelstva hlavního města Prahy. Přesná částka na mandát „poslance nebo senátora činí ročně 855 000 Kč a na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy činí ročně 237 500 Kč“(§ 20 odst. 7, zákona č. 424/1991 Sb.). Je zajímavé, ţe v § 20 jiţ zmíněného zákona je v pátém odstavci uvedeno: „Nárok na příspěvek na mandát vzniká, jestliţe byl zvolen alespoň jeden poslanec, senátor, člen zastupitelstva kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy na kandidátní listině strany a hnutí nebo byl zvolen za stranu a hnutí na kandidátní listině koalice ve volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstva kraje nebo zastupitelstva hlavního města Prahy“. Není zde ale stanovena maximální výše příspěvku, tak jako například v případě stálého příspěvku (kdy strana získává maximálně 10 mil. Kč). Opět je příspěvek vázán na stranu, za kterou byl kandidát zvolen. Strana však o příspěvek přijde v případě, kdyţ se uprázdní mandát poslance, člena zastupitelstva kraje nebo člena zastupitelstva hlavního města Prahy a na uprázdněný mandát není náhradník nebo

39

dojde-li k zániku mandátu senátora v průběhu volebního období (§ 20 odst. 8, zákona č. 424/1991 Sb.). Skutečnost, ţe je příspěvek podmíněn kandidaturou za stranu či hnutí se jeví jako problematická hlavně v případě voleb do Senátu. To celkem zjevně znevýhodňuje nezávislé kandidáty oproti těm stranickým kandidátům, coţ narušuje princip rovnosti. Ten je v tomto případě znevýhodněn hned dvakrát, neboť si nejprve musí financovat svou volební kampaň naprosto sám, která je sama o sobě nákladná a v případě, ţe je zvolen, mu nejsou hrazeny výdaje na chod kanceláře a na politickou činnost svou. Zatímco náklady na kampaň stranického kandidáta mohou být pokryty ze státních příspěvků. Navíc po zvolení získává kandidát roční příspěvek na výdaje spojené s jeho úřadem. Přitom nezávislý senátor bude mít stejné výdaje a mimoto získal stejnou míru podpory ve společnosti jako ten stranický. Tabulka 2: státní příspěvky

Volební zisk

Úhrada vol. nákladů

Stálý příspěvek

115 526 700

10 000 000

poslanci 57 150 000

senátoři 28 800 000

kraj 73 125 000

105 779 200

10 000 000

58 200 000

30 000 000

54 583 333

TOP09 16,70 873 833 KSČM 11,27 589 765

87 383 300

6 666 667

24 600 000

225 000

1 625 000

58 976 500

10 000 000

23 400 000

2 550 000

29 875 000

10,88 569 127

56 912 700

6 666 667

14 400 000

0

0

ČSSD ODS

VV

% Hlasy 22,08 1 155 267 20,22 1 057 792

Příspěvek na mandát

Zdroj: zpracováno autorkou na základě výročních finančních zpráv politických stran 3.3.2 Nepřímé státní financování Forem nepřímého financování existuje celá řada, proto vzhledem k rozsahu mé práce se budu věnovat jen některým z nich32. V celé problematice zaujímají specifické místo, neboť některé z jeho forem jsou nevyhnutelné a v podstatě není na vůli státu, zda je bude poskytovat nebo ne, a přestoţe je velmi adresné, otevřené a má oporu v legislativě, je velmi obtíţně vyčíslitelné (Outlý 2003: 126). Zkušenosti v ČR spojené s nepřímým financováním státem ukazují, ţe drtivá většina nejasností a skandálů kolem financování politických stran v 90. letech měla původ

32

Vzhledem k rozsahu práce a vzhledem k potřebám analýzy.

40

v obcházení daňových zákonů. Daňová zvýhodnění jako jedna z forem tohoto financování jsou v podstatě daňová zvýhodnění darů politickým stranám a existuje okolo nich mnoho sporů. Stát se tím vzdává části svých daňových příjmů ve prospěch politických stran. Na druhou stranu s sebou tato nepřímá forma státní podpory přináší řadu výhod jako je kontrola stranických financí prostřednictvím finančních úřadů. 3.3.2.1 Vysílací čas Stát tímto způsobem podporuje politické strany v médiích v jejich předvolební prezentaci. Například v případě voleb do Poslanecké sněmovny mají strany vyhrazen vysílací čas ve veřejnoprávních médiích dle zákona vysílací čas je spravedlivě rozdělen mezi všechny subjekty, jejichţ kandidátní listiny byly řádně zaregistrovány Během volební kampaně33, začínající 16 dnů a končící 48 hodin před zahájením voleb, mají všechny zaregistrované subjekty vyhrazeno celkem 14 hodin v Českém rozhlase a celkem 14 hodin v České televizi v rámci jejich vysílacích okruhů bezplatně poskytnutého vysílacího času, který se rozdělí kandidujícím politickým stranám, politickým hnutím a koalicím rovným dílem a o pořadí vysílaných klipů rozhoduje los (§ 16 odst. 4, zákon č. 247/1995 Sb.). Zákon uţ ale dále stranám dále neukládá povinnost volební spot v médiích odvysílat. Pokud se tedy strana rozhodne této moţnosti nevyuţít, jsou diváci informování, ţe strana svůj spot nedodala, nebo je tento čas vyplněn jiným způsobem. Čas vyměřený pro politické subjekty ve veřejnoprávních médiích je jedinou moţností jak se v médiích prezentovat. Vysílání reklamy politických stran včetně té volební je v rozhlase a televizi je obecně zakázána, pokud není výslovně zvláštním zákonem povolena (Zákon č. 231/2001 Sb. o provozování rozhlasového a televizního vysílání). Tato nepřímá forma je výhodná především pro menší subjekty, které nemají dostatek peněţ na volební kampaň. Otázkou však je, jak moc je taková reklama efektivní. A to především vzhledem k mnoţství spotů následujících za sebou v jednom vysílacím bloku a taky poměrně neatraktivní době vysílání. Nicméně je zde plně zachován princip rovnosti, neboť je tato forma příspěvku poskytnuta úplně všem subjektům, které se rozhodly voleb zúčastnit (aniţ by se jich musely nakonec zúčastnit).

33

Týká se volební kampaně pro volby do Parlamentu a krajských voleb.

41

3.3.2.2 Příspěvek na činnost poslaneckých klubů a kanceláří Další formou jsou náklady na činnost poslaneckých a senátorských klubů. Hospodaření poslaneckých klubů je stanoveno zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Na základě toho mají poslanecké kluby právo pouţívat ke své činnosti místnosti v prostorách Sněmovny včetně potřebných technických prostředků (§ 78 odst. 290/1995 Sb.). Příspěvek na náklady poslaneckého klubu je závislý na počtu poslanců, kteří jsou členy příslušných klubů. Pravidla hospodaření poslaneckých klubů s tímto příspěvkem obsahující jeho výši, podmínky poskytování, pravidla pro jeho čerpání a způsob vedení evidence, vyúčtování a kontroly navrhne pro kaţdý kalendářní rok organizační výbor a schvaluje Sněmovna (§ 78 odst. 2, Zákona č. 90/1995 Sb.) Výše příspěvku je kromě počtu členů také odpovídá skutečnosti, zda se jedná o vládní či nevládní kluby. V tomto případě jsou tak zvýhodněny kluby nevládních politických stran, jejichţ schválená výše příspěvku se dále násobí koeficientem 1,3 a poskytuje se v upravené výši (§ 78 odst. 4, Zákona č. 90/1995 Sb.). Politické strany nadto nemusí vynakládat ţádné finanční částky na platy svých zvolených zástupců34. Kromě základního platu mají poslanci a senátoři ze zákona nárok na náhradu nákladů spojených s výkonem funkce, která zahrnuje výdaje na dopravu, ubytování, stravování, odborné a administrativní práce, na činnost průvodce nebo osobního asistenta a odbornou literaturu (viz § 5 odst. 1, zákona 236/1995 Sb.). Princip kontroly je v tomto případě uplatněn v podobě zákona o střetu zájmů (238/1992 Sb.). Veřejnosti je umoţněna kontrola příjmů poslanců a senátorů, kteří mají ze zákona povinnost k 30. červnu předloţit oznámení o činnostech, příjmech, darech a nemovitém majetku.

3.4 Soukromé financování Soukromé financování a jeho zakotvení v zákonech není tak striktně stanoveno v zákonech jako je tomu u financování státního. Ve většině případů je stanovena pouze maximální výše příspěvku. Mezi formy soukromého financování se v ČR řadí: dary, příjmy z pronájmu movitého a nemovitého majetku, úroky z vkladů, příjmy z prodeje movitého a 34

Platy ústavních činitelů upravuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších záleţitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu. Nejprve je stanovena platová základna pro příslušný kalendářní rok. Např. poslanci pak náleţí plat určený z platové základny platovým koeficientem ve výši 1,08. S dalšími funkcemi se tento koeficient zvyšuje.

42

nemovitého majetku, příjmy z pořádání loterií, tombol, kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí, půjčky a úvěry (§ 17 odst. 424/1991 Sb.). Stejně jako u státních příjmů, mají i zde strany povinnost vést si účetnictví dle zvláštního zákona35. Dále mohou strany v rámci soukromého financování zaloţit obchodní společnost nebo druţstvo, nebo se účastnit jako společník takovýchto jiţ zaloţených společností. Naopak strany mají zakázáno podnikat vlastním jménem a nesmějí vlastnit majetek mimo území České republiky. Jak plyne z vývoje právního předpisu upravující hospodaření stran (viz kapitola 4.1), snaha zprůhlednit financování ze soukromých zdrojů vedla zákonodárce k přesnému vymezení příjmu pro strany. V současné době je tak jasně vymezeno, co můţe a nemůţe být příjmem pro stranu. Jediné, co zákon neupravuje, jsou nepřímé formy soukromého financování. „Nejčastější formy přímého financování z vlastních zdrojů jsou sponzorské dary a členské příspěvky či podnikatelská činnost stran“ (Outlý 2003: 103). Strany ale také mohou získávat finanční podporu ze soukromých zdrojů i nepřímou formou, jako jsou různé slevy a výhody. 3.4.1 Přímé formy soukromého financování 3.4.2 Členské příspěvky V současnosti je jejich role menší neţ v období masových stran, avšak stále patří mezi nejpřirozenější finanční zdroje stranických pokladen. „Mezi největší klady patří to, že není spojen s žádným nebezpečím deformace tvorby politické vůle ani jiné funkce strany“ (Roztočil 1998: 11). Skutečnost, ţe strany jsou v ČR fakticky odděleny od státu, je vybízí k tomu hledat zázemí ve společnosti a to se týká i zázemí finančního. Povinností kaţdého člena strany mimo aktivní účasti na chodu strany jsou také členské příspěvky. Způsob a minimální výši vybírání těchto příspěvků uvádí kaţdá strana ve svých stanovách popřípadě na základě rozhodnutí grémia strany. Poslední dobou nepatří členství u nás k nejoblíbenějším činnostem a ubývá tím i počet členů jednotlivých stran. V reakci na stále se sniţující počet straníků se sniţují i náklady na členství ve straně a strany se snaţí získat nové členy tím, ţe sniţují své poţadavky na členy stran a poskytují jim více oprávnění k ovlivňování politiky stran (Linek, Pecháček 2005: 64). V současnosti tak strany spíše své členy ztrácí, neţ získávají a jejich zájem se soustředí 35

Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví.

43

především na voliče.

Podle Katze a Maira je tento trend (myšleno obecného úpadku

členských základen) způsoben změnou v organizaci stran, které přesouvají většinu svého rozhodování do rukou úzkého vedení strany a členové mají minimální vliv na vytváření programu a politiky (Linek, Pecháček 2005: 59). Coţ z hlediska jejich typologie odpovídá charakteristikám modelu catch-all party. Podle průzkumu Centra pro výzkum veřejného36 (dále jen CVVM), který zjišťoval názory občanů na členství v politických stranách, se naprostá většina lidí domnívala, ţe lidé vstupují do politických stran především kvůli získání kontaktů, získání výhodných pozic a funkcí v budoucnu nebo kvůli finančnímu zisku. Přitom finanční přínos je (na základě kladných odpovědí s největší rozhodností) povaţován za ten, pro který se do politiky vstupuje (Naše společnost 2012: 5-8). Občané tak ve větší míře vnímají vstup do politiky jako akt prospěšný spíše pro jednotlivce37, coţ potvrzuje určitou skepsi naší společnosti vůči stranictví a stranám jako takovým a vysvětluje celkovou neochotu lidí vstupovat do politických stran. V ČR mají parlamentní strany dohromady něco přes 110 tisíc členů, a to ještě polovinu tvoří členové KSČM (Baroch 2012). Počet členů se tak pohybuje u těch větších stran řádově v desetitisících a u těch menších v tisících. Členské příspěvky představují jednorázový roční poplatek a způsoby jejich přerozdělování jsou přesně uvedeny ve stanovách kaţdé strany, v některých případech je výše příspěvku odstupňována od výše platu. Všechny současné strany zastoupené v PS PČR ve svých stanovách vyţadují povinné placení členských příspěvků v řádném termínu a u všech s výjimkou KSČM můţe být nezaplacení tohoto příspěvku důvodem k zániku členství ve straně. Přesnou výši členského příspěvku stanovují příslušné stranické orgány, které mohou jejich hodnotu měnit vzhledem k inflaci a potřebám strany38. Nejniţší minimální příspěvek nalezneme u KSČM, který představuje 0, 5% měsíčního příjmu daného člena (minimálně je to 20 Kč měsíčně, tedy 240 ročně). Naopak nejvyšší příspěvek mají VV s 1 000 Kč ročně. Všechny strany mají i sníţenou sazbu příspěvku pro studenty, ţeny na mateřské a důchodce. Kromě základního ročního příspěvku mohou strany vyţadovat i tzv. mimořádné příspěvky. Například ČSSD ve svých stanovách uvádí 36

Jedná se o průzkum ze září 2012, celý dokument je dostupný online: http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6904/f3/po121026.pdf 37 Nicméně ani ty důvody vstupu do politiky spojené s prací pro společnost nejsou odmítány, i u těch je podíl kladných vyjádření nadpoloviční, ovšem podíl rozhodných odpovědí jiţ zdaleka není tak vysoký, coţ značí, ţe přesvědčení o nich je slabší (Naše společnost 2012: 5). 38 Například ČSSD byla aţ donedávna stranou s nejniţším příspěvkem 200 Kč za rok. Vzhledem k dluhům a celkové ekonomické situaci se rozhodla zvýšit příspěvek na 300 Kč za rok (TÝDEN.CZ 2012).

44

mimořádný příspěvek v případě konání sjezdu ČSSD, konání voleb do Parlamentu ČR, Evropského parlamentu a zastupitelstev obcí a krajů (čl. 14, Stanovy ČSSD). Tabulka 3 členské příspěvky stran zastoupených v PS PČR

Základní příspěvek/rok

Snížená sazba/rok

KSČM

0,5 % z měs. příjmu (min. 240) lze i dočasně zprostit

ČSSD

300

100

LIDEM 400

200

TOP 09

400

100

ODS

500

200

VV

1 000

200

Zdroj: zpracováno autorkou na základě údajů z TÝDEN.cz, LIDEM.cz. Členové samozřejmě mohou prostřednictvím členského příspěvku podpořit svou stranu i vyšší částkou (neţ je stanovený základ), která není omezena stanoveným limitem. Podle zákona o politických stranách mají politické strany povinnost uvádět ve svých výročních zprávách přehled o členech, jejichţ celkový členský příspěvek za rok je vyšší neţ 50 000 Kč s uvedením výše tohoto příspěvku, jejich jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu (§ 18 odst. 1f, zákon č. 424/1991 Sb.). Členské příspěvky jsou dále ze zákona osvobozeny od daně z příjmu39 (§ 19 odst. 1a), zákona č. 586/1992 Sb.). „Zvláštní formou příspěvku jsou tzv. stranické daně, které spočívají v určité části příjmu, jiţ musejí do stranické pokladny odvádět ti, kteří díky straně vykonávají určité většinou štědře honorované státní funkce (tedy např. ministři, poslanci, ale i zástupci samosprávy jako starostové atp.)“ (Roztočil 1998: 12). 3.4.3 Sponzorské dary Dalším poměrně častým typem přímého financování z vlastních zdrojů jsou sponzorské dary. Po aférách se sponzorskými dary soukromých osob 90. let40 byla zpřísněna pravidla pro přijímání darů. Strany tak v současnosti mají povinnost uvádět ve svých výročních finančních zprávách přehled o darech a dárcích s uvedením výše peněţitého daru, jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu dárce. V případě, ţe dar překročí svou celkovou hodnotou od jednoho dárce částku 50 000 Kč za rok, musí se navíc doloţit ověřenými kopiemi darovacích smluv (§ 18 odst. 2d, 3 zákona 424/1991 Sb.).

39

40

Jako nepřímá forma státní podpory, více viz kapitola 4.3.2) Jedná se o jiţ zmiňované aféry falešných sponzorů ODS - Bácse a Sinhy (viz kapitola 4.1.1)

45

V současné době není stanoven ţádný limit, který by omezoval výši finančního daru od jednoho dárce. Zákon zde stanovuje pouze to, od koho strana nesmí dar přijmout (viz (§ 19 zákona o politických stranách). V tomto případě jsou stanoveny i sankce v případě nedodrţení stanovených podmínek, a to povinnost dar vrátit zpět přímo dárci, nebo pokud to jiţ není moţné, tak jej odvést do státního rozpočtu. Pokud strana takto neučiní dobrovolně, uloţí jí příslušný finanční úřad pokutu ve výši rovnající se dvojnásobku hodnoty daru (§ 19a odst. 1, zákon č. 424/1991 Sb.). Na jednu stranu tak tato forma soukromého financování do velké míry odpovídá principu svobody tím, ţe je straně umoţněno získat takové mnoţství finanční podpory, kolik je schopná získat dárců, kteří jí mohou poskytnout neomezenou finanční podporu. Ale na druhou stranu, extrémně vysoké částky od jednoho dárce vyvolávají u veřejnosti přinejmenším pochybnosti. Sponzorské dary se tak stávají jedním z nejméně transparentních způsobů soukromého financování. Vyvstává tak zde otázka, jaký mají takovéto značné sumy peněz skutečný účel? Zda je dotyčný motivován pouhou „dobrou vůlí“ podpořit svoji stranu, nebo se za těmito dary skrývají nějaké „protisluţby“? Nutno podotknou, ţe dokázat skutečné motivy dárců je často nemoţné, stejně jako je nemoţné dokázat přímý vztah mezi korupcí a financováním stran. Vyšetřování takovýchto motivů je určeno spíše kriminalistům pro boj s korupcí neţ předmětem vědecké práce. Lze však v souvislosti s tím pozorovat jednotlivé skandály spojené se sponzorskými dary a snahou podnikatelské sféry ovlivňovat politiku. Mezi ty poslední aféry patří „kauza Drobil“41 nebo ty 41

Tato kauza se týká poslance za ODS Pavla Drobila, který se po volbách 2010 stal ministrem ţivotního prostředí. Nedlouho po jeho ustavení do funkce se objevily nahrávky dokazující korupční praktiky se Státním fondem ţivotního prostředí (SFŢP). Drobilův náměstek Dušan Fibingr a poradce Martin Knetig se měli snaţit ovlivňovat ředitele SFŢP Libora Michálka při výběru veřejných zakázek tak, aby vybral jimi preferovanou zakázku. Uţ od počátku je na něj ze strany Knetiga vyvíjen nátlak a tak se Michálek rozhodl obrátit na Lenku Andrýsovou, která jej přesměrovává na ministra vnitra Radka Johna. Svěřuje mu podezření korupci a ten mu doporučí obrátit se investigativního novináře Janka Kroupu, který mu má pomoci s technickým provedením oznámení. Během září je vypsána veřejná zakázka na čističku odpadních vod, k níţ se měl Michálek vyjádřit, a dle emailové komunikace na něj Fibingr tlačí ohledně rychlého podepsání zakázky. Řediteli se ale taková zakázka zdála předraţená a měl podezření, ţe právě tyto peníze by navíc měly jít do pokladny ODS. V říjnu 2010 se obrací na premiéra a ten řešením této kauzy pověřil právě Drobila. Michálek se dále rozhodl pořídit zmíněné nahrávky a následně se obrátil na média. Další nahrávku pořídil na schůzce s ministrem Drobilem, kde mu Michálek pověděl o existenci tajných nahrávek a ten mu následně doporučí jít s nimi na policii, nebo je zničit. Na základě toho podal Michálek trestní oznámení. Ministr je pak konfrontován ze strany médií o existenci této nahrávky načeţ odvolává z funkce ředitele SFŢP Michálka a ukončuje spolupráci se svým poradcem Knetigem. Ministr má sice nejdříve podporu premiéra, ale následně po jednání vlády rezignuje a začíná vyšetřování protikorupční policie. O půl roku později je zahájeno na pokyn Nejvyššího státního zastupitelství vyšetřování Pavla Drobila, který je obviněn z braní úplatků. Celá kauza se dále odkládá a zase otevírá, zatím poslední pokus o otevření případu byl zamítnut v září 2012 (Respekt institut).

46

se sponzorskými dary VV42. Takové skandály se projeví hlavně v důvěře společnosti vzhledem k politickým stranám a tak potvrzují tezi o jakémsi propojení podnikatelské sféry s politickými stranami. O to více je situace diskutabilnější, kdyţ jeden sponzor finančně podporuje celou vládní koalici, jako je tomu v případě Zdeňka Bakaly43. Ten daroval uţ před volbami do PS PČR 2010 všem třem stranám, které následně vytvořily koalici, přes 28 mil. korun. Svůj krok vysvětloval s tím, ţe mu tyto strany nabídly odpovědné politiky s reformním programem, a doufal v to, ţe vytvoří stabilní vládu (Procházková 2010). Podle výročních finančních zpráv daroval ODS 15 milionů korun, TOP 09 7, 5 milionu korun a Věcem veřejným 6 milionů korun. Podle průzkumu společnosti SANEP, který zkoumal názor občanů na finanční podporu a sponzorské dary politických stran od podnikatelů, se většina lidí domnívá, ţe motivem milionových darů od podnikatelů (nebo oficiálně od jejich firem) je prosazení vlastních obchodních zájmů sponzorů. V průzkumu se vyjádřilo téměř 85% dotázaných, ţe takovéto „štědré dary“ od kontroverzních podnikatelů jsou rizikových zdrojem peněz, kterým by si mohli sponzoři zajišťovat výhody v podobě přístupu ke státním zakázkám (SANEP 2010). Mezi sponzory stran najdeme i příspěvky od vlastních členů, které se pohybují v částkách od několika tisíc aţ po milionové částky. Jedná se většinou o známé a vysoce postavené politiky. Například po volbách 2010 přispěl své straně Vít Bárta částkou 1,5 milionu korun, šéf komunistů Vojtěch Filip daroval ve prospěch KSČM 343 400 korun nebo ministr financí Kalousek přispěl TOP09 150 tisíci korun. Kromě fyzických osob mohou straně přispět i právnické osoby. Jak ukazují tabulky níţe, sponzorské dary jsou velmi významným zdrojem soukromého financování především pro menší strany - TOP09 a VV. V případě TOP09, která byla v roce 2010 stále poměrně novou stranou, je taková závislost na soukromých darech 42

Za neprůhledným financováním VV stojí kontroverzní firmy Kastelis a Malepar, které v roce 2011 poslaly VV dohromady přes šest miliónů korun. Obě firmy sice mají sídlo v Praze, ale obě mají vlastníky s akciemi na majitele, které nelze z veřejných zdrojů dohledat. Problém byl spatřován hlavně v tom, ţe Kastelis vlastní společnost Tribunus Plebis, jejímţ jediným akcionářem je společnost LBE International Business and Marketing Advising sídlící v Panamě (Novinky 2012). Peníze pro stranu tak šly přes panamskou společnost, coţ se rozhodně nedá povaţovat za průhledné financování a podobně tomu bylo i u společnosti Malepar. Nakonec byly VV nuceny přiznat, ţe za na zmiňovanými šesti miliony korun stál v obou případech advokát Daniel Musil. Ten měl dát VV sponzorské dary přes jiţ zmíněné neprůhledné firmy. 43 Finančník, spoluvlastník českých černouhelných dolů (OKD), většinový majitel těţební společnosti New World Resources a majitel některých médií.

47

pochopitelná a v dalším roce se tato závislost sniţuje. Další novou stranou byly i VV, avšak v tomto případě tvoří sponzorské dary naprostou většinu v obou sledovaných letech a strana se sama nesnaţí získávat peníze z dalších zdrojů. Je zajímavé, ţe poměrně nevýrazným příjmem jsou pro levicové strany ČSSD a KSČM, které se oblasti soukromého financování soustředí na jiné zdroje. Tabulka 4 Podíl sponzorských darů na celkových soukromých příjmech

Soukromé zdroje Dary a dědictví % ze soukromých příjmů ČSSD ODS KSČM TOP09 VV

433 588 796 354 342 000 61 053 322 60 181 309 23 854 458

65 882 997 232 910 000 5 532 735 57 548 486 22 629 373

15, 2 65, 7 9, 1 95, 6 94, 9

Zdroj: zpracováno autorkou podle výročních finančních zpráv 2010 Tabulka 5 Podíl sponzorských darů na celkových soukromých příjmech

Soukromé zdroje Dary a dědictví % ze soukromých příjmů ČSSD ODS KSČM TOP09 VV

188 211 847 320 941 000 60 351 704 11 610 728 41 307 494

36 580 237 93 387 000 5 624 807 6 809 048 38 424 361

19, 4 29, 1 9, 3 58, 6 93, 0

Zdroj: zpracováno autorkou podle výročních finančních zpráv 2010 3.4.4 Příjmy z podnikatelské činnosti V současnosti mají strany moţnost získávat finance i z výnosů z podnikání. Na rozdíl od členských příspěvků, nejsou příjmy z této činnosti osvobozeny od daně z příjmů (viz § 19 586/1992). Podle §17 zákona o politických stranách sice strana nemůţe podnikat svým jménem, avšak můţe zaloţit obchodní společnost nebo druţstvo, nebo se stát jejich společníkem a to jen tehdy, pokud je předmětem jejich činnosti: provozování vydavatelství, nakladatelství, tiskáren, rozhlasového nebo televizního vysílání, publikační a propagační činnost, pořádání kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí, nebo výroba a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné strany a hnutí (§ 17 odst. 3). Jiný způsob činnosti v oblasti podnikání je stranám zakázán. Ovšem ţádná ze současných šesti stran zastoupených v PS PČR této moţnosti finančního příjmu nevyuţívá.

48

3.4.5 Ostatní zdroje přímého soukromého financování Kromě členských příspěvků a soukromých darů jsou významným zdrojem financí ze soukromých zdrojů příjmy z pronájmu a prodeje movitého a nemovitého majetku. Strany jako právnické osoby mají právo vlastnit a pronajímat svůj majetek. Největším vlastníkem dlouhodobého hmotného majetku44 u nás je ČSSD, která tak logicky dosahuje nejvyšších příjmů z této oblasti. Tento majetek je odhadován na částku převyšující 600 milionů korun. Strana je vlastníkem několika pozemků a budov, z nichţ nejvýznamnější je budova Lidového domu45, jejichţ pronájem straně ročně přinese zhruba 20 milionů korun. Ostatní strany disponují mnohem menším majetkem. Kupříkladu druhá levicová strana KSČM vlastní majetek kolem 200 milionů, avšak její příjmy pronájmu a prodeje jsou ještě o něco vyšší neţ u ČSSD. Za poslední dva roky získala ročně téměř 30 milionů korun. Podobně na tom je i ODS, jejíţ majetek v současnosti činí něco přes 114 milionů korun a zisky46 z něj kolem 20 milionů korun ročně. Minimálními příjmy z pronájmu a prodeje disponuje TOP09, neboť její celkový hmotný majetek činí necelé tři miliony korun. Podle účetních výkazů strana nevlastní ţádné pozemky ani stavby a její příjmy tak vychází z prodeje hmotného a nehmotného majetku, které v roce 2010 činily 238 265 korun a v roce 2011 jen 64 tis. korun. Nejmenší strana VV v této oblasti nevykazuje ţádné zisky a její majetek je odhadován jen na zhruba jeden milion korun. Další moţností jsou příjmy přinášející do stranických pokladen peníze z pořádání tombol, kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí. V rámci soukromých zdrojů financí tvoří tato forma příjmu zanedbatelný podíl pohybující se pod jedním procentem soukromých zdrojů (§18 zákon č. 424/1991 Sb.). Mezi poslední formy přímého soukromého financování patří úroky z vkladů a půjčky a úvěry. Přičemţ úroků z vkladů vyuţívají všechny strany zastoupené v PS PČR, avšak finanční částky získané touto činností mají pro strany zanedbatelný význam. Zatímco půjčky a úvěry tvoří absolutní většinu příjmů u ČSSD, která tímto způsobem získala v roce 2010 částku 325 milionů korun a v roce 2011 částku 112 milionů korun. V případě ODS se jednalo o částky zhruba 80 a 53 milionů korun.

44

Za dlouhodobý hmotný majetek se povaţuje majetek, jehoţ ocenění je vyšší neţ 40 tis. Kč v jednotlivém případě a doba jeho pouţitelnosti je více neţ jeden rok. Tento majetek můţe být jak movitý (stroje, dopravní prostředky), tak nemovitý (pozemky, budovy). 45 Sídlo ČSSD bylo dlouho předmětem soudních sporů, protoţe nebylo jasné, kdo je skutečným vlastníkem. Nakonec rozhodl v roce 2000 Ústavní soud, ţe právoplatným vlastníkem je ČSSD (IDNES.CZ 2000). 46 Za rok 2011 strana sice vykázala zisk 157 786 tis., coţ bylo ale způsobeno hlavně prodejem bývalého sídla strany na Jánském vršku.

49

3.4.6 Nepřímé formy soukromého financování V praxi se jako problematické jeví zvláště nepřímé financování z vlastních zdrojů, které není přímo definováno v zákonech, jako je tomu u nepřímého státního financování. „Příkladem nepřímého financování z vlastních zdrojů jsou potom obtíţně vyčíslitelné nefinanční dary politickým stranám, jako je třeba poskytování sluţeb či hmotných statků za výrazně niţší ceny, neţ je za normálních okolností obvyklé, a to i ve formě velmi výhodných půjček či skryté reklamy v médiích“ (Outlý 2003: 103). Tato forma nepřímého financování poskytuje největší prostor pro korupci, neboť jsou takovéto dary těţce prokazatelné. Zvláště pokud se jedná o půjčky od nedůvěryhodných lidí, kterým jsou pak strany zavázány, coţ je opět spojuje se soukromým sektorem. Ve výročních zprávách stran lze takové příjmy dohledat pod nepeněţitými dary od fyzických a právnických osob. Strany u nich většinou uvádí přibliţnou peněţní hodnotu nebo přímo uvádí o hmotný či nehmotný statek se jedná.

3.5 Zhodnocení českého modelu financování V ČR funguje tedy tzv. smíšený systém financování stran, který do velké míry zahrnuje jak státní, tak soukromé formy financování. Pro lepší ilustraci fungování systému financování poslouţí následující grafy, které zobrazují strukturu příjmů a výdajů politických stran zastoupených v PS PČR v roce 2010 a 2011. Během toku 2010 proběhly na jaře volby do PS PČR a na podzim se současně s komunálními volbami konaly i volby do třetiny Senátu. Jsou tak zde navzájem srovnávány příjmy a výdaje stran ve volebním a mezivolebním roce. Graf 1 struktura příjmů ČSSD

státní příspěvky

2011

dary a dědictví členské příspěvky půjčky a úvěry, úroky

2010

vlastní činností 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy ČSSD za roky 2010, 2011 Graf 1 znázorňuje příjmovou strukturu ČSSD, která ve volbách do PS PČR získala nejvíce hlasů a tím pádem i největší státní příspěvek na úhradu volebních nákladů. Ale i přesto netvořily státní příspěvky, představující v tomto případě příspěvek na činnost a úhradu volebních nákladů, největší podíl z příjmů, jak by se na základě výsledku voleb dalo očekávat. 50

Největším příjmem pro stranu se staly zisky z půjček a úvěrů, které představovaly celkově 43% z celkových příjmů. Ve volebním roce je tak paradoxně menší poměr státních příspěvků neţ v roce dalším a mírně zde převaţují soukromé zdroje financí, jenţ tvoří přes 60% příjmové struktury. Během roku 2011 se zvýšil poměr státního příspěvku (který je zde tvoří jen příspěvek na činnost) a naopak poklesl příjem z půjček a úvěrů. V rámci soukromého financování zde vzrostl i podíl všech ostatních příjmů jako jsou členské příspěvky, dary a dědictví nebo příjmy z vlastní činnosti (mezi něţ jsou zařazeny příjmy z prodeje a pronájmu, z pořádání různých akcí, které představují společnou kategorii). Celkově se zde vyrovnal poměr mezi státními a soukromými zdroji financování, kde jen velmi mírně převaţují ty soukromé. Nicméně v obou případech jde o vyváţený poměr mezi státními a soukromými příjmy. Graf 2 struktura výdajů ČSSD

2011

provozní výdaje mzdové výdaje daně a poplatky

2010

výdaje na volby 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy ČSSD za roky 2010, 2011 Během volebního roku strana vydala logicky nejvíce finančních prostředků na volby47, které zde tvoří 58,8% všech výdajů. Významnou část zde tvoří ještě provozní výdaje s 22,8% a mzdové výdaje s 18, 3%. Zcela zanedbatelné jsou výdaje na daně a různé poplatky. Právě pro potřeby masivní kampaně si strana vzala půjčky a ve výsledném hospodaření skončila ve ztrátě přes 66 milionů korun (Výroční finanční zpráva ČSSD 2010). V mezivolebním roce pak mírně převáţily výdaje na provoz, které činily 56,2%, nad mzdovými výdaji, které činily 42,4%. Mezi zanedbatelné výdaje strany v tomto období patří daně a poplatky a náklady na doplňující senátní volby. Během roku 2011 se sice straně splatit část svých půjček, ale následně byla nucena uzavřít další půjčky. Ve výsledném hospodaření

47

Po zveřejnění nákladů na volby do PS PČR vyvstalo v případě ČSSD podezření ze strany médií a monitorovacích agentur, ţe nepřiznala skutečnost výši vynaloţených nákladů na volby, které měly podle odhadů dosahovat částky přibliţně stejné částky jako výdaje ODS, tedy kolem 500 milionů korun. Oficiální částky je proto nutné brát trochu s rezervou.

51

za rok 2011 tak strana skončila se ziskem přes 70 milionů korun, avšak s dluţnou částkou 260 milionů korun (Výroční finanční zpráva ČSSD 2011). Finanční strategie ČSSD je zaloţena na více zdrojích a celkově je zde vyrovnaný poměr mezi státním a soukromým financováním. Strana je ve volbách dlouhodobě úspěšná, coţ jí poskytuje značné příjmy ze státní pokladny. Kromě toho disponuje i značným majetkem, ze kterého jí plynou příjmy. ČSSD je však v současnosti i přes své vysoké příjmy závislá na úvěrech, které sice krátkodobě vylepšují její hospodářský výsledek, ale povinnosti spojené s jejich splácením se projeví v příštích letech. Graf 3 struktura příjmů ODS

státní příspěvky

2011

dary a dědictví členské příspěvky půjčky a úvěry, úroky

2010

vlastní činnost 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy ODS za roky 2010, 2011 Zcela odlišnou strukturu příjmů má pravicová ODS, u níţ je patrná převaha soukromých zdrojů. Ve volebním roce 2010 je tento efekt umírněn vysokým státním příspěvkem obsahujícím příspěvek na úhradu volebních nákladů. Významných příjmem jsou zde hlavně dary a dědictví, které tvoří největší podíl ze soukromých příjmů (38%). V menší míře se na zisku strany podílí i příjmy plynoucí z půjček a úvěrů. Zanedbatelnými příjmy jsou zde členské příspěvky a příjmy z vlastní činnosti V následujícím roce 2011 výrazně poklesl státní příspěvek a do velké míry zde převáţily soukromé zdroje, jenţ celkově tvoří 72,1%. Nárůst vlastní činnosti je zde způsobem především prodejem bývalého sídla strany, coţ byla jednorázová záleţitost, kterou je třeba v tomto případě zohlednit. Celkově tvoří příjmy z prodeje a pronájmu v celkovém součtu poměrně zanedbatelných podíl (např. v roce 2010 to bylo 3,66% všech příjmů). Příjmovou strukturu ODS tvoří z větší části soukromé zdroje financí, pro něţ jsou charakteristické především sponzorské dary a dědictví nebo v menší míře pak půjčky, úvěry a úroky.

52

Graf 4 struktura výdajů ODS

2011

provozní výdaje mzdové výdaje daně a poplatky

2010

výdaje na volby 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy ODS za roky 2010, 2011 Podobně jako ČSSD i ODS vynaloţila absolutní většinu svých nákladů na volební účely, jenţ tvoří 72% všech výdajů za rok.

Ostatní výdaje tvoří v porovnání s tím jen

zanedbatelný podíl a to i přesto, ţe se jedná o jinak vysoké částky (např. provozní výdaje činily více neţ 133 mil.). Strana však navzdory značným příjmům od svých sponzorů a ze státního rozpočtu skončila ve ztrátě 222 milionů korun. Tato ztráta je stejně jako v případě ČSSD výsledkem nákladné volební kampaně Zcela odlišnou strukturu výdajů najdeme v období po volbách, kdy naprosto převaţují provozní náklady48 představující 75% všech výdajů strany. V menší míře jsou to pak náklady na mzdy zaměstnanců49 (19,5%). Zanedbatelnou poloţku zde jako v předchozím roce tvoří výdaje na daně a poplatky a nově minimální náklady na doplňující volby do Senátu. Výsledek hospodaření strany vykazoval na konci roku 2011 zisk ve výši zhruba 140 milionů korun, coţ bylo zapříčiněno částečným uhrazením ztrát za minulé období a přijetím nového úvěru. Celkově si ODS zakládá svou strategii na soukromých zdrojích, především pak na sponzorských darech. Podobně jako ČSSD si bere vysoké úvěry a vynakládá maximální částky na volby, aby si zajistila širokou voličskou podporu.

48

Za provozní náklady jsou ve výročních finančních zprávách povaţovány výdaje za spotřebovaný materiál, spotřebu energie, výdaje na opravy a udrţování, náklady na reprezentaci atd. 49 Mzdové náklady tvoří hrubá mzda včetně sociálního a zdravotního pojištění a ostatních sociálních nákladů spojených s platem.

53

Graf 5 struktura příjmů KSČM

státní příspěvky

2011

dary a dědictví členské příspěvky půjčky a úvěry, úroky

2010

vlatsní činnost 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy KSČM za roky 2010, 2011 Příjmová struktura KSČM je charakteristická převahou státního financování a to jak ve volebním, tak mezivolebním období. Státní příspěvky posílené úspěchem ve volbách činí za rok 2010, coţ je téměř 60% celkových příjmů. Významným zdrojem financí jsou pro stranu členské příspěvky a zisky plynoucí prodeje a pronájmu majetku. Naopak zcela marginální význam mají pro stranu sponzorské dary, které v obou případech netvoří ani 5% příjmové struktury. Graf 6 struktura výdajů KSČM

2011

provozní výdaje mzdové výdaje výdaje na daně a poplatky

2010

výdaje na volby 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy KSČM za roky 2010, 2011 Mezi největší výdajové poloţky patří u KSČM provozní a mzdové náklady a to i ve volebním roce. Veškeré náklady na volební výdaje tvoří jen 15, 9%, coţ je nejméně ze všech sledovaných stran. V grafu nejsou zohledněny další výdaje, které strana neuvedla v rámci své výroční finanční zpráva za rok 2010 a nelze je zařadit mezi základní výdajové poloţky50. Tyto ostatní náklady zaujímají 13, 99%

51

z celkových výdajů strany. Nepatrnou poloţku zde

50

Takové výdaje najdeme i u ostatních stran, většinou se ale jedná o zanedbatelný podíl, proto se o tom zmiňuji aţ v případě KSČM. 51 Jedná se o bankovní poplatky, poskytnuté příspěvky mimo KSČM, naplnění vlastních fondů, odpis neodbytných pohledávek. Největší část těchto výdajů tvořila v roce 2010 finanční pomoc obcím a občanům postiţeným povodněmi.(Příloha k účetní uzávěrce KSČM 2010: 5).

54

pak tvoří výdaje na daně a poplatky. Strana tak většinu svých financí vyuţívá na běţný chod strany a volební výdaje tvoří jen jeden z vedlejších výdajů. Na rozdíl od ostatních stran skončila KSČM své hospodaření v roce 2010 se ziskem, coţ bylo způsobeno především nízkými volebními výdaji (oproti ostatním stranám). Podle účetní uzávěrky vykázala ve výsledném hospodaření zisk přes 14, 5 milionu korun. V následujícím roce ještě nepatrně vzrostl podíl provozních (28%) a mzdových výdajů (30,1%) na celkových výdajích strany. Významnou výdajovou sloţkou, jenţ je opět dohledatelná pouze příloze, tvoří ostatní výdaje52, které se na celkové struktuře podílí 33,5%. Ve výsledném hospodaření končí KSČM za rok 2011 ve ztrátě přes 57 milionů korun, kdyţ musí na základě rozhodnutí soudu uhradit náklady více neţ 58 milionů korun. Příjmová struktura KSČM je tak z velké části závislá na státních příspěvcích, které jsou jejím hlavním zdrojem. V případě soukromých zdrojů spoléhá na svou početnou členskou základnu a příjmy plynoucí z prodeje a pronájmu majetku. Graf 7 struktura příjmů TOP09

státní příspěvky

2011

dary a dědictví členské příspěvky 2010

půjčky a úvěry, úroky vlastní činnost 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy TOP 09 za roky 2010, 2011 TOP09 se ve volbách umístila na třetím místě, coţ jí zajistilo vysoké státní příspěvky. Podíl těchto příspěvků činil za rok 2010 celkově 66,7% z celkových příjmů. Z grafu je dále patrné, ţe absolutní většinu soukromých příjmů tvoří dary a dědictví (a 31,0% z celkových příjmů). Ostatní příjmy jako členské příspěvky pak tvoří zcela zanedbatelný podíl. V roce 2011 se ještě navýšil podíl státních příspěvků na 81,3% a to na úrok příjmů z darů a dědictví. Větší podíl na příjmu získaly i členské příspěvky.

52

Celkově se jedná o částku zhruba 66, 5 mil. korun, z nichţ největší část tvoří smluvní pokuty.

55

Graf 8 struktura výdajů TOP09

2011 provozní výdaje mzdové výdaje výdaje na daně a poplatky výdaje na volby

2010

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy TOP 09 za roky 2010, 2011 Největší podíl vynaloţených nákladů v roce 2010 zde zaujímají výdaje na volby. I přesto, ţe volební výdaje TOP09 tvoří zhruba 75% celkových výdajů, utratila tato strana aţ pětkrát méně neţ ODS. Zcela minimálními výdaji strany jsou daně a poplatky nebo mzdové výdaje. Ve výsledném hospodaření vykázala i za volební rok zisk částkou převyšující 37 mil. korun, coţ je pro stranu tohoto typu poměrně vysoká částka. V roce 2011 byly vynaloţeny skoro všechny finance na provoz strany (94,9%), coţ je způsobeno pravděpodobně faktem, ţe TOP09 nevlastní skoro ţádný majetek a plynou jí tím obrovské náklady na pronájem a ostatní sluţby. Výsledek hospodaření skončil ve prospěch TOP09 opět ziskem ve výši skoro 12 mil. korun. Graf 9 struktura příjmů VV

státní příspěvky

2011

dary a dědictví členské příspěvky půjčky a úvěry, úroky

2010

vlastní činností 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy VV za roky 2010, 2011 Úspěch ve volbách přinesl Věcem veřejným velký podíl státních příspěvků, které v roce 2010 představovaly celkem 76,6% všech příjmů. Zbytek příjmové struktury zde tvoří dary a dědictví, všechny ostatní příjmy mají naprosto zanedbatelný význam.

56

V dalším roce se příjmová struktura proměnila a většinový podíl zde tvoří příjmy z darů a dědictví, které nyní tvoří 53, 5%. Vyrovnal se tím poměr mezi státním a soukromým financováním. Graf 10 struktura výdajů VV

2011

provozní výdaje mzdové výdaje výdaje na daně a poplatky

2010

výdaje na volby 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Zdroj: výroční finanční zprávy VV za roky 2010, 2011 Téměř veškeré své finance vynaloţily VV na volby v roce 2010, které tvoří 94,4% všech výdajů, coţ je největší podíl ze všech stran. Vysoké náklady na volební kampaň mělo za následek ztrátový výsledek hospodaření, který ke konci roku činil přes 12 mil. korun. V roce 2011 se výdajová struktura strany zcela změnila, kdyţ naprostou většinu všech výdajů nahradily provozní náklady představující 93, 1%. Straně se podařilo vypořádat se ztrátami z minulého období, aniţ by se nějak zadluţila, a na konci roku vykázala zisk přes 19 mil. korun (Výroční zpráva VV 2011).

3.6 Zhodnocení Jak jsme si ukázali v předchozí kapitole, naše právní úprava prošla od roku 1991značnou proměnnou. Hlavní charakteristiky současné právní úpravy byly přijaty v reakci na skandály se sponzory politických stran (které vedly k pádu Klausovy vlády v roce 1997). 3.6.1 Rovnost Princip rovnosti předpokládá vytvoření podmínek rovné politické soutěţe. Avšak volný vstup do volební soutěţe je v ČR omezen určitými finančními nároky ve formě volební kauce. To nepatrně nabourává princip rovnosti politické soutěţe. Nicméně současné nastavení počítá se zanedbatelnou částkou, kterou strana spíše oficiálně potvrzuje svoji účast ve volbách. K naplnění principu rovnosti ale dochází hned po volbách formou příspěvku na úhradu volebních nákladů pro všechny subjekty, jenţ získají alespoň 1, 5% hlasů. Takto nízká hranice pro zisk příspěvku umoţňuje volný vstup do volební soutěţe a částečně stírá finanční

57

rozdíly stran. Na stálý příspěvek pak dosáhnou jen strany se ziskem 3% a více a v případě příspěvku na mandát jen ty se ziskem od 5% všech hlasů. Státní příspěvky tak nejvíce zvýhodňují strany parlamentní, která tak mají nárok na všechny typy státní příspěvků. I přes výše zmíněné výtky, lze konstatovat, ţe systém financování zde do velké míry odpovídá principu rovnosti v případě poskytování státních příspěvků, které jsou odstupňovány na základě jejich zisku ve volbách. Státní příspěvky pro strany zastoupené v PS PČR pak tvoří dostatečné mnoţství prostředků na jejich běţnou činnost. Na základě toho lze tvrdit, ţe princip rovnost je v systému financování stran dostatečně zastoupen. 3.6.2 Svoboda Stejně tak lze konstatovat, ţe je zde uplatňován princip svobody, protoţe jsou zde strany odděleny od státu a je jim umoţněno, aby hledaly finanční podporu u veřejnosti. V současném systému mají strany zajištěné mnoţství právně stanovených moţností, jak získat finance ze soukromých zdrojů. Navíc strany mohou vyuţívat i dalších forem, které jim přímo nejsou direktivně zakázány zákonem nebo zde nejde o střet zájmů. V případě ČR jde spíše o to, ţe strany jsou málo inovativní a spoléhají na osvědčené zdroje (hlavně pak státní v případě stran dlouhodobě zastoupených v parlamentu). Na základě zjištění předchozí kapitoly můţeme konstatovat, ţe v současném systému financování získávají finance na základě vlastních schopností hlavně ODS a VV. Naopak spíše levicové strany se orientují především na státní příjmy, příspěvky plynoucí z vlastního majetku nebo od členů strany. V českém systému financování tak nalezneme i velký podíl principu svobody, který nepodléhá nedostatečné kontrole.

3.6.3 Veřejnost Princip veřejnosti je v českém systému financování uplatněn v případě povinnosti stran uvádět veškeré své příjmy a výdaje ve výročních finančních zprávách a předkládat je ke kontrole PS PČR. Tato povinnost platí pro všechny strany zaregistrované u Ministerstva vnitra. Finanční zprávy musí mít všechny náleţitosti dle zákonné formy a musí zahrnovat přehled o celkových příjmech a výdajích ve staveném členění (podle § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb.). Výroční zprávy mají pro větší přehlednost stanoven jednotný formát stanovený Ministerstvem financí a jsou rozděleny na šest částí. První část tvoří účetní závěrka strany obsahující podrobný přehled celkového majetku, výkaz zisku a ztráty a přílohu k účetní 58

závěrce. Druhá část obsahuje zprávu od nezávislého auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad. Zbylé části tvoří: přehled o celkových příjmech a výdajích strany, přehled o přijatých darech a dárcích, přehled o hodnotě majetku nabytého dědictvím, přehled o členech politické strany, jejichţ přehled je neţ 50 tis. korun. Takhle nastavená struktura výročních zpráv poskytuje spíše obecné informace týkající se příjmů a výdajů, podle nichţ je obtíţné zjistit, jak strana skutečně hospodaří se svými prostředky. Podrobnější informace k příjmům a výdajům lze pak dohledat v účetních závěrkách, které se ale u jednotlivých stran liší. Do výročních zpráv53 lze nahlíţet a pořizovat si jejich kopie. V současné době se takový způsob zveřejňování jeví jako nedostatečný, neboť omezuje přístup k těmto materiálům pro ty, kteří mají omezené časové či finanční prostředky se do Parlamentu dostavit. Tyto materiály by ale měly být snadno dostupné všem občanům. Na druhou stranu však zákon stranám nezakazuje, aby samy zveřejňovaly informace o svém hospodaření. Veřejně přístupné údaje o svých příjmech poskytuje na webových stránkách ze stran zastoupených v PS jediná TOP09, která kromě výročních zpráv zveřejňuje průběţně i všechny své dary a dárce, výpisy ze svého bankovního účtu, stranický rozpočet a podrobné vyúčtování kampaní. Veřejný sdílené informace na internetu poskytuje ještě Strana zelených, která veřejnosti dokonce umoţňuje kontrolovat pohyby na svých účtech skrze Internetbanking. Těţko lze ale očekávat, ţe takto dobrovolně a zcela veřejně budou své hospodaření sdílet všechny strany. V první řadě je tak nutné přijmout opatření, která by strany zavazovaly zveřejňovat odevzdané výroční zprávy přes internet a to buď na svých webových stránkách, nebo na jedné společné. Princip veřejnosti je tak v našem systému naplněn jen velmi omezeně (vzhledem k principům svobody, rovnosti). 3.6.4 Kontrola Kontrola nad stranickými financemi má zamezit neţádoucím vlivům, jako je závislost stran na státě či propojení stran se soukromým sektorem. Nejúčinnější je systém veřejné kontroly, kde by měla mít veřejnost moţnost kdykoliv nahlíţet do zpráv o hospodaření. Jak uţ ale bylo vysvětleno výše, princip veřejnosti je v českém modelu financování dosti limitován.

53

Všechny předloţené výroční zprávy jsou veřejnosti dostupné pouze v Kanceláři Poslanecké sněmovny Parlamentu nebo Parlamentní knihovně, kam je nutné se dostavit osobně.

59

Jedinou kontrolou nad hospodařením stran zde představuje Poslanecká sněmovna, jíţ jsou předkládány všechny výroční zprávy a která následně ověřuje, zda jsou úplné a splňují veškeré náleţitosti stanovené zákonem. Taková kontrola se ale zdá být problematická a těţko takovou kontrolu můţeme povaţovat za nezávislou, neboť dochází ke střetu zájmů (strany kontrolují sami sebe). Navíc kontrolní výbor Poslanecké sněmovny není vybaven vlastními kontrolními pravomocemi, a tak se jeho dohled omezuje jen na přezkoumávání nesrovnalostí v předkládaných zprávách politických stran. Velice kritizovanou skutečností je i skutečnost, ţe auditory si kaţdá strana vybírá sama (Protikorupční strategie vlády 2010: 51). Je tedy zřejmé, ţe princip kontroly je v českém systému financování naplněn jen velmi omezeně a spolu s principy veřejnosti a vynutitelnosti představuje problematické oblasti systému. 3.6.5 Vynutitelnost V případě vynutitelnosti jsou v českém systému financování nastaveny sankce nastaveny jen velmi omezeně. V oblasti hospodaření jsou stranám udělovány sankce v případě, ţe přijmou dar či bezúplatné plnění od zákonem nepovolených dárců. Princip vynutitelnosti je v systému naplněn jen velmi omezeně a potřeboval by být rozšířen o další moţnosti udělování sankcí, ale také mnohem přísnější tresty.

60

4 Reforma financování v ČR Z výše uvedeného vyplývá, ţe český systém financování trpí i přes mnoţství legislativních změn podstatnými nedostatky. Proto je změna v této oblasti nezbytná a veškeré snahy o reformu systému financování jsou zcela opodstatněné. Problematika financování stran tak není jen právním problémem, ale v prvním řadě výsledkem sloţitých politických jednání. Nassmacher v této souvislosti podotýká, ţe politické postupy normálně vyţadují kompromis, který činí prosazování jednotlivých reforem obtíţným. „Některé přijaté zákony tak jsou vyjádřením politické vůle řešit skutečný problém, jiné nejsou“ (Nassmacher 2003: 139). Financování stran, jako politické téma, se v českém prostředí objevuje a zase mizí jiţ s určitou pravidelností, a to většinou v reakci na nějaký skandál54 spojený se stranickými financemi. Stává se předmětem diskuzí politických debat na půdě obou komor parlamentu, stejně jako předmětem zájmu ze strany médií. Následkem čehoţ, je toto téma vnímáno českou společností spíše v negativním slova smyslu. Zatím poslední z reformních snah o změnu systému zahrnuje velké mnoţství návrhů, které vznikaly od dubna 2011. Jak jiţ bylo uvedeno hned v úvodu, hlavním cílem mé práce je představení jednotlivých návrhů na změnu financování stran a jejich následné zhodnocení. Konkrétně se zabývám stranickými návrhy SZ, KSČM, ČSSD, a návrhem Ministerstva vnitra (zastupující vládní strany). Jednotlivé návrhy jsou řazeny chronologicky, podle toho, jak vznikaly. Za výchozí bod k těmto reformám povaţuji 3. hodnotící zprávu Skupiny národů proti korupci (GRECO – Groupe d´Etats contre la corruption), která obsahuje doporučení týkající se financování politických stran u nás. 4.1.1 Protikorupční strategie vlády Z výkladového hlediska je pro vznik jednotlivých návrhů reforem důleţité zmínit nejen nařízení ze strany GRECO, ale také to, v jaké finanční situaci se tehdy strany nacházely. V této souvislosti bylo pro strany klíčové období mezi pádem vlády na jaře 2009 a parlamentními volbami na jaře 2010. Přičemţ krize ve stranických kasách se naplno projevila ke konci roku 2010 (jak lze vyčíst z účetní uzávěrky). V tomto roce se konaly hned troje volby55, coţ pro politické strany znamenalo nadměrnou finanční zátěţ. Samotná finanční 54

V poslední době se velkým politickým tématem staly sponzorské dary vládní straně LIDEM. Pozornost vzbudil v pořadí jiţ druhý sponzorský dar severomoravského podnikatele Dalibor Tesaře. Podle auditu Ředitelství silnic a dálnic ČR, získaly firmy přímo vlastněné nebo spolu vlastněné Daliborem Tesařem, popřípadě společnosti, které jsou v rukách osob blízkých Tesařovi, mnoho veřejných zakázek (Česká pozice 2011). 55 Konkrétně se jednalo o volby do PS konané ve dnech 28. 05. – 29. 05. 2010, volby do 1/3 Senátu konané spolu s volbami do zastupitelstev obcí dne 15. 10. – 16. 10. 2010.

61

situace stran byla jiţ v této době kritická, neboť po pádu vlády v předchozím roce se strany musely vypořádat s velmi náročnou (finančně i časově) volební kampaní56, která trvala v podstatě celý rok. Strany tak během kampaně vynaloţily obrovské sumy57 peněz a většina z nich se dostala do váţných finančních potíţí. ČSSD se významně zadluţila u společnosti Cíl částkou, která ke konci roku 2010 činila 325 mil. (Výroční finanční zpráva ČSSD 2010: 18). Své finanční moţnosti přecenila i ODS a na konci roku vykázala ztrátu přes 222 mil. Kč (Výroční finanční zpráva ČSSD 2010: 10). Problémy se objevily i u menších stran jako KDU-ČSL, která nemá bohaté sponzory a navíc se po volbách nedostala do sněmovny. Finanční potíţe způsobené obrovskými náklady na kampaně vyvolaly debatu o zavedení stropů na kampaň. Na problém ohledně financování stran a volební kampaně upozorňuje ve své zprávě k parlamentním volbám i Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě58(OBSE). V závěrečném doporučení tak navrhuje zlepšení právní úpravy v oblasti transparentnosti a dohledu nad financováním. Za hlavní příčinu označuje nedostatek zveřejňovaných informací a především to, ţe výdaje na kampaň jsou zahrnuty do obecného roční účetní závěrce a neexistují ţádné zprávy o financování kampaní během nebo po volebních dnech (OSCE 2010: 7). Téma financování politických stran se stává aktuálním po volbách 2010. Nově jmenovaná pravostředová vláda zasahuje do oblasti financování uţ v rámci koaliční

56

V březnu 2009 došlo k pádu koaliční vlády Mirka Topolánka. Opozici (ČSSD a KSČM) se tak s přispěním čtyř koaličních poslanců (Věra Jakubková, Olga Zubová, Vlastimil Tlustý a Jan Schwippel) na pátý pokus podařilo vyslovit nedůvěru stávající vládě (Balík a kol. 2010: 40). Následně se strany dohodly na předčasných volbách, jenţ se měly uskutečnit v říjnu téhoţ roku (o osm měsíců dříve neţ se původně plánovalo). V době vyhlášení předčasných voleb probíhala předvolební k volbám do Evropského parlamentu, které se konaly v červnu. Strany se tak po skončení jedné kampaně jen přeorientovaly na další kampaň k sněmovním volbám. Paradoxní na celé situaci bylo, ţe se nakonec ţádné předčasné volby nekonaly, kdyţ do volebního procesu zasáhl Ústavní soud na základě stíţnosti poslance Miloše Melčáka proti narychlo přijatému ústavnímu zákonu o zkrácení pátého volebního období (usnesení Ústavního soudu Pl. ÚS 27/2009). Ještě před zasedáním soudu se strany dohodly termín o měsíc posunout. Po rozhodnutí soudu došlo mezi stranami k dohodě přijmout nový ústavní zákon, který umoţňuje samo-rozpuštění PS na základě usnesení, s nímţ vyslovila souhlas 3/5 většina poslanců (Zákon č. 319/2009 Sb.). Ve výsledku tak trvala kampaň ještě o měsíc déle, ale volby se nakonec nekonaly, protoţe ČSSD na poslední chvíli změnila názor a pro rozpuštění sněmovny nehlasovala. (Lidovky 2009). Kampaň tím pokračovala v podstatě aţ do řádného termínu voleb – května 2012. 57 Např. ČSSD vynaloţila v roce 2009 přes 400 mil. Kč a v roce 2010 dalších 380 mil. Kč (Balík a kol. 2010: 103, 111). 58 Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE), zpráva hodnotící průběh voleb do PS je dostupná online na http://www.osce.org/odihr/elections/67702 (11. 12. 2012).

62

smlouvy59. Ve snaze o celkové sniţování výdajů státního rozpočtu se vláda zavázala sníţit příspěvek za mandát60 o 5 %, včetně příspěvků, které jiţ byly vyplaceny (za proběhnuvší volby 2010). Od roku 2012 měl být příspěvek na mandát sníţen celkově o 10 % a od roku 2014 se měl o stejný podíl sníţit i příspěvek za hlas (Koaliční smlouva 2010: 4). Takový krok se však v době, kdy strany nemají peníze a jsou zadluţené, nejeví jako nejlepší řešení a je otázkou, zda omezování státního financování61 neotvírá cestu k ještě větší korupci (Ondráčka 2012). Podrobněji se touto oblastí vláda zabývala v rámci své protikorupční strategie62. Jako jedno z opatření „v boji proti korupci“ je zde zmíněno i zprůhlednění financování politických stran. Za hlavní problém v této oblasti byl povaţován nedostatek transparentnosti a kontroly. Vláda tak tímto pověřila Ministerstvo vnitra, aby do 30. června 2011 předloţilo analýzu s návrhem na provedení legislativních kroků ke zprůhlednění financování politických stran (Protikorupční strategie 2011: 51). Úkol Ministerstva vnitra úzce souvisel s připravovanou novelou zákona o politických stranách, která byla zařazena do Plánu legislativních úkolů vlády, a to na II. Pololetí roku 2011 s tím, ţe by měla nabýt účinnosti 1. 1. 2013. Původně se tedy plánovalo, ţe návrh na změnu financování bude přijat ještě před dalšími sněmovními volbami. Na základě analýzy měla novela komplexně řešit otázku zvýšení transparentnosti financování a zároveň pokračovat v redukci výše příspěvků poskytovaných stranám a hnutím ze státního rozpočtu (Zprava o plnění 2011: 80). Materiál byl následně předloţen vládě k projednání dne 29. 6. 2011, na jehoţ základě byl upraven konečný právní rámec této problematiky.

4.1.2 Doporučení Skupiny národů proti korupci Klíčovým okamţikem pro reformu financování stran se stala konference Skupiny národů proti korupci ve Strasbourgu (28. 3. – 1. 4. 2011), na které byla hodnocena „Transparentnost financování politických stran“. V této souvislosti pak byla pro Českou 59

Koaliční smlouvu o vytvoření koalice rozpočtové odpovědnosti, vlády práva a boje proti korupci uzavřeli předsedové ODS, TOP09 a Věcí veřejných 12. července 2010, smlouva je dostupná na stránkách úřadu vlády http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/koalicni_smlouva_ods_top09_vv.pdf 60 K sníţení příspěvku na mandát skutečně došlo novelizací zákona, jak je uvedeno ve druhé kapitole. 61 Navíc jak bylo uvedeno v předchozí kapitole – financování stran představuje ve státním rozpočtu zcela zanedbatelnou poloţku (ve srovnání např. se sociálními dávkami). Naopak sníţení podpory stranám, třeba jen o 5%, je v době finanční krize a vysoké míry korupce významným omezením, které s sebou můţe nést negativní důsledky. 62 Tato strategie byla schválena usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011, celý dokument je dostupný online http://www.vlada.cz/assets/ppov/boj-s-korupci/protikorupcni-strategie/znenistrategie/Protikorupcni-strategie---puvodni-zneni.pdf (11.12. 2012)

63

republiku vydána hodnotící zpráva63 (v pořadí jiţ třetí) z nichţ vyplývá, ţe je třeba zlepšit oblast transparentnost, kontroly a sankcí (Greco 2011: 15). ČR má sice podle zprávy „přiměřený právní rámec“ financování politických stran (a hnutí), jakoţ i volební kampaně. Nicméně vezmou-li se v úvahu poţadavky vyplývající z předchozích doporučení skupiny Greco (Rec(2003)4 o obecných pravidlech proti korupci při financování politických stran a volebních kampaní), existují zde stále zřetelné nedostatky, které stále nebyly vyřešeny (Greco 2011: 16). Na základě analýzy jsou zde zhodnoceny všechny tři klíčové oblasti a identifikovány jejich hlavní nedostatky. V závěru své zprávy jsou pak České republice předloţena následující doporučení (srov. bod č. 71.) : I.

Zavést takové opatření, jenž zajistí, že i dary poskytnuté od členů dané politické strany se přiměřeně odrazí ve finančních zprávách (odst. 58);

II.

zavést přesná pravidla pro ocenění a vykazování nepeněžitých darů (včetně úvěrů, dalšího zboží a služeb) poskytnutých za cenu nižší, než je cena obvyklá na trhu (odst. 59),

III.

zajistit vedení konsolidovaných účetních knih a účtů politických stran/hnutí, zahrnující i účty subjektů, které přímo či nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo hnutím nebo jsou jimi nějakým způsobem kontrolovány (odst. 60);

IV. V.

zajistit veřejnosti jednoduchý přístup k výročním zprávám (odst. 61); detailnější zveřejňování výdajů a častější podávání zpráv/výkazů v souvislosti s volebními kampaněmi (odst. 62);

VI.

zajistit rovné podmínky pro kandidáty stran i nezávislé kandidáty při volebních kampaních (odst. 63);

VII.

zavést další opatření k posílení nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí (odst. 64);

VIII.

zavedení nezávislého kontrolního mechanismu pro monitorování financování politických stran/hnutí a volebních kampaní

IX.

zavést další sankce za veškerá porušení zákona o politických stranách a hnutích, umožnit uložení sankce i jednotlivým kandidátům (odst. 68).

Na závěr jsou orgány České republiky vyzvány, aby předloţily zprávu o plnění výše uvedených doporučení do 31. října 2012. Následně se po zveřejnění této zprávy začínají 63

Zpráva je veřejnosti dostupná online: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)10_CzechRep_Two _EN.pdf

64

objevovat více či méně úspěšné návrhy na reformu systému, reflektující výše zmíněná doporučení. V následující části budou představeny jednotlivé návrhy, které jsou následně srovnávány s výše uvedenými doporučeními ze strany GRECO. Cílem této komparativní analýzy je zjistit, do jaké míry zapracovaly jednotlivé návrhy tato doporučení na zlepšení českého systému financování (a zohlednili tak nezávislé hodnocení ze strany evropské skupiny, jejímţ je ČR členem). Pro lepší představu uvádím u kaţdého návrhu přehlednou tabulku tak, aby bylo jasné, která doporučení návrh zohledňuje a která ne. Součástí zhodnocení jednotlivých opatření je i část zabývající se jednotlivými oblastmi financování, které jsem si stanovila na základě principů rovnosti, svobody, veřejnosti, kontroly a vynutitelnosti (Outlý 2003). Správně fungující systém by měl dle teorie vycházet právě z těchto principů, a proto je zmiňuji i v analýze. Na závěr u kaţdého návrhu ověřuji hypotézu, kterou jsme si stanovili u úvodu práce.

4.2 Návrh KSČM První skutečný návrh na změnu v oblasti financování stran v paragrafovém znění vypracovali opoziční poslanci64 v čele s Miloslavou Vostrou. Komunisté zareagovali na výzvu obsaţenou v hodnotící zprávě GRECO poměrně rychle a uţ 11. května 2011 předloţili ve sněmovně svůj vlastní návrh na novelu zákona o politických stranách. Následně byl zaslán vládě a poslancům k nastudování jako sněmovní tisk č. 353 a na program jednání se dostal aţ na konci října 2011. Šance na úspěch tohoto návrhu byly uţ od počátku mizivé, neboť byl podán právě opoziční stranou. V tomto období (podzim 2011) má totiţ vládní koalice stále tzv. pohodlnou většinu ve sněmovně65. Navíc pokud se podíváme na úspěšnost předkládaných návrhů zákonů ze strany poslanců KSČM, zjistíme, ţe většina z nich končí jiţ v prvním čtení (psp.cz). Vláda vyslovila k tomuto návrhu nesouhlas s tím, ţe navrhovaná kontrola a systém sankcí by byly problematické a nevyhovoval tak doporučením GRECO. V případě posuzování, zda u jednotlivých stran došlo k porušení zákona, by se totiţ na kontrole podílely (v závislosti na svém zastoupení ve sněmovně) samy kontrolované subjekty. Podle vlády měl daný návrh řadu právních i legislativně technických nedostatků, nepřesných pojmů a ustanovení, která nekorespondovaly se stávajícím ustanovením zákona (Stanovisko vlády 2011). Jako jeden z důvodů nesouhlasného stanoviska bylo také uvedeno, ţe v rámci vládní Strategie boje proti korupci je zpracovávána analýza, která bude podkladem pro přípravu 64 65

Miloslava Vostrá, Vojtěch Filip, Pavel Kováčik, Alexander Černý, Kateřina Konečná K odchodu VV z vlády a následnému rozštěpení této strany došlo aţ na jaře 2012.

65

vládního návrhu novely zákona o politických stranách. Vláda tak tímto zaujala jasné stanovisko, ţe bude upřednostňovat návrh Ministerstva vnitra, který je v podstatě povaţován za návrh stran vládní koalice. I přes odmítavý postoj vlády byl návrh organizačním výborem sněmovny doporučen k jednání výborům a za zpravodaje určil Marka Bendu (ODS). Návrh se ale nedostal dále neţ do prvního čtení. Proti návrhu hlasovali především poslanci vládní koalice a část poslanců ČSSD v této věci nehlasovala (Sněmovní tisk 353: 2011). Odmítavé stanovisko se ze strany vládní koalice dalo čekat vzhledem ke svému dřívějšímu vyjádření i existenci vlastního návrhu. Tímto hlasováním v podstatě končí oficiální snaha komunistů přijít s vlastním čistě stranickým řešením a dále se podílí uţ jen na společném projektu senátního návrhu spolu s dalšími stranami (viz dále). Snaha poslanců KSČM o změnu systému financování byla reakcí na předchozí období nákladné kampaně, která trvala téměř celý rok a pro strany znamenala nadměrné výdaje. „Podle názoru předkladatelů je situace týkající se výdajů stran a hnutí na volební kampaně dále neudrţitelná, zejména pak z hlediska ekonomického, kdy se strany a hnutí se neúměrně zadluţují, a je tedy nezbytné přijmout konkrétní opatření včetně sankcí za jejich nedodrţení“ (Sněmovní tisk 353: 5). Jimi navrhovaná úprava měla vést ke změně systému směrem k udrţení ekonomické stability stran a zároveň zpřehlednit financování volebních kampaní. Tento postoj je v návrhu patrný především v případě výdajových limitů na kampaň. Tvůrci zákona zde kromě stanovené maximální částky pro jednotlivé volby, počítali i s moţností konání vícero voleb v jednom roce či s mimořádným termínem voleb66. Vedle přísnější kontroly a sankcí také zavádějí povinné zveřejnění údajů o hospodaření přes internet. Oficiální postoj strany je tak vyjádřen snahou zabránit zbytečným výdajům a celkově omezit náklady na volební kampaně. Zájem o tuto problematiku ze strany KSČM byl sice aktuální aţ po rozpoutání diskuze na téma reformy systému financování po zveřejnění hodnotící zpráva GRECO, nicméně se shodoval s dlouhodobým postojem KSČM k systému financování, představovaný umírněnými výdaji na kampaň (viz kapitola o hospodaření stran), a částečně i s programem, především v oblasti informovanosti občanů o nakládání s veřejnými finančními prostředky. KSČM uţ v minulém volebním období ve svém programu zdůrazňovala právo rovného přístupu občanů k informacím prostřednictvím jejich zveřejňování na internetu (volební program KSČM 2006, 2010). Jedním z cílů v této oblasti je 66

Stanovili pro tyto případy speciální limity na volby za celý rok, které nesmí strana překročit. Přesnější údaje k limitům jsou uvedeny dále v kapitole analyzující návrh KSČM.

66

podpora nových informačních technologií, které mají „učinit veřejně přístupnými maximum informací o činnosti zastupitelských orgánů a orgánů veřejné správy na centrální i místní úrovni, např. formou povinného zveřejňování zápisů z jednání na internetu“(volební program KSČM 2006: 8). Téma financování politických stran však rozhodně nepatřilo a nepatří mezi hlavní priority politiky KSČM. Kromě období, kdy byl projednáván jejich návrh na změnu, se o tuto oblast zajímají jen okrajově. Po neúspěchu jejich návrhu v Poslanecké sněmovně se k problematice reformy systému financování se komunisté sice vyjadřují k jednotlivým navrhovaným opatřením, avšak jiţ pouze pasivně. 4.2.1 Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (doporučení GRECO) V následující kapitole budu srovnávat jednotlivá opatření, obsaţená v tomto návrhu, se všemi doporučeními ze strany Rady Evropy (stejně jako tomu bude v i případě ostatních návrhů). Cílem je zjistit, do jaké míry, nebo zda vůbec byla zohledněna hodnocení Skupiny států proti korupci a v jaké formě byla případná opatření zapracována. Stranický návrh KSČM se přímo týkal změn zákona o politických stranách (samozřejmě ve smyslu aktivní derogace částečně pozměňoval i jiné zákony viz dále). Konkrétně byly do zákona zapracovány úplně nové § 21 – 29 a zbylé části byly zachovány v původním znění67. Do zákona tak byla oproti stávající úpravě zapracována část upravující financování volebních kampaní a část zavádějící nový systém sankcí. V porovnání s ostatními návrhy (jak bude pojednáno dále) tak navrhovaná opatření KSČM představovala pro systém financování stran jen dílčí změny. V první části návrhu KSČM jsou nově vymezeny výdaje na volební kampaně a jejich kontrola. Návrh nejprve přímo stanovuje, co vše lze považovat za výdaje na volební kampaň a co za příjmy související s volební kampaní. (zapracováno v § 21 návrhu). V podstatě jsou tím oficiálně odděleny finance na kampaň od zbytku stranických financí. Na základě vymezení výdajů na volební kampaně jsou potom stanoveny maximální limity výdajů na kampaně pro jednotlivé typy voleb. V případě voleb do parlamentu je v návrhu nastaven limit na 50 mil. korun a v případě krajských a komunálních na 20 mil. korun. Vzhledem k obavám z nadměrných mimořádných výdajů na kampaň, stanovili tvůrci návrhu i maximální limity, dojde-li k předčasným nebo opakovaným volbám. V takovém 67

Návrh vůbec nepočítal se změnou podstatných ustanovení týkajících se hospodaření obsaţených v §17 aţ 20 a dosavadní §21 aţ 23 se pouze nově označily jako §30 aţ 34 bez jakýchkoliv obsahových změn.

67

případě činí maximální limity pouze 30% ze stanovených běţných limitů. Stejně tak počítali předkladatelé se speciálním limitem pro případ, ţe v jednom roce dojde k volbám do více institucí a stanovili pro tento případ konečný limit pro volby do vyššího orgánu, který je navýšený na 20%68 (zapracováno v § 22 návrhu). Omezením výdajů na kampaň mělo být podle zdůvodnění tvůrců návrhu zabráněno nadměrným výdajům a celkově mělo dojít k zpřehlednění financování volebních kampaní (Sněmovní tisk 353: 5). Porovnáme-li tato opatření s jednotlivými požadavky ze strany GRECO, zjistíme, že přímo neodpovídají žádnému z těchto konkrétních doporučení. Avšak zavedení takovýchto limitů na kampaň podporuje moţnost efektivnější monitoringu financování politických stran a volebních kampaní. Do jisté míry tak pomáhá splnit osmý poţadavek ze strany GRECO, a sice zajistit nezávislý mechanismus kontroly nad financováním kampaní. V souvislosti s volební kampaní byla stranám uložena povinnost zřídit si a vést zvláštní účet, přes který musí vést veškeré příjmy a výdaje související s jejich volební kampaní. Všechny transakce tak měly být dle návrhu prováděny pouze bezhotovostním převodem s výjimkou výdajů nepřesahujících 2 000 korun a celkový objem 1% všech nákladů (zapracováno v § 23 návrhu). Vedle zvláštního účtu zahrnující veškeré finanční příjmy, by byly strany povinny vést si samostatnou evidenci o příjmech z půjček a úvěrů. V rámci finančních výkazů by jim tím vznikla povinnost vést si podrobné údaje týkající se jejich přesné výše, termínu splacení a údajů o jejich poskytovatelích, kterými jsou v případě fyzických osob jména, příjmení, data narození a v případě právnických osob pak její název, sídlo a identifikační číslo. Stejným způsobem byla stranám stanovena povinnost vést samostatnou evidenci darů a jiných bezúplatných plnění, která měla být doplněna o jednotlivé darovací smlouvy (zapracováno §23 odst. 3). Pro účely kampaně byla stranám dále stanovena povinnost zaplatit za poskytnuté služby tržní ceny (zapracováno §23 odst. 4). Návrh tímto jasně stanovil, co vše je povaţováno za příjmy a výdaje související s volební kampaní. Jasně tak rozlišil mezi peněţními dary a jiným bezúplatným plněním, které jsou stranám poskytovány fyzickými nebo právnickými osobami. Stejně tak jsou za příjmy spojené s volební kampaní povaţovány i příjmy z půjček a úvěrů. Řešení obsaţená v tomto bodě návrhu KSČM tak představují podrobné vedení výkazů týkající se jak příjmů, tak výdajů na volební kampaň.

68

Např. 50 mil. plus 20%.

68

Detailní úprava podávání zpráv ohledně příjmů na kampaň prostřednictvím vedení zvláštního účtu, přes který jsou zveřejněny prakticky všechny peněţní dary, a prostřednictvím evidence příjmů z půjček, úvěrů, a jiných bezúplatných plnění tak v podstatě splňuje pátý požadavek doporučení GRECO. Jsou zde tedy častěji podávány výkazy a zveřejňovány dary (v tomto případě všechny). Tento bod návrhu splňuje i druhou část zmíněného poţadavku, tedy že na základě těchto opatření je zajištěno detailnější zveřejňování výdajů na kampaň. Návrh uţ ale dále nezavádí povinnost vykazovat tyto informace i ve výročních finančních zprávách, neboť návrh nemění stávající úpravu finančních zpráv, ale nově zavádí povinnost vést speciální evidenci příjmů a výdajů na kampaň. Nicméně je zde splněna podmínka ze strany GRECO, a sice vyţadovat častější zveřejňování výdajů, podávání zpráv a zveřejňování darů, které strany obdrţely v souvislosti s volební kampaní. Pokud dále srovnáme, tento systém detailních výkazů s doporučeními GRECO, můţeme konstatovat, ţe v tomto bodě tvůrci do zákona zapracovali i v pořadí druhý požadavek GRECO, tedy - pravidla pro přesné ocenění, vykazování, nepeněžitých darů, úvěrů, zboží a služeb za nižší cenu, než je obvyklá na trhu. Dalším bodem návrhu bylo zavedení povinnosti předkládat po skončení voleb finanční zprávu o příjmech a výdajích spojených s volební kampaní. Zprávy měly zahrnovat přehled o všech příjmech z darů a jiných bezúplatných plnění, z půjček a úvěrů za celé období volební kampaně včetně samostatné evidence. Přehled výdajů byl stanoven velmi podrobně a strany měly uvádět své náklady na kampaň dle zákonem stanovených kategorií. Celkový přehled příjmů a výdajů spojených s kampaní měl být doloţen kopiemi smluv, které se měly shodovat s údaji v přehledu. Zavedení takových finančních zpráv by tak znamenalo opravdu detailní zveřejňování výdajů na kampaň a mnohem častější podávání výkazů, zveřejňování darů získaných v souvislosti s volební kampaní. Takto navrhované řešení tak ve své podstatě taktéţ odpovídá poţadavku GRECO na detailnější a častější zveřejňování příjmů a výdajů souvisejících s volebními kampaněmi (páté doporučení GRECO). Strany mají v této souvislosti povinnost předkládat tyto zprávy PS PČR a to nejpozději do 30 dnů ode dne konání voleb a současně je zveřejnit na svých internetových stránkách po dobu nejméně šesti měsíců. PS PČR do třech měsíců po uplynutí lhůty pro zaslání finanční zprávy „ o příjmech a výdajích“ spojených s volební kampaní vyhodnotí. Výsledek svého zjištění poskytne Ministerstvu financí. V případě porušení zákona ministerstvo financí prostřednictvím příslušného finančního úřadu stanoví sankci. Tímto bodem by byla nastavena kontrola nad volebními kampaněmi a zmíněná opatření tak zohledňují 69

požadavek GRECO na zavedení nezávislého mechanismu pro monitorování volebních kampaní (osmý poţadavek). Řešení v oblasti kontroly lze povaţovat pouze za vyjádření snahy zakomponovat do systému dohled nad financováním kampaní, avšak kontrola prostřednictvím PS PČR jako nezávislého dohledového orgánu je problematická. Právě stanovení PS PČR bylo jedním z hlavních důvodů, proč vláda odmítla tento návrh, neboť neodpovídá nezávislému kontrolnímu orgánu (Stanovisko vlády 353/1). Navíc v současném systému financování je dohled nad stranami vykonáván právě PS PČR, které jsou předkládány výroční finanční zprávy. Tento systém kontroly ze strany PS PČR byl v hodnotící zprávě GRECO označen za nevyhovující a ČR bylo v této věci doporučeno zavedení jiného nezávislého mechanismu monitorování financování stran a volebních kampaní. Pokud se tedy takový kontrolní mechanismus neosvědčil v případě běţné kontroly nad stranickými financemi, nelze jej povaţovat ani za nezávislý dohled nad financováním kampaní. Komunistický návrh tak tímto nezavedl nezávislou kontrolu, ale pouze rozšířil stávající systém kontroly financování stran o kontrolu financování volebních kampaní. Nezávislost kontroly byla však v tomto případě posílena prostřednictvím výběru auditorů, kteří mají ověřovat finanční zprávy o příjmech a výdajích spojených s kampaní. Nově měli být auditoři vybíráni Ministerstvem financí nejpozději do dne konání voleb (zapracováno v §24 odst. 2). Toto opatření tak odpovídá požadavku ze strany GRECO na zavedení dalších opatření, která povedou k posílení nezávislosti auditorů (sedmé doporučení). Druhá část navrhovaných opatření obsaţených v návrhu se týkala systému udělování sankcí. Návrhem KSČM mělo být zavedeno hned několik nových sankcí v případě porušení zákona o politických stranách. Nově byla stranám uloţena pokuta za porušení povinností vztahující se k registraci ve výši 100 tis. korun. Dále byla stranám uloţena pokuta ve výši 200 tis. korun, pokud ve stanovené lhůtě nepřeloţily výroční finanční zprávu nebo finanční zprávu o příjmech a výdajích na kampaň. Strany měly být sankciovány i v případě, ţe by jejich zprávy nesplňovaly podmínky stanovené tímto zákonem. Částka za nedodrţení daných podmínek byla vyčíslena na 100 tis. korun. V případě nedodrţení limitu na kampaň byla stranám vyměřena pokuta 1 mil. korun v případě voleb do obou komor parlamentu a 500 tis. korun v případě do krajských a obecních zastupitelstev. Navíc pokud strana překročila výdajový limit na volby, mělo jí Ministerstvo financí sníţit i výši jejího stálého ročního příspěvku pro následující rok o částku, o kterou překročila limit (zapracováno v§28 odst. 2). 70

Výše zmíněné sankce zapracované do návrhu tak podstatně rozšiřovaly systém stávajících sankcí a splňovaly tak poslední poţadavek GRECO – zavedení dalších sankcí za porušování zákona o politických stranách (deváté doporučení). Návrh vypracovaný KSČM tak v těchto případech zaváděl opatření, která odpovídala poţadavkům na změnu obsaţeným v hodnotící zprávě GRECO. Nutno podotknout, ţe tato kapitola srovnávala jednotlivá opatření návrhu KSČM s doporučeními GRECO. Cílem bylo zjistit, zda návrh zohlednil všechny poţadavky. Po komparativní analýze návrhu KSČM jsme zjistili, že KSČM zahrnula do svého návrhu pouze některá doporučení GRECO. Návrh se nezabýval zohledněním darů od vlastních členů ve výročních zprávách (první doporučení), nepočítá se subjekty nějak spojenými se stranou ani neupravuje jejich hospodaření (třetí doporučení), neupravuje podobu výročních zpráv ani přístup veřejnosti k nim (čtvrté doporučení) a nakonec nijak zvlášť nestanovuje normy pro nezávislé kandidáty a jejich kampaň (šesté doporučení). Celkově se návrh zohlednit jen čtyři doporučení ze strany GRECO a zabýval se jen zavedením změn v oblasti financování volební kampaně. Pro snadný přehled je pro tyto účely uvedena tabulka níţe. Jednotlivé oblasti reformního návrhu budou součástí následující kapitoly, kde hodnotím dopady těchto opatření na oblast rovných šancí, oblast soukromých zdrojů, oblast veřejnosti, oblast kontroly a sankcí. Tabulka 6 srovnání doporučení GRECO s návrhem KSČM

Doporučení GRECO I. Transparentní dary od členů strany (ve finančních zprávách)

Zohledněno v návrhu NE

II. Pravidla pro přesné ocenění, ANO vykazování, nepeněžitých darů, úvěrů, zboží a služeb za nižší cenu, než je obvyklá na trhu

Navrhovaná opatření KSČM Návrh nijak zvlášť neupravuje příjmy formou darů od vlastních členů a to ani v souvislosti s dary poskytnutými členy strany během volební kampaně Povinnost vést si samostatnou evidenci o půjčkách, úvěrech, jejich výš, termínech jejich splácení a podrobné údaje o poskytovatelích (§ 23 odst. 2), Povinnost vést si evidenci o darech a jiných bezúplatných plnění včetně data přijetí a identifikačních údajů dárce, smluvní strany, která poskytla jiné bezúplatné plnění (§ 23 odst. 3), Za sluţby poskytnuté v souvislosti s volební kampaní musí strany zaplatit trţní ceny (§ 23 odst. 4).

71

III. zahrnovat účty subjektů přímo či NE nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo jsou stranou kontrolovány IV. zajistit veřejnosti jednoduchý NE přístup k výročním zprávám

V. detailnější zveřejňování výdajů na ANO kampaň ve výročních finančních zprávách a mnohem častější podávání zpráv/výkazů, zveřejňování darů nad urč. hodnotu (které obdržely v souvislosti s volebními kampaněmi)

VI. nezávislí kandidáti, vedoucí NE vlastní kampaň, by měli podléhat normám srovnatelným s těmi, které platí pro politické strany/hnutí VII. další opatření k posílení ANO nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí

VIII. nezávislý mechanismus pro ANO monitoring financování politických stran a volebních kampaní, zavést jasný postup pro předkládání a prověřovaní podaných stížností

IX. sankce za veškerá porušení ANO zákona o politických stranách a hnutích, (vedle stávajících sankcí) a zajistit možnost uložit sankce za porušování zákona o politických stranách a hnutích kandidátům uvedeným na kandidátní listině

Návrh nepočítá se subjekty nějak spojenými se stranou, neupravuje jejich hospodaření. Návrh počítá se zveřejněním na internetu pouze u finančních zpráv spojených s volební kampaní (§ 24 odst. 1), Zveřejňování obecné výroční zprávy nijak neupravuje. Povinnost vést zvláštní účet výhradně pro účely volební kampaně (§ 23 odst. 1), Povinnost předkládat podrobné finanční zprávy o příjmech, výdajích na kampaň (§ 25), Povinnost vést samostatnou evidenci o příjmech z půjček úvěrů (§ 23 odst. 2), Povinnost vést samostatnou evidenci darů a jiných bezúplatných plnění (§ 23 odst. 3). V návrhu nejsou obsaţena opatření upravující postavení nezávislých kandidátů, ustanovení se týkají pouze volebních stran a koalic stran. Nezávislého auditora určí Ministerstvo financí do dne konání voleb (§ 24 odst. 2) Takto ustanovený auditor kontroluje finanční zprávy týkající se volební kampaně. Zaveden nový mechanismus kontroly volebních kampaní prostřednictvím hodnocení finančních zpráv o příjmech a výdajích na volební kampaň (§ 27), Povinnost předkládat tyto zprávy PS PČR, která je hodnotí a o svých zjištěních informuje Ministerstvo financí (§ 27) Nové sankce za porušení povinností vztahujících se k registraci (§ 28 odst. 1), Nové sankce za nepředloţení výroční zprávy a finanční zprávy týkající se kampaně (§ 28 odst. 2 a), Nové sankce za nesplnění podmínek náleţitostí předloţených zpráv (§ 28 odst. 2 b), Nové sankce za překročení limitů na volby (§ 28 odst. 2 c, d), Sníţení stálého ročního příspěvku

72

jako součást sankcí v případě překročení limitů na volby (§ 28 odst. 3), Nová sankce v případě, ţe strana získá dar během volební kampaně v rozporu s novými ustanoveními

Zdroj: zpracováno autorkou na základě analýzy návrhu KSČM 4.2.2 Zhodnocení jednotlivých oblastí 4.2.2.1 Oblast rovných šancí Návrh KSČM sice ţádným způsobem neupravuje oblast státního financování, která je povaţována za vyjádření principu rovnosti, avšak jednotlivá opatření obsaţená v návrhu svými účinky posilují princip rovnosti. Předloţený návrh ve svém účinku stíral finanční rozdíly mezi jednotlivými stranami a zaváděl rovnější šance na úspěch ve volbách. Pro volební kampaně zaváděl maximální limity, které můţe strana vynaloţit pro určitý typ voleb. V této souvislosti by tak strany získávaly rovnější podmínky, jak oslovit voliče během kampaně, neboť stanovená maximální hranice výdajů stran na kampaně by strany dosti omezila. Během volebního roku 2010 vydaly všechny strany, které se následně dostaly do PS PČR, částky několikanásobně překračující tuto hranici. Například ODS vyčíslila své náklady na částku přes 500 milionů a ČSSD zhruba 270 milionů korun (Výroční zprávy 2010). Náklady menších stran TOP 09 a VV se pohybovaly kolem 100 milionů korun a jediná KSČM utratila „pouze“ něco přes 30milionů korun (viz výroční zprávy stran 2010). Pokud by tedy strany byly donuceny dodrţovat tyto limity, jejich finanční moţnosti by se staly mnohem vyrovnanějšími. 4.2.2.2 Oblast soukromých zdrojů Naproti tomu v oblasti soukromých zdrojů byla zavedena nová pravidla, která omezovala výdajovou sloţku soukromého financování volebních kampaní. Stranám bylo přesně uloţeno, kolik mohou vynaloţit na svou kampaň. Nově byla zákonem stanovena povinnost platit za veškeré sluţby poskytnuté v souvislosti s volební kampaní trţní ceny, díky čemuţ nemohly skrývat část svých výdajů za formy nepřímého státního financování (jako vysoké slevy na reklamu, výhodné úrokové sazby apod.). Tato opatření tak omezují strany v jejich svobodné vůli vynaloţit na kampaň takovou částku, jakou jsou schopny pro tyto účely získat. Návrh tak ve svých důsledcích omezuje princip svobody ve prospěch principu rovnosti a kontroly.

73

4.2.2.3 Oblast veřejnosti Oblast veřejnosti systému financování byla v návrhu KSČM pozměněna jen v povinnosti zveřejňovat finanční zprávy o příjmech a výdajích na volební kampaně na internetu. Návrh ale řeší jen finanční zprávy týkající se volebních kampaní a nezavádí povinnost zveřejňovat na internetu i běţné výroční zprávy. Návrh stranám ukládá povinnost mnohem častěji předkládat finanční výkazy a podávat zprávy ohledně příjmů a výdajů na volební kampaň. Tyto informace jsou veřejnosti dostupnější, neboť strany mají povinnost zveřejňovat tyto informace na internetu. Princip veřejnosti je tedy posílen jen v souvislosti s údaji spojenými s volební kampaní. 4.2.2.4 Oblast kontroly Návrh představuje zcela nový systém dohledu nad financováním volební kampaně. Jsou zde odlišeny finance na kampaň od zbytku stranických financí, coţ umoţňuje lepší kontrolu příjmů a výdajů. Strany by si podle navrhovaných řešení měly vést velmi podrobné finanční zprávy o příjmech a výdajích na kampaň, které by předávaly PSP ČR. Kromě kontroly skrze finanční zprávy jsou stranické finance na kampaň kontrolovány i přes zvláštní bankovní účet. Povinnost zřídit si bankovní účet, přes který musí jít veškeré finanční transakce spojené s kampaní, umoţňuje snadnou a okamţitou kontrolu příjmů i výdajů. Oblast kontroly je posílena i novými pravidly, které stranám ukládají vést si evidenci o veškerých smluvních závazcích, darech a jiných bezúplatných plněních. Na strany jsou tak v této oblasti kladeny mnohem větší poţadavky, neţ je tomu v současnosti. Problematickým bodem v navrhovaném systému kontroly je existence PSP ČR jako dohledového orgánu nad financováním kampaní. V současnosti je totiţ jako dohledový orgán nad stranickými financemi stanoven tentýţ orgán, který se v minulosti neosvědčil. Důkazem špatného fungování kontrolního mechanismu u nás je posudek ze strany GRECO, který tuto oblast vyhodnotil jako zvláště problematickou a doporučil zavést nový nezávislý mechanismus pro monitorování stran. Na základě výše zmíněných argumentů lze povaţovat navrhovaná opatření v návrhu KSČM za prvky posilující princip kontroly. Nicméně opatření týkající se dohledového orgánu v podobě PSP ČR systém kontroly nijak neposiluje, neboť se jedná o stejný způsob kontroly, jaký je zavedený v současné době.

74

4.2.2.5 Oblast sankcí V oblasti sankcí byly zavedeny nové moţnosti ukládat finanční pokutu za porušení zákona o politických stranách. Nově byly stanoveny sankce za překročení výdajových limitů ve výši 1 mil. korun za parlamentní a 0,5 mil. korun za volby do krajských a obecních zastupitelstev. Je otázkou, zda by stanovená výše sankcí byla dostatečná, tak aby splňovaly princip vynutitelnosti v oblasti dodrţování zákona.

V celkových příjmech stran by totiţ

sankce v této výši znamenala jen nepatrnou částku a takto stanovená sankce by neplnila svůj účel, tedy zajistit dodrţování limitu. Například ČSSD vynaloţila na volební kampaň pro volby do PS PČR částku přes 184 mil. korun a její celkový příjem za rok 2010 činil přes 718 mil. korun (Výroční zpráva ČSSD 2010). Na základě toho lze konstatovat, ţe sankce ve výši jednoho milionu korun se v rámci tak obrovských příjmů strany projeví jen minimálně. Sankce za porušení limitu by měly být nastaveny v takové výši, aby se stranám nevyplatilo tento limit překročit. Nastavení účinných sankcí by se bud mělo řádově navýšit pro všechny strany, nebo by se měly stanovit takové sankce, které by poměrně odpovídaly jednotlivým příjmům stran. Stejně problematicky jsou nastaveny výše i u ostatních typů sankcí jako je sankce za porušení povinnosti registrace ve výši 100 tis. korun nebo sankce za nepředloţení finančních zpráv ve výši 200 tis. korun. V těchto případech tak hrozí nebezpečí, ţe u stran s vysokými příjmy (jako je ČSSD, nebo ODS) by takovéto částky nepředstavovaly dostatečné tresty za porušení stanovených pravidel. Vedle takto přesně stanovených sankcí byly v návrhu ještě uvedeny sankce v podobě sníţení stálého příspěvku o částku, o kterou strana překročila stanovený limit. Tato doplňující sankce by tak mohla zvýšit účinnost u sankce v případě překročení limitů. Sankční mechanismus je v návrhu rozšířen o několik nových sankcí, avšak je sporné nakolik by byly tyto sankce účinné v praxi a zda by ve svém důsledku posílily princip vynutitelnost. Podle mého názoru jsou (na základě výše předloţených argumentů) sankce stanoveny příliš mírně a v systému financování by nebyly účinné. 4.2.3 KSČM a systém financování V úvodu práce jsme si stanovili hypotézu vycházející teorie racionální volby, ţe „straničtí aktéři se prostřednictvím svých návrhů snaží udržet, maximalizovat svůj zisk“. Na základě toho, lze tvrdit, ţe strana se chová racionálně, jestliţe jí navrhovaná opatření přináší nějaké výhody.

75

KSČM je stranou, která má stále zastoupení v PSP ČR uţ od počátku devadesátých let. Jak jsme si ukázali v kapitole pojednávající o hospodaření stran zastoupených v v PSP ČR, tvoří většinu jejich příjmů příspěvky od státu a v rámci soukromých zdrojů převaţují členské příspěvky a příjmy z vlastního majetku. Ve svém návrhu tyto formy financování nijak neupravuje a nesnaţí se v této oblasti maximalizovat svůj zisk. Na druhou stranu však tyto výdaje ani neomezuje, protoţe z nich má největší zisk. Výdaje této strany pak tvoří především finanční náklady na provoz a mzdy zaměstnanců. Oproti všem ostatním stranám tvoří výdaje na volební kampaně jen něco přes 15% výdajů. Ve svém návrhu pak upravuje především tyto výdaje na volební kampaně a jejich kontrolu. Prostřednictvím stanovení limitů tak omezuje především výdaje ostatních stran, neboť sama KSČM na volby vynakládá částky menší, neţ jsou stanovené limity. Stanovením těchto limitů tak mohla KSČM sledovat vlastní zájmy tím, ţe by omezila výdaje ostatních stran a kampaně by se tak staly vyrovnanějšími alespoň po finanční stránce. Tvůrci návrhu tvrdili, ţe zavedením omezení výdajové sloţky na volební kampaně a zavedení systému sankcí tak zabrání zbytečnému zadluţování stran. Navrhovaná úprava měla vést k udrţení ekonomické stability a zpřehlednit celý systém financování.

Pokud by

navrhovaná úprava takto fungovala, byla by jistě výhodná pro všechny strany. Nicméně KSČM je zvyklá hospodařit s omezeným rozpočtem na volební kampaně a i přes malý rozpočet je ve volbách úspěšná. Ve svém návrhu tak KSČM prosazuje své zájmy tím, ţe navrhuje taková opatření, která jí vyhovují, neboť se podle nich dlouhodobě řídí. Navíc jí takto navrhovaná opatření ohledně omezování výdajů mohou přinést tzv. politické body. Nelze sice jednoznačně tvrdit, ţe KSČM by ve svém návrhu prosazovala taková opatření, která by jí přinesla nějaký viditelný zisk jako například v podobě navýšení státních příspěvků. Navrhovanými opatřeními tak strana nezískala ţádné výrazné výhody oproti ostatním. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že stanovenou hypotézu se v případě KSČM podařilo potvrdit. Na druhou stranu prosazuje voličsky populární téma omezování zbytečných výdajů na volby. Sama pak ještě tyto svá opatření zdůvodňuje potřebou zabránit zadluţování stran. V tomto případě lze tvrdit, ţe se prostřednictvím takových řešení se strana snaţí získat podporu svých voličů. Jedinou výhodou pro KSČM by v tomto případě bylo, ţe by se sníţily finanční rozdíly stran.

76

4.3 Návrh Strany zelených Téměř ve stejné době předloţila vlastní návrh i neparlamentní Strana zelených v čele se svým předsedou Ondřejem Liškou, který v této věci vystupoval velmi aktivně. Zelení tak rychle zareagovali na doporučení Rady Evropy a uţ na začátku dubna 2011 se zavázali vypracovat návrh novely zákona o politických stranách a dalších zákonů69(Průša 2011). Podle vyjádření předsedy strany jiţ nemohli dále čekat, protoţe kauzy posledních měsíců70 ukázaly, „ţe praní špinavých peněz přes politické strany je v Česku realitou“(Liška 2011). Nutno podotknout, ţe strana se touto problematikou zabývala jiţ v minulosti, kdyţ uţ v předchozím volebním období představila osm návrhů pro zprůhlednění financování politických stran71. Svůj návrh předloţili dne 27. května 2011 sekretariátům všech parlamentních politických stran i Úřadu vlády, kterým je osobně doručil Ondřej Liška. Hlavním cílem bylo vyvolat politickou diskuzi na toto téma, které označili jako jeden ze zásadních zdrojů politické krize, úpadku politické kultury a paralýzy českého vládnutí (Tisková zpráva SZ, 27. 5. 2011). Se svým řešením přišli Zelení v době, kdy je téma zprůhlednění financování politických stran klíčovým tématem, jak pro vládní koalici, tak pro opozici. V této chvíli má sice Ministerstvo vnitra vypracovanou analýzu, co vše je v této oblasti třeba změnit, a ČSSD předloţila svůj několikabodový seznam, jak chtějí celý systém vylepšit, avšak konkrétní novelu nepředloţili. Zelení měli při předkládání tohoto návrhu jednu velkou výhodu, a sice ţe byli v podstatě jedinou stranou bez vlastních finančních skandálů. Ostatní strany jak vládní, tak opoziční působili v tomhle ohledu dosti nevěrohodně, neboť ve stejné době, kdy se předhání v tom, jak je nezbytné zvýšit transparentnost financování, se objevují jejich vlastní finanční aféry72. Navíc argumenty Zelených působily důvěryhodněji i z toho důvodu, ţe se k této problematice vyjadřovali uţ dlouhodobě a navrhovali konkrétní opatření. Jejich návrh tak v podstatě vycházel ze „zeleného desatera boje proti korupci“ v oblasti financování

69

Celkem mělo dojít k novelizaci sedmi zákonů přes změny zákona o omezení plateb v hotovosti a zákona o NKÚ aţ po jednotlivé volební zákony. 70 Zelení poukazovali na problémy financování stran hlavně v souvislosti s těmito skandály: kauzou Drobil (viz výše), přijetí milionových darů stranou Věci veřejné v hotovosti, nebo často připomínali korupční test MF Dnes „Milión za zákon“, kde zástupci TOP09 a KSČM nabídli konkrétní způsob jak peníze „vyprat“. 71 Těchto osm návrhů vzniklo na základě konzultace s odborníky z české pobočky neziskové organice Transparency International. Zelení je představili na své tiskové konferenci uţ v květnu 2010, jako součást svého stranického programu (Tisková zpráva Strany zelených 10. 5. 2010). 72 Jedná se například o nesrovnalosti v nákladech na volební kampaň ČSSD pro volby do PS PČR, nebo o nesrovnalosti v účetnictví VV, o nichţ ještě bude pojednáno dále.

77

politických stran. Kromě toho v době, kdy strana tyto opatření navrhuje, tak některá z těchto opatřená uţ dobrovolně uplatňuje73. Avšak šance tohoto návrhu na úspěch byly uţ od počátku omezeny skutečností, ţe jej předkládá menší neparlamentní strana a bude jen těţce hledat podporu napříč politickým spektrem. Novela by totiţ musela najít podporu u některých zmocněnců, jako jsou poslanci, senátoři,74 kteří by ji dále předkládali. Takový postup se ale jiţ od začátku zdál dosti nepravděpodobný, protoţe většina parlamentní stran přišla s vlastní koncepcí prosadit změny v oblasti financování. Při tvorbě návrhu se inspirovali zahraniční úpravou financování stran ze zemí Západní Evropy, ale i slovenskou úpravou. A na přípravě se kromě členů Strany zelených podílel náměstek ministra spravedlnosti František Korbel a advokát (a bývalý detektiv) Václav Láska. 4.3.1 Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (doporučení GRECO) Zelení na rozdíl od ostatních nepředkládali jen konkrétní body, ale přímo svůj návrh sepsali do paragrafového znění (viz příloha) tak, aby jej jednotlivé výbory stran, kterým je dala k dispozici, mohly předloţit ve sněmovně. Návrh obsahoval celkově 17 bodů, které měly zaručit transparentnější financování skrze zpřísnění pravidel a odtajnění soukromých zdrojů peněz. Jejich návrhy zohledňují všechna doporučení GRECO a výrazně posilují princip veřejnosti, kontroly a sankcí. V prvním bodě svého návrhu omezují výši členských příspěvků, které mohou činit maximálně 5 000 Kč na jednoho člena za kalendářní rok. Současný stav totiţ umoţňuje, aby jednotliví členové poskytovali stranám neomezené sumy peněţ právě touto formou a to omezeno jen podmínkou, ţe pokud je výše členského příspěvku od jednoho člena vyšší neţ 50 tis. korun, musí jej uvést ve svých výročních finančních zprávách. Navrhované opatření by tak poskytlo jasnější přehled o poskytování darů od členů dané politické strany, kdy by uţ nebylo moţné skrývat část příspěvku pro stranu za členský příspěvek (který se pod poměrně vysokou hranici nemusel nikde uvádět). Omezení výše členského příspěvku tak činí účetnictví a výroční zprávy stran podrobnější a zároveň odpovídá i doporučení GRECO stanovené hned v prvním bodě, tedy ţe by se ve finančních zprávách měly přiměřeně odrazit dary od členů dané politické strany. Zveřejňování přesných darů od vlastních členů je navíc umocněno i

73

Strana jako první zavedla moţnost posílat finanční dary elektronicky (Křeč 16. 9. 2010) „Návrh zákona můţe podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku“ (Čl. 41 odst. 2, ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) 74

78

dalším opatřením uvedeným v návrhu týkající se zveřejňování všech darů ve výročních zprávách na internetu (viz dále). Novela dále obsahovala konkrétní opatření týkající se druhého bodu doporučení GRECO a zaváděla tak pravidla pro oceňování a vykazování nepeněžitých darů, včetně úvěrů a dalšího zboží a služeb poskytnutých za cenu nižší, než je cena obvyklá na trhu. Řešení spočívala v nové podobě výročních zpráv, které by podle jejich návrhu měly obsahovat jasnější a podrobnější informace. Nově by tak součástí zprávy auditora, přiloţené k výroční zprávě, byl i přehled o uzavřených smlouvách strany a zveřejnění nebo poskytnutí informací souvisejících s hospodařením strany by nebylo nepovažováno za porušení obchodního tajemství. (zapracováno v § 17 odst. 4). Nová podoba výročních zpráv stranám nově ukládala povinnost uvádět i nepeněžité dary a přehled o poskytnutých službách, půjčkách, úvěrech a jiných i bezúplatných plnění (zapracováno v § 18 odst. 1 písm. d) a g)). Současná pravidla totiţ po stranách takovéto informace formálně nevyţadují a je obtíţné ze zpráv zjistit za kolik a od koho si daná strana něco koupila, pronajala nebo si vzala úvěr. Výroční zprávy sice obsahují údaje o příjmech a výdajích strany za kalendářní rok, avšak jiţ není povinností uvádět tam podrobné rozpisy se jmény a jednotlivými transakcemi. Veškeré poskytnuté sluţby, půjčky, úvěry apod. jsou ve zprávách uváděny souhrnně a je pak na jednotlivých stranách, zda uvedou podrobnější informace ve své příloze k účetní závěrce. V případě nepeněţitých darů a bezúplatných plnění je situace ještě více nevyjasněná75. Aby tedy bylo moţné stanovit přesnou výši nepeněţitých darů, bylo do návrhu zapracováno opatření, které zavádí přesná pravidla pro oceňování a vykazování věcných darů. (zapracováno v § 18 odst. 1 písm. d) a v § 21b). Podrobnosti týkající se věcných darů v této věci měl přesněji stanovit prováděcí předpis Ministerstva financí ČR. Výroční zprávy tak podle tohoto návrhu měly nově obsahovat (kromě výše peněţitého daru) i konkrétní hodnoty nepeněţitého daru (a byl tímto zaveden i jednotný systém oceňování). Návrh se vypořádal i se skutečností, ţe v souvislosti s volební kampaní jsou stranám často poskytovány různé nestandardní slevy na zboţí a sluţby, které zdaleka neodpovídají běţným trţním cenám (které jsou dle typologie povaţovány za formy nepřímého financování ze soukromých zdrojů). Tato zvýhodnění s sebou přináší řadu nejasností okolo soukromého financování a strany díky tomu mohou zakrývat skutečné částky76, které vynaloţily na kampaň. Podle navrhovaného řešení Zelených by tak stranám byla podobná finanční 75

Strany sice ve výroční zprávě uvádí nepeněţité dary v části IV. – V. nepeněţité dary od FO a PO, zákon ale stanovuje povinnost uvádět výši jen v případě peněţitých darů. Strany ve svých zprávách i tak uvádí výši nepeněţitých darů, ovšem podle jakého klíče mi není známo. 76 Jako tomu bylo například v jiţ zmíněném případě ČSSD a jejích nákladů na kampaň v roce 2010.

79

zvýhodnění zakázána a strany by za veškeré služby poskytnuté v souvislosti s volební kampaní musely zaplatit tržní ceny (zapracováno v § 17a odst. 4). Doporučení zajistit vedení konsolidovaných účetních knih a účtů politických stran zahrnující i účty subjektů, které přímo či nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo jsou jimi nějakým způsobem kontrolovány (jako třetí z doporučení GRECO) je v návrhu zelených zajištěno zpřísněním požadavků na transparentnost pro obchodní společnosti zřizované politickými stranami. Jednoduše řečeno, stranám by byla uloţena povinnost poskytovat informace v oblasti hospodaření včetně smluv hospodářské povahy. V praxi by strany musely ve finančních předkládat přehled o všech uzavřených smlouvách, které by byly kontrolovány nezávislým auditorem (zapracováno § 17 odst. 4 a § 18 odst. 1 písm. b). Zpřísnily by se tak požadavky na vyšší transparentnost i pro obchodní společnosti stranami zřizované. Dále by pro všechny finanční operace byly stanoveny přesné limity, kdy by strany či obchodní společnosti a druţstva (zřizované stranami) musely provádět platby pouze bezhotovostní cestou s identifikací plátce a příjemce (zapracováno v § 17 odst. 8). V hodnocení ze strany GRECO bylo českému systému financování také vytýkáno nedostatečné zveřejňování výročních zpráv a jejich přístupnost pro širokou veřejnost (v pořadí šesté doporučení). Strana zelených v tomto ohledu jednoduše navrhovala zveřejnění výročních zpráv na internetu přes webové stránky Poslanecké sněmovny způsobem umožňujícím dálkový přístup. (zapracováno v § 18 odst. 6). Další poţadavky ze strany GRECO se týkaly zveřejňování výdajů na volební kampaně. Prvním poţadavkem v této oblasti bylo mnohem detailnější zveřejňování výdajů na kampaň ve výročních finančních zprávách. Novelizace tento poţadavek částečně zohledňovala tím, že stranám ukládala povinnost vydávat předběžné a závěrečné zprávy o volebních nákladech. Zprávy se měly předkládat Nejvyššímu kontrolnímu úřadu (dále jen NKÚ) a následně bez zbytečného odkladu zveřejňovat na webových stránkách NKÚ způsobem umoţňujícím dálkový přístup (zapracováno v § 17a odst. 3). Řešení obsaţená v návrhu tak po stranách vyţaduje mnohem detailnější zveřejňování výdajů na kampaň tím, ţe strany nutí podávat informace jak před kampaní, tak po jejím skončení (tedy o předpokládaných a o skutečně vynaloţených nákladech). Zveřejněné náklady tu ale nejsou uváděny v rámci výroční zprávy, nýbrţ samostatně na stránkách NKÚ. Takové řešení se zdá být ještě transparentnější, neboť veřejnost je o výdajích strany informována ihned po volbách (a ne aţ v řádném termínu zveřejnění výroční zprávy). Druhým poţadavkem týkající se volebních kampaní bylo, mnohem častější podávání finančních výkazů (nebo zpráv) a zveřejňování darů nad určitou hodnotu (které obdrţely 80

během volebními kampaněmi). Tato podmínka je v návrhu splněna jiţ zmíněnou povinností stran vyhotovit předběţnou a závěrečnou zprávu, ale i zavedením zvláštního bankovního účtu pro financování volebních kampaní. Strany by si tak pro kaţdé volby zvlášť zaloţily zvláštní bankovní účet, na kterém by byly rozpoznatelné jednotlivé příjmy a výdaje. Návrh uţ ale dále přesně nevymezoval, jak často by byly veřejnosti poskytovány informace ohledně stavu volebního účtu77. Posledním poţadavkem v této oblasti byla ze strany GRECO personální zodpovědnost pro nezávislé kandidáty. V tomto případě by všichni kandidáti, kteří vedou vlastní volební kampaň (nezávislou na kampani politické straně) podléhali, a to do nejvyšší možné míry, normám, jež jsou srovnatelné s těmi, které platí pro politické strany (šesté doporučení). Zelení do svého návrhu promítli i tuto podmínku a v souvislosti s povinností vypracovávat zprávy o nákladech volební kampaně zavedli naprosto rovnocenné pravidla, jak pro kandidáty, tak pro strany (zapracováno v novém § 17b). V oblasti kontroly se doporučení ze strany GRECO vztahovalo k posílení nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí. Řešení obsaţená v návrhu zaváděla nový způsob výběru auditorů, na který uţ neměla daná strana vliv. Na základě toho měl být každé straně vylosován nezávislý auditor ze seznamu auditorů zřizovaného podle zvláštního zákona78. Současný stav financování stran v oblasti kontroly byl obecně vyhodnocen jako nevyhovující. Proto GRECO doporučilo přijmout nově i zavedení nezávislého mechanismu pro monitorování financování politických stran a volebních kampaní79. V navrhovaných opatřeních je systém kontroly uplatňován více způsoby. Novela by stranám uloţila povinnost překontrolovat své účetnictví nezávislým auditorem, které by následně předloţili PS PČR a NKÚ, a současně by se zveřejnily na webových stránkách. Výroční zprávy měly být projednávány formou správního řízení. V návrhu není ještě specifikováno, kterým úřadem by měly být kontrolovány, ale je pouze navrţen NKÚ (zapracováno v § 17 odst. 4 a § 18 odst. 1 písm. b) a odst. 6). Za porušení stanovených pravidel bylo doporučeno zavést pružné sankce za veškerá porušení zákona o politických stranách a hnutích (poslední doporučení). Návrh počítal 77

Bankovní účet by mohl být veřejnosti dostupný neustále například formou veřejného přístupu přes internetbanking (tak jak je tomu v současnosti v případě bankovních účtů SZ přístupných na oficiálních stránkách strany) nebo postupně, např. měsíčními výpisy apod. 78 Konkrétně podle zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 227/2009 Sb. 79 Včetně kampaní vedených přímo kandidáty.

81

s finančním postihem v případě, kdy by strana získala peněţitý dar v rozporu se zákonem, byla by jí uloţena pokuta ve výši rovnající se dvojnásobku hodnoty daru (zapracováno v § 19a odst. 1). Dále byly stanoveny sankce za překročení limitu na volby ve výši dvojnásobku tohoto překročení a za překročení výše členského příspěvku ve výši aţ 100 tis. korun (zapracováno v novém § 20c). Navíc opakované spáchání přestupku bylo nově vnímáno jako legitimní podnět k pozastavení činnosti strany (zapracováno v § 20c odst. 3). Jak jiţ bylo uvedeno výše, návrh počítal s personální odpovědností samostatně kandidujících politiků, na které se v otázkách hospodaření měly vztahovat stejná pravidla jako pro strany. Návrh tak sice plně neodpovídal doporučení GRECO, které navrhovalo zajistit moţnost ukládat sankce kandidátům uvedeným na kandidátní listině strany, nicméně stanovoval stejné sankce alespoň mezi jednotlivými kandidujícími subjekty. Návrh strany zelených představoval komplexní řešení systému financování stran a určitým způsobem zohledňoval všechna doporučení navrhovaná v hodnotící zprávě GRECO. Vzhledem k tomu, ţe se podle slov předsedy strany jednalo náměty k diskuzi a šlo o předběţný návrh, je pochopitelné, ţe u některých opatření obsaţených v návrhu najdeme nejasnosti. Pro větší přehlednost uvádím jednotlivé body návrhu SZ a jejich vztah k jednotlivým bodům doporučení GRECO v tabulce níţe. Tabulka 7 přehled konkrétních opatření obsažených v návrhu SZ zohledňující doporučení GRECO

Zohledněn o v návrhu I. Transparentní dary od členů strany ANO (ve finančních zprávách) Doporučení GRECO

II. Pravidla pro přesné ocenění, ANO vykazování, nepeněžitých darů, úvěrů, zboží a služeb za nižší cenu, než je obvyklá na trhu

Navrhovaná opatření SZ Omezení výše členských příspěvků (§ 6 odst. 2 bod 9) Zveřejnění všech darů ve výročních zprávách na internetu (§18 odst. 6) Přehled o uzavřených smlouvách (§ 17 odst. 4) Uvádět ve výroční zprávě nepeněţité dary a přehled o poskytnutých sluţbách, půjčkách, úvěrech a jiných bezúplatných plnění (§ 18 odst. 1 písm. D) a g) Zavádí přesná pravidla pro oceňování a vykazování věcných darů (§ 18 odst. 1 písm. D) a v § 21b)

82

III. zahrnovat účty subjektů přímo či ANO nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo jsou stranou kontrolovány

IV. zajistit veřejnosti jednoduchý ANO přístup k výročním zprávám V. detailnější zveřejňování výdajů na kampaň ve výročních finančních zprávách a mnohem častější podávání zpráv/výkazů, zveřejňování darů nad urč. hodnotu

ANO

VI. nezávislí kandidáti by měli ANO podléhat normám srovnatelnými s těmi, které platí pro politické strany/hnutí VII. další opatření k posílení ANO nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí VIII. nezávislý mechanismus pro ANO monitoring financování politických stran a volebních kampaní, zavést jasný postup pro předkládání a prověřovaní podaných stížností

IX. sankce za veškerá porušení zákona ANO o politických stranách a hnutích, (vedle stávajících sankcí) a zajistit možnost uložit sankce za porušování zákona o politických stranách a hnutích kandidátům uvedeným na kandidátní listině

Zpřísnění poţadavků na transparentnost pro obchodní společnosti zřizované politickými stranami (§ 17 odst. 4 a 8) Zavedení povinnosti poskytovat informace v oblasti hospodaření, včetně smluv hospodářské povahy (§ 17 odst. 4 a § 18 odst. 1 písm. b) Zveřejňování výročních zpráv na internetu (§ 18 odst. 6) Zvláštní bankovní účet pro financování volebních kampaní (§ 17a odst. 1) Vyhotovení předběţné a závěrečné zprávy o volebních nákladech a předloţení těchto zpráv NKÚ (§ 17a odst. 3) Pro samostatně kandidující politiky platí v otázkách, týkajících se hospodaření, stejná pravidla jako pro strany a hnutí (nový § 17b) Výběr auditora losem ze seznamu auditorů zřizovaného podle zvláštního zákona (§ 17 odst. 4) Účetnictví stran překontrolovat 1x ročně nezávislým auditorem (§ 17 odst. 4) Zveřejňování výročních zpráv stran na internetu a transparentní projednání výročních zpráv formou správního řízení (§ 18 odst. 6) Předkládání předběţné a závěrečné zprávy o volebních nákladech NKÚ (§ 17a odst. 3) Získá-li strana peněţitý dar v rozporu se zákonem, automaticky je uloţena pokuta ve výši rovnající se dvojnásobku hodnoty daru (§ 19a odst. 1) Sankce za překročení limitu na volby ve výši dvojnásobku tohoto překročení a za překročení výše členského příspěvku

Zdroj: zpracováno autorkou na základě analýzy návrhu SZ 4.3.2 Zhodnocení jednotlivých oblastí 4.3.2.1 Oblast rovných šancí Návrh sice neupravuje oblast státních příspěvků, ale i tak podporuje rovné podmínky pro oblast financování. V tomto smyslu tak lze chápat například zavedení mezní hranice

83

nákladů na volební kampaně v závislosti na druhu voleb. Stanovením určitého stropu se tak vyrovnávají finanční podmínky stran a mají rovnější šance získat volební podporu. Dalším takovým opatřením je stanovení stejných pravidel pro samostatně kandidující politiky a strany v oblasti hospodaření. Zároveň je v této oblasti opomenuto postavení kandidátů uvedených na kandidátní listině (pro které by také měla platit určitá zodpovědnost za porušení pravidel). Na základě výše zmíněného tak lze konstatovat, ţe opatření obsaţená v návrhu SZ posilují princip rovnosti. 4.3.2.2 Oblast soukromých zdrojů Oblast soukromého financování je předmětem většiny opatření obsaţených v návrhu. Strany mají omezenou moţnost výdajů na volební kampaně, coţ je v rozporu s principem svobody (tedy ţe mají moţnost čerpat finanční zdroje na základě vlastních schopností). Další omezení soukromých zdrojů se týká členského příspěvku, který také podléhá limitu. Navíc jsou strany ve prospěch větší kontroly omezeny v moţnostech jak nakládat se svými financemi80. Navrţená řešení tak zpřísňují pravidla pro nakládání se soukromými zdroji. Z hlediska teorie principů financování je tak zde omezen princip svobody a to ve prospěch posílení principů kontroly a rovnosti. 4.3.2.3 Oblast veřejnosti Návrh umoţňoval jednoduchý, rychlý, stálý a široké veřejnosti dostupný přístup k informacím o stranických financích přes internet. V mnohem větší míře tak měly být zveřejňovány údaje a příjmech a výdajích. Kromě výročních zpráv měly být veřejné i zprávy o volebních nákladech, jednotlivé smlouvy hospodářské povahy, bankovní účet pro volební kampaně aj. v návrhu je tak zřetelně posílen princip veřejnosti, neboť všechny finanční výkazy jsou uveřejněny na internetu. 4.3.2.4 Oblast kontroly Navrhovaná opatření celkově posilují princip kontroly v systému financování stran a spolu s přísnějšími pravidly zavádí i větší kontrolu nad jejich dodrţováním (která je navíc doprovázena moţností udělovat více sankcí viz dále). V první řadě je pozitivní, ţe nová pravidla zajišťují nezávislou kontrolu. Je tak stanoven nový způsob výběru auditorů, jenţ mají na starosti kontrolu výročních zpráv, které jsou dále projednávány formou správního řízení.

80

Týká se to hlavně limitů na kampaň, nutnosti zřizovat účty, provádět bezhotovostní platby.

84

Pro lepší kontrolu nad stranickými financemi jsou zavedeny limity, které by měly učinit finance transparentnější81, neboť strany nejsou nuceny shánět obrovské sumy peněţ na kampaň. Návrh obsahoval i speciální kontrolu nad financemi spojenými s volební kampaní. Ve prospěch posílení kontroly nad stranickými financemi jsou tímto odděleny peníze na kampaň a běţné výdaje. Pro účely financování volebních kampaní byla zavedena povinnost zřizovat bankovní účet pro kaţdé volby. V případě kampaní měly strany podávat speciální zprávy o volebních nákladech, které měly být předkládány NKÚ a zveřejňovat na internetu. Přínosem pro oblast kontroly byla snaha o zavedení veřejné kontroly. Všechny dokumenty a informace týkající se hospodaření stran či nezávislých kandidátů měly být veřejnosti lehce dostupné na internetu, coţ také mělo přispět k posílení celkového kontrolního mechanismu. Největším deficitem je v této oblasti návrh na ustanovení NKÚ jako úřadu vykonávající dohled. Takové řešení by bylo obtíţně prosaditelné, neboť NKÚ nemá ze zákona povoleno vést správní řízení a nemůţe ukládat sankce. Taková kontrola bez moţnosti vynucení je v podstatě neúčinná. Navíc se působnost tohoto úřadu vztahuje pouze na veřejné finance a nemohl by tak kontrolovat soukromé zdroje stran (§ 3, zákona 166/1993 Sb.). Prosazování právě tohoto úřadu by tak bylo problematické, neboť by navíc muselo dojít ke shodě nad změnou jeho pravomocí. 4.3.2.5 Oblast sankcí Návrh svými opatření zavádět do systému financování stran stejnou odpovědnost stran i nezávislých kandidátů. Porušení zákona o politických stranách je povaţováno za správní delikt, za který je jim uloţena finanční pokuta. Pro stranu navíc platí, ţe v případě opakovaného porušení pravidel jí můţe být na základě rozhodnutí soudu pozastavena činnost. Jednotlivé přestupky pak měl podle tohoto zákona projednávat NKÚ. Nově navrhovaná opatření tak posilují princip vynutitelnosti pravidel a to rozšířením moţností ukládat sankce. Zůstává však otázkou, zda by takto stanovené výše sankcí byly dostatečně vysoké na to, aby zajistily dodrţování pravidel. V návrhu je sice finanční pokuta doplněna i moţností pozastavit straně činnost, avšak není zde jiţ specifikováno, kolikrát se strana můţe takového přestupku dopustit a konečné rozhodnutí je v této věci ponecháno NKÚ.

81

Nelze to, ale tvrdil jednoznačně, neboť nástroj v podobě limitů můţe mít v kaţdé zemi jiný účinek (např. vytvoření další šedé zóny financování). Vzhledem k tomu, ţe tento návrh počítal s více nástroji pro kontrolu, lze povaţovat takový prvek za přínos pro oblast kontroly.

85

Hlavním nedostatkem návrhu v oblasti sankcí je, ţe opomíná odpovědnost jednotlivých kandidátů strany, které nelze sankciovat. Je zde patrné určité znevýhodnění v případě, ţe se porušení pravidel dopustí kandidát strany a v případě, ţe se porušení pravidel dopustí nezávislý kandidát. Stranický kandidát můţe vést vlastní kampaň na podporu své osoby, která je například součástí té celostátní. Proto by v případě, ţe se sám dopustí porušení pravidel, měl být stejně postihnutelný jako nezávislý kandidát. Dalším problémem je navrhované stanovení NKÚ jako úřadu posuzujícího správní delikty. Takové řešení by bylo stejně jako v předchozím případě jen obtíţně prosaditelné, neboť NKÚ nemá ze zákona povoleno vést správní řízení a nemůţe ukládat sankce. Navíc, i kdyby mohl ukládat pokuty, taky by je nemohl ukládat za porušení pravidel týkajících se soukromého financování, coţ se jeví jako problematické, neboť NKÚ měl strany nově pokutovat za překročení limitů na kampaň, členských příspěvků (§ 3, zákona 166/1993 Sb.). Muselo by tak dojít k zásadní změně pravomocí prostřednictvím zákona o Nejvyšším kontrolním úřad., coţ by zbytečně komplikovalo prosazení tohoto sankčního mechanismu. 4.3.3 Strana zelených a systém financování V posledních volbách do PS PČR se straně nepodařilo získat ţádný mandát a z celkového počtu hlasů získala jen 2,44 % (volby.cz 2010). Tento výsledek stačil pouze na zisk státního příspěvku na úhradu volebních nákladů. Zelení tak zůstali odkázáni pouze na soukromé zdroje peněţ. Logicky by se tak dalo očekávat, ţe se podle pravidel teorie racionální volby se budou snaţit získat, co nejvíce státních zdrojů. Ve svém návrhu by podle teorie měli poţadovat zmírnění pravidel pro zisk státního příspěvku tak, aby ve svůj prospěch sníţili procentuální hranici nutnou pro vyplacení příspěvku a dosáhli tak na státní příspěvek. Naopak by se měli podle této teorie snaţit omezit příjmy ostatních politických aktérů, kteří tento státní příspěvky čerpají. Taková omezení spočívají například sníţení výše státních příspěvků mandát nebo stanovení jednotné finanční částky v případě stálého příspěvku. Na základě analýzy návrhu se však takový vztah nepotvrdil. Zelení se prostřednictvím svého návrhu nesnaţili ţádným způsobem změnit pravidla pro přidělování státních přípěvků. Avšak najdeme zde určitá opatření, která alespoň určitým způsobem hrají ve prospěch této strany. Strana zelených se v rámci své finanční politiky prezentuje jako strana s úsporným stranickým aparátem, která je schopná získávat peníze z vlastních zdrojů a to zcela transparentně. Podobně jako ostatní neziskové organizace se mimo jiné zaměřili na

86

fundraising, nebo si otevřeli kavárnu, která měla stranu finančně podporovat (Křeč 2011). Stejně transparentně se snaţí působit i v oblasti zveřejňování svých finančních výkazů na internetu a propaguje přísnější pravidla v oblasti financování, která sama dobrovolně dodrţuje. Na základě toho se dá předpokládat, ţe budou podobná opatření vyţadovat i v rámci nových pravidel financování. Zelení se „naučili hospodařit“ s omezenými finančními prostředky a objevili řadu nových způsobů, jak získat potřebné finance82. V této souvislosti je ještě vhodné podotknout, ţe nejsou jako strana omezeni svými financemi, neboť se dále aktivně zapojují do politické debaty s vlastními politickými tématy, účastní se voleb a Zeleným by tak jimi navrhovaná opatření naprosto vyhovovala, neboť se podle nich uţ nějakou dobu řídí. V podstatě je by tak jimi navrţený systém do velké míry zvýhodňoval, protoţe, jak jsme si ukázali v kapitole zabývající se hospodařením parlamentních stran, jsou většinou závislé na státních zdrojích, soukromých darech a úvěrech. Nově zavedená pravidla zavádějící silný kontrolní mechanismus (včetně veřejné kontroly) přísná pravidla v oblasti financování by u současných parlamentních stran vyţadovala změnu jejich strategie v získávání soukromých zdrojů peněz. Zelení by tak v případě prosazení svého návrhu byli ve výhodě oproti ostatním stranám a navíc by to pro ně znamenalo obrovský politický úspěch, neboť by tak zároveň prosadili část svého programu a způsobu politiky. Z výše zmíněného je tedy patrné, ţe pro Zelené výhodné navrhovat omezení výdajové stránky, veřejné účetnictví, podrobné zprávy, bezhotovostní platby, vysoké sankce atp. Zelení se tedy chovají racionálně v tom smyslu, ţe podporují to, co jim vyhovuje nebo přinejmenším neuškodí. V tomto případě tak do určité míry splňují předpoklad prosazování vlastních zájmů. Těţko ale lze Zelené označit za racionální hráče v klasickém smyslu maximalizace svého uţitku – tedy získat pro sebe, co nejvíce bez ohledu na ostatní. Zelení se chovají racionálně v podstatě jen tím, ţe prosazují to, čím se sami řídí. Jejich zisk v tomto případě nepředstavuje nějaký finanční obnos, ale spíše tzv. „politické body“ představující voličskou podporu a důvěru v jejich politiku. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že stanovenou hypotézu se v případě SZ nepodařilo potvrdit (snahu o maximalizaci zisku). Jak jiţ zmíněno v úvodu této kapitoly, měl tento návrh jen mizivou šanci na úspěch uţ jen kvůli tomu, ţe jej předkládala neparlamentní stran. Navrhovaná opatření obsaţená v návrhu novely zřejmě nevyvolala takový efekt, jaký by si její tvůrci přáli. Výše zmíněný návrh sice nebyl poustoupen jako legislativní návrh ani do prvního čtení, avšak jako první 82

Podle Lišky se jim podařilo vybudovat síť několika set pravidelných přispěvatelů, kteří měsíčně na fungování strany dají dohromady bezmála 100.000 korun (ČTK 2012).

87

„váţně míněný návrh“ novely rozpoutal politickou debatu a upozornil na nedostatky v této oblasti. Zelení se snaţili pro svůj návrh získat i podporu ze strany veřejnosti např. na sociálních sítích nebo prostřednictvím mediálních výstupů svých členů. Zatím posledním otevřením tohoto tématu byl jakýsi příslib před krajskými volbami na podzim tohoto roku, ţe pokud uspějí, zavedou přísnější pravidla pro financování stran83 (denik.cz 2012).

4.4 Návrh ČSSD (senátní návrh) Sociální demokraté přišli s vlastním plánem na změnu systému financování uţ v dubnu 2011, kdy představili svůj plán, jak toho chtějí docílit a zároveň představili zásadní body budoucího legislativního návrhu.

ČSSD chtěla k tématu rozpoutat veřejnou debatu, během

které chtěli jednat se zástupci politických stran i nevládních organizaci a následně zapracovat jejich připomínky do konečného návrhu, který plánovali předloţit v Senátu (Machová 2011). Iniciativy se v této oblasti nejdříve ujal předseda strany Bohuslav Sobotka, který veřejnosti představil sedm základních bodů, jenţ jako strana budou prosazovat. Sobotka představil tento plán i předsedovi vlády Petru Nečasovi, který se však odmítl k návrhu vyjádřit. K problematice financování politických stran se sociální demokraté vyjadřovali jiţ dříve, kdyţ například kritizovali vysoké sponzorské dary pro vládní strany, jejichţ hlavním sponzorem se stal finančník Bakala, který mezi ně rozdělil téměř 30 milionů korun. Sama ČSSD tak vysokými dary nedisponovala a po předloňských parlamentních a komunálních volbách vykázala dluh ve výši 360 milionů korun (Brandejská 2012). Právě omezení sponzorských darů se stalo jednou z hlavních priorit jimi prosazovaného návrhu. Pozornost v tomhle ohledu vzbuzoval především jejich návrh na omezení maximální výše daru od fyzické osoby na 2 miliony za rok a pro vyšší dary navrhovali zřídit účet na Ministerstvu financí, ze kterého budou peníze přerozděleny stranám, které mají nárok na příspěvek ze státního rozpočtu (Hympl 2011). ČSSD navíc zpracovala pro účely svého návrhu stranický materiál, kde představila základní body jako je omezení výdajů na kampaně, limity na dary od fyzických osob, transparentní účet, úprava platby za reklamu aj. Tímto dokumentem byla vyzvána široká veřejnost, aby se taktéţ zapojila do debaty na téma financování stran. Případné připomínky mohli občané poštou, emailem nebo se zapojit do diskuze na internetových stránkách (Diensbier a kol. 2011). Strana v tomhle ohledu působila velmi otevřeně a aktivně se k tématu se veřejně vyjadřovala. 83

Zahrnující v podstatě část původního návrhu - omezení příspěvků, zvláštní úřad (stále trvají na NKÚ) a nově odkázaní na vlastní finance.

88

Na návrhu pracovali členové ČSSD aţ do 10. prosince 2011, kdy byl v Senátu předloţen jako návrh zákona senátorů Jiřího Dienstbiera, Milana Štěcha, a dalších84. Navrhované změny se týkaly zákona o politických stranách a také jednotlivých volebních zákonů. Na začátku roku 2012 byl návrh projednán na schůzi Senátu a následně předloţen jednotlivým výborům, kde byl několikrát pozměněn a znovu projednán na schůzi v dubnu (Senátní tisk 248). Nakonec byl včetně řady pozměňovacích návrhů Senátem schválen v červnu na 23. schůzi85. Senát pak dále předloţil tuto novelu PS PČR, která jej po prvním čtení zákona zase vrátila do Senátu k přepracování. Vláda zaujala stejně jako v případě komunistického návrhu nesouhlasné stanovisko. Ve svém zdůvodnění znovu upřednostnila vlastní předlohu zákonů, která jiţ byla v té době vládou projednávána. Oba návrhy měly obsahovat obdobnou právní úpravu, avšak jen vládní návrh upravoval problematiku financování stran systémově a komplexně (Stanovisko vlády 719/1: 1). Ze strany vlády pak bylo sociálnědemokratickému návrhu vytýkáno, ţe zde chybí účinný kontrolní mechanismus, neboť přejímá dosavadní systém kontroly (kdy je dohled svěřen kontrolnímu výboru Poslanecké Sněmovny), který se stal předmětem kritiky v hodnotící zprávě tzv. GRECO. Celkově byl tento návrh srovnáván s vládní úpravou, jenţ měla ve všech vytýkaných bodech lépe respektovat hodnotící zprávu GRECO a lépe zapadat do současné právní úpravy. V následující části bude představen senátní návrh zákona v podobě, v jaké byl doručen do PS PČR. Návrh se skládal ze čtyř hlavních částí, podle jednotlivých zákonů, které měly být novelizovány. Přesněji se jednalo o změnu zákona o politických stranách a změny všech volebních zákonů86. Návrh bude dále srovnáván s jednotlivými doporučeními jako celek a cílem je zjistit, která doporučení ve své úpravě zohledňuje a která ne.

84

Novelu předloţilo celkem 11 senátorů v čele s Dienstbierem. Kromě sociálních demokratů se pod ni podepsali tři zástupci KDU-ČSL v čele s Petrem Pithartem, Alena Dernerová za Severočechy.cz a Marta Bayerová z KSČM. Podle vyjádření strany byl tento návrh iniciován ze strany ČSSD a vychází hlavních bodů představených předsedou strany jiţ v dubnu 2011. Jejich návrh získal podporu i ze strany ostatních senátorů, kteří se na něm podíleli a nakonec jej spolu-předloţili v Senátu na konci roku 2011 (Ayrer 2012). 85 Tento návrh byl v Senátu projednáván hned třikrát - 11. ledna 2012, 11. dubna. 2012 a 13. června 2012 (senátní tisk č. 248). 86 Volební zákony: zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, zákon č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 320/2009 Sb., a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

89

4.4.1 Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (doporučení GRECO) První změnou zapracovanou do zákona o politických stranách bylo rozšíření kontroly nad politickými stranami o kontrolu i nad jimi spravovanými obchodními společnostmi či druţstvy. Stejně jako v případě vlastního auditu byla stranám nově uloţena povinnost nechat ověřit roční uzávěrku i pro tyto subjekty. Součástí zprávy auditora měl být i přehled o uzavřených smlouvách (zapracováno v §17 odst. 4 a 5). Do návrhu tak byl zapracován třetí požadavek GRECO, tedy aby účetní knihy a účty politických stran zahrnovaly i účty subjektů, které přímo či nepřímo souvisejí s danou politickou stranou. Další navrhovaná opatření se týkala omezení výdajů vynakládaných stranami a jednotlivými kandidáty na volební kampaně. Strany měly mít nově povinnost zřídit si pro výdaje na volby (s výjimkou komunálních) zvláštní bankovní účet, na kterém budou vedeny jednotlivé příjmy a výdaje pro každé volby zvlášť. Veškeré výdaje na volby (převyšující částku 5tis. korun) by tak strany musely provádět bezhotovostně (zapracováno v novém §17a odst. 1 a 2). Senátní návrh zaváděl limity na volební kampaně a to jak pro strany, tak pro jednotlivé kandidáty. V případě voleb do PS PČR nebo Evropského parlamentu byla pro strany nebo jejich koalice stanovena hranice 80 mil. korun. Kromě toho návrh dále upravoval i maximální výdaje pro jednotlivé kandidáty politických stran. V případě těchto voleb tak navíc nesměly výdaje jednoho kandidáta převýšit částku 300 tis. korun (zapracováno v §16a zákona č. 247/1995 a v §59a odst. 4 zákona č. 62/2003 Sb.). Stejným způsobem byly upraveny i výdaje na kampaň pro volby do krajských zastupitelstev, pro které byla stanovena maximální hranice 7 mil. korun za kaţdý kraj, v němţ byla straně či koalici zaregistrována kandidátní listina, a pro kaţdého kandidáta byl výdajový limit stanoven na 300 tis. korun. V případě voleb do Senátu byla stanovena hranice 3mil. korun za kaţdého kandidáta strany nebo koalice a za nezávislého kandidáta 3,3 mil. korun. Výdaje na volby ať uţ v prospěch či neprospěch stran a jejich kandidátů by podle navrhovaných pravidel mohli vynakládat pouze strany a jejich kandidáti, a v případě voleb do Senátu i nezávislí kandidáti. Kromě toho musely strany platit za reklamní plochy, inzerci v tisku, na internetu nebo v jiných médiích pouze přímo jejich vlastníkovi nebo provozovateli. Tato opatření měla spolu s bezhotovostními transakcemi zprůhlednit konkrétní výdaje stran na účely volební kampaně. Veškeré své výdaje vynaložené v souvislosti s volbami musely být ještě navíc podle nového ustanovení zahrnuty do „zprávy o skutečných výdajích na volby“, jejíţ součástí měl 90

být i úplný výpis z výše uvedeného účtu (§17a odst. 7 zákona č 424/1991 Sb.). Tato povinnost předkládat zprávy o veškerých výdajích by platila stejně tak i pro kandidáty, kteří by předkládali ještě vlastní zprávy. Strany i jednotliví kandidáti pak měli tyto zprávy předkládat kontrolnímu výboru PS PČR. Všechna výše zmíněná opatření se týkají zpřísnění kontroly nad stranickými výdaji, ale i příjmy v souvislosti s volební kampaní. Obecně jsou tato pravidla zakomponována do zákona o politických stranách. Podrobnější úprava týkající se volebních výdajů pro jednotlivé volby je zapracována v jednotlivých volebních zákonech, které zohledňují specifika jednotlivých typů voleb. Tato povinnost předkládat zprávy o veškerých výdajích platila stejně tak i pro kandidáty. V tomto smyslu tak byli jak straničtí tak nezávislí kandidáti povinni dodrţovat stejné podmínky, tedy dodrţovat stanovené limity a předkládat zprávy o svých výdajích. Tímto tak byl zapracován další poţadavek GRECO, aby nezávislí kandidáti, vedoucí vlastní kampaň podléhali normám srovnatelným s těmi, které platí pro politické strany. Takto stanovená pravidla upravující oblast financování volebních kampaní tak lze povaţovat za vyjádření snahy zavést nezávislý mechanismus pro monitoring financování politických stran a volebních kampaní, zavést jasný postup pro předkládání a prověřovaní podaných stížností (osmý poţadavek GRECO). Zároveň je v návrhu skrze zavedení povinnosti vést si podrobné údaje o financování kampaně zohledněn i další poţadavek ze strany GRECO, a sice zajistit mnohem detailnější zveřejňování výdajů na kampaň ve finančních zprávách a mnohem častější podávání zpráv (páté doporučení). Kromě omezení výdajů, počítal návrh i s omezením příjmů stran a to v případě soukromého dárcovství. Návrh nově vymezoval, od koho strany nesmí přijímat bezúplatná plnění a dary. Kromě darů od státu a fyzických osob, které nejsou státními občany ČR, by strany dále nesměly přijímat dary od všech právnických osob a fyzických osob, které nejednají vlastním jménem a na vlastní účet. Nově měla být omezena i celková hodnota darů od jednoho dárce, která nesměla převýšit částku 1 mil. korun za kalendářní rok (zapracováno v §19 zákon č. 424/1991). Tato opatření upravující oblast soukromého financování se neshoduje s ţádným konkrétním doporučením ze strany GRECO. Doporučení v oblasti dárcovství se vztahovala k zavedení opatření týkající se darů od vlastních členů a častějšího zveřejňování darů nad určitou hodnotu, které strany obdrţely v souvislosti s volebními kampaněmi. V případě nepeněţních darů bylo doporučeno zavést jasná pravidla pro jejich přesné ocenění a vykazování. Avšak ani jedno z těchto doporučení se do návrhu nezapracovalo.

91

Dodrţování nově stanovených pravidel mělo být nově dosaţeno skrze zavedení nového typu sankcí. Kromě stávajících sankcí měly být strany pokutovány snížením výplaty příspěvku na činnost o 5% z celkové částky v kalendářním roce následujícím po kalendářním roce, v němž měly strany předložit své zprávy o výdajích na volby (zapracováno v §20a odst. 6 zákon č. 424/1991). Zavedením nové možnosti ukládat sankce za porušení zákona o volbách tak návrh částečně splňuje i poslední požadavek GRECO, který vyzýval za veškerá porušení zákona o politických stranách. Kromě toho se pro ČR v oblasti sankcí doporučovalo i zavedení moţnosti uloţit sankce za porušování zákona o politických stranách a hnutích kandidátům uvedeným na kandidátní listině. Zákon sice nepřišel se sankcemi, které by bylo moţno uloţit přímo kandidátům politické strany, avšak za porušení pravidel pro předkládání finančních zpráv ze strany kandidátů, bylo umoţněno sankciovat celou stranu skrze sníţení stálého příspěvku. Vzhledem k dalším doporučením pak senátní návrh splňoval požadavek zajistit veřejnosti jednoduchý přístup k výročním zprávám (čtvrté doporučení). Nově totiţ byla zavedena povinnost zveřejňovat výroční zprávy způsobem umožňující dálkový přístup (zapracováno v §18 odst. 6 zákon č. 424/1991). Kromě výročních zpráv musely být takto zveřejňovány i zprávy týkající se volebních výdajů stran a jednotlivých kandidátů nebo zprávy auditora vztahující se k obchodním společnostem a druţstvům. V případě poţadavku na posílení nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí byla nově zavedena podmínka, ţe auditor nesmí být členem strany, která si u něj nechává ověřit svou výroční zprávu. Kromě ověřování výročních zpráv byla pro strany nově zavedena povinnost nechat si ověřit i roční účetní závěrky jejich obchodních společností a druţstev. V tomto případě byl auditor pro danou stranu vylosován předsedou kontrolního výboru PS PČR. Na základě těchto opatření lze tvrdit, že tímto byl zohledněn další požadavek GRECO na přijetí opatření k posílení nezávislosti auditorů (sedmý požadavek). Naopak návrh vůbec nerespektoval první dvě doporučení GRECO. Ačkoliv byla zavedená nová pravidla pro přijímání darů, opatření, která by zajišťovala, ţe i dary od členů dané politické strany se přiměřeně odrazí ve finančních zprávách, se v návrhu neobjevila. Stejně tak návrh nezaváděl pravidla týkající se nepeněţitých darů, úvěrů nebo zboţí a sluţeb za niţší cenu, neţ je obvyklá na trhu.

92

Tabulka 8 srovnání senátního návrhu s doporučeními GRECO

Doporučení GRECO I. Transparentní dary od členů strany (ve finančních zprávách)

Zohledněno v návrhu NE

II. Pravidla pro přesné ocenění, NE vykazování, nepeněžitých darů, úvěrů, zboží a služeb za nižší cenu, než je obvyklá na trhu

III. zahrnovat účty subjektů přímo ANO či nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo jsou stranou kontrolovány

IV. zajistit veřejnosti jednoduchý ANO přístup k výročním zprávám

V. detailnější zveřejňování výdajů ANO na kampaň ve výročních finančních zprávách a mnohem častější podávání zpráv/výkazů, zveřejňování darů nad urč. hodnotu (které obdržely v souvislosti s volebními kampaněmi)

VI. nezávislí kandidáti, vedoucí ANO vlastní kampaň, by měli podléhat normám srovnatelným s těmi, které platí pro politické strany/hnutí

VII. další opatření k posílení ANO nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí

VIII. nezávislý mechanismus pro ANO monitoring financování politických stran a volebních kampaní, zavést

Navrhovaná opatření KSČM Návrh nijak nezajišťuje, ţe i dary od členů dané politické strany se přiměřeně odrazí ve finančních zprávách Návrh nijak zvlášť nevymezuje pravidla pro ocenění a vykazování nepeněţitých darů úvěrů, Ani pro zboţí a sluţby za niţší cenu, neţ je obvyklá na trhu, Upravuje jen peněţité dary (od FO a PO). Zavedena povinnost ověřovat účetní závěrky a přehled o uzavřených smlouvách – pro obchodní společnosti nebo druţstva související se stranou §17 odst. 4 a 5 zákon č. 424/1991) Zveřejnění způsobem umoţňující dálkový přístup – výroční zprávy i zprávy o výdajích na volby (§18 odst. 6, §17a odst. 8 zákon č. 424/1991) Zavedení povinnosti vést si zprávy o výdajích na volby, zahrnující i úplný výpis z účtu, údaje o výdajích dle předepsaného formuláře (§17a odst. 7 zákon č. 424/1991). Zprávy předkládají i kandidáti (zvláštní výkazy kandidátů – zapracováno do všech volebních zákonů) Zákon zvlášť upravuje postavení nezávislých kandidátů do Senátu (zapracováno v novém §16a odst. 5 zákon 247/1995 Sb.)- mají speciální limit na volební výdaje Jinak stejné podmínky týkající se volební kampaně Auditor nesmí být členem strany, pro kterou vyhotovuje zprávu (§18 odst. 1 b zákon č. 424/1991) Auditor ověřuje účetní závěrku i v případě obchodní společnosti nebo druţstva nějak spojeného se stranou, auditora v tomto případě losuje kontrolní výbor PS PČR Povinnost zřídit zvláštní volební účet, bezhotovostní platby - na konci kampaně nutnost předloţit

93

jasný postup pro předkládání a prověřovaní podaných stížností

IX. sankce za veškerá porušení ANO zákona o politických stranách a hnutích, (vedle stávajících sankcí) a zajistit možnost uložit sankce za porušování zákona o politických stranách a hnutích kandidátům uvedeným na kandidátní listině

výpis z účtu (nový §17a odst. 1 a 2 zákon č. 424/1991), Kontrola výdajů na volby prostřednictvím zpráv, které jsou předkládány v PS PČR a zveřejněny způsobem umoţňující dálkový přístup (nový §17a odst. 7 a 8 zákon č. 424/1991), Označování reklamních ploch vyuţívaných k volební kampani stranami (nový §17a odst. 5 zákon č. 424/1991). (týká se jen kontroly financování kampaní) Nová sankce ve formě sníţení státního příspěvku na činnost o 5% v případě nedodrţení podmínek při předkládání zpráv o volebních výdajích a v případě překročení limitů na volby (§20a odst. 6 zákon 424/1991). Nezavádí ale speciální sankce i pro kandidáty na kandidátní listině

Zdroj: zpracováno autorkou na základě analýzy senátního návrhu 4.4.2 Zhodnocení jednotlivých oblastí 4.4.2.1 Oblast rovných šancí Senátní návrh nijak neupravoval oblast státního financování, jenţ představuje princip rovnosti v systému financování. Avšak i tak došlo prostřednictvím nově stanovených opatření k posílení rovnosti. Stranám měla být v tomto smyslu uloţena povinnost dodrţovat výdajové limity pro všechny typy voleb, kromě komunálních, čímţ se teoreticky měly vyrovnat i jejich šance oslovit své voliče v rámci volební kampaně, alespoň co se finančních moţností týče. 4.4.2.2 Oblast soukromých zdrojů V oblasti soukromého financování došlo k omezení jiţ zmíněné výdajové stránky na volební kampaně, ale i k omezením týkající se sponzorských darů. Stranám mělo být zakázáno přijímat dary od jakýchkoli právnických osob a fyzických osob, které nejednají vlastním jménem, ale pouze jako prostředníci mezi skutečným dárcem a obdarovanou politickou stranou. O tom, ţe fyzická osoba poskytuje svůj dar vlastním jménem, mělo být podloţeno formou vlastního čestného prohlášení, které měla strana přiloţit ke své výroční zprávě. Navíc měl být v případě darů stanoven limit hodnoty daru ve výši 1mil. korun od jednoho dárce za jeden kalendářní rok. V případě financování volební kampaně tak mělo dojít k omezení principu svobody ve smyslu, ţe strany jsou omezeny určitou částkou, kterou smí vynaloţit na svou kampaň. Stejně 94

tak jsou omezeni i jednotliví kandidáti, kteří taktéţ nesmí překročit určitou částku ve výdajích v rámci vlastní kampaně. V případě příjmů ze soukromých darů jsou strany omezeny ve své schopnosti získat tolik, kolik jsou jen schopny. Navíc se stranám zuţuje okruh moţných dárců, kdyţ je jim zakázáno přijímat dary od právnických osob. Taková opatření tak sniţují princip svobody. 4.4.2.3 Oblast veřejnosti Návrh v této oblasti nově ukládal stranám povinnost zveřejňovat i účetní výkazy o svých obchodních společnostech a druţstvech, jenţ jsou s nimi přímo, či nepřímo spojeni. Tímto se rozšířilo mnoţství informací, které jsou strany povinny poskytovat veřejnosti. Navíc návrh zaváděl nový způsob zveřejňování všech informací skrze internet. Pro občany se tak údaje o financování staly mnohem přístupnější a byla tak v jistém smyslu podpořena i veřejná kontrola nad oblastí stranických financí. Veřejnost měla být nově mnohem častěji informována o příjmech a výdajích jednotlivých stran a kandidátů na jejich kampaně. Návrhem byla stanovena povinnost zveřejňovat výpisy z účtu pro volební účely, vést si podrobné údaje ve svých finančních zprávách. Veškeré tyto údaje pak měly být lehce dostupné na internetu. Oproti stávajícímu stavu by tak získala veřejnost přístup k mnohem podrobnějším informacím týkající se hospodaření stran a zároveň by se posílila kontrola. Tato opatření by tak v systému výrazně posílila princip veřejnosti.

4.4.2.4 Oblast kontroly Senátní návrh zaváděl opatření, která měla zajistit lepší dohled nad oblastí financování volební kampaně. Podstatnou nového kontrolního mechanismu mělo být jasné odlišení financování volení kampaně od běţného financování stran. V návrhu je tak přesně definován pojem volební kampaně a co vše můţeme zahrnout do volebních výdajů. Veškeré výdaje na volby kontrolovány skrze zvláštní volební účet. Navíc si musí strany vést speciální finanční zprávy o všech nákladech vynaloţených v období volební kampaně, ale i ostatních nákladů, které nějak s kampaní souvisí. Zprávy o volebních výdajích jsou zveřejňovány na internetu. V případě, ţe strany nepředloţí svou zprávu o veškerých výdajích na volby podle přesně stanoveného formuláře s přílohami, zahrnující výpis z účtu a veškeré doklady hotovostních výdajů, je stranám uloţena pokuta ve formě sníţení stálého příspěvku v následujícím kalendářním roce. Kromě kontroly nad stranami je nově stanovena i kontrola jednotlivých stranických kandidátů, kteří podléhají stejné kontrole jako jejich strany. Jestliţe jednotliví kandidáti 95

uvedení na kandidátní listině strany nesplní zákonem stanovené podmínky vykazování údajů týkající se volební kampaně, hrozí straně stejné sankce, jako kdyby tyto podmínky sama nesplnila. Straničtí kandidáti se tak sice nestávají samostatně odpovědní, avšak v případě porušení pravidel jsou postihnutelní skrze kolektivní sankce. Je tak posílena větší kontrola stran nad vlastními kandidáty, kteří se tak nepřímo stávají odpovědní za porušení pravidel v oblasti financování. Pro nezávislé kandidáty, kteří kandidují samostatně v senátních volbách, pak platí zcela stejná pravidla jako pro strany. V návrhu jsou obsaţena i opatření týkající kontroly i v případě běţných stranických příjmů a výdajů v období mimo volební kampaň. Nově jsou kontrolovány i subjekty, které se stranou přímo či nepřímo souvisejí, jako jsou obchodní společnosti nebo druţstva. Navíc je zde posílena nezávislost kontroly ze strany auditorů, kteří měli být vybíráni nezávisle formou losu. Zprávy týkající se hospodaření subjektů přidruţených ke stranám i výroční zprávy měly být dostupné na internetu tak, aby údaje týkající se běţného hospodaření mohl kontrolovat v podstatě kaţdý. Celkově návrh zaváděl zcela nový kontrolní mechanismus, který stranám ukládal vést podrobné výkazy týkající se svého hospodářství a následně je zveřejňovat. Kontrola byla posílena nejen nad samotnými stranami, ale i jednotlivými kandidáty včetně těch nezávislých. Jednotlivá výše zmíněná opatření v této oblasti tak výrazně posilují princip kontroly. 4.4.2.5 Oblast sankcí Systém sankcí měl být v návrhu rozšířen o několik nových moţností, které měly zajistit dodrţování pravidel. V případě nedodrţení pravidel týkajících se předkládání zpráv o výdajích na volební kampaně a stanovených výdajových limitů. Stranám měl být v tomto případě sníţen státní příspěvek na činnost o 5% z celkové vyplácené částky za celý kalendářní rok. Nové sankce se tak vztahovali jen na strany, neboť nezávislí kandidáti takové příspěvky nepobírají. Sankce se také nevztahují na samotné stranické kandidáty, kteří sice mají povinnost předkládat zprávy o vlastních výdajích na kampaň. Sankce straně hrozí, jen pokud nejsou v pořádku její celkové finanční výdaje ve formě zprávy o celkových výdajích strany. V návrhu je tak posílen princip vynutitelnosti dodrţování pravidel, avšak pouze pro strany a nikoliv jejich kandidáty či nezávislé kandidáty.

96

4.5 ČSSD a systém financování Sociální demokraté vypracovali návrh, kterým se do velké míry měla omezit výdajová stránka. Sami předkladatelé ve své důvodové zprávě k návrhu na změnu zákonů uvedli, ţe jedním z hlavních cílů mělo být omezení výdajů vynakládaných stranami a jednotlivými kandidáty na volební kampaně (Sněmovní tisk 719: 11). Současný systém spolu se stále se zvyšujícími náklady podle nich vede k nadměrným finančním výdajům a zadluţení stran (Diensbier a kol. 2011). V návrhu pak přicházení s řešením stanovení výdajových limitů a zavedením nového kontrolního mechanismu. Sama ČSSD vynaloţila v roce 2010 na volební výdaje částku celkově převyšující 270 mil. korun. Strana si především díky takto vysokým nákladům vzala několikamilionové úvěry, které ke konci loňského roku činili 325 milionů korun (výroční zpráva ČSSD 2010). Strana se tak následkem dlouhého období volební kampaně vysoce zadluţila a do budoucna tak straně vyvstaly finanční problémy se splácením takto vysoké částky. Ve svém návrhu tak přišli senátoři s takovými opatřeními, která by měla strany před podobným zadluţením ochránit. Na kampaň by tak strana nemohla vynaloţit více, neţ je povoleno. Srovnáme-li maximální povolené výdaje na kampaň s finančními moţnostmi ČSSD, zjistíme, ţe takto nastavená pravidla by straně vyhovovala, neboť by byla tuto částku schopná vynaloţit i bez toho, aby se dále zadluţovala87. Pro sociální demokraty by tak opatření stanovující limity bylo více neţ výhodné, protoţe do budoucna by strana nebyla nucena na volby vynakládat tak obrovské výdaje a nezadluţovala by se. Navíc by tyto limity platily pro všechny strany, coţ by znamenalo, ţe by se vyrovnaly finanční moţnosti stran. V tomto smyslu lze tvrdit, ţe strana tímto opatřením sledovala své zájmy, neboť vysoké volební náklady na volby mají v případě ČSSD za následek její špatnou hospodářskou situaci. Pro ČSSD by do budoucna znamenalo stanovení výdajových limitů řešením, jak se dále ještě více nezadluţit a přitom mít stejnou šanci oslovit své voliče během volební kampaně jako jiné strany. Strana by tak měla lepší podmínky pro splacení stávajících půjček a dosaţení vyrovnaného rozpočtu. Zavedením maximálních limitů by tak prosadila svůj vlastní zájem, ze kterého by měla zisk.

87

Například v roce 2010 získala ČSSD od státu státní příspěvek na úhradu volebních nákladů ve výši přes 115 mil. korun. Pokud srovnáme hodnotu tohoto příspěvku s moţností, ţe by tehdy mohla nejvíce vynaloţit na volby 161 mil, státním příspěvkem na úhradu volebních nákladů by tuto částku z velké části pokryla. Navíc další příspěvky od státu činily přes 169 mil. korun, coţ by pokrylo i zbytek nákladů (limit 80 mil. na sněmovní volby plus se v tomto roce konaly ještě volby do 1/3 Senát – coţ by znamenalo max. 3 mil za jednoho a ČSSD kandidovala ve všech 27 obvodech- tedy celkově tehdy by mohla 161 mil. korun). Stanovení takových limitů by tedy zabránilo (alespoň v souvislosti s volbami) brát si tak vysoké úvěry (Výroční zpráva ČSSD 2010, Volby.cz).

97

Pro ČSSD by bylo výhodná i omezení týkající se sponzorských darů. Většinu soukromých příjmů ČSSD totiţ tvoří jiţ zmíněné vysoké půjčky a méně pak příjmy z vlastního majetku. Sponzorské dary tvoří jen nepatrnou část příjmů ze soukromých zdrojů (asi 10%). Navíc podíváme-li se na jednotlivé dary, které ČSSD v minulosti získala od svých sponzorů, zjistíme, ţe se většinou pohybují v částkách desítek či stovek tisíc korun. Milionové dary od fyzických osob jsou ve výroční zprávě jen velmi výjimečně. Stejně tak tomu je i u darů od právnických osob. Největším dárcem ČSSD v této oblasti je jiţ tradičně akciová společnost Cíl, která jako jediná poskytuje straně několikátí milionové dary (Výroční zpráva ČSSD 2010, 2011). Navíc právnické osoby podporují stranu mnohem méně neţ je tomu u fyzických osob. Strana tak touto formou získává spíše menší finanční dary od jednotlivců. Navrhované opatření omezit výši sponzorských darů od fyzických osob na 1 mil. ročně od jednoho dárce by tak straně vyhovovalo, neboť naprostá většina darů se pohybuje pod touto hranicí. Stejně tak by pro stranu nebylo nevýhodou, kdyby se zrušily dary od právnických osob, protoţe sama získává dary hlavně od jednotlivců. Naopak se lze domnívat, ţe toto omezení by pro stranu bylo naopak výhodné. Podíváme-li se totiţ na příjmovou strukturu jejího největšího konkurenta – ODS, zjistíme, ţe je tato strana z velké části závislá především na příjmech ze sponzorských darů (z celkových příjmů aţ 40% za rok 2010). Sponzorské dary představují pro ODS největší zdroj soukromých příjmů. Na rozdíl od ČSSD je však strana schopná získat mnohem více od jednotlivců88i mnoţství darů od právnických osob89, kteří jí jsou ochotni darovat částku ze svých zisků (Výroční zpráva ODS 2010, 2011). Na základě výše zmíněného lze konstatovat, ţe prostřednictvím navrhovaných opatření sledovala ČSSD své vlastní zájmy. Navrhované body by jí přinášely jen výhody. Naopak některá opatření, jako například omezení sponzorských darů by nevyhovovala především hlavní konkurenční straně ODS, jejíţ hlavní soukromé příjmy plynou především z vysokých částek sponzorských darů. Celkově obsahuje tento návrh, jehoţ hlavními tvůrci byli sociálnědemokratičtí politici, opatření zvýhodňující ČSSD a to i na úkor ostatních stran. V tomto případě se tak potvrdilo potvrdit stanovenou hypotézu vycházející teorie racionální volby, tedy ţe „straničtí aktéři se prostřednictvím svých návrhů snaží udržet, maximalizovat svůj zisk“.

88

Ve výročních zprávách evidovala ODS celkový počet dárců- 2735 fyzických osob, kteří straně přispěli celkovou částkou přes 152 mil. (2010) a 901 fyzických osob, kteří celkově přispěli přes 50 mil. (2011). 89 Celkem 222 finančních poloţek od právnických osob, které představovaly celkovou darovanou částku Celkem 184 finančních poloţek přijatých od právnických osob, dohromady získala ODS celkovou částku přes 42. mil. korun za rok 2011.

98

4.6 Návrh Ministerstva vnitra (vládní návrh) Poslední předloţený návrh, který vznikl na základě jiţ zmíněné analýzy Ministerstva vnitra, lze povaţovat za návrh stran, které po volbách 2010 vytvořily koalici. V rámci své protikorupční strategie si strany nechaly zpracovat analýzu na téma financování politických stran jiţ před hodnocením GRECO. Vládní strany tak v souvislosti s tímto tématem vystupovali více méně společně a podporovali snahu Legislativní rady vlády, která pracovala na konkrétních opatřeních pro oblast financování stran. Jediná ze stran původní koalice, která se k tématu samostatně vyjádřila a přišla s vlastními návrhy, byla největší vládní strana ODS. Se svým návrhem na změnu v oblasti financování volebních kampaní přišla na konci července 2011, tedy v době kdy se uţ chystá senátní návrh opoziční ČSSD a je předloţen návrh SZ a komunistů (Kopecký 2011). ODS chtěla tímto přispět do debaty rozpoutané na téma financování stran poté, co byla předloţena hodnotící zpráva GRECO, která ČR doporučovala zásadní změny v oblasti. Občanští demokraté uţ od počátku kritizovali předkládaná opatření ze strany opoziční ČSSD, která podle nich tajila své skutečné výdaje na loňskou kampaň a její snaha na změnu systému financování byla motivována s úmyslem zastřít své skutečné údaje (prezentace ODS 2011). K navrhovaným opatřením ze strany GRECO zaujali pozitivní stanovisko a zohlednili je ve svém návrhu. Celkem navrhli sedm základních bodů90, které hodlali do budoucna prosazovat i do podoby legislativního návrhu. ODS pak dále v této oblasti spolupracovala s Legislativní radou vlády a Ministerstvem vnitra, které se činností a financováním politických stan dlouhodobě aktivně zabývá (Křeček 2012). Druhá koaliční strana TOP 09 nepředstavila ţádná ryze stranická opatření. Podle oficiálního postoje strany, podporuje TOP 09 všechny návrhy, které by vedly ke změně ve financování stran, preferuje však cestu jinou, protoţe kaţdé nové opatření s sebou nese i cesty, jak jej potenciálně obejít. Sama přijala v oblasti hospodaření přísnější pravidla, neţ vyţaduje zákon, a která v mnohém naplňují doporučení Států proti korupci (GRECO)91.

90

Přesně se jednalo o tyto body: 1. Zakázat anonymní politické kampaně, 2. Zřídit fond pro monitoring kampaní nevládním sektorem, 3. Zveřejňovat podrobnou zprávu o volební kampani na internetu, 4. Zveřejňovat seznam umístění billboardů kvůli kontrole jejich počtu, 5. Důsledně kontrolovat účtování DPH za politickou reklamu, 6. Povinně zveřejňovat všechny dárce na internetu, 7. Zavést sankce pro politické strany za neplnění povinností a pro vydavatele a agentury za zveřejnění anonymních kampaní (Prezentace ODS 2011) 91 Podle vyjádření tiskové mluvčí strana sama zavedla následující opatření: zveřejňuje na webu průběţně všechny dary a dárce, zveřejňuje výpisy svého konta u České spořitelny, zveřejňuje výroční zprávy, nepřijímá členské příspěvky v hotovosti, dary schvaluje předsednictvo strany na základě předchozího prověření dárců a dary neschválené se vracejí, zveřejnili rozpočet na provoz strany, zveřejnili podrobné vyúčtování kampaní (Plívová 2012).

99

Oficiálně se pak jako vládní strana spolupodílela na přípravě vládního legislativního návrhu (Plívová 2012). Za někdejšího koaličního partnera VV se k tématu financování stran vyjadřovala především Karolína Peake. V této souvislosti se stanovisko VV v podstatě shodovalo variantami navrhovanými ze strany Ministerstva vnitra, neboť na těchto opatřeních spolupracuje i Peake, tehdy ještě jako členka a zástupkyně VV (Prezentace VV 2011). Později se Karolína Peake jako vicepremiérka a nová předsedkyně strany LIDEM přímo podílí na vypracování legislativního návrhu vlády. VV se po odchodu Peake ze strany jiţ dále na přípravě vládního návrhu nepodílí a k navrhovaným opatřením se vyjadřují jen v rámci různých jednání. Vládní návrh by tak měl zohledňovat poţadavky současných vládních stran92 a doporučení GRECO (z III. kola hodnocení)93.

Vládě tedy byla předloţena analýza

Ministerstva vnitra s návrhem na provedení legislativních kroků ke zprůhlednění financování politických stran, která byla projednávána na schůzi konané dne 20. července 2011. Ministerstvo vnitra pak bylo na základě usnesení vlády vyzváno k vypracování nového legislativního řešení v oblasti financování (Usnesení vlády č. 553). Vládní tak nejdříve počítal jen s novelou zákona o politických stranách, jejíţ součástí měl být i návrh na zřízení nového dohledového orgánu. Následně se otázka vládního návrhu stává předmětem řady vládních výborů a poradních sborů. Diskutuje se především o podobě dohledového orgánu, tedy jestli zavést zcela nový dohledový orgán nebo převést tyto pravomoci na NKÚ94. Nakonec převáţil názor, ţe by měl pro tyto účely vzniknout nový nezávislý úřad. Kromě změn v zákoně o politických stranách tak vládní návrh počítal i s přijetím nového zákona, který upravoval pravomoci nového kontrolního úřadu (zákon o veřejném dohledu nad hospodařením politických stran). Tento návrh zákona předloţilo MV do vnitřního připomínkového řízení vlády na konci března 2012, přičemţ se v této době ještě počítalo s tím, ţe by nový zákon mohl začít platit uţ od 1. ledna 2013 (Válková 2012).

92

ODS, TOP09 a v době vzniku návrhu lze za vládní stranu povaţovat i stranu LIDEM. ČR byla v této věci vyzvána, aby do své legislativy zapracovala doporučení uvedená ve zprávě. Do 31. 10. 2012 měla ČR zaslat zprávu o plnění doporučení → proto se nejdříve plánovalo, ţe do tohoto termínu vstoupí novela či nový zákon v platnost (coţ se ale nestalo, ţádné konkrétní opatření nebylo přijato). 94 Vícepremiérka Peake v podstatě od samého počátku podporuje představu vzniku nového orgánu, naopak část ODS je jiţ od začátku proti a chtějí pro tento účel vyuţít stávající NKÚ. Později se právě otázka dohledového orgánu stane klíčovou při vyjednávání vlády na podzim 2012. 93

100

Nicméně jednání vlády o konečné podobě legislativního návrhu vlády se protáhlo aţ do podzimu 2012. Během léta byl totiţ MV vrácen zákon o dohledu nad hospodaření politických stran a politických hnutí k zapracování připomínek (viz eklep.vlada.cz). Tato pozměněná podoba návrhu byla zařazena na program schůze vlády 19. září 2012 a Legislativní rada vlády pak doporučila tento návrh schválit. Vláda se ovšem ani tentokrát neshodla na přesné podobě návrhu a přerušila své jednání a poţadovala v tomto ohledu, aby byl návrh dále diskutován. Další jednání v této věci proběhlo aţ 4. října, kde se předmětem diskuze stal právě nový dohledový úřad. Téměř všichni, kromě zástupců strany LIDEM se totiţ postavili proto zaloţení nového dohledového úřadu95. Strany se shodly alespoň v otázce zavedení transparentních účtů a limitů na volební kampaň, které měly být zakomponovány v novém volebním zákoníku (Válková 2012). Vicepremiérka Peake znovu svolala schůzi vlády na 25. října 201296, kde se měl řešit další osud návrhu zákona o financování politických stran. Na jednání se strany shodly v podstatě na všech navrhovaných opatřeních, včetně povinných transparentních účtů. Úplná shoda stále nebyla jen v otázce dohledu nad stranami. LIDEM, TOP 09 a VV podporovaly nezávislý úřad, ODS, ČSSD a KSČM se vznikem nového úřadu nesouhlasí (E15. cz). Vládní návrh se ve své konečné podobě skládal celkem ze tří částí. První část se týkala dohledu nad hospodařením politických stran, druhá část se týkala změn zákona o politických stranách a třetí zákona o střetu zájmů. V následující kapitole bude návrh představen a srovnáván jako celek. 4.6.1 Konkrétní opatření zohledňující doporučení Rady Evropy (doporučení GRECO) Největším rozdílem vládního návrhu oproti všem ostatním bylo, ţe zřizoval zcela nový dohledový orgán, který dostal pracovní název „Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí“ (dále jen „Úřad“). V rámci svých kompetencí měl Úřad dohlíţet na dodrţování povinností stran v oblasti hospodaření stanovených zákonem o politických stranách. Úřadu byly dále svěřeny pravomoci ústředního správního úřadu, který dává vládě podnět k podání návrhu na pozastavení činnosti nebo rozpuštění strany, vyrozumívá

95

Nový zákon týkající se dohledového orgánu se dočkal velmi pozitivního hodnocení. Experti z pěti nevládních organizací a vyzvali veřejnost, vládu a premiéra, aby jej podpořili. 96 Toto jednání je v podstatě poslední, které se tento rok odehrálo v souvislosti se snahou o změnu systému financování (ve vládě i na půdě Parlamentu dostaly přednost zcela jiná témata).

101

Ministerstvo financí o tom, zda jsou výroční zprávy v pořádku a projednává správní delikty a ukládá sankce97 (Vládní návrh III.: 4). Zřízením nového úřadu tak byl v návrhu zohledněno doporučení ze strany GRECO na zavedení nezávislého mechanismu pro monitorování financování politických stran a volebních kampaní (osmé doporučení). V novém zákoně o dohledovém úřadě pak byl přesně definován jasný postup pro předkládání a prověřovaní podaných stíţností. Úřad měl, kromě kontroly výročních finančních zpráv, i povinnost zveřejňovat tyto zprávy na svých internetových stránkách do sedmi dnů od jejich doručení (zapracováno v §18). Stejně tak měl Úřad kontrolovat a zveřejňovat i finanční zprávy týkající se volebních kampaní (zapracováno v §17b). Uloţením této povinnosti tak byl v návrhu zohledněn i další zmíněný poţadavek GRECO, a sice zajistit veřejnosti jednoduchý přístup k výročním zprávám (čtvrté doporučení). Úřadu byla svěřena i pravomoc udělovat stranám sankce za porušení povinností v oblasti hospodaření. V návrhu se v závislosti na porušení zákonem stanovených pravidel rozlišovalo mezi přestupky, které se povaţují za správní delikty a přestupky, které se označují za správní delikty. Za správní delikty zákon povaţoval porušení zákona v souvislosti s nedodrţením povinností stran vztahujících se k volebním kampaním98. Za správní delikty byla stranám uloţena pokuta ve výši 200 tis. nebo 400 tis. korun (zapracováno v §19a). Za přestupek bylo povaţováno nedodrţení povinnosti ze strany kandidáta oznámit své straně údaje ohledně vedení samostatné kampaně. Kromě kandidátů a stran bylo moţné nově tímto způsobem postihnout i fyzické osoby, které nedodrţely stanovené podmínky pro vyuţívání reklamních ploch, které uţívaly v prospěch či neprospěch určité strany (nezávisle na její volební kampani). Za přestupek hrozila pokuta ve výši aţ 600 tis. korun. Nově tak bylo moţno uloţit sankce i jednotlivým kandidátům uvedeným na kandidátní listině strany (zapracováno v 19b). Kromě finanční pokuty bylo dle navrhovaných řešení možno stranám udělit sankce ve formě pozastavení výplaty státního příspěvku na činnost. Tento typ sankce by dle zákona bylo

97

Především pravomoce správního úřadu, který můţe ukládat sankce, vést správní řízení byly hlavními argumenty pro zřízení úplně nového úřadu. Hlavní podporovatelka zavedení takového úřadu K. Peake povaţovala za nejdůleţitější bod návrhu právě nezávislou kontrolu systému představovanou úřadem, který můţe stranám udělovat sankce (NKÚ podle Peake takovými moţnostmi nedisponuje a bylo by obtíţné legislativně upravit jeho kompetence), (Peake 2012). 98 neoznámí den zahájení volební kampaně, neoznačí vyuţívané formy volební agitace, nezřídí si zvláštní bankovní účet, nepředloţí úplné finanční zprávy.

102

moţno udělit v případě nedodrţení pro předkládání výroční finanční zprávy.99 Kaţdou splátku příspěvku lze proto vyplatit aţ tehdy, kdy Úřad zjistí, ţe výroční finanční zpráva strany je úplná, nevykazuje ţádné nedostatky, a o tomto zjištění vyrozumí Ministerstvo financí (které příspěvek vyplácí), (zapracováno v §20a)100. Tímto tak v podstatě byla v návrhu zohledněna doporučení týkající se posledního bodu GRECO, tedy zajistit možnost uložit další sankce (vedle těch stávajících) za porušování zákona o politických stranách a hnutích kandidátům uvedeným na kandidátní listině. Kromě ustanovení nového dohledového úřadu měla být posílena nezávislá kontrola i v případě auditorů. Do návrhu byla zapracována další opatření k posílení nezávislosti auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí, čímž bylo zohledněno další doporučení GRECO (sedmé doporučení). Auditoři měli být nově určování revizním orgánem strany s tím, ţe téhoţ auditora lze opakovaně určit nejvýše pětkrát po sobě následujících let. Strana navíc musela určit jen takového auditora, který k ní nemá ţádný přímý nebo nepřímý finanční, obchodní, pracovněprávní nebo jiný vztah (zapracováno v §17 odst. 5). Velká část opatření obsaţených v tomto návrhu se týkala financování volební kampaně. Dohled nad vedením volební kampaně byl svěřen novému Úřadu, kterému byly strany povinny oznámit zahájení své volební kampaně. Pro strany stanovoval návrh povinnosti detailnější finanční výkazy, týkající se zveřejňování jednotlivých výdajů (ale i příjmů) na kampaň ve svých výročních finančních zprávách tak, jak ve své zprávě vyžadovalo GRECO (páté doporučení). Strany měly nově poskytovat v podstatě neustále dostupné údaje o svých příjmech a výdajích na volební kampaň a to skrze zvláštní bankovní účet, který si byly povinny zařídit pro účely své volební kampaně. Veškeré finanční prostředky, které strany hodlaly vyuţít na volební kampaň, musely být vedeny přes tento bankovní účet umoţňující bezplatný, dálkový a nepřetrţitý přístup třetích osob k zobrazování přehledu platebních transakcí (tak aby si kdokoliv mohl ověřit stranické finance). Kromě toho veřejnosti přístupného účtu, měly strany povinnost předkládat Úřadu ještě zvláštní zprávu o financování volební kampaně, které měly být taktéţ veřejnosti přístupné na internetu. Tyto zprávy měly dle předepsaného protokolu obsahovat podrobné údaje o bezúplatných plněních, nepeněţitých darech poskytnutých straně a jednotlivým kandidátům nebo celkový přehled 99

Příspěvek je straně samozřejmě pozastaven i v případě, ţe je strana na základě zákona rozpuštěna nebo je jí pozastavena činnost. Avšak v tomto případě se nejedná o sankci. 100 Úřad vyhodnocuje výroční zprávy do 31. května a o svých zjištěních informuje MF. Pokud není úřadu předloţena zpráva do tohoto termínu nebo vykazuje nedostatky, Úřad vyrozumí MF, které pozastaví straně výplatu příspěvku.

103

výdajů na volební kampaň dle stanoveného členění (§17a odst. 7). V tomto případě je tak zajištěno mnohem častější podávání zpráv/výkazů, zveřejňování darů nad urč. hodnotu (které obdrţely v souvislosti s volebními kampaněmi). Jednotlivá opatření týkající se povinností v oblasti financování se ve velké míře týkala i nezávislých kandidátů, vedoucí vlastní kampaň, nebo i jednotlivých kandidátů uvedených na kandidátní listině strany, kteří by dle doporučení GRECO měli podléhat normám srovnatelným s těmi, které platí pro politické strany (osmé doporučení). Značných změn měla dostát i podoba výročních finančních zpráv. Stranám byla nově uloţena povinnost vést si mnohem podrobnější přehled o přijatých darech a dárcích s uvedením výše peněţitého daru a obvyklé ceny u nepeněţitého daru. Pro lepší identifikaci a kontrolu jednotlivých dárců byla stanovena povinnost uvádět i jejich osobní údaje jako jména, příjmení, datum narození či místo trvalého bydliště (aby se dary neskrývali za neexistující osoby). Do podoby výročních zpráv byl začleněn i požadavek ze strany GRECO, aby dary od členů dané politické strany se přiměřeně odrazily ve finančních zprávách politických stran a hnutí (první doporučení). Pokud byl totiţ dárcem člen strany, měla strana povinnost uvést u jeho daru (peněţitého i nepeněţitého) téţ údaj o jeho členství, a to mělo platit i v případě jím poskytnutého bezúplatného plnění nebo v případě, ţe straně daroval majetek formou dědictví. Návrh přímo neřešil pravidla pro přesné vykazování nepeněţitých darů, avšak poţadoval, aby strany ve svých výročních zprávách uváděly přehled i nepeněţitých darů, u kterých musela být uvedena i obvyklá cena, která měla být stanovena podle zákona o oceňování majetku (zákon č. 151/1997 Sb.). Stejně tak měly strany vykazovat přehled přijatých úvěrů, půjček a závazků po lhůtě splatnosti závazků s uvedením jejich výše, podmínek a osobních údajů o poskytovateli (zapracováno v §18 odst. 1c, g, h). Tímto tak návrh respektoval další doporučení GRECO, které pro ČR navrhovalo zavést přesná pravidla pro ocenění a vykazování nepeněžitých darů, včetně úvěrů (a to kdykoliv se jejich podmínky odlišují od podmínek obvyklých na trhu či jsou zrušeny) a dalšího zboží a služeb (jiných než práce dobrovolníků, kteří nejsou profesionály v daném oboru) poskytnutých za cenu nižší, než je cena obvyklá na trhu (druhé doporučení). Ve zprávách musel být dle nových opatření i přehled obchodních společností a družstev, v nichž má strana svůj podíl, včetně uvedení výše tohoto podílu a výše dosažení dosažených příjmů z podnikání těchto oso (zapracováno v §18 odst. 1c2). Tímto řešením tak návrh splňoval i poslední podmínku uvedenou ve zprávě GRECO, tedy hledat způsoby, jako 104

konsolidovat účetní knihy a účty politických stran a hnutí tak, aby zahrnovaly účty subjektů, které přímo či nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo hnutím nebo jsou stranou kontrolovány (třetí doporučení). Na základě výše zmíněného lze tvrdit, ţe vládní návrh respektoval veškerá doporučení obsaţená v hodnotící zprávě GRECO, na základě čehoţ lze tvrdit, ţe by tento návrh vyřešil všechny problematické oblasti českého systému financování (alespoň podle průzkumu GRECO, na základě něhoţ byly vytipovány problematické oblasti a doporučena konkrétní řešení, které porovnávám s návrhem). Pro lepší přehlednost jsou opět jednotlivá řešení respektující doporučení GRECO uvedena v tabulce níţe. Tabulka 9 srovnání vládního návrhu s doporučeními GRECO

Doporučení GRECO I. Transparentní dary od členů strany (ve finančních zprávách)

II. Pravidla pro přesné ocenění, vykazování, nepeněžitých darů, úvěrů, zboží a služeb za nižší cenu, než je obvyklá na trhu

Zohledněno v návrhu ANO

ANO

III. zahrnovat účty subjektů přímo či ANO nepřímo souvisejí s danou politickou stranou nebo jsou stranou kontrolovány

IV. zajistit veřejnosti jednoduchý přístup k výročním zprávám

ANO

V. detailnější zveřejňování výdajů na ANO kampaň ve výročních finančních zprávách a mnohem častější podávání

Navrhovaná opatření KSČM V přehledu o darech a dárcích, povinnost uvést zda jde o člena strany (§18 odst. 1g), I v případě poskytnutí jiných bezúplatných plnění – vyţadován údaj, ţe jde o člena strany (§18 odst. 1 h). Povinnost uvádět ve výročních zprávách přehled přijatých úvěrů, půjček, závazků po lhůtě splatnosti (§18 odst. 1c), Přehled o darech- vykazování obvyklé ceny nepeněţitého daru dle zákona o oceňování majetku (§18 odst. 1g), Přehled o ostatních bezúplatných plnění, včetně uvedení obvyklé ceny (§18 odst. 1h). Povinnost uvádět přehled obchodních společností nebo druţstev, v nichţ má strana podíl, výše z dosaţených příjmů z podnikání těchto osob (§18 odst. 1c) Výroční finanční zprávy veřejně přístupné na internetových stránkách Úřadu (§18 odst. 6), (stejně dostupné na stránkách Úřadu jsou i finanční zprávy o financování volební kampaně). Povinnost předkládat zprávu o financování volební kampaně (§17a odst. 7),

105

zpráv/výkazů, zveřejňování darů nad urč. hodnotu (které obdržely v souvislosti s volebními kampaněmi) VI. nezávislí kandidáti, vedoucí vlastní ANO kampaň, by měli podléhat normám srovnatelným s těmi, které platí pro politické strany/hnutí VII. další opatření k posílení nezávislosti ANO auditorů, kteří mají ověřovat a potvrzovat účty politických stran a hnutí

Zvláštní bankovní účet pro účely volební kampaně

VIII. nezávislý mechanismus pro ANO monitoring financování politických stran a volebních kampaní, zavést jasný postup pro předkládání a prověřovaní podaných stížností

Dohled nad vedením volební kampaně vykonává Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí, Stejný úřad kontroluje i výroční finanční zprávy Zvláštní bankovní účet pro účely volební kampaně Povinnost označovat všechny vyuţité formy volební kampaně Nové vymezení správních deliktů za porušení zákona (§19a), Nové vymezení přestupků (§19b), Pozastavení výplaty příspěvku na činnost (§20a).

IX. sankce za veškerá porušení zákona o ANO politických stranách a hnutích, (vedle stávajících sankcí) a zajistit možnost uložit sankce za porušování zákona o politických stranách a hnutích kandidátům uvedeným na kandidátní listině

Povinnost oznamování údajů (§17a odst. 6). Strana si určuje auditora, který k ní nemá přímý nebo nepřímý finanční, obchodní pracovněprávní vztah, Stejného auditora lze určit opakovaně nejvýše 5x po sobě (§17 odst. 5).

Zdroj: zpracováno autorkou na základě analýzy vládního návrhu 4.6.2 Zhodnocení jednotlivých oblastí 4.6.2.1 Oblast rovných šancí Návrh nijak státní příspěvky a ani strany neomezuje v oblasti výdajů. Jediné opatření, které se přímo dotýká výplaty státních příspěvků, se týká nové moţnosti sankce, kdy je straně odepřeno získat státní přípěvek, pokud řádně nepředloţí výroční finanční zprávu. V oblasti rovnosti jednotlivých subjektů, jsou pak přijata opatření, která stanovují rovné postavení nezávislých kandidátů a stran, navíc zde straničtí kandidáti získávají větší právní zodpovědnost. V oblasti sankcí jsou navíc postihnutelné i právnické a fyzické osoby. V otázce rovného přístupu k informacím týkajících se stranických financí se rozhodně posílil princip rovnosti. Přístup k informacím mají nyní všichni skrze internetové stránky.

106

4.6.2.2 Oblast soukromých zdrojů Oblast soukromého financování není jednotlivými opatřeními obsaţených v návrhu nijak omezena ani rozšířena. Návrh nezakazuje ţádné formy soukromého financování a ani nenabízí nové moţnosti příjmů ze soukromých zdrojů. Oproti ostatním návrhům ani nijak neomezuje výdaje stran na kampaně či běţnou činnost (např. ve formě limitů). Strany nejsou omezeny ani ve svých dosavadních moţnostech čerpat peníze ze soukromých zdrojů (např. zákazem určité formy soukromého financování). Oblast soukromého financování podléhá na rozdíl od současné úpravy mnohem větší kontrole, zveřejňování a sankcím. Oblast soukromých zdrojů by tak zůstala návrhem nepozměněna. 4.6.2.3 Oblast veřejnosti Návrh umoţnil občanům přístup k prakticky všem údajům o svém hospodaření, které měly povinnost předkládat auditorům i novému Úřadu. Navíc v případě volební kampaně byl zaveden zcela nový systém zveřejňování údajů, a sice prostřednictvím zvláštního účtu, ke kterému měl mít na internetu přístup prakticky kdokoliv. Během volební kampaně je veřejnost informována o veškerých vyuţitých formách volební kampaně stranou či jednotlivými kandidáty. Veřejné jsou přehledy veškeré příjmy, výdaje strany na volební kampaň. Výroční zprávy jsou mnohem detailnější a poskytují veřejnosti mnohem více informací a to i o subjektech se stranou nějak spojených. Nejdůleţitější změnou v této oblasti je, ţe jsou veškeré tyto informace neustále dostupné společnosti na internetu. V tomto ohledu tak došlo k výraznému posunu v oblasti veřejnosti. 4.6.2.4 Oblast kontroly Oblast kontroly upravoval vládní návrh nejvíce ze všech výše uvedených návrhů. Jako jediný totiţ zřizoval úplně nový úřad pro dohled nad financováním stran, který měl slouţit jen k tomuto účelu. Navíc měla být zvlášť kontrolována oblast financování volební kampaně. Strany si musí vést evidenci o vyuţívaných reklamních plochách (které jsou povinny označovat podpisem), sluţbách atd. Oblast kontroly byla navíc podpořena vynutitelností daných pravidel skrze rozšíření ale i zpřísnění systému udělování sankcí. Stranám návrh ukládal vést mnohem podrobnější údaje o svém majetku, přidruţených společnostech, peněţitých i nepeněţitých darech, bezúplatných plněních, příspěvků od svých členů, přehled o půjčkách, úvěrech jednotlivých smlouvách a jednotlivých výdajích (dle členění stanoveného příslušným zákonem). Celkově se tak dá říci, ţe nově navrhovaná podoba výročních zpráv by posílila kontrolu nad stranami (18 odst. 1). Úřad byl pověřen i ve věci zveřejňování údajů týkající se hospodaření stran. Podle zákona měl povinnost zveřejňovat na vlastních internetových stránkách veškeré výroční 107

finanční zprávy a taky zprávy o financování volební kampaně, které mu strany doručily (zapracováno v §18 odst. 6). Navrhovaná opatření dohromady zajišťovala komplexní kontrolu nad financováním stran, neboť strany se nově musely prokazovat mnohem detailnějšími výkazy v oblasti svých příjmů, výdajů a to jak v rámci běţného financování, tak v případě volebních kampaní. Kromě oficiálně stanoveného nezávislého úřadu a auditorů, kteří ověřovali pravdivost údajů obsaţených ve zprávách a i jinak dohlíţeli na stranické finance, byla návrhem zajištěna i kontrola ze strany veřejnosti. Strany totiţ musely veškeré oficiální údaje týkající se jejich hospodaření zveřejňovat na internetu. 4.6.2.5 Oblast sankcí Navrhovaná opatření rozšiřovala oblast sankcí hned o několik nových moţností uloţit sankce za porušování zákona v oblasti hospodaření stran. Oproti stávající úpravě bylo rozlišeno mezi třemi typy sankcí. Mezi správní delikty byla zařazena porušení zákona v oblasti volební kampaně, jako je nezřízení bankovního účtu, nepředloţení zprávy o volební kampani, neoznačení vyuţívané formy volební agitace. Za správní delikt mělo být ale povaţováno i porušení povinností týkajících se ověřování účetní závěrky nebo nepředloţení výroční finanční zprávy dle předepsaných náleţitostí. Nové sankce tak zajišťovaly vynutitelnost nových pravidel pro vedení volební kampaně, ale zároveň v systému posilovaly důraz na zveřejňování údajů týkajících se hospodaření stran (sankce za nezveřejnění na internetu). Kromě stran se mohly správního deliktu dopustit i právnické osoby, které nějakým způsobem zajišťovaly velkoplošnou reklamní plochu obsahující sdělení ve prospěch či neprospěch strany. Přestupky pak bylo moţno udělit přímo kandidátům, kteří neoznámili straně své údaje týkající se jejich vlastní volební kampaně. Stejně tak byly přestupkem postihnutelné všechny fyzické osoby, které nějakým způsobem zajišťovaly velkoplošnou reklamní plochu obsahující sdělení ve prospěch či neprospěch strany. Za správní delikt i přestupky hrozily stranám, kandidátům, fyzickým a právnickým osobám přesně vymezené finanční pokuty. Nejvyšší sankcí pro strany pak mělo být pozastavení výplaty státního příspěvku na činnost. Tato sankce byla stranám udělena, jestliţe ve stanoveném termínu nepředloţila svou výroční finanční zpráv. Stranám mohl být tento příspěvek vyplacen a to i zpětně jen v případě ţe došlo napravení nedostatků spojených s výroční zprávou. Vládní návrh by tak do systému zavedl přísnější pravidla a posílil princip by se vynutitelnosti systému financování. Nově by totiţ nebyly postihnutelné jen strany, ale i

108

všechny subjekty spojené s oblastí financování (FO, PO). Navíc by se zavedla i částečná zodpovědnost kandidátů stran, kteří jsou v současné době za porušení pravidel hospodaření v podstatě nepostihnutelní. 4.6.3 Návrh Ministerstva vnitra a systém financování stran Návrh vládní koalice respektoval všechna doporučení obsaţená v hodnotící zprávě. Nejvíce opatření pak zaváděl v oblasti kontroly a sankcí, coţ odpovídá nejhůře hodnoceným oblastem financování stran ze strany GRECO. Stranám se tak podařilo promítnout do návrhu všech devět poţadavků na změnu, aniţ by tím došlo k omezení jejich moţností v oblasti svobody a rovnosti systému financování. Všechny vládní strany pobírají na základě svých výsledků ve volbách vysoké finanční částky od státu. V oblasti státních příspěvků si svůj zisk skrze prosazovaná řešení strany nesnaţily nijak navýšit, ale co je důleţité v této souvislosti také zmínit, ţe se je nesnaţily ani sníţit. Ve vládním návrhu obecně nenajdeme ţádná opatření, která by stranám přímo něco zakazovala, tak jako tomu bylo u jiných návrhů. Návrhem se nezaváděla ţádná opatření, která by je nějak omezovala v jejich příjmech, jak ze soukromých, tak ze státních zdrojů. V tomto ohledu by tak strany mohly vyuţívat všech forem financování jako doposud. Stejně tak návrh strany nijak neomezoval v jejich výdajích a to ani v případě jejich nákladů na volební kampaně. Mezi ostatními návrhy je tak jediný, který nezaváděl výdajové limity ve snaze omezit celkovou nákladovost voleb a zabránit zbytečnému zadluţování stran. Vládní strany tak ve svém návrhu vůbec neřeší hospodářskou situaci stran. Zavádí sice nad stranami silný kontrolní mechanismus představovaný především nezávislým úřadem, který má strany moţnost i sankciovat v případě nedodrţení stanovených pravidel, avšak zcela zde chybí kontrola nad stranickými výdaji ve smyslu ekonomické stability. Absence jakéhokoli omezení výdajové stránky je navíc v rozporu s uskutečňovanou politikou vládních stran v praxi. Vládní koalice se jiţ od svého ustanovení snaţí propagovat politiku škrtů a omezování výdajů ve všech oblastech (Koaliční smlouva 2010). Je však zajímavé, ţe tento způsob omezování výdajů neuplatnily i ve svém návrhu. V tomto případě se tak podařilo potvrdit stanovenou hypotézu vycházející teorie racionální volby, tedy ţe „straničtí aktéři se prostřednictvím svých návrhů snaží udržet, maximalizovat svůj zisk“. A to především z toho důvodu, ţe v rámci svého politického programu prosazují zcela něco jiného, neţ prosazovali v rámci svého návrhu. Navíc do svého návrhu nezahrnuli ţádná omezení, která by jim sniţovala jejich příjmy či je omezovala ve 109

výdajích. Straničtí aktéři odpovídají v tomhle případě teorii racionální volby, neboť jsou schopni měnit svůj program ve svůj prospěch bez ohledu na všechny ostatní.

110

5 Závěr V rámci své práce jsem provedla komparativní analýzu jednotlivých stranických návrhů politických stran (vládní koalice, ČSSD, KSČM, SZ). V práci byly srovnávány jednotlivé návrhy na změnu systému financování s devíti navrhovanými body Skupiny států proti korupci – GRECO. Cílem mé práce bylo zjistit, do jaké míry zohledňují jednotlivé návrhy těchto devět doporučení. Na základě provedené analýzy jednotlivých návrhů bylo zjištěno, ţe všechny návrhy v zásadě respektovaly doporučení GRECO. Absolutní shodu s jednotlivými doporučeními GRECO obsahoval návrh Ministerstva vnitra zastupující vládní strany a návrh Strany zelených. Přičemţ strany vládní koalice zakomponovaly do svého návrhu pouze nutná opatření vyplývající z doporučení GRECO. Naproti tomu strana zelených nenavrhuje ve svém návrhu pouze doporučení GRECO, ale stanovuje i závazky k udrţení ekonomické stability stran, čímţ zároveň plní i svůj volební program. V úvodu práce jsme si stanovili hypotézu, která měla ověřit, zda „se straničtí aktéři prostřednictvím svých návrhů snaží udržet, maximalizovat svůj zisk“. Hypotézu se podařilo prokázat u všech zkoumaných parlamentních stran. V případě návrhů KSČM a ČSSD bylo zjištěno, ţe jimi navrhované případné zavedení limitů na příjmy a výdaje stran by znamenalo posílení principu rovnosti, coţ by v praxi odpovídalo zabezpečení stejného přístupu politických stran k finančním zdrojům za účelem srovnatelných podmínek pro jejich činnost. Takové opatření by pro tyto dvě strany bylo výhodné, neboť jsou obě z velké části závislé na státních příspěvcích. Na druhou stranu by nadměrné limity omezovaly princip svobody, který podporuje schopnost stran získat pro sebe finanční prostředky svépomocí. Naproti tomu vládní strany zase prosazují taková opatření, která v systému posilují princip svobody a vytvářejí takové podmínky, které je neomezují ve své schopnosti získávat finance ze soukromých zdrojů. Celkem tedy byly předloţeny čtyři různé varianty návrhů na změnu systému financování politických stran, avšak ani na jednom z nich se strany nedokázaly shodnout. Během projednávání jednotlivých návrhů lze pozorovat rozpory v názorech mezi pravicí a levicí. Snaha stran by v tomto ohledu neměla být motivována za účelem prosazení vlastní představy o financování politických stran, ale především snahou prosadit taková řešení, která by byla přijatelná i v následujícím volebním období. Po celé volební období se strany nebyly schopny sjednotit v názorech na reformu financování politických stran. Řešení tohoto problému ale není jen v jednání samotných

111

politických stran. Proto by politické strany měly přizvat k diskuzi na toto téma i odbornou veřejnost. Taková diskuze by přispěla k budování vyšší politické kultury a pomohla by upevnit i ztracenou důvěru v politické strany a politiku obecně (přiblíţení politiky směrem k voličům).

112

6 Seznam zkratek ČR

Česká republika

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

ČSÚ

Český statistický úřad

KDU-ČSL

Křesťanská a demokratická unie - Československá strana lidová

KSČM

Komunistická strana Čech a Moravy

NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad

ODA

Občanská demokratická aliance

SZ

Strana zelených

SŢP

Státní fond ţivotního prostředí

7 Použitá literatura a prameny 1. Balík, S. a kol. 2010. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010, 1. vyd., Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. 2. Bradová, Eva. 2005. Od lokálních mítinků k politickému marketingu. Teorie a vývoj politické komunikace a volebních kampaní. Brno: Mezinárodní politologický ústav. 3. Čichoň, Milan. 1998. „Financování politických stran.“ Politologický časopis, č. 2, 161 -169. 4. Čichoň, Milan. 2000. Právní aspekty financování politických stran. Rigorózní práce, Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně, Katedra ústavního práva a politologie. 5. Fisher, Justin a Eisenstad, Todd. 2004.“ Comparative Party Finance: What is to be done?“ Party politics 10, č. 6, 619-626. 6. Hloušek, Vít a Kopeček, Lubomír. 2010. Politické strany - Původ, ideologie a transformace politických stran v Západní a Střední Evropě. Praha: Grada. 7. Hopkin, Jonathan. 2004. „The Problem With Party Finance: Theoretical Perspectives on the Funding of Party Politics.“ Party politics 10, č. 6, 627-651. 8. Jarmara, Tomáš. 2011. „Evoluční přístup ke studiu politických stran: strana kartelu“. Slovak Journal of Political Science 11, č. 2. 9. Katz, Richard S. 1995. „Changing Models of Party Organization and Party Democracy“. Party Politics 1, č. 1.

113

10. Kopeček, Lubomír. 2010. Éra nevinnosti. Česká politika 1989-1997. Brno: Barrister & Principal. 11. Krnáčová, Adriana. 2006. „Financování politických stran v ČR.“ In: Transparentní procesy v politickém rozhodování. Sborník textů k problému korupce politických představitelů. Kolektiv autorů Transparency International – Česká republika. 63-126. 12. Landfried, Christine. Parteifinanzen und politische Macht. Eine vergleichende Studie zur Bundesrepublik Deutschland, zu Italien und den USA. 2. Aufl. Baden-Baden: Nomos Verl. 13. Linek, Lukáš a Pecháček, Štěpán. (2005): „K důvodům nízkého počtu členů českých politických stran.“ In: Participace a zájmové organizace. Eds. Mansfeldová, Zdenka a Kroupa, Aleš. Praha, SLON, 59-80. 14. Nassmacher, Karl-Heinz. 1989. Structure and impact of public subsidies to political parties in Europe: the examples of Austria, Italy, Sweden, and West Germany. Cambridge University Press. 15. Nassmacher, Karl-Heinz. 2003. „Monitoring, Control and Enforcement of Political Finance Regulation“. In: Funding of Political Parties and Election Campaigns. Eds. Austin,Reginald a Tjernström, Maja. Stockholm: International IDEA, 139-157. 16. Novák, Miroslav. 1997. Systémy politických stran. Úvod do jejich srovnávacího studia. Praha: SLON. 17. Outlý, Jan. 2003. Strany a stát, volby a finance. Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. Olomouc: Periplum. 18. Outlý, Jan. 2008. Financování politických stran státem. Poznámky k českému modelu. (http://publib.upol.cz/~obd/fulltext/Politologica1/Politologica8.pdf). 19. Pečinka, Bohumil. 2003. Cesta na hrad. Ze zákulisí volebních kampaní. Praha: Formát. 20. Roztočil, Aleš. 1998. „Financování politických stran a srovnání jeho právní úpravy v evropských zemích“. In: Financování politických stran v České republice. Ed. Šimíček, Vojtěch. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity v Brně. 21. Říchová, Blanka. 2006. Přehled moderních politologických teorií. Empirickoanalytický přístup v soudobé politické vědě. Praha: Portál. 22. Sartori, Giovanni. 2001. Srovnávací ústavní inženýrství: zkoumání struktur, podnětů a výsledků. Praha: SLON.

114

23. Šimíček, Vojtěch 1995. Volby v demokracii: soubor přednášek. Brno: Mezinárodní politologický ústav Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. 24. Šimíček, Vojtěch. 2000. Volební kampaň v České republice. Brno: Masarykova univerzita. 25. van Biezen, Ingrid a Kopecká, Petr. 2007. “The State and the Parties. Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies.” Party Politics 13, č. 2, 235-254.

Výroční zprávy: 26. Česká strana sociálně demokratická. 2010. Výroční finanční zpráva 2010. 27. Česká strana sociálně demokratická. 2011. Výroční finanční zpráva 2011. 28. Komunistická strany Čech a Moravy. 2010. Výroční finanční zpráva 2010. 29. Komunistická strany Čech a Moravy. 2011. Výroční finanční zpráva 2011. 30. Občanská demokratická strana. 2010. Výroční finanční zpráva 2010. 31. Občanská demokratická strana. 2011. Výroční finanční zpráva 2011. 32. TOP 09. 2010. Výroční finanční zpráva 2010. 33. TOP 09. 2011. Výroční finanční zpráva 2011. 34. Věci veřejné. 2010. Výroční finanční zpráva 2010. 35. Věci veřejné. 2011. Výroční finanční zpráva 2011

Právní normy: 36. Nález Ústavního soudu č. 161/1996 Sb. 37. Nález Ústavního soudu č. 243/1999 Sb. 38. Nález Ústavního soudu č. 296/1995 Sb. 39. Nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. 40. Nález Ústavního soudu č. 86/2005 Sb. 41. Nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb. 42. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky 43. Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu 44. Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů 45. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a hnutích.

115

Internetové zdroje: 46. Baroch, Pavel. 2012. Češi coby straníci: KSČM má 57 000 členů, véčkaři 800. Aktualne.cz

(cit.

2012-12-27).

(http://aktualne.centrum.cz/domaci/politika/clanek.phtml?id=747192). 47. Brandejská, Anna. 2012. ČSSD v Senátu odstartovala boj za povinně levnější volební kampaně.

iDNES.cz

(cit.

2012-12-27).

(http://zpravy.idnes.cz/cssd-v-senatu-

odstartovala-boj-za-povinne-levnejsi-volebni-kampane-1f3/domaci.aspx?c=A120111_202330_domaci_abr). 48. Council of Europe. 2011. Evaluation Report on the Czech Republic on Transparency of party fading. Third Evaluation Round. Strasbourg: Directorate of monitoring (cit. 2012-11-12). (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)10 _CzechRep_Two_EN.pdf). 49. Černý

účet

ODS.

Respekt.cz

(cit.

2012-12-27).

(http://respekt.ihned.cz/?p=R00000_d&article%5Bcomment%5D%5Bukaz_vsechny% 5D=1&article%5Bcomment%5D%5Bart_id%5D=36072880&article%5Bid%5D=360 72880&article%5Bcomment%5D%5Bfrom%5D=2). 50. Česká strana sociálně demokratická. 2011. Stanovy České strany sociálně demokratické (cit. 2012-12-12). (http://www.cssd.cz/strana/agenda-a-clenstvi/clenstvia-prihlaska/). 51. Češi coby straníci: KSČM má 57 000 členů, véčkaři 800. Aktuálně.cz (cit. 2012-1212). (http://aktualne.centrum.cz/domaci/politika/clanek.phtml?id=747192). 52. ČTK. 2012. Peake znovu prosazuje úřad na kontrolu financování stran. Stát by měl 18 milionů ročně. E15.cz (cit. 2012-12-30). (http://zpravy.e15.cz/domaci/politika/peakeznovu-prosazuje-urad-na-kontrolu-financovani-stran-stat-by-mel-18-milionu-rocne926437). 53. ČTK. 2012. Zelení slibují přinést přísnější pravidla pro financování stran. denik.cz (cit.

2012-12-26).

(http://www.denik.cz/z_domova/zeleni-slibuji-prinest-prisnejsi-

pravidla-pro-financovani-stran-20121009.html). 54. Diensbier a kol. 2011. Financování politických stran a politické nadace. Programové teze pro veřejnou debatu (cit. 2012-12-26). (www.cssd.cz/.../financovani-politickychstran-a-politicke-nadace.pdf).

116

55. Hympl, Josef. 2011. Sobotka chce zestátňovat dary stranám, ODS se mu vysmívá. TÝDEN.cz

(cit. 2012-12-27). (http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/sobotka-chce-

zestatnovat-dary-stranam-ods-se-mu-vysmiva_203179.html). 56. Komunistická strany Čech a Moravy. 2006. Volební program Komunistické strany Čech

a

Moravy

na

období

2006

–

2010.

(cit.

2012-12-26).

(http://www.kscm.cz/politika-kscm/volebni-program). 57. Komunistická strany Čech a Moravy. 2010. Otevřený volební program KSCM pro volby do PS PCR 2010 (cit. 2012-12-12). (http://www.kscm.cz/politika-kscm/volebniprogram). 58. Kopecký, Josef. 2011. ODS navrhuje zakázat předvolební reklamu, pod níž se strana nepodepíše. IDNES.cz (cit. 2012-12-27). (http://zpravy.idnes.cz/ods-navrhuje-zakazatpredvolebni-reklamu-pod-niz-se-strana-nepodepise-1zm/domaci.aspx?c=A110719_124456_domaci_kop). 59. Kopeček,

Lubomír.

2010a.

Sarajevský

atentát,

nebo

sarajevský

syndrom?

Revuepolitika (cit. 2012-12-12). (http://www.revuepolitika.cz/clanky/1360/sarajevskyatentat-nebo-sarajevsky-syndrom). 60. Křeč, Luboš. 2010. TOP 09 počká, jak to půjde zeleným. Dary přes kartu pak možná bude

přijímat

také.

IHNED.cz

(cit.

2012-12-26).

(http://zpravy.ihned.cz/?p=011000_d&article[id]=46481040). 61. Křeč, Luboš. 2011. Zelení si otevřou svoji kavárnu. Nabídnou sicilské espreso a biokuchyni. IHNED.cz (cit. 2012-12-26). (http://zpravy.ihned.cz/lehke-zpravy/c151770980-zeleni-si-otevrou-svoji-kavarnu-nabidnou-sicilske-espreso-a-biokuchyni). 62. Kubík, Jiří. 2011. I ODA měla tajná konta. iDNES.cz http://zpravy.idnes.cz/i-odamela-tajna-konta-a-tajne-dary-dld-/domaci.aspx?c=A010806_222636_domaci_was). 63. Naše společnost. 2012. Politická orientace českých občanů a názory na členství v politických

stranách

–

září

2012

(cit.

2012-12-30).

(http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6904/f3/po121026.pdf). 64. Navara, Luděk. 2000. Lidový dům patří ČSSD, rozhodl Ústavní soud. IDNES.CZ (cit. 2012-12-21). (http://zpravy.idnes.cz/lidovy-dum-patri-cssd-rozhodl-ustavni-soud-fkl/domaci.aspx?c=000111_161437_domaci_itu). 65. Návrh zákona o politických stranách – paragrafové znění. Strana zelených (cit. 201212-21).

(http://www.zeleni.cz/media/temata/financovani-politickych-stran/zeleni-

dokoncili-zakon-proti-spinavemu-financovani-politiky/).

117

66. Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE). (cit. 2012-12-12). (http://www.osce.org/odihr/elections/67702).

67. Pařízková, Lucie. 2011. Kariéra v politice? ČSSD zdražila, nejlevnější jsou komunisti. TÝDEN.cz (cit. 2012-11-18). (http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/politika/karierav-politice-cssd-zdrazila-nejlevnejsi-jsou-komunisti_214991.html). 68. Peake, Karolína. 2012. Setkání se zástupci politických stran k návrhu zákona o dohledu

nad

financováním

politických

stran.

Vláda.cz

(cit.

2012-12-28).

(http://www.vlada.cz/cz/clenove-vlady/pri-uradu-vlady/karolinapeake/aktualne/setkani-se-zastupci-politickych-stran-k-navrhu-zakona-o-dohledu-nadfinancovanim-politickych-stran-99629/). 69. Procházková, Martina. 2010. Bakala daroval před volbami pravici přes 28 milionů, ČSSD se zlobí. IDNES.cz (cit. 2012-12-21). (http://zpravy.idnes.cz/bakala-darovalpred-volbami-pravici-pres-28-milionu-cssd-se-zlobi-pw1/domaci.aspx?c=A100602_172122_domaci_cem). 70. Procházková, Martina. 2010. Bakala daroval před volbami pravici přes 28 milionů, ČSSD se zlobí. IDNES.cz (cit. 2012-12-27). (http://zpravy.idnes.cz/bakala-darovalpred-volbami-pravici-pres-28-milionu-cssd-se-zlobi-pw1/domaci.aspx?c=A100602_172122_domaci_cem). 71. Průša, Tomáš. 2011. Praní špinavých peněz přes stranické pokladny musí skončit! Strana zelených (cit. 2012-12-27). (http://www.zeleni.cz/media/temata/financovanipolitickych-stran/prani-spinavych-penez-pres-stranicke-pokladny-musi-skoncit/). 72. SANEP. 2010. Názor občanů na finanční podporu a sponzorské dary politických stran od podnikatelů. 73. Sněmovní tisk 353. Novela zákona o sdružování v politických stranách a hnutích. 2011 (cit. 2012-12-27). (http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&t=353). 74. Stanovisko vlády k senátnímu návrhu zákona. Sněmovní tisk č. 719/1. 2012 (cit. 201212-27). (http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=719&ct1=1). 75. Stanovisko

vlády.

Sněmovní

tisk

č.

353/1.

2011.

(cit.

2012-12-27).

(http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=353&ct1=1). 76. Těžištěm korupce je neprůhledné financování politických stran. Tisková zpráva Strany zelených,

10.5.

2010.

(cit.

2012-12-26).

(http://www.zeleni.cz/media/temata/financovani-politickych-stran/tezistem-korupceje-nepruhledne-financovani-politickych-stran/).

118

77. Valášková, Marie. 2011. Tři dodavatelé kampaně ČSSD povolili zveřejnit účty, strana je přesto dál tají. IHNED.cz (cit. 2012-12-30). (http://zpravy.ihned.cz/c1-52354120tri-dodavatele-kampane-cssd-povolili-zverejnit-ucty-strana-je-presto-dal-taji). 78. Válková, Hana. 2012. Nový úřad, který ohlídá politické pokladny, vyjde ročně na 18 milionů. IDNES.cz (cit. 2012-12-27). (http://zpravy.idnes.cz/sef-noveho-uradu-budepobirat-140tisicovy-plat-fak-/domaci.aspx?c=A120329_172629_domaci_hv). 79. Válková, Hana. 2012. Politici nechtějí nový úřad na hlídání stranických pokladen. IDNES.cz

(cit.

2012-12-30).

(http://zpravy.idnes.cz/urad-peake-na-hlidani-

financovani-stran-nejspis-nebude-ppr/domaci.aspx?c=A121004_195649_domaci_hv). 80. Vláda České republiky. 2010. Koaliční smlouva o vytvoření koalice rozpočtové odpovědnosti,

vlády

práva

a

boje

proti

korupci

(cit.

2012-12-12).

(www.vlada.cz/assets/media.../koalicni_smlouva_ods_top09_vv.pdf). 81. Vláda České republiky. 2010. Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 (cit. 2012-12-12). (www.mvcr.cz/.../strategie-vlady-v-boji-proti-korupci-naobdobi-let-2...). 82. Vláda České republiky. 2011. Usnesení vlády č. 553 (cit. 2012-12-28). (http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/ria/databaze/568-12_MV_strany-a-hnuti.pdf). 83. Vládní návrh. Dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Změna zákona o sdružování v politických stranách a politických hnutí. Změna zákona o střetu zájmů.

Eklep.cz

(cit.

2012-12-28).

(http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf?pid=KORN8STF6XO8). 84. Zelení dokončili zákon proti špinavému financování politiky. Tisková zpráva Strany zelených,

27.

5.

2011

(cit.

2012-12-21).

(http://www.zeleni.cz/media/temata/financovani-politickych-stran/zeleni-dokoncilizakon-proti-spinavemu-financovani-politiky/).

Internetové stránky: 85. ACE

Electoral

Knowledge

Network.

2012

(2012-12-01).

(http://aceproject.org/main/english/pc/pcd01.htm). 86. Česká strana sociálně demokratická (http://www.cssd.cz) 87. Český statistický úřad (http://www.volby.cz)

119

88. IDEA International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2012 (2012-1202). (http://www.idea.int/political-finance/). 89. Knihovna připravované legislativy (http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf) 90. Komunistická strana Čech a Moravy (http://www.kscm.cz) 91. Ministerstvo financí ČR (http://www.mfcr.cz) 92. Ministerstvo vnitra ČR (http://www.mvcr.cz) 93. Občanská demokratická strana (http://www.ods.cz) 94. Portál veřejné správy (http://portal.gov.cz/portal/obcan/) 95. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (http://www.psp.cz/sqw/hp.sqw) 96. Strana zelených (www.zeleni.cz/)

Další zdroje 97. Ayrer, Martin. 2012. Tiskový mluvčí ČSSD (odpověď na dotaz ohledně ČSSD, zasláno

emailem

18.

prosince

2012

z

[email protected]

na

[email protected]). 98. Jak zprůhlednit volební kampaně politických stran? 7 návrhů ODS. 2011. PS PČR, 19. července 2011. (prezentace shrnující stanoviska ODS k financování politických stran v souvislosti s doporučením GRECO, materiál poskytnutý přímo od ODS). 99. Křeček, Štěpán. 2012. Politická sekce ODS (odpověď na dotaz ohledně ODS a informační

materiály

ODS,

zasláno

emailem

12.

prosince

2012

z

[email protected] na [email protected]). 100.

Ondráčka, David.

2012. Protikorupční politika. Workshop Transparency

International. (29. března. 2012, Fakulta sociálních věd MU, Brno). 101.

Plívová, Alţběta. 2012. Tiskové oddělení TOP 09 (odpověď na dotaz ohledně

TOP 09, zasláno emailem 15. listopadu 2012 z [email protected] na [email protected]). 102.

Zvýšení transparentnosti financování politických stran. Seminář Transparency

International. (22. listopadu 2011, Americké centrum, Praha).

120

8 Přílohy Příloha č. 1: Návrh KSČM na novelu zákona o politických stranách paragrafové znění ZÁKON ze dne …. 2011 kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky Čl. I Za § 20b se vkládají nové § 21 aţ 29, které včetně nadpisů znějí: Výdaje na volební kampaně a jejich kontrola § 21 (1) Za výdaje na volební kampaň se povaţují všechny výdaje, které jsou realizovány s úmyslem volebního úspěchu za podmínek stanovených tímto zákonem. (2) Za příjmy související s volební kampaní se povaţují peněţní dary a jiné bezúplatné plnění poskytnuté stranám a hnutím fyzickými anebo právnickými osobami, jakoţ i příjmy z úvěrů a půjček, za období začínající prvním dnem roku, v němţ se konají příslušné volby a končící dnem voleb. § 22 (1) Pro konání voleb se stanovují maximální limity výdajů na volební kampaně, které činí v případě voleb a) do Poslanecké sněmovny 50 000 000 Kč, b) do Senátu 50 000 000 Kč, c) do krajských zastupitelstev a zastupitelstva hlavního města Prahy 20 000 000 Kč, d) do zastupitelstev obcí a statutárních měst 20 000 000 Kč. Jejich překročení není přípustné a podléhá sankci. (2) Dojde-li v jednom roce k volbám do více institucí, je limitem pro volby limit stanovený pro volby do vyššího orgánu navýšený o 20 %. (3) Dojde-li k předčasným volbám anebo opakovaným volbám činí maximální limity 30 % z limitů uvedených v odstavci 1. § 23 (1) Strany a hnutí jsou povinny zřídit si a vést zvláštní účet, přes který musí procházet všechny příjmy a výdaje související s volební kampaní. Veškeré transakce musí být prováděny bezhotovostním převodem. To neplatí pro výdaje, jejichţ výše nepřesahuje 2 000 Kč a v celkovém objemu nepřesahují 1 % všech volebních výdajů.

121

(2) Vedle zvláštního účtu jsou strany a hnutí povinny vést samostatnou evidenci o příjmech z půjček a úvěrů včetně data přijetí půjčky anebo úvěru, jejich výši a termín splacení a údaje o jejich poskytovatelích, kterými jsou jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu, jedná-li se o fyzickou osobu, nebo obchodní firma nebo název, sídlo a identifikační číslo osoby, jedná-li se o právnickou osobu. (3) Vedle zvláštního účtu jsou strany a hnutí povinny vést samostatnou evidenci darů a jiných bezúplatných plnění včetně jejich výše, data přijetí a identifikačních údajů dárce anebo identifikačních údajů smluvní strany, která poskytla jiné bezúplatné plnění. Její součástí jsou i darovací smlouvy. (4) Strany a hnutí musí zaplatit za sluţby poskytnuté v souvislosti s volební kampaní trţní ceny. § 24 (1) Strany a hnutí musí nejpozději do 30 dnů ode dne konání voleb zaslat Poslanecké sněmovně finanční zprávu o příjmech a výdajích spojených s volební kampaní za období uvedené v § 21 odst. 2 a současně ji zveřejnit na svých internetových stránkách po dobu nejméně šesti měsíců ode dne následujícího po dni, jímţ končí lhůta pro její zaslání Poslanecké sněmovně. Lze do ní nahlédnout a pořizovat z ní výpis nebo její opis či kopii v Kanceláři Poslanecké sněmovny. (2) Nedílnou součástí finanční zprávy je zpráva nezávislého auditora o ověření příjmů a nákladů spojených s volební kampaní a limitu dle § 22 odst. 1 s výrokem bez výhrad. Auditora určí Ministerstvo financí ze seznamu auditorů nejpozději do dne konání voleb. (3) Pro zachování lhůty podle odstavce 1 platí § 18 odst. 2 obdobně. § 25 (1) Finanční zpráva o příjmech a výdajích spojených s volební kampaní zahrnuje zejména a) přehled o příjmech z darů a jiných bezúplatných plnění, z půjček a úvěrů za období uvedené v § 21 odst. 2 včetně samostatné evidence, b) přehled nákladů na úhradu předvolebních a volebních průzkumů, c) přehled nákladů na úhradu placené inzerce anebo reklamy v periodickém tisku, d) přehled nákladů na vysílání politické reklamy v rozhlase, televizi anebo na internetu, e) přehled nákladů na úhradu volebních plakátů a jiných nosičů informací umístěných na místech pro tento účel určených, f) přehled cestovních výdajů členů politických stran a hnutí a přehled cestovních výdajů zaměstnanců při volební kampani, g) přehled všech ostatních výdajů strany a hnutí na propagaci její činnosti a programu. (2) Přehled podle odstavce 1 písm. a) se doloţí ověřenými kopiemi smluv, které musí obsahovat údaje shodné s údaji v přehledu. (3) Pro finanční zprávu o příjmech a výdajích spojených s volební kampaní se § 18 odst. 4 pouţije přiměřeně. § 26 Ustanovení § 21 aţ 25 se na volební koalice stran a hnutí pouţijí obdobně.

122

§ 27 (1) Poslanecká sněmovna do třech měsíců po uplynutí lhůty pro zaslání finanční zprávy o příjmech a výdajích spojených s volební kampaní zprávy vyhodnotí. O svých zjištěních pak do jednoho týdne informuje Ministerstvo financí. (2) Bude-li výsledkem zjištění Poslanecké sněmovny porušení zákona Ministerstvo financí pak příslušné straně a hnutí uloţí sankci prostřednictvím příslušného finančního úřadu. Sankce § 28 (1) Ministerstvo straně a hnutí za porušení povinností vztahujících se k registraci uloţí pokutu ve výši 100 000 Kč. (2) Pokuta uloţená Ministerstvem financí činí a) 200 000 Kč, jestliţe strana a hnutí 1. nepředloţila Poslanecké sněmovně výroční finanční správu ve lhůtě podle § 18 odst. 1, 2. nepředloţila Poslanecké sněmovně finanční zprávu o příjmech a výdajích spojených s volební kampaní, b) 100 000 Kč, jestliţe zprávy podle odstavce 2 písm. a) nesplňují podmínky podle tohoto zákona, c) 1 000 000 Kč za překročení stanoveného limitu podle § 22 odst. 1 písm. a) a b), d) 500 000 Kč za překročení stanoveného limitu podle § 22 odst. 1 písm. c) a d). (3) Vedle sankce udělené podle odstavce 2 písm. c) a d) sníţí Ministerstvo financí straně a hnutí stálý roční příspěvek pro následující rok o částku, o kterou strana a hnutí překročila limit podle § 22 odst. 1. (4) Získá-li strana a hnutí peněţitý dar v období podle § 21 odst. 2 v rozporu s tímto zákonem platí § 19a obdobně. (5) Sankce podle odstavců 1) aţ 4) a § 19a lze uloţit do jednoho roku ode dne, kdy se ministerstvo anebo Ministerstvo financí dozvědělo o porušení zákona, nejpozději do tří let ode dne porušení zákona. (6) Sankce uloţené podle tohoto zákona se odvádějí do státního rozpočtu. § 29 Strana a hnutí nemůţe na úhradu pokut pouţít příspěvky ze státního rozpočtu. Pokud tak přesto učiní, můţe Ministerstvo financí státní příspěvek odejmout. Dosavadní § 21 aţ 23 se označují jako § 30 aţ 34.

Příloha č. 2: Návrh SZ na novelu zákona o politických stranách - paragrafové znění ZÁKON ze dne

2011,

123

kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony

Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: ČÁST PRVNÍ Změna zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích Čl. I Zákon č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 468/1991 Sb., zákona č. 68/1993 Sb., zákona č. 189/1993 Sb., zákona č. 117/1994 Sb., zákona č. 296/1995 Sb., zákona č. 296/1995 Sb., zákona č. 322/1996 Sb., zákona č. 340/2000 Sb., zákona č. 98/2001 Sb., zákona č. 104/2001 Sb., zákona č. 170/2001 Sb., zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 556/2004 Sb., zákona č. 501/2004 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., zákona č. 296/2007 Sb., zákona č. 227/2009 Sb. a zákona č. 345/2010 Sb., se mění takto: 1. V § 6 odst. 2 písm. b) se na konci textu bodu 9 doplňuje věta „Členské příspěvky mohou činit maximálně 5 000 Kč na jednoho člena za kalendářní rok.“ 2. V § 14 odst. 1 se za slova „aţ 19“ vkládají slova „, s výjimkou ustanovení § 17a odst. 2,“ a na konci textu odstavce 1 se doplňuje věta „Činnost strany a hnutí můţe být rozhodnutím soudu pozastavena, jestliţe při své činnosti opakovaně porušují § 17a odst. 2.“ 3. V § 17 se vkládá nový odst. 4, který včetně poznámek pod čarou č. 3b) a 3c) zní: „(4) Obchodní společnost nebo druţstvo podle odstavce 3 předkládají kaţdoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad; auditora vylosuje ze seznamu auditorů zřizovaného podle zvláštního zákona 3b) pověřený člen Poslanecké sněmovny. Součástí zprávy auditora je i přehled o uzavřených smlouvách; zveřejnění nebo poskytnutí informace související s hospodařením se nepovaţuje za porušení obchodního tajemství podle zvláštního právního předpisu.3c) Zpráva auditora je veřejná; je zveřejňována bez zbytečného odkladu na webových stránkách Poslanecké sněmovny způsobem umoţňujícím dálkový přístup. 3b) Zákon č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 227/2009 Sb. 3c) Například zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.“ Následující odstavce 4 aţ 6 se označují jako 5 aţ 7. 4. V § 17 se doplňuje nový odstavec 8, který včetně poznámky pod čarou č. 3d) zní: „(8) Limity, kdy strany a hnutí či obchodní společnosti a druţstva podle odst. 3 musí provést platbu bezhotovostně, stanoví zvláštní zákon.3d) 3d) Zákon č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti a o změně zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.“

124

5. § 17a a § 17b včetně poznámek pod čarou č. 3e) a 3f) zní: „§ 17a (1) Strany a hnutí zřídí pro financování volebních kampaní zvláštní bankovní účet, na kterém budou rozpoznatelné jednotlivé příjmy a výdaje zvlášť pro kaţdé volby. (2) Zvláštní zákony3e) stanoví maximální částky, které mohou strany a hnutí vynaloţit na volební kampaně pro jednotlivé volby. (3) Strany a hnutí vyhotoví před započetím volební kampaně a do 90 dní od ukončení voleb zprávu o předpokládaných a o skutečně vynaloţených nákladech volební kampaně. Zprávy se předloţí Nejvyššímu kontrolnímu úřadu a jsou zveřejněny bez zbytečného odkladu na webových stránkách Nejvyššího kontrolního úřadu způsobem umoţňujícím dálkový přístup. Na zprávu o nákladech volební kampaně se pouţije obdobně ustanovení § 18 odst. 1 písm. b) aţ d), f) a g). Zprávu o nákladech volební kampaně předkládá strana a hnutí na předepsaném formuláři s přílohami. Ministerstvo financí stanoví prováděcím předpisem vzor formuláře. (4) Strany a hnutí pořizují veškeré sluţby v souvislosti s volební kampaní za trţní ceny. 3e) Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.“. § 17b Na kandidáta, který podává přihlášku k registraci k volbám sám3f), se pravidla pro vypracovávání zprávy o nákladech volební kampaně vztahují obdobně. 3f) Například § 60 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.“. 6. V § 18 se za slova „ Poslanecké sněmovně“ vkládají slova „ a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. 7. V § 18 odst. 1 písm. b) se na konci textu doplňují slova „; auditora vylosuje ze seznamu auditorů zřizovaného podle zvláštního zákona 3b) pověřený člen Poslanecké sněmovny, v případě, ţe vylosovaný auditor je členem politické strany nebo hnutí, jejíţ roční účetní závěrku má kontrolovat, losování se opakuje“ 8. V § 18 odst. 1 písm. c) se číslovka „4“ nahrazuje číslovkou „5“. 9. V § 18 odst. 1 písm. d) se za slova „peněţitého“ vkládají slova „i hodnoty nepeněţitého“ a na konci textu se doplňují slova „; pravidla pro oceňování a vykazování darů stanoví prováděcí předpis“. 10. V § 18 odst. 1 písm. f) zní:

125

„f) přehled o smlouvách uzavřených stranou nebo hnutím; zveřejnění nebo poskytnutí informace související s hospodařením se nepovaţuje za porušení obchodního tajemství podle zvláštního právního předpisu,3c)“. 11. V § 18 odst. 1 se doplňuje písm. g), které zní: „g) přehled o poskytnutých půjčkách, úvěrech, a to včetně úroků a data splatnosti, a jiných i bezúplatných plnění.“. 12. V § 18 odst. 6 se slova „lze do ní nahlédnout a pořizovat z ní výpis nebo její opis či kopii v Kanceláři Poslanecké sněmovny„ nahrazují slovy „je zveřejňována bez zbytečného odkladu na webových stránkách Poslanecké sněmovny způsobem umoţňujícím dálkový přístup“. 13. V § 19a odst. 1 se slova „Nedošlo-li k vrácení daru nebo k jeho odvodu do státního rozpočtu ve stanovené lhůtě, uloţí“ nahrazují slovy „Získají-li strana a hnutí peněţitý dar v rozporu s tímto zákonem,“ a za slova „finanční úřad5)“ se vkládá slovo „uloţí“. 14. V § 19a odst. 3 se za slova „Poslanecké sněmovny“ vkládají slova „či Nejvyššího kontrolního úřadu“ a za slova „Poslanecká sněmovna“ se vkládají slova „či Nejvyšší kontrolní úřad“. 15. V § 21b se číslovka „3“ nahrazuje slovy „4, § 18 odst. 1 písm. d) a § 17a odst. 3“. 16. § 20c zní: „§ 20c Správní delikty (1) Kandidát podle § 17b se dopustí přestupku tím, ţe překročí limity stanovující v souladu s § 17a odst. 2 maximální částky stanovené zvláštními zákony, které mohou strany a hnutí vynaloţit na volební kampaně pro jednotlivé volby. (2) Strana a hnutí se dopustí správního deliktu tím, a) přijme či vybírá členské příspěvky v rozporu s ustanovením § 6 odst. 2 písm. b) bod 9., b) překročí limity stanovující v souladu s § 17a odst. 2 maximální částky stanovené zvláštními zákony, které mohou strany a hnutí vynaloţit na volební kampaně pro jednotlivé volby. (3) Za správní delikt podle odst. 2 písm. a) se uloţí pokuta do 100 000 Kč. Za přestupek podle odst. 1 a správní delikt podle odst. 2 písm. b) se uloţí pokuta ve výši dvojnásobku částky, která odpovídá překročení limitu stanoveného zvláštními zákony; při opakovaném spáchání lze dát podnět k návrhu na pozastavení činnosti strany a hnutí (§ 14). (4) Při určení druhu a výměry sankce straně nebo hnutí se přihlédne k závaţnosti správního deliktu. (5) Strana nebo hnutí za správní delikt neodpovídá, jestliţe prokáţe, ţe vynaloţila veškeré úsilí, které bylo moţno poţadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. (6) Správní delikty podle tohoto zákona projednává Nejvyšší kontrolní úřad.

126

(7) Odpovědnost za správní delikt zaniká, jestliţe Nejvyšší kontrolní úřad o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však zaniká uplynutím 3 let ode dne, kdy byl spáchán. (8) Pokuta je splatná do 30 dnů ode dne, kdy rozhodnutí o jejím uloţení nabylo právní moci, a je příjmem státního rozpočtu.“.

Příloha č. 3 - Návrh ČSSD, paragrafové znění 8.1.1.1.1 ČÁST PRVNÍ Změna zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích Čl. I Zákon č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 468/1991 Sb., zákona č. 68/1993 Sb., zákona č. 189/1993 Sb., zákona č. 117/1994 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 296/1995 Sb., zákona č. 322/1996 Sb., zákona č. 340/2000 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 98/2001 Sb., zákona č. 104/2001 Sb., zákona č. 170/2001 Sb., zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 501/2004 Sb., zákona č. 556/2004 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., zákona č. 296/2007 Sb., zákona č. 227/2009 Sb. a zákona č. 345/2010 Sb., se mění takto: 1. V § 17 se za odstavec 3 vkládají nové odstavce 4 a 5, které znějí: „(4) Obchodní společnost nebo druţstvo podle odst. 3 předkládají kaţdoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad. Součástí zprávy auditora je i přehled o uzavřených smlouvách. Zpráva auditora je veřejná; lze do ní nahlédnout a pořizovat z ní výpis nebo její opis či kopii v Kanceláři Poslanecké sněmovny, která ji téţ zveřejňuje způsobem umoţňujícím dálkový přístup. (5) Auditora, který vyhotoví zprávu podle odst. 4, vylosuje předseda kontrolního výboru Poslanecké sněmovny (dále je „kontrolní výbor“) ze seznamu auditorů. Opis seznamu auditorů předá Komora auditorů předsedovi kontrolního výboru kaţdoročně nejpozději do 31. prosince.“. Dosavadní odstavce 4 aţ 6 se označují jako odstavce 6 aţ 8. Za § 17 se vkládá § 17a, který zní: „§ 17a (1) Strana a hnutí zřídí pro výdaje na volby zvláštní účet u peněţního ústavu, na kterém budou vedeny jednotlivé příjmy a výdaje, zvláště pro kaţdé volby. (2) Strana a hnutí musí veškeré výdaje na volby provádět bezhotovostně z účtu podle odst. 1 (3) Výdaje strany a hnutí na volby nesmějí v období dvanácti měsíců přede dnem voleb převýšit: a) 80 000 000 Kč, jde-li o výdaje na volby do Poslanecké sněmovny, do Evropského parlamentu a do zastupitelstev krajů, b) 3 000 000 Kč za kaţdého kandidáta strany a hnutí, jde-li o výdaje na volby do Senátu. (4) Výdaji na volby se pro účely tohoto zákona rozumějí jakékoli výdaje strany, a hnutí vynaloţené v souvislosti s volbami, a to i výdaje mimo období vymezené v odst. 3, pokud hrazené zboţí, sluţby nebo práva byly poskytnuty v období podle odst. 3, s výjimkou: a) výdajů na mzdy a odměny vyplácené zaměstnancům strany a hnutí na základě pracovních smluv a dohod o pracovní činnosti uzavřených na dobu neurčitou nebo na dobu nejméně dvou let, b) výdajů na úhradu nájemného nebo podnájemného ze smluv o nájmu nebo podnájmu nebytových prostor uzavřených na dobu neurčitou nebo na dobu nejméně dvou let, jakoţ i na úhradu sluţeb spojených s uţíváním těchto prostor, c) poskytnutých darů,

127

d) výdajů vynaloţených na koupi a údrţbu nemovitostí ve vlastnictví strany a hnutí. (5) Výdaje na volební kampaň ve prospěch nebo v neprospěch stran, hnutí a jejich kandidátů smějí vynakládat pouze strany, hnutí a jejich kandidáti. (6) Strana a hnutí jsou povinny platit za plochy pro vylepení volebních plakátů, za jiné pevné nebo pohyblivé reklamní plochy, jakoţ i za inzerci v tisku, na internetu nebo v jiných médiích pouze přímo jejich vlastníkovi nebo provozovali. Strana a hnutí jsou povinny veškeré reklamní plochy a prostor pro inzerci, vyuţívané jimi ve volební kampani, označit názvem nebo zkratkou strany a hnutí, popř. i jejím logem, pokud takové logo strana a hnutí běţně uţívají. (7) Strana a hnutí předloţí do 60 dnů po ukončení voleb kontrolnímu výboru Poslanecké sněmovny zprávu o skutečných výdajích na volby, která zahrnuje i úplný výpis z účtu podle odst. 2. Ve výpisu z účtu podle věty prvé musí být před jeho zahrnutím do zprávy anonymizovány osobní údaje fyzických osob. (8) Zprávu podle odst. 7 předkládá strana a hnutí na předepsaném formuláři s přílohami. Ministerstvo financí stanoví prováděcím předpisem vzor formuláře. Zpráva strany a hnutí je veřejná; lze do ní nahlédnout a pořizovat z ní výpis nebo její opis či kopii v Kanceláři Poslanecké sněmovny, která ji téţ zveřejňuje způsobem umoţňujícím dálkový přístup.“. 3. V § 18 odst. 1 písm. b) se čárka na konci nahrazuje středníkem a doplňují se slova „zpráva nesmí být vyhotovena auditorem, který je členem strany nebo hnutí, pro které je vydána,“. 4. V § 18 odst. 1 písmeno d) se středník nahrazuje čárkou a věta za středníkem se vypouští. 5. V § 18 odst. 6 se za slova „Kanceláři Poslanecké sněmovny“ doplňují slova „ , která ji téţ zveřejňuje způsobem umoţňujícím dálkový přístup“ 6. V § 19 písmena b) znějí: „b) právnických osob, c) fyzických osob, které nejednají vlastním jménem a na vlastní účet; o tom, ţe fyzická osoba jedná vlastním jménem a na vlastí účet, je povinna učinit oznámení formou písemného čestného prohlášení, které strana a hnutí přiloţí k výroční finanční zprávě“. V § 19 se písmena d) aţ h) zrušují a písmeno i) se označuje jako písmeno d). 7. § 19 se dosavadní text označuje jako odstavec 1 a doplňuje se odstavec 2, který zní: „(2) Celková hodnota darů od jednoho dárce nesmí za kalendářní rok převýšit částku 1 000 000 Kč.“. V § 20a se za odstavec 5 doplňuje odstavec 6, který zní: „(6) Výplatu příspěvku na činnost Ministerstvo financí sníţí o 5 % v kalendářním roce následujícím po kalendářním roce, v němţ měla strana a hnutí předloţit zprávu podle § 17a odst. 7, jestliţe a) zpráva nebyla kontrolnímu výboru Poslanecké sněmovny předloţena, nebo b) předloţená zpráva je podle zjištění kontrolního výboru Poslanecké sněmovny neúplná.“. V § 21b se slova „§ 18 odst. 3“ nahrazují slovy „§ 17a odst. 8 a § 18 odst. 4“.

Příloha č. 4, Návrh Ministerstva vnitra (vládní návrh) ČÁST DRUHÁ Změna zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích § 11 Zákon č. 424/1991 Sb., o sdruţování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 468/1991 Sb., zákona č. 68/1993 Sb., zákona č. 189/1993 Sb., zákona č. 117/1994 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 296/1995 Sb., zákona č. 322/1996

128

Sb., zákona č. 340/2000 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 98/2001 Sb., zákona č. 104/2001 Sb., zákona č. 170/2001 Sb., zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 501/2004 Sb., zákona č. 556/2004 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., zákona č. 296/2007 Sb., zákona č. 227/2009 Sb., zákona č. 345/2010 Sb. a zákona č. 420/2011 Sb., se mění takto: 1. V § 13 odst. 1 se písmeno b) zrušuje. Dosavadní písmeno c) se označuje jako písmeno b). 2. V § 13 odst. 2 se slova „a písm. b)“ zrušují. 3. V § 13 odst. 5 se věta první nahrazuje větou „Zrušují-li se strana a hnutí dobrovolným rozpuštěním, je orgán, který o rozpuštění rozhodl, povinen současně jmenovat likvidátora.“. 4. V § 17 se na konci odstavce 5 doplňují věty „Účetní závěrka strany a hnutí musí být ověřena auditorem. Strana a hnutí je povinna určit auditora, který k ní nemá přímý nebo nepřímý finanční, obchodní, pracovněprávní nebo jiný vztah. Auditora určí revizní orgán strany a hnutí s tím, ţe téhoţ auditora lze určit opakovaně nejvýše 5 po sobě následujících kalendářních let.“. 5. § 17a včetně nadpisu a poznámky pod čarou č. 6 zní: „§ 17a Volební kampaň (1) Volební kampaní se rozumí propagace strany a hnutí a jednotlivých kandidátů na kandidátní listině strany a hnutí nebo sdělení v neprospěch jiné strany a hnutí nebo jednotlivých kandidátů v souvislosti s jednotlivými druhy voleb. (2) Dohled nad vedením volební kampaně z hlediska poţadavků stanovených tímto zákonem vykonává Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad“). (3) Strana a hnutí, které povedou volební kampaň, jsou povinny oznámit den zahájení své volební kampaně Úřadu, a to nejpozději 3 dny před jejím zahájením. V oznámení zároveň strana a hnutí uvede, zda kandiduje samostatně nebo v koalici s jinou stranou a hnutím; v takovém případě uvede název koalice a její sloţení. (4) Strana a hnutí můţe k finančnímu zabezpečení volební kampaně pouţít pouze finanční prostředky vedené na zvláštním bankovním účtu umoţňujícím bezplatný dálkový a nepřetrţitý přístup třetích osob k zobrazování přehledu platebních transakcí na tomto účtu. Účet je strana a hnutí povinna zřídit před zahájením své volební kampaně a do 7 dnů ode dne uzavření smlouvy s bankou oznámit Úřadu adresu internetových stránek, na kterých je účet přístupný. Pokud strana a hnutí zvláštní bankovní účet v období mezi volbami nezruší, lze do doby zahájení nové volební kampaně na tento účet finanční prostředky pouze ukládat. (5) Strany a hnutí jsou povinny označit, je-li to moţné, svým názvem nebo zkratkou jimi vyuţité formy volební kampaně. Vyuţije-li strana a hnutí k volební kampani velkoplošná zařízení, označí jednotlivá zařízení téţ pořadovým číslem a průběţně oznamuje Úřadu jejich počet a umístění.

129

(6) Vede-li kandidát na kandidátní listině strany a hnutí téţ samostatnou volební kampaň, je povinen straně a hnutí, na jejíţ kandidátní listině je uveden, oznámit údaje podle odstavce 7 písm. b) a c). (7) Strana a hnutí jsou povinny předloţit Úřadu zprávu o financování volební kampaně do 90 dnů od dne vyhlášení výsledků voleb. Strany a hnutí sdruţené v koalici předkládají zprávu individuálně s uvedením stran a hnutí v této koalici sdruţených. Tato zpráva zahrnuje a) přehled bezúplatných plnění poskytnutých straně a hnutí na volební kampaň s uvedením obvyklé ceny6), nejde-li o peněţitý dar, a identifikačních údajů o dárcích a poskytovatelích bezúplatných plnění v rozsahu stanoveném v § 18 odst. 1 písm. g) a h), b) přehled bezúplatných plnění poskytnutých jednotlivým kandidátům v souvislosti s kandidaturou na kandidátní listině strany a hnutí s uvedením obvyklé ceny6), nejde-li o peněţní dar, a identifikačních údajů o dárcích a poskytovatelích plnění v rozsahu stanoveném v § 18 odst. 1 písm. g) a h), jakoţ i o výši výdajů na volební kampaň hrazených samotnými kandidáty, c) přehled výdajů na volební kampaň v členění výdajů na venkovní velkoplošnou a ostatní venkovní propagaci, inzerci a propagaci v tištěných médiích, na internetu, v rozhlasu a v televizi, mítinky, výrobu propagačních předmětů a dárků, případně na další volební výdaje; je-li plnění poskytnuto straně a hnutí nebo jednotlivému kandidátovi za cenu niţší neţ obvyklou, uvedou se identifikační údaje poskytovatele v rozsahu stanoveném v § 18 odst. 1 písm. h). (8) Zprávu podle odstavce 7 předkládá strana a hnutí na předepsaném formuláři. Úřad stanoví vyhláškou vzor formuláře. (9) Pokud zpráva o financování volební kampaně nebyla stranou a hnutím předloţena, vyzve Úřad stranu a hnutí do 15 dnů ode dne, kdy měla být zpráva předloţena, k jejímu dodatečnému předloţení. Je-li zpráva neúplná nebo údaje v ní uvedené neodpovídají zjištěním Úřadu anebo údajům o platebních transakcích na zvláštním bankovním účtu podle odstavce 4, vyzve Úřad stranu a hnutí nejpozději do 90 dnů ode dne jejího předloţení k odstranění nedostatků; strana a hnutí jsou povinny nedostatky odstranit ve lhůtě stanovené Úřadem. (10) Zpráva podle odstavce 7 je veřejná. Zpráva je přístupná k nahlédnutí v Úřadu a na jeho internetových stránkách, na kterých se zveřejní do 7 dnů ode dne jejího doručení. ________ 6) Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů.“.

6. Za § 17a se vkládá nový § 17b, který včetně nadpisu zní: „§ 17b Zvláštní opatření (1) Velkoplošné zařízení obsahující sdělení ve prospěch nebo v neprospěch strany a hnutí, které není součástí volební kampaně vedené kandidující stranou a hnutím nebo jednotlivými kandidáty na kandidátní listině strany a hnutí, se viditelně označí obchodní firmou nebo názvem, anebo jménem a příjmením fyzické osoby, která sdělení v této formě objednala (dále jen „objednatel“). (2) Objednatel je povinen průběţně oznamovat Úřadu umístění jednotlivých zařízení spolu s uvedením jejich ceny a s údajem o svém sídle a identifikačním čísle, nebo o adrese místa pobytu nebo místa podnikání, je-li objednatelem fyzická osoba. 130

(3) Zjistí-li Úřad šíření sdělení, které je v rozporu s odstavcem l, uloţí objednateli jeho odstranění. Ten, kdo sdělení šíří (dále jen „šiřitel“), je povinen na výzvu Úřadu sdělit údaje o jejím objednateli. (4) Odvolání proti rozhodnutí Úřadu vydanému podle odstavce 3 nemá odkladný účinek. (5) Údaje podle odstavce 2 a rozhodnutí Úřadu vydané podle odstavce 3 se zveřejňuje na internetových stránkách Úřadu.“. 7. V § 18 odstavec 1 zní: „(1) Strany a hnutí jsou povinny předloţit kaţdoročně do 1. dubna Úřadu výroční finanční zprávu, která zahrnuje a) účetní výkazy podle zvláštního zákona3), b) zprávu auditora o ověření účetní závěrky, c) přehled o celkových příjmech v členění podle § 17 odst. 4, k němuţ strana a hnutí připojí: 1. výčet pronajatého nebo prodaného movitého a nemovitého majetku s uvedením výše dosaţených příjmů, 2. přehled obchodních společností nebo druţstev, v nichţ strana a hnutí drţí podíl s uvedením výše tohoto podílu, zároveň se uvede výše dosaţených příjmů z podnikání těchto osob, 3. přehled akcí podle § 17 odst. 4 písm. h) spolu s dosaţeným příjmem a jeho strukturou, 4. přehled přijatých úvěrů, půjček a závazků po lhůtě splatnosti s uvedením výše a jejich podmínek, jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu poskytovatele; pokud jde o člena strany a hnutí, uvede se téţ údaj o jeho členství; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název, sídlo a identifikační číslo, d) přehled o provozních výdajích v členění na výdaje na nákup zboţí a na nákup sluţeb s tím, ţe nakupované zboţí a sluţby jsou specifikovány podle jejich charakteru a poskytovatele s uvedením jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu poskytovatele; pokud jde o člena strany a hnutí, uvede se téţ údaj o jeho členství; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název, sídlo a identifikační číslo, e) přehled o mzdových výdajích s uvedením počtu vyplácených osob a druhu vykonávané práce, f) přehled o celkových výdajích na daně, poplatky a výdaje na volby, g) přehled o darech a dárcích s uvedením výše peněţitého daru a obvyklé ceny6) nepeněţitého daru, jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu dárce, pokud jde o člena strany a hnutí, uvede se téţ údaj o jeho členství; je-li dárcem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název, sídlo a identifikační číslo, h) přehled poskytnutých ostatních bezúplatných plnění s uvedením jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu poskytovatele a obvyklé ceny6), pokud jde o člena strany a hnutí uvede se téţ údaj o jeho členství; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název, sídlo a identifikační číslo, i) přehled o hodnotě majetku získaného dědictvím; pokud hodnota získaného majetku přesahuje 100 000 Kč, uvede se jméno, příjmení, datum narození a datum úmrtí, a adresa

131

místa posledního pobytu zůstavitele, a pokud byl zůstavitel členem strany a hnutí, uvede se téţ údaj o jeho členství, j) přehled o členech, jejichţ celkový členský příspěvek za rok je vyšší neţ 50 000 Kč s uvedením výše tohoto příspěvku, jejich jména, příjmení, data narození a adresy místa pobytu.“. 8. V § 18 odst. 2 se za slovo „zpráva“ vkládají slova „v listinné podobě“. 9. V § 18 odst. 3 se slova „písm. d)“ nahrazují slovy „písm. g)“. 10. V § 18 odstavec 4 zní: „(4) Výroční finanční zprávu předkládá strana a hnutí na předepsaném formuláři s přílohami. Úřad stanoví vyhláškou vzor formuláře.“. 11. V § 18 se na konci odstavce 5 doplňují věty „Pokud výroční finanční zpráva nebyla stranou a hnutím předloţena, vyzve Úřad stranu a hnutí do 15. dubna příslušného roku k jejímu dodatečnému předloţení. Je-li zpráva neúplná nebo údaje v ní uvedené neodpovídají zjištěním Úřadu, vyzve Úřad stranu a hnutí do 30. dubna příslušného roku k odstranění nedostatků; strana a hnutí jsou povinny nedostatky odstranit ve lhůtě stanovené Úřadem.“. 12. V § 18 odstavec 6 zní: „(6) Výroční finanční zpráva je veřejná. Výroční finanční zpráva je přístupná k nahlédnutí v Úřadu a na jeho internetových stránkách, na kterých se zveřejní do 7 dnů ode dne jejího doručení.“. 13. V § 19 se dosavadní text označuje jako odstavec 1 a doplňuje se odstavec 2, který zní: „(2) Získají-li strana a hnutí dar v rozporu s tímto zákonem, jsou povinny vrátit jej dárci, a to nejpozději do 1. dubna roku následujícího po roce, ve kterém dar získaly. Není-li vrácení daru moţné, odvedou v téţe lhůtě peněţní částku odpovídající peněţnímu daru nebo obvyklé ceně věcného daru do státního rozpočtu. Jedná-li se o peněţitý dar, jsou strana a hnutí povinny dar vrátit včetně jeho úrokového zhodnocení ve výši diskontní sazby České národní banky platné ke dni vrácení daru.“. 14. § 19a včetně nadpisu zní: „§ 19a Správní delikty (1) Strana nebo hnutí se dopustí správního deliktu tím, ţe a) postupuje v rozporu s § 17 odst. 5, b) neoznámí den zahájení volební kampaně nebo adresu internetových stránek podle § 17a odst. 3 nebo 4, c) neoznačí svým názvem nebo zkratkou a pořadovým číslem vyuţívané formy volební agitace podle § 17a odst. 5, d) nezřídí zvláštní bankovní účet k financování volební kampaně nebo volební kampaň financuje mimo tento účet v rozporu s § 17a odst. 4,

132

e) nepředloţí 1. v zákonné lhůtě zprávu o financování volební kampaně podle § 17a odst. 7, 2. v zákonné lhůtě výroční finanční zprávu podle § 18 odst. 1, f) předloţí bez předepsaných náleţitostí 1. zprávu o financování volební kampaně podle § 17a odst. 7, 2. výroční finanční zprávu podle § 18 odst. 1, g) neodstraní ve stanovené lhůtě nedostatky 1. zprávy o financování volební kampaně podle § 17a odst. 9, 2. výroční finanční zprávy podle § 18 odst. 5, nebo h) v rozporu s § 19 odst. 2 neodvede peněţitý dar nebo částku odpovídající obvyklé ceně věcného daru do státního rozpočtu. (2) Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, ţe jako objednatel a) neoznačí svou obchodní firmou nebo názvem sdělení podle § 17b odst. 1 nebo neoznámí Úřadu údaje podle § 17b odst. 2, nebo b) neodstraní na základě rozhodnutí Úřadu sdělení, která nesplňuje náleţitosti podle § 17b odst. 1. (3) Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, ţe jako šiřitel neoznámí Úřadu údaje o objednateli podle § 17b odst. 3. (4) Za správní delikt podle odstavce l písm. a), b), d) aţ g) a odstavce 3 se uloţí pokuta do výše 200 000 Kč, za správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a odstavce 2 písm. a) pokuta do výše 400 000 Kč, za správní delikt podle odstavce 1 písm. h) pokuta rovnající se dvojnásobku hodnoty peněţitého daru nebo sankce propadnutí věci a za správní delikt podle odstavce 2 písm. b) pokuta do výše 600 000 Kč.“. 15. Za § 19a se vkládají nové § 19b a 19c, které včetně nadpisu znějí: „§ 19b Přestupky (1) Kandidát na kandidátní listině strany a hnutí, který vede téţ samostatnou volební kampaň, se dopustí přestupku tím, ţe neoznámí straně a hnutí údaje podle § 17a odst. 7 písm. b) a c). (2) Fyzická osoba se jako objednatel dopustí přestupku tím, ţe a) neoznačí svým jménem a příjmením sdělení podle § 17b odst. 1 a neoznámí Úřadu údaje podle § 17b odst. 2, nebo b) neodstraní na základě rozhodnutí Úřadu sdělení, která nesplňuje náleţitosti podle § 17b odst. 1. (3) Fyzická osoba se jako šiřitel dopustí přestupku tím, ţe neoznámí Úřadu údaje o objednateli podle § 17b odst. 3. (4) Za přestupek podle odstavce 1 se uloţí pokuta do výše 100 000 Kč, za přestupek podle odst. 2 písm. a) a odstavce 3 se uloţí pokuta do výše 400 000 Kč a za přestupek podle odst. 2 písm. b) se uloţí pokuta do výše 600 000 Kč.

133

§ 19c Společná ustanovení ke správním deliktům a přestupkům (1) Právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliţe prokáţe, ţe vynaloţila veškeré úsilí, které bylo moţno poţadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. (2) Při určení výše pokuty právnické osobě se přihlédne k závaţnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichţ byl spáchán a k dopadu uloţené pokuty na moţnost další existence právnické osoby. (3) Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliţe správní orgán o něm nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán. (4) Správní delikty a přestupky podle tohoto zákona v prvním stupni projednává Úřad. (5) Příjem z pokut je příjmem státního rozpočtu.“. 16. V § 20 odst. 3 se slova „ve stanovené lhůtě (§18) úplnou výroční zprávu (18 odst. 5)“ nahrazují slovy „výroční finanční zprávu, která je úplná a nevykazuje nedostatky“. 17. V § 20 odst. 5 a v § 20 odst. 8 se za slovo „koalice“ vkládají slova „nebo sdruţení stran a hnutí a nezávislých kandidátů“. 18. § 20a zní: „§ 20a (1) Příspěvek na činnost vyplácí Ministerstvo financí na ţádost strany a hnutí po celé volební období kaţdoročně ve dvou pololetních splátkách pozadu. Splátku příspěvku na činnost nelze vyplatit dříve, neţ Úřad zjistí, ţe výroční finanční zpráva strany a hnutí je úplná a nevykazuje nedostatky, a o tomto zjištění vyrozumí Ministerstvo financí. Splátka za první pololetí se vyplácí kaţdoročně do 2 měsíců od dne, ve kterém Úřad vyrozuměl Ministerstvo financí, ţe předloţená výroční finanční zpráva je úplná a nevykazuje nedostatky, a za druhé pololetí kaţdoročně do 1. prosince. Ţádost se podává na kaţdou splátku zvlášť. (2) Výplatu splátky příspěvku na činnost Ministerstvo financí pozastaví, jestliţe a) výroční finanční zpráva nebyla Úřadu předloţena, b) předloţená výroční finanční zpráva je podle zjištění Úřadu neúplná nebo vykazuje nedostatky, nebo c) byla podána ţaloba podle § 15. (3) Splátka příspěvku na činnost, jejíţ výplata byla podle odstavce 2 pozastavena, Ministerstvo financí na ţádost strany a hnutí vyplatí i zpětně, pokud a) výroční finanční zpráva byla následně předloţena, podle zjištění Úřadu je úplná a nevykazuje nedostatky, b) nabude právní moci rozhodnutí soudu, kterým byl zamítnut návrh na pozastavení činnosti strany a hnutí nebo návrh na rozpuštění strany a hnutí, aniţ je jejich činnost pozastavena, nebo c) činnost strany a hnutí byla znovu obnovena (§ 14 odst. 3).

134

(4) Úřad vyrozumí Ministerstvo financí do 31. května, zda mu výroční finanční zpráva strany a hnutí za předcházející rok byla předloţena a zda je podle jeho zjištění úplná a nevykazuje nedostatky. Pokud výroční finanční zpráva nebyla předloţena Úřadu do 31. května, nebyla úplná nebo vykazovala nedostatky, vyrozumí Úřad Ministerstvo financí bezodkladně o tom, ţe mu byla výroční finanční zpráva předloţena nebo byla doplněna a ţe podle jeho zjištění je úplná a nevykazuje nedostatky. (5) Ministerstvo financí upraví výši další splátky příspěvku na činnost, jestliţe se v průběhu roku změnil stav rozhodný pro výpočet výše příspěvku.“. 19. § 21b se zrušuje.

Anotace Tato magisterská diplomová práce analyzuje moţnosti a limity reformy financování politických stran v České republice. Klade důraz na politický kontext, v němţ celý proces se odehrál a role politických aktérů. Tato diplomová práce vyuţívá metodu komparativní analýzy k vyhodnocení všech stranických návrhů na financování politických stran. Teoretická část práce se zaměřuje na politický systém České republiky, s ohledem na státní a soukromé financování, způsoby a metodiku financování českých politických stran. Na konci této teoretické části jsou analyzovány příjmy, výdaje a finanční výsledky vybraných politických stran zastoupených v parlamentu 2010 - 2011.

Klíčová slova politická strana, financování stran, limity, reforma, Česká republika.

Abstract This master thesis analyses possibilities and limits of reform of the political party financing in the Czech Republic. It puts the emphasis on the political context in which the whole process took place, the role of political actors. This master thesis uses the methodology of comparative analyse to evaluation all party´s reforms of the party financing. The theoretical part of the thesis focuses on the Czech political system in the light of public finance and private funding, ways and funding metodology of Czech political parties. At the end of this theoretical part are analyzed incomes, expenditures and financial results of selected political parties with parliamentary experience in 2010 – 2011.

Keywords political party, party financing, limits, reform, Czech Republic.

135