Masarykova univerzita

Masarykova univerzita Právnická fakulta Obor Právo Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY V REGULACI POZEMNÍ DOPRAVY David Hejč

Akademický rok 2010/2011

2

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: Opatření obecné povahy v regulaci pozemní dopravy zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

17. 3. 2011 …………………………. David Hejč

3

S úctou upřímně děkuji JUDr. Stanislavu Kadečkovi, Ph.D. za odborné a podnětné vedení.

4

Obsah 1 ÚVOD ............................................................................................................................................................ 6 1. 1 ZÁMĚR PRÁCE ......................................................................................................................................... 6 1. 2 SYSTEMATICKÉ ČLENĚNÍ PRÁCE ............................................................................................................. 7 2 OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY JAKO FORMA ROZHODOVÁNÍ ................................................... 9 2. 1 OOP JAKO PRÁVNÍ AKT VEŘEJNÉ SPRÁVY ............................................................................................. 10 2. 2 OOP JAKO KONKRÉTNĚ ABSTRAKTNÍ AKT ............................................................................................ 10 2. 3 OOP VS. INDIVIDUÁLNÍ SPRÁVNÍ AKT ................................................................................................... 12 2. 4 PROCES TVORBY OOP DLE S. Ř. ............................................................................................................ 14 2. 5 FORMÁLNÍ VS. MATERIÁLNÍ POJETÍ OOP .............................................................................................. 15 3 DOPRAVNÍ ZNAČENÍ JAKO OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY ....................................................... 18 3. 1 ÚPRAVA PROCESU STANOVENÍ DOPRAVNÍHO ZNAČENÍ ......................................................................... 19 3. 2 DĚLENÍ DOPRAVNÍHO ZNAČENÍ ............................................................................................................. 22 3. 2. 1 Přechodné dopravní značení v procesu vydávání OOP .............................................................. 23 4 PRŮZKUM STANOVENÍ DOPRAVNÍHO ZNAČENÍ V PRAXI VEŘEJNÉ SPRÁVY. .................. 27 5 DALŠÍ PRÁVNÍ PROSTŘEDKY REGULACE DOPRAVY S POVAHOU OOP .............................. 31 5. 1 ZPOMALOVACÍ PRÁH ............................................................................................................................. 32 5. 2 SILNIČNÍ UZAVÍRKA .............................................................................................................................. 35 5. 3 DOČASNÝ ZÁKAZ STÁNÍ SILNIČNÍCH VOZIDEL NA POZEMNÍ KOMUNIKACI ............................................. 39 5. 4 DALŠÍ ZPŮSOBY REGULACE DOPRAVY NA ÚZEMÍ OBCE ......................................................................... 41 5. 5 STRUČNÝ EXKURZ DO REGULACE DOPRAVY S POVAHOU OOP V OSTATNÍCH ZÁKONECH ..................... 44 6 SOUDNÍ PŘEZKUM OOP NA PŘÍKLADU DOPRAVNÍHO ZNAČENÍ ........................................... 46 6. 1 ŢALOBA VE VĚCI, VE KTERÉ BYLO OOP UŢITO ..................................................................................... 48 6. 2 ALGORITMUS SOUDNÍHO PŘEZKUMU OOP ............................................................................................ 49 6. 2. 1 Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP .............................................................................. 50 Základní, logicky konsekventní a myslitelné, tvrzení dotčení ............................................................................ 51 Rozšířené, logicky konsekventní a myslitelné, tvrzení dotčení .......................................................................... 53 Doposud nejudikovaná omezení veřejnoprávní regulací .................................................................................... 54 Vliv nedostatečnosti tvrzení o dotčení na soudní řízení ..................................................................................... 55 Tvrzení dotčení jako podmínka aktivní legitimace ............................................................................................. 57 Vliv procesu vydávání OOP na aktivní legitimaci ............................................................................................. 58

6. 2. 2 Přezkum pravomoci správního orgánu ....................................................................................... 62 6. 2. 3 Přezkum dodržení působnosti správního orgánu ........................................................................ 63 6. 2. 4 Přezkum procesu vydání opatření obecné povahy ...................................................................... 65 6. 2. 5 Přezkum souladu obsahu OOP s hmotným právem a z hlediska proporcionality ....................... 67 6. 3 SOUDNÍ PŘEZKUM OOP DE LEGE FERENDA ........................................................................................... 69 7 ZÁVĚR ........................................................................................................................................................ 71 8 SUMMARY................................................................................................................................................. 74 9 SEZNAM POUŢITÝCH ZDROJŮ .......................................................................................................... 76 9. 1 MONOGRAFIE A SBORNÍKY ................................................................................................................... 76 9. 2 ČLÁNKY ................................................................................................................................................ 77 9. 3 INTERNETOVÉ ZDROJE........................................................................................................................... 77 9. 4 OSTATNÍ MATERIÁLY ............................................................................................................................ 78 9. 5 JUDIKATURA ......................................................................................................................................... 78 9. 6 PRÁVNÍ PŘEDPISY ................................................................................................................................. 79 PŘÍLOHA 1 – ŢÁDOSTI O INFORMACE ............................................................................................... 81 PŘÍLOHA 2 – ODPOVĚDI NA ŢÁDOSTI O INFORMACE .................................................................. 83 VÝSEČOVÉ GRAFY VÝSLEDKŮ ..................................................................................................................... 89 PŘÍLOHA 3 – METODICKÁ POMŮCKA Č. 423/2009-160-OST/1........................................................ 90

5

1 Úvod 1. 1 Záměr práce Předkládaná diplomová práce se zabývá problematikou právního institutu opatření obecné povahy (dále téţ „OOP“), k jehoţ obecné pozitivní úpravě v našem právním řádu, jako jedné z forem činnosti veřejné správy, poprvé došlo zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“ nebo „s. ř.“), a který tu proto nemá, za zhruba šest let své existence, příliš velkou doktrinální tradici. Práce je zaměřena na postavení institutu OOP v regulaci pozemní dopravy. Cílem je co nejúplnější poznání uplatnění a funkce OOP v oblasti zvláštních právních předpisů regulujících pozemní dopravu, včetně předpisů s nimi přímo souvisejících. K tomu slouţí jednak záměr odhalit, jaké jsou aplikační moţnosti a meze OOP v právních předpisech regulujících dopravu, které s tímto institutem svojí úpravou nepočítají, a to i přes to, ţe mnohé právní akty v nich upravené, se z povahy věci k formě OOP nabízejí. Snahou je tyto právní akty nejprve rozpoznat a následně zjistit, zdali a jakým způsobem je nutno s nimi jako s OOP nakládat. Opomenut není ani kontakt s praxí veřejné správy, a to v oblasti stanovení dopravního značení, jeţ je realizován prostřednictvím kvalitativního průzkumu. Ovšem za účelem naplnění cíle práce nezůstává pouze u úvah nad vlivem institutu OOP na tvorbu předmětných právních aktů v oblasti pozemní dopravy. Pro komplexní zpracování působení OOP a jeho důsledků na regulaci pozemní dopravy, je v práci pojednáno i o soudním přezkumu OOP, jenţ je vyloţen právě na specifiku oblasti regulace pozemní dopravy. Jen tak je moţné zcela pochopit význam a účel, který OOP v regulaci pozemní dopravy má. Nastíněným postupem je zkoumání podrobena nejen samotná právní úprava regulace pozemní dopravy, ale zároveň je neoddělitelně studována i obecná úprava OOP, včetně právní úpravy jeho soudního přezkumu. Tímto pohledem na institut OOP largo sensu, jenţ je směrován ke specifikům regulace pozemní dopravy, je proto zároveň odkrýván i potenciál formy OOP v našem právním řádu obecně. Mezi zmiňovanými právními akty, resp. právními prostředky regulace dopravy, jimiţ se práce v rámci uvedeného cíle, zabývá, je jednak především všudypřítomné dopravní značení, jeţ významně pomáhá udrţet plynulost a bezpečnost provozu na pozemních komunikacích. Přitom stanovení dopravního značení je doposud jediný právní akt regulace dopravy, při jiţ zmíněné absenci výslovných vazeb této zvláštní právní úpravy na institut OOP, který Nejvyšší správní soud ČR (dále jen „NSS“) označil za OOP. Z těchto důvodů je dopravnímu značení v práci věnováno nejvíce prostoru. Na jeho příkladu je také zpracován rozbor soudního přezkumu OOP. Ale ještě předtím je pozornost upřena na další právní prostředky regulace dopravy, rozdílných od dopravního značení, se kterými se na pozemních komunikacích běţně setkáváme, a které svojí povahou také mohou naplňovat pojmové znaky OOP (např. silniční uzavírka, zpomalovací práh a další). 6

Aktuálnost zvoleného tématu spatřuji právě v tom, ţe uvedená novost institutu OOP, ve spojení s absencí pozitivně definičních znaků OOP v českém právním řádu, a to navíc v souvislosti s právními předpisy z oblasti regulace provozu na pozemních komunikacích, které nejeví svojí zvláštní právní úpravou ţádnou návaznost na obecnou úpravu OOP (forma OOP není v ţádném z těchto právních předpisů jakkoliv zmíněna), nechává vyvstanout řadu otázek, na které za současné právní úpravy můţe do jisté míry závazně odpovědět pouze judikatura NSS. K tomu můţeme říci, ţe institut OOP je nyní předmětem jiţ poměrně bohaté judikatorní činnosti, ovšem převáţně ve vztahu k zákonu č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon), zejména pak ve vztahu k územním plánům.1 Naopak soudní rozhodnutí o OOP ve věci místní úpravy provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím dopravního značení lze napočítat na prstech jedné ruky.2 O ostatních právních prostředcích regulace pozemní dopravy, o nichţ tato práce pojednává také, neměl, jak vyplývá z výše uvedeného, doposud NSS, v rámci soudního přezkumu OOP, ani příleţitost rozhodovat. Obecná judikatura NSS ve vztahu k OOP je sice ve značné míře aplikovatelná i na OOP v rámci regulace pozemní dopravy, ovšem neřeší celou řadu dalších otázek, které se v souvislosti se specifikem řízení provozu na pozemních komunikacích, jak ukáţe předkládaná práce, objevují, a pro které je nutno nalézat odpovědi samostatně. Autorovo rozhodnutí zpracovat toto téma je umocněno i tím, ţe ani ţádná z dostupných publikací, s komentovanými zákony z oblasti regulace provozu na pozemních komunikacích, se o právním institutu OOP téměř vůbec nezmiňuje a soudní přezkum právních aktů s formou OOP z této oblasti je odbornou literaturou zpracován zásadně jen velmi okrajově. Z důvodu nastíněné ţivosti celé problematiky dluţno dodat, ţe diplomová práce reflektuje právní stav ke dni 15. 3. 2011.

1. 2 Systematické členění práce Práce se člení do tří hlavních částí, jeţ jsou představeny v pěti kapitolách mezi úvodem a závěrem. První část, nacházející se v kapitole druhé, představuje nezbytnou charakteristiku institutu OOP, coby formy rozhodování ve veřejné správě a jeho postavení a uplatnění v právním řádu ČR. Druhá část se v duchu zaměření práce věnuje OOP v právních předpisech z oblasti regulace pozemní dopravy. Této části je věnována kapitola třetí, kde je představeno dopravní značení jako OOP, včetně úskalí procesu stanovení dopravního značení touto formou. Na kapitolu třetí bezprostředně navazuje kapitola čtvrtá, kde jsou zpracovány výsledky průzkumu, který měl za cíl zjistit, jak se praxe vypořádává s místní úpravou 1

§ 43 a násl. stavebního zákona. Rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009, rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008 a rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009. 2

7

provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím vodorovného dopravního značení přechod pro chodce. Druhá část práce je završena kapitolou pátou, která je zaměřena na další právní prostředky regulace pozemní dopravy, jeţ by bylo moţné z materiálního hlediska vnímat jako OOP, ačkoliv jim zákon tuto formu výslovně nepřiznává. V třetí části, vtělené do kapitoly šesté, je na příkladu dopravního značení rozebrán soudní přezkum OOP, přičemţ je největší pozornost věnována aktivní legitimaci iniciovat soudní přezkum OOP dopravního značení, neboť se jedná zatím o patrně největší neprobádané pole v oblasti dopravních značek (ale i ostatních právních aktů regulujících dopravu) jako OOP. Závěrečnou kapitolou sedmou jsou shrnuty problémy, jeţ souvisí s formou OOP v rámci regulace pozemní dopravy largo sensu, jak bylo uvedeno výše a jsou nabídnuta jejich interpretační i de lege ferenda řešení.

8

2 Opatření obecné povahy jako forma rozhodování Dne 1. ledna 2006 nabyl účinnosti nový správní řád. Ten nahradil tehdejší zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, který měl v porovnání se svým následovníkem uţší předmět úpravy a soustředil se převáţně pouze na klasické správní řízení, coţ nevedlo k důslednému naplnění ústavní zásady zákonnosti, tedy k poţadavku, aby státní moc byla naplňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „Ústava“ a čl. 2 odst. 2 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „Listina“).3 Nový správní řád přináší zobecnění zvláštních postupů, vykazujících typové odchylky od obecného procesu, čímţ dochází ke sjednocení, zpřehlednění a zjednodušení výkonu veřejné správy, neboť v situaci, kdy zvláštní zákony vyţadují specifický proces, bude moţné vyuţít správního řádu, včetně typové odchylky.4 „Dnes účinným správním řádem zákonodárce opustil koncepci jednoduché právní úpravy založené na relativně stručné dikci jednotlivých ustanovení s maximálním využitím neurčitých pojmů a poměrně značnou mírou aplikace možnosti správního uvážení a přechází na model složité, relativně přesné a kogentní právní normy, která se snaží minimalizovat prostor pro správní uvážení a terminologicky přesně upravit konkrétní instituty správního řízení.“5 Současný správní řád tak svou širší úpravou přinesl několik nových institutů. Jedním z nich je OOP, mající své místo v části šesté správního řádu. Avšak nejde v našem právním řádu o zcela neznámou formu činnosti, neboť případy, které by bylo moţno podřadit pod tento institut, přicházely v úvahu jiţ i před přijetím nového správního řádu, ovšem chyběl u nich společný základ, spočívající zejména v procesní právní úpravě.6 Účinnost první právní úpravy OOP ve zvláštním zákoně, v zákoně č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, dokonce předcházela účinnost obecné úpravy OOP v s. ř. Zajímavostí je, ţe označení „opatření obecné povahy“ se jedenkráte expressis verbis objevilo v našem právním řádu jiţ i dávno před přijetím správního řádu.7

3

Potřebu nového správního řádu zdůraznil uţ v roce 1997 J. Staša v článku s názvem Potřeba nového správního řádu a východiska jeho přípravy : diskuzní příspěvek. Správní právo. 1997, roč. 3, č. 4. s. 189-195, kdyţ v souvislosti s tehdejším správním řádem, zákonem č. 71/1967 Sb., uvedl, ţe „svou obecnou a poměrně stručnou úpravou se na první pohled jeví jako výhodný. Zkušenosti však ukazují, že ne všechny otázky, které měly být za těchto okolností pro jednotlivé úseky státní správy řešeny ve speciálních procesních normách, se podařilo upravit, popřípadě že dikce některých zvláštních úprav je jen s obtížemi srovnatelná s věcně korespondujícími ustanoveními správního řádu. Při výkladu a aplikaci zákona potom vznikají četné potíže.“ 4 KAUCKÝ, J.; ONDRAČKOVÁ, V. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky začala projednávat návrh nového správního řádu. Právní zpravodaj. 2003, roč. 4, č. 5, s. 2. 5 ONDRUŠ, R. Správní řád : nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde, 2005. s. 10. 6 KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006. s. 450. 7 Bylo to v dosud platném zákoně č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu (SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 389.)

9

2. 1 OOP jako právní akt veřejné správy Základní činností k realizování úkolů veřejné správy je činnost veřejnoprávní. Ta je vrchnostensky vykonávána prostřednictvím veřejně správních aktů, které lze mimo jiné dělit na abstraktní, konkrétní a abstraktně konkrétní. Dělicí čára, mezi aktem konkrétním a abstraktním, bere za kritérium míru konkrétnosti či abstraktnosti povahy věci nebo osob, obsaţených v daném aktu, přičemţ zmíněná hranice není nijak ostrá či neprostupná.8 Zatímco nařízení jako právní předpis je svým obsahem co do druhového určení svého předmětu a neurčitým počtem stanoveného subjektu aktem abstraktním, tak správní akt, jako rozhodnutí v konkrétním případě pro jmenovitě určené osoby, je aktem konkrétním.9 Na pomezí uvedeného rozdělení se nachází akty, kterým říkáme „smíšené“, neboť vykazují znaky z obou zmíněných krajních skupin. U aktů smíšené povahy proto přichází v úvahu schéma tzv. „kříţem“, coţ znamená, ţe smíšené akty mohou svou povahou být konkrétně-abstraktní, kdy půjde o řešení relativně konkrétní věci s dopadem na blíţe neurčené subjekty, nebo abstraktně-konkrétní při řešení obecné otázky se vztahem k jmenovitým subjektům.10 Smíšené akty jsou tak na poli abstraktních a konkrétních aktů jakýmisi hybridy, mezi něţ se právem řadí i institut OOP, který je v různých podobách znám v řadě evropských zemí11 a lze jej povaţovat za „legislativní reakci na pochybnosti, zda dosavadní dvě formy správní činnosti – abstraktní právní akty a konkrétní právní akty – jsou pro efektivní plnění úkolů veřejné správy dostačující.“12

2. 2 OOP jako konkrétně abstraktní akt Jak jiţ bylo zmíněno, obecná úprava OOP se v našem právním řádu nachází v části šesté správního řádu v §§ 171 aţ 174. Dikce § 171 obsahuje negativní vymezení tohoto institutu, neboť stanoví, ţe „opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím.“ Z uvedené negativní definice je patrná jiţ výše popsaná „smíšenost“ OOP, ovšem na rozdíl od původního návrhu správního řádu,13 který obsahoval pozitivní definici OOP, neboť jej označoval za „úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká 8

K uvedené hranici mezi akty D. Hendrych v knize Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009: „Uplatňuje se názor, že oddělení je nutné relativizovat, a to s poukazem na to, že v praxi existují jisté “přechodové zóny“ jako důsledek právní úpravy nových oblastí, kde nelze plně vyhovět tradičním požadavkům na přísné oddělování jednotlivých druhů předpisů a jim vyhrazenou obsahovou náplň. Příkladem mohou být všeobecná opatření, označována v našem právním řádu jako opatření obecné povahy.“ 9 HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2009. s. 78, 82. 10 SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 388. 11 D. Hendrych ve svém článku, s názvem K institutu opatření obecné povahy v novém správním řádu. Právní rozhledy. 2005, roč. 3, č. 13, s. 2, zmiňuje německou úpravu, kde je obecné opatření jen jednou z forem správního aktu jako aktu konkrétního, na rozdíl od úpravy švýcarské, která vychází ze smíšenosti, a to v podobě určitosti předmětu, nikoli z moţné určitosti osob. 12 HENDRYCH, D. Opatření obecné povahy - zák. č. 500/2004 Sb., část VI. In Nový správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. Praha : ASPI, a. s., 2005, s. 231. 13 Sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období [online]. Poslanecká sněmovna, 2003 [cit. 2010-09-10]. Dostupné z: < http://www.psp.cz >.

10

práva, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob“14, není zřejmé, jedná-li se o akt abstraktně-konkrétní, či konkrétně-abstraktní. K tomu, ţe v pojetí českého právního řádu má institut OOP blíţe k úpravě švýcarské, neboť je shodně s ní povaţován za akt konkrétně-abstraktní, a nikoliv k úpravě německé, kde je všeobecné opatření povaţováno za akt, jenţ můţe mít povahu konkrétně-abstraktní i abstraktně-konkrétní,15 značnou měrou přispěl NSS svým rozsudkem, kterým se vůbec poprvé v souvislosti s návrhem na zrušení OOP (které v této souzené věci regulovalo technické a organizační podmínky pro realizaci přenositelnosti telefonních čísel a zásady pro účtování ceny mezi podnikateli v souvislosti s přenositelností čísel)16 vyjádřil k institutu OOP a v němţ uvedl, ţe „opatření obecné povahy v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, a nikoliv již s konkrétními adresáty a abstraktním předmětem.“17 Uvedený názor NSS zdůvodnil především mírou rozdílnosti OOP od normativního právního aktu, resp. právního předpisu. V případě, ţe by o OOP bylo uvaţováno jako o aktu, který se vztahuje na obecně určený předmět a konkrétně určené adresáty, nebylo by v tom případě kvalitativního rozdílu mezi OOP a právním předpisem, neboť oba právní akty by se shodovali v obecně vymezeném předmětu, přičemţ rozdíl mezi obecností a konkrétností co do subjektů u obou aktů, by nebyl pro vznik OOP jako potřebné formy činnosti opodstatněný, jelikoţ právní norma se vztahuje ke všem určitými obecnými znaky vymezeným subjektům, coţ neznamená v porovnání s konkrétními subjekty u OOP podstatný rozdíl. Naopak OOP s konkrétním předmětem a obecně vymezenými adresáty představuje přímo protipól normativního právního aktu, neboť právní norma vţdy musí svůj předmět vymezovat obecně, proto se pro úpravu konkrétního předmětu nikdy nemohla pouţít, a proto je co do předmětu opačně pojaté OOP tolik ţádané.18 Ovšem i v samotném správním řádu si lze povšimnout, ţe úpravou OOP se dává nepřímo najevo jeho konkrétně-abstraktní povaha, neboť v § 173 odst. 3 správního řádu se stanoví, ţe „povinnost určenou opatřením obecné povahy, lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo a v němž 14

K nepřijetí této podoby znění se vyjádřil D. Hendrych jako ke kroku, který byl „na škodu věci“, neboť „negativní vymezení dává malou záruku, aby tento institut byl používán efektivně a ve prospěch adresátů.“ (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. s. 196, 197.) 15 Ovšem pro koncipování české právní úpravy OOP byla úprava německá významným zdrojem. Tamní tzv. obecné opatření (Allgemeinverfügung), je pozitivně definované v ustanovení § 35 zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz), jako „správní akt, který je namířen na, obecnými znaky určený nebo určitelný, okruh osob, nebo se týká veřejnoprávní vlastnosti určité věci nebo jejího uţívání veřejností.“ (Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.) Více v rozhodnutí NSS ze dne 9. srpna 2010, sp. zn. 4 Ao 4/2010, s. 211. 16 Kuriózní na tomto soudním řízení bylo, ţe daná věc byla souzena v době, kdy zvláštní úprava OOP v zákoně o elektronických komunikacích, dle kterého bylo napadené OOP vydáno, byla platná i účinná, ovšem obecná úprava OOP v s. ř. byla pouze platná, neboť účinnost s. ř. byla stanovena na 1. 1. 2006, tedy zhruba čtvrt roku po dni vynesení rozsudku. 17 Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. 18 Rozdílnost, mezi konkrétností a abstraktností předmětu úpravy OOP a normativních právních aktů, byla jedním z hlavních důvodů, proč byl v usnesení NSS ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 2 Ao 3/2010 označen cenový výměr za právní předpis a nikoliv OOP.

11

byla osoba, jež tuto povinnost má, jmenovitě uvedena.“ Z této dikce vyplývá nutnost individualizace subjektu aţ v následném rozhodnutí, tudíţ se nepředpokládá jeho pojmenování v samotném OOP.19

2. 3 OOP vs. individuální správní akt Výše uvedené vymezení OOP není v našich zeměpisných šířkách zatím příliš doktrinálně zpracováno. Tento stav doposud přináší mnohé otázky, mezi které patří například „nutně vtíravá myšlenka, jak a kde stanovit hranici mezi rozhodnutím vydaným v řízení s velkým počtem účastníků20 (jako individuálně správním aktem, tj. správním rozhodnutím) a mezi opatřením obecné povahy.“21 Zodpovězení této otázky nám pomůţe lépe pochopit rozdíl, mezi individuálním rozhodnutím a OOP. Na rozdíl od OOP je výsledkem řízení s velkým počtem účastníků správní rozhodnutí jako individuální správní akt, neboť toto řízení je pouze zvláštním druhem klasického správního řízení, přičemţ jediným důvodem pro kvalifikování řízení, jako řízení s velkým počtem účastníků namísto řízení klasického, je skutečnost, ţe počet účastníků řízení je větší neţ třicet. Takové řízení se, z důvodu velkého počtu účastníků, procesně liší od řízení klasického zjednodušením některých úkonů, zejména doručování. Společné tyto dva právní instituty mají to, ţe jak řízení s velkým počtem účastníků, tak i OOP, se aplikují při řešení konkrétní věci, a to povětšinou pro početně širší skupinu subjektů,22 které ovšem uvedené akty rozdílně vymezují. Zatímco rozhodnutí v řízení s velkým počtem účastníků, tak jako v řízení klasickém, své účastníky jmenovitě zná,23 byť jich je více jak třicet, tak OOP dopadá na neurčitě vymezený okruh osob a účastníky ve smyslu § 27 správního řádu nemá.24 Tato rozdílnost mezi OOP a rozhodnutím v řízení s velkým počtem účastníků určuje jejich moţnou aplikovatelnost na konkrétní případy. „Účelem OOP není nahrazovat správní rozhodnutí tam, kde je třeba ve smyslu § 9 správního řádu vydat správní rozhodnutí,25 ale nabídnout možné řešení těch případů, kdy orgány veřejné správy rozhodují při výkonu veřejné moci takové záležitosti, které z povahy věci vylučují vést v dané věci správní řízení, a vydat správní rozhodnutí (jde sice o řešení určité konkrétní 19

Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. § 144 s. ř. 21 KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006. s. 450. 22 OOP ovšem můţe de facto dopadat i na jediný subjekt, například u stavební uzávěry dle § 97 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů, která by se jako OOP týkala jen jednoho konkrétního pozemku. 23 A k těm, kteří správnímu orgánu nejsou známi, se přistupuje materiálním pojetím účastenství. 24 Na neexistenci účastníků v řízení, ve kterém se vydává OOP, upozorňuje v souvislosti s přezkumným řízením také VEDRAL, J. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 340 a 341. 25 Zajímavě ke vztahu individuálního správního aktu a OOP přistoupila novela zákona o vodách, provedená zákonem č. 150/2010 Sb., účinná od 1. 8. 2010, která počítá v ustanovení § 6 vodního zákona s tím, ţe obecné nakládání s povrchovými vodami můţe být upraveno, omezeno, či zakázáno individuálním správním aktem nebo OOP, přičemţ vodoprávní úřad nesmí při výběru formy rozhodnutí postupovat libovolně, nýbrţ musí konkrétní situaci (předmět řízení) vyhodnotit z pohledu rozdílů mezi oběma formami činnosti. (srov. KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18, s. 651.) 20

12

věci, důsledky přijatého řešení se však týkají neurčitého a neurčitelného počtu osob – tím se OOP liší od řízení s velkým počtem osob podle § 144 správního řádu).“26 S uvedeným názorem, o nemoţnosti vzájemného zaměňování OOP a řízení s velkým počtem účastníku, je v souladu i rozhodnutí NSS, podle něhoţ „pravomoc vydávat OOP v sobě zahrnuje oprávnění vydávat pouze tento druh správních aktů, a to nejen z hlediska jejich formální, ale především materiální (obsahové či věcné) stránky, a nikoliv již jiné správní akty.“27 Dále se uvedené rozhodnutí v tomto smyslu na opačnou stranu zmiňuje o nemoţnosti vydávat pod formálním označením OOP vyhlášky, nařízení či jiné formy podzákonných právních předpisů, tedy takto ve skrytu nahrazovat podzákonnou normotvorbu. Rozdílnost mezi individuálním správním aktem a OOP se, co do rozdílnosti jejich procesu tvorby, promítá v zákoně č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů (dále také „vodní zákon“), který nově zavádí formu OOP pro některé své akty. Ve dvou případech,28 jak jiţ bylo uvedeno, totiţ stanoví, ţe příslušná opatření mohou mít formu buď individuálního rozhodnutí, nebo OOP, přičemţ při výběru se příslušný správní orgán řídí tím, zdali výsledný akt směřuje vůči obecně či konkrétně vymezenému okruhu adresátů. Důsledek výběru nesprávné formy aktu, co do hrozícího zkrácení účastníků takového řízení, je pro různé případy následovný. Část druhá s. ř., upravující mimo jiné postavení účastníků řízení, se vztahuje především na správní řízení, které směřuje k vydání individuálního správního aktu a při vydávání OOP se jí pouţije pouze přiměřeně,29 přičemţ zároveň platí, ţe proces vydávání OOP ţádné účastníky nemá. Lze proto shrnout, ţe pokud správní orgán vydá akt, který je z materiálního hlediska OOP, ve formě správního rozhodnutí a tento záměr bude publikován na veřejně přístupném místě, s tím, ţe kdokoliv, kdo by mohl vznést připomínku v rámci procesu vydání OOP, bude připuštěn do správního řízení jako účastník, jinými slovy minimální procesní poţadavky na vydání OOP budou splněny, pak nedojde ke zkrácení účastníků řízení na jejich právech, neboť v řízení podle části druhé s. ř. jich mají více, neţli podle části sedmé s. ř., upravující OOP. Ovšem v opačném případě, kdy akt, který splňuje materiální znaky individuálního rozhodnutí, bude vydán formou OOP, dojde ke zkrácení práv osob, jeţ by byly účastníky správního řízení vedoucího k vydání individuálního rozhodnutí, neboť nejen ţe je těmto osobám odňato právo podat řádný opravný prostředek, ale navíc vodní zákon neumoţňuje těmto osobám při vydávání OOP podat námitky, ale pouze jen připomínky. Stupeň procesní ochrany jejich hmotných práv je tak niţší, neţ který by jim při zvolení správné formy aktu náleţel. Navíc z důvodu, ţe prostřednictvím OOP nelze na rozdíl od individuálního rozhodnutí ukládat povinnosti konkrétním osobám, bylo by případné

26

VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Bova Polygon, 2006. s. 968. Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. 28 § 6 odst. 3 zákona o vodách, upravující moţnost omezení obecného nakládání s povrchovými vodami a ustanovení § 109 odst. 1 zákona o vodách, umoţňující dočasně upravit povolená nakládání s vodami. 29 § 174 odst. 1 s. ř. 27

13

uloţení povinnosti individuálně určené osobě v tomto aktu, za současné nemoţnosti podat námitku z její strany, závaţnou procesní vadou.30 Ze shora uvedeného vyplývá, ţe rozdíl v tvorbě mezi OOP a individuální rozhodnutím z pohledu jejich adresátů je především v tom, ţe nejvíce procesních práv náleţí nejblíţe určenému subjektu, přičemţ s jeho postupnou abstrakcí jeho procesní práva ve smíšené části slábnou, aţ v nejabstraktnější rovině o přímém právu procesně ovlivnit tvorbu ani mluvit nelze.

2. 4 Proces tvorby OOP dle s. ř. Největší pozornost v úpravě OOP věnuje správní řád procesní stránce vzniku tohoto institutu, ve které se promítá cíl právní úpravy OOP, tak jak byl vyjádřen v důvodové zprávě, a sice aby „dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánů týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky.“31 Tímto se bezpochyby reagovalo na nemoţnost dotčených osob ovlivnit běţný legislativní proces, řízený pravidly pro vydávání právních předpisů. Moţnost zapojení se do tvorby OOP poskytuje ustanovení § 172 správního řádu. Z něj je patrné právo dotčených osob, pakliţe jsou jejich práva, povinnosti nebo zájmy opatřením obecné povahy přímo dotčeny, podat připomínky, kterými se správní orgán zabývá jako podkladem pro vydání OOP a vypořádá se s nimi v jeho odůvodnění. Privilegovanou skupinou dotčených osob jsou vlastníci nemovitostí, kteří mohou být ve výkonu vlastnického práva opatřením obecné povahy přímo dotčeni. Takoví vlastníci nemovitostí mají právo podat ke správnímu orgánu námitky, o nichţ rozhoduje správní orgán v rozhodnutí s vlastním odůvodněním, jeţ je součástí odůvodnění k OOP samotnému. Stejné postavení mají dle § 172 odst. 5 s. ř. i jiné osoby, jejichţ oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, určí-li tak správní orgán. Rozhodnutí o námitkách pak můţe být soudně přezkoumatelné v rámci řízení o ţalobě proti správnímu rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s.32 Výzva dotčeným osobám k podání připomínek nebo námitek k OOP musí být učiněna dle § 172 odst. 1 s. ř. prostřednictvím veřejné vyhlášky podle § 25 s. ř., kterou vyvěsí na své úřední desce správní orgán, který je příslušný OOP vydat, spolu s návrhem OOP jiţ projednaným dotčenými orgány.33 Ustanovení § 173 odst. 1 s. ř. předpokládá moţnost nabytí účinnosti OOP před procesem jeho tvorby, upraveným v § 172 s. ř., a to za 30

KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní Rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18, s. 654 a 655. 31 Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ze dne 6. 2. 2004. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. 32 Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 2/2008. 33 Příslušnost správních orgánů vydávat OOP je stanovena ve zvláštních zákonech. V oblasti dopravního značení je o příslušnosti správního orgánu vydávat OOP a dotčených orgánech pojednáno v oddílech č. 6. 2. 2 Přezkum pravomoci správního orgánu a č. 6. 2. 3 Přezkum dodrţení působnosti správního orgánu, kde je zmíněn i problém se zveřejněním OOP, jímţ je rozhodováno o umístění dopravního značení na veřejně přístupné účelové komunikaci jejím vlastníkem.

14

podmínky, ţe tento velmi expresní postup vydání OOP bude stanoven ve zvláštním zákoně.34 Procesní stránka OOP tak dává širokou moţnost zvláštním zákonům, aby upravily postup při vydávání opatření obecné povahy rozdílně od správního řádu, ovšem povinnosti správního orgánu zveřejnit návrh OOP, přijímat připomínky a námitky k návrhu, zabývat se jimi a vypořádat je, OOP odůvodnit a zveřejnit formou veřejné vyhlášky, resp. umoţnit kaţdému, aby se s jeho obsahem seznámil, musí zůstat zachovány.35 Ustanovení § 173 odst. 2 správního řádu vylučuje moţnost podání opravného prostředku proti OOP. Neznamená to však neexistenci ţádného v úvahu připadajícího prostředku ochrany, neboť § 174 odst. 2 s. ř. poskytuje moţnost posoudit soulad OOP s právními předpisy v přezkumném řízení. Úprava přezkumného řízení se ve správním řádu nachází v části druhé, které má být dle § 174 odst. 1 s. ř. uţito přiměřeně. „Ona přiměřenost však neznamená interpretační libovůli přezkoumávajícího správního orgánu aplikujícího toto ustanovení, ale přiměřenost jejich použití vzhledem k rozdílné povaze a účinkům obou institutů, tzn. rozhodnutí, která jsou základním předmětem přezkumného řízení na straně jedné a OOP jakožto institutu stojícího svou povahou mezi rozhodnutími a právními předpisy na straně druhé.“36 Dalším zajištěním ochrany je soudní přezkum OOP ve správním soudnictví, o kterém je pojednáno samostatně v šesté kapitole této práce.

2. 5 Formální vs. materiální pojetí OOP Dikce § 171 s. ř. stanoví povinnost správním orgánům postupovat dle obecné procesní úpravy OOP, obsaţené v části šesté správního řádu, „v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy.“ Nabízejí se dva postoje, s jakými můţeme k výkladu tohoto ustanovení přistupovat. Ryze gramatickou interpretací dojdeme k pojetí formálnímu, kdy zvláštní zákon musí pouţití OOP výslovně stanovit. Druhou moţností je pojetí materiální, které se soustředí na obsahovou stránku předmětného ustanovení. Materiálním přístupem tak budou za OOP povaţovány případy upravené zvláštním zákonem, které jiţ jen svým obsahem naplňují dikci § 171 správního řádu, bez jejich výslovného označení jako OOP.37 Svými rozhodnutími38 se NSS z počátku vyslovil pro pojetí materiální. Ve svých odůvodněních těchto rozhodnutí se však spíše zabýval definicí materiálních znaků OOP a otázce, zda správní řád de lege lata upravuje materiální či 34

O tom je blíţe pojednáno v souvislosti s dopravním značením v oddíle 3. 2. 1 Přechodné dopravní značení v procesu vydávání OOP. 35 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. s. 197. 36 VEDRAL, J. Přezkum opatření obecné povahy v přezkumném řízení podle správního řádu : se zaměřením na přezkum opatření obecné povahy vydávaná na základě stavebního zákona. Původní nebo upravené texty pro ASPI [online]. 17. 9. 2008, [cit. 2010-3-9]. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. 37 VEDRAL, J. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 334. 38 Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005 a rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006.

15

formální pojetí OOP, se příliš nevěnoval. Rozšířený senát NSS se ale následným rozhodnutím39 přiklonil k pojetí formálnímu, neboť uvedl, ţe opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon ukládá, pomocí argumentu a contrario lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení § 171 a násl. nového správního řádu.“40 Právě uvedené rozhodnutí rozšířeného senátu NSS bylo ovšem následně zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, týkajícího se případu územních plánů vydávaných dle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (starý stavební zákon), kterým se Ústavní soud přiklonil k pojetí materiálnímu, coţ odůvodnil v podstatě třemi argumenty: 1) skutečností, ţe nový stavební zákon materiální pojetí institutu opatření obecné povahy nevyloučil, 2) z ústavního pořádku plynoucí premisou, ţe za situace dvojího moţného výkladu veřejnoprávní normy „je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem. Tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektuje i doktrínu materiálního právního státu, na kterou se ve své judikatuře opakovaně odvolává.“41A konečně 3) souladný výklad vnitrostátního práva s mezinárodně právními závazky ČR, konkrétně se závazky vyplývajícími z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záleţitostech ţivotního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva).42 Uvedeným rozhodnutím Ústavního soudu došlo tedy k návratu k materiálnímu chápání OOP.43 39

Usnesení NSS ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 3 Ao 1/2007. S tímto formálním pojetím projevil souhlas V. Mikule, kdyţ v článku s názvem Trampoty s opatřeními obecné povahy. Právní zpravodaj. 2007, roč. 8, č. 8, s. 5, uvedl, ţe materiální pojetí by „stavělo správní orgány před úkol těžko splnitelný, protože z velice rozmanité, k různým cílům mířící a leckdy ne zcela uspořádané a jasné matérie zvláštních zákonů by samy musely vyvozovat zásadní závěry, o jejichž správnosti či nesprávnosti by se vlastně dovídaly až z případného rozhodnutí NSS.“ Naopak J. Vedral ve svém článku s názvem Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 335, povaţuje formální pojetí OOP v situaci, kdy z právní úpravy vyplývá potřeba výkonu veřejné moci ve věci, u které není moţné pro její povahu učinit rozhodnutí ve formě správního aktu ani ve formě právního předpisu a kdy právní úprava postrádá výslovný odkaz na OOP, za ústavně nekonformní, neboť „by v takovém případě správní orgán postupoval prakticky mimo jakýkoliv procesní rámec (vyjma základních zásad činnosti správních orgánů).“ 41 Nález ÚS ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. 42 BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 15. Dostupné z: . 43 Ústavní soud se téţ v nálezu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07 věnoval otázce materiálních znaků pojmu „rozhodnutí orgánu veřejné správy“ ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, zaručující právo na soudní ochranu, a to v souvislosti s aplikovatelností tohoto ustanovení na OOP. V tomto nálezu Ústavní soud uvádí, ţe „opatření obecné povahy není rozhodnutím ve smyslu individuálního právního aktu. Tato skutečnost však není rozhodující. Při výkladu čl. 36 odst. 2 Listiny je nutno postupovat tak, aby v rámci ochrany veřejných subjektivních práv proti správním aktům nevznikla mezera mezi akty normativními a individuálními. Jinými slovy – standard přezkumu (a to i standard z hlediska přezkumu ústavnosti) opatření obecné povahy nemůže být nižší, než v případě individuálních správních aktů a normativních správních aktů.(…) Lze tedy shrnout, že pokrač. pozn. na násl. str. 40

16

V souvislosti se současným materiálním pojetím institutu OOP tedy platí, ţe OOP je nejen to, co je takto zákonem označeno s tím, ţe to naplňuje znaky OOP, tak jak jsou negativně vymezeny ve správním řádu, ale dále je OOP i to, co jako OOP označeno není a přesto zmíněné znaky naplňuje.44 Ovšem níţe v textu bude osvětleno, ţe toto tvrzení je omezeno v případech, kdy zákon právním aktům stanoví formu jinou neţ OOP, byť povaha takových aktů naplňuje pojmové znaky OOP.45 OOP de lege lata výslovně zmiňují například zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů nebo nově také jiţ zmíněný vodní zákon či zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Naopak v těch případech, kdy nebudou ve zvláštních zákonech akty či úkony výslovně jako OOP označeny, „bude nutno vždy pečlivě zvažovat, zda a nakolik u nich jsou odvoditelné, resp. dané znaky “opatření obecné povahy“ naplněny, neboť z logiky věci takové akty oscilují na ose mezi představitelnými “krajním póly“ individuálních správních aktů na straně jedné a normativních správních aktů na straně druhé.“46 V souvislosti se zmíněnou nevýslovnou úpravou formy právního aktu je nelichotivě zajímavý široce známý nález Ústavního soudu47 ve věci poslance M. Melčáka, ve kterém se Ústavní soud překvapivě vůbec nevyjádřil v rámci podmínek řízení, zdali povaţuje rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení předčasných voleb za OOP či akt jiný.48 Příkladem, kde můţe být OOP vydáváno bez výslovné úpravy, je jiţ zmíněný zákon o ochraně přírody a krajiny49 nebo zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, o kterém bude v souvislosti s dopravním značením podrobněji pojednáno v následující kapitole.

43

dokonč. pozn. z předch. str. ustanovení čl. 36 odst. 2 Litiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním smyslu je podřaditelné pod pojem „rozhodnutí“ ve smyslu tohoto ustanovení ústavního pořádku.“ 44 K tomu rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006, kde se uvádí, ţe „je nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává.“ 45 Viz kapitola 5 Další právní prostředky regulace dopravy s povahou OOP. 46 SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. s. 391. 47 Nález ÚS ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. P1. ÚS 27/09. 48 K tomu V. Šimíček ve svém příspěvku do sborníku, Materiální ohnisko ústavního pořádku, jeho ochrana a nález Ústavního soudu ve věci M. Melčáka. In Vladimír Klokočka - Liber Amicorum. Praha : Linde, a. s., 2009. s. 228 – 230, uvedl, ţe „rozhodnutí o vyhlášení voleb splňuje spíše pojmové znaky opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 171 správního řádu, neboť se nejedná o právní předpis ani o individuální rozhodnutí.“ 49 Ve světle rozsudku NSS ze dne 13. 10. 2010, sp. zn. 6 Ao 5/2010, kterým byla zrušena část Návštěvního řádu Národního parku Šumava jako OOP.

17

3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy V souladu s nálezem ÚS ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07, kterým se vyjadřuje přednost materiálního pojetí OOP před formálním, tedy moţnost materiálního přístupu k posuzování správních aktů jako OOP, je moţné povaţovat, dle jiţ zmíněného vůbec prvního rozhodnutí NSS50 k institutu OOP, za přímo typický příklad OOP právě dopravní značení, neboť například dopravní značka „dej přednost v jízdě“51, umístěná na křiţovatce, řeší konkrétní dopravní situaci v tomto místě a zároveň se vztahuje obecně na všechny účastníky silničního provozu, kteří budou touto křiţovatkou projíţdět, přičemţ taková dopravní značka pouze konkretizuje povinnosti jiţ vyplývající ze zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“) a vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a řízení provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o provozu na pozemních komunikacích“), a to i přes to, ţe zákon o provozu na pozemních komunikacích výslovně stanovení dopravního značení jako OOP neoznačuje. Dřívější formální pojetí by proto bránilo tomu, vnímat umístění tohoto dopravního značení jako OOP dle § 171 a násl. správního řádu.52 Opatřením obecné povahy je tedy například i, teprve nedávno právní úpravou zavedená, dopravní značka „zimní výbava“, která přikazuje řidiči motorového vozidla v období od 1. listopadu do 31. března pokračovat v jízdě jen za pouţití zimních pneumatik.53 Vjezd na úseky pozemní komunikace označené touto příkazovou dopravní značkou bude v daném období moţný jen za pouţití zimních pneumatik. V současné době se však uvaţuje, ţe namísto takto určeného konkrétního předmětu, tedy konkrétních úseků pozemních komunikací, bude povinnost pouţívat zimní pneumatiky v zimním období stanovena celoplošně pro celé území ČR.54 Předmět úpravy by pak nebyl vymezen konkrétně, nýbrţ obecně, proto by i formu právního aktu opatření obecné povahy musel vystřídat normativní právní akt.

50

Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. § 8 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava řízení provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. 52 Jako příklad opačného názoru, odpovídajícího formálnímu přístupu, lze uvést komentář k ustanovení § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích v publikaci KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. s. 250, kde je uvedeno, ţe „platný správní řád, který je účinný od 1. 1. 2006, v ustanovení § 171 a násl. sice institut „opatření obecné povahy“ upravuje, ale jeho užití je možné pouze za předpokladu, že zvláštní zákon určitou rozhodovací činnost správního orgánu za takový akt konkrétně označí. Vzhledem k tomu, že to zákon č. 361/2000 Sb., ve svém platném znění nečiní, není možné dospět k závěru, že správní řád lze aplikovat v případě stanovení místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích.“ 53 § 10 odst. 1 písm. z) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. 54 Návrh ministerstva dopravy měl projít parlamentem uţ v roce 2010, ovšem zdrţela ho povolební výměna poslanců téhoţ roku. Jeho účinnost se tak předpokládá aţ v roce 2011. 51

18

Následující podkapitola přiblíţí proces úpravy provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím stanovení dopravního značení jako OOP, přičemţ na ní navazující podkapitolou bude osvětleno, kterých dopravních značek se takový proces týká.

3. 1 Úprava procesu stanovení dopravního značení P. Průcha upozorňuje, ţe je při „stanovení režimu řízení dopravního provozu prostřednictvím dopravních značek zřejmé, že by příslušná zvláštní právní úprava procesu stanovení dopravního značení měla počítat s určitými procesními specifiky, neboť procesní úprava tak, jak je pro opatření obecné povahy stanovena správním řádem, by se na ni bez dalšího zřejmě vztáhnout nemohla.“55 Ve zvláštních zákonech pocházejících z doby před vydáním nového správního řádu, mezi něţ patří i zákon o provozu na pozemních komunikacích, můţeme pozorovat několik způsobů řešení případů, kdy má správní orgán vydat závazný správní akt, pro který se z důvodu jeho smíšené povahy zcela nehodila forma individuálního správního aktu ani správního předpisu.56 V zákoně o provozu na pozemních komunikacích v § 77, který se týká stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích 57 a ani na jiném místě, není výslovně upraveno, jakou formou má být stanoveno dopravního značení.58 Proto se jako klíčová jeví obecná úprava ve správním řádu. Vztah zákona o provozu na pozemních komunikacích k následně vydanému novému správnímu řádu lze rozdělit do dvou etap. První je období do 1. dubna 2008, kdy zákon o provozu na pozemních komunikacích v § 129 odst. 1 upravoval, na která ustanovení se vztahuje správní řád. Druhou etapou je stav po 1. dubnu 2008, kdy bylo ustanovení § 129 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích zrušeno účinností zákona č. 374/2007 Sb., jehoţ důvodová zpráva neobsahovala důvody pro vypuštění ustanovení upravujícího vztah k správnímu řádu. Za důvod lze povaţovat, „že ustanovení bylo nadbytečné, neboť obecně se na veškeré postupy správních orgánů při výkonu veřejné správy použije správní řád, pokud není výslovně zvláštním zákonem stanoveno něco jiného nebo není takové využití výslovně vyloučeno. I tehdy se však uplatní minimálně základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v ust. § 2 až ust. § 8 správního řádu, pokud zvláštní zákon neobsahuje vlastní úpravu zásad řízení. Jelikož zákon o provozu na pozemních komunikacích neupravuje například 55

KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006. s. 450. VEDRAL, J. Přezkum opatření obecné povahy v přezkumném řízení podle správního řádu : se zaměřením na přezkum opatření obecné povahy vydávaná na základě stavebního zákona. Původní nebo upravené texty pro ASPI [online]. 17. 9. 2008, [cit. 20010-3-9]. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters 56

Kluwer ČR, a. s., 2010. 57

Na místní a přechodné rozděluje dopravní značení § 61 zákona o provozu na pozemních komunikacích. S přechodným dopravním značením jako s OOP, které podléhá procesu vydávání dle části šesté správního řádu, je z důvodu účelu přechodného dopravního značení spojen problém, o kterém bude pojednáno níţe v oddíle 3. 2. 1 Přechodné dopravní značení v procesu vydávání OOP. 58 Precizně lze proces označit za stanovení místní či přechodné úpravy provozu na pozemní komunikaci, která je provedena například právě dopravním značením, ovšem v této diplomové práci se pro zjednodušení bude uţívat také pojem stanovení dopravního značení a bude tím myšleno totéţ.

19

speciální postup orgánů při povolování výjimek, měl by při něm být přiměřeně aplikován správní řád.“59 Dalším důvodem by mohla být zmíněná absence jasných pravidel při postupování v případech vydávání abstraktně-konkrétních správních aktů v procesu stanovení dopravního značení, neboť vyloučení správního řádu pro stanovení dopravního značení, ke kterému došlo per eliminationem tím, ţe § 129 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích výslovně vztahoval správní řád k taxativně vyjmenovaným případům rozhodování, mezi kterými stanovení dopravního značení nebylo uvedeno, a kdy neexistuje jiná pouţitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavní povinností správního orgánu postupovat zákonným způsobem.60 NSS v rozhodnutí,61 o návrhu na zrušení OOP, spočívajícího ve stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci ve formě rozhodnutí o umístění dopravního značení, které lze povaţovat za klíčové v problematice dopravního značení jako OOP, zkoumal, před tím neţ přistoupil k meritornímu62 hodnocení návrhu, zda se jedná o OOP. V této části rozhodnutí předně uvedl rozdíl mezi jiţ shora popsaným obdobím za účinnosti § 129 zákona o provozu na pozemních komunikacích a stavem po jeho zrušení. Konstatoval, ţe po zrušení předmětného ustanovení musí, co do způsobu schvalování dopravního značení jako OOP, správní úřad respektovat postup předvídaný v části šesté správním řádem. Za účinnosti ustanovení § 129 zákona o provozu na pozemních komunikacích ovšem správní orgán při stanovení dopravního značení podle správního řádu postupovat nemusel, neboť § 129 vylučoval pro tento druh rozhodnutí pouţití správního řádu a dále § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích obsahoval dle NSS dostatečné základní kontury podmínek pro přijetí rozhodnutí, jímţ se stanovuje dopravní značení, tudíţ proces přijímání těchto rozhodnutí nelze označit za zcela neupravený a nejasný, a proto není v těchto případech třeba subsidiárně pouţít procesní předpis, kterým je správní řád. Nutno zmínit, ţe § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích stanovil a doposud stanoví pouze kompetence jednotlivých orgánů veřejné správy při stanovení místní a přechodné úpravy silničního provozu. Povinnost přijímat připomínky a námitky k návrhu, zabývat se jimi a vypořádat je a odůvodnit, dále návrh zveřejnit formou veřejné vyhlášky, resp. umoţnit kaţdému, aby se s jeho obsahem seznámil, zákon o provozu na pozemních komunikacích pro proces stanovení dopravního značení, na rozdíl od obecné úpravy OOP, nikdy neukládal. Z názoru NSS proto vyplývá, ţe v období za účinnosti správního řádu do 1. dubna 2008 nebyl správní orgán vázán ani jednou z vyjmenovaných povinností při stanovení dopravního značení, z důvodu onoho vyloučení subsidiárního pouţití správního řádu, a to za současně tvrzené dostatečnosti právní úpravy procesu místní úpravy provozu dopravním značením.

59

KUČEROVÁ, H. Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2008. s. 285. KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 6, s. 146. 61 Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 62 V souzené věci se jednalo o stanovení zákazové značky, která bránila navrhovateli v podnikání, neboť zakazovala vjezd vozidel na komunikaci vedoucí do areálu, kde podnikatelskou činnost vykonával. 60

20

K otázce vyloučení pouţití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiné úpravy se vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu,63 ze kterého vyplývá, ţe vyloučení správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech za situace, kdy neexistuje jiná pouţitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), tedy v místě, kde je upravena ústavní povinnost správního orgánu postupovat zákonným způsobem. Jestliţe je tu taková ústavní povinnost a současně hmotněprávní předpis vyloučí uţití zákona tento postup upravující, je taková úprava v rozporu s Listinou i Ústavou.64 Uvedený přístup NSS, který dovozuje vyloučení obecné úpravy pro vydání OOP, ačkoliv vlastní úpravu procesu rozhodnutí o takovém OOP ve zvláštním zákoně lze označit za vágní, se můţe jevit jako ústavně nekonformní.65 NSS ale naopak v rámci rozebíraného rozhodnutí spatřoval porušení ústavním pořádkem garantovaného principu, ţe veřejná moc můţe činit jen to, co jí zákon výslovně ukládá, v situaci, kdy by správní orgán při vydávání předmětného OOP postupoval podle správního řádu, ačkoliv zákonná úprava mu takovou povinnost nestanoví. Tento svůj názor NSS nadto ještě podpořil argumentací, ţe „úkolem soudu totiž není toliko jednoduchá subsumpce zjištěných skutkových okolností pod konkrétní právní normu, nýbrž nalézání práva ve smyslu co možná nejvíce racionálních a spravedlivých řešení společenských konfliktů. Jen tak mohou soudy plnit svoji základní povinnost, vymezenou v čl. 4 Ústavy, tj. chránit základní práva a svobody. Pokud by totiž soud v nyní projednávané věci připustil, že každé opatření obecné povahy nutně muselo být schvalováno postupem předvídaným správním řádem, znamenalo by to konkrétně, že všechna podobná dopravní značení, přijatá po nabytí účinnosti správního řádu by v případě napadení u soudu musela být zrušena, a to již jen z procesních důvodů, nikoliv nutně i z důvodů hmotněprávních. Takový závěr však považuje zdejší soud za velmi iracionální a kontraproduktivní.“66 NSS, zastávajíce názor tohoto rozdílného dvojího nazíraní na způsob, resp. proces schvalování dopravního značení za období účinnosti nového správního řádu, však dále v rozhodnutí uvádí, ţe i to dopravní značení, k jehoţ stanovení došlo v období za účinnosti správního řádu ještě před 1. 4. 2008 (derogace §129), tedy takové, na jehoţ proces přijímání, vedoucího k stanovení úpravy provozu, se podle názoru NSS nevztahoval správní řád, je nutno povaţovat za OOP podléhající přezkumu ve správním soudnictví dle § 171a a násl. s. ř. s., pokud splňuje všechny nutné materiální znaky. S tímto přístupem souhlasím, neboť tím nedochází k bezdůvodnému odepření soudního přezkumu a rozlišování dvou totoţných právních aktů.

63

Nález ÚS ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96. KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 146. 65 Podobně na tom byl i zákon o vodách před jeho novelizací zákonem č. 150/2010 Sb. V předchozí právní úpravě vztahující se k nakládání s povrchovými vodami byla totiţ opatření v tomto reţimu vydávána zcela neprocesním způsobem, jelikoţ aplikace správního řádu byla vyloučena a nadto nebyla stanovena ani jejich forma. (srov. KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní Rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18, s. 651.) 66 Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 64

21

Otázkou, kterou se popisované rozhodnutí nezabývá, je skutečnost, zdali lze za OOP podle části šesté správního řádu povaţovat v tomto směru i dopravní značení stanovené ještě v době před účinností nového správního řádu (před 1. 1. 2006), tedy v době, kdy neexistovala v českém právním řádu úprava OOP. Jiţ rozhodnutí NSS ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006, které se zabývá návrhem na zrušení OOP, kterým je změna územního plánu, schválená zastupitelstvem dne 20. 10. 2005, tedy před účinností nového správního řádu, povaţuje toto rozhodnutí zastupitelstva za OOP, přičemţ uvádí, ţe „by bylo zjevně nesprávné, pokud by územnímu plánu vydanému za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. měla být tato povaha upírána, přestože co do jeho podstaty jde stále o totéž, o co šlo za dob prvorepublikového Nejvyššího správního soudu či přijde podle nového stavebního zákona č. 183/2006 Sb.“ Takový výklad je zcela v souladu s materiálním pojetím OOP zastávaným v judikatuře Ústavního soudu,67 a lze jej s největší pravděpodobností vztáhnout i na moţnost přezkumu „starého“ dopravního značení ve správním soudnictví jako OOP,68 coţ je ostatně umoţněno i absencí lhůty k pro podání návrhu na zrušení takového OOP, o čemţ bude pojednáno v kapitole věnující se soudnímu přezkumu OOP.69

3. 2 Dělení dopravního značení Úpravu provozu na pozemních komunikacích lze podle pouţitého dopravního značení rozdělit na úpravu provedenou dopravními značkami svislými či vodorovnými.70 Toto dělení lze pro účely práce povaţovat pouze za projev rozdílnosti způsobu techniky komunikace povinnosti, plynoucí z dopravního značení směrem k jejímu adresátovi,71 coţ nebude mít vliv na otázku povahy dopravního značení jako OOP. Poznatky k svislému dopravnímu značení, uvedené v následujícím textu, lze proto vztáhnout i k vodorovnému dopravnímu značení, přičemţ lze ovšem očekávat, ţe v praxi je pro správní orgán ještě o něco náročnější vnímat vodorovné dopravní značení případně jako OOP a plnit s tím související procesní povinnosti jeho stanovení, neţ jak tomu je u „nápadnějšího“ svislého dopravního značení. Tento předpoklad jsem se pokusil ověřit v praxi a výsledky průzkumu jsou uvedeny v kapitole 4 Průzkum stanovení dopravního značení v praxi veřejné správy. Úpravu provozu na pozemních komunikacích, provedenou svislými dopravními značkami, lze dále dělit dle § 63 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích, na úpravu prostřednictvím značek výstraţných, upravujících přednost, zákazových, 67

Jedním z nejvýznamnějších rozhodnutí Ústavního soudu, které vychází z materiálního pojetí přezkoumávaného právního aktu obecně, je jiţ zmíněný nález ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kde je dokonce ústavní zákon ve formálním slova smyslu označen v materiálním slova smyslu za individuální právní akt. „Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. je ústavním zákonem pouze formou, nikoli ale svým obsahem. Obsahem je individuálním právním aktem týkajícím se nikoli obecně vymezeného okruhu adresátů a situací, nýbrž konkrétně určeného subjektu a konkrétní situace.“ 68 Tento přezkum se samozřejmě nebude týkat dodrţení procesních ustanovení uvedených v s. ř., v části šesté, kde je upraveno OOP. 69 Viz podkapitola 6. 3 Soudní přezkum OOP de lege ferenda. 70 § 62 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích. 71 Přičemţ vzájemné přednostní pořadí mezi nimi můţeme ponechat stranou.

22

příkazových či informativních. Podmínka toho, ţe opatření obecné povahy je jen takový akt, který konkretizuje jiţ zákonem stanovenou povinnost, se beze zbytku samozřejmě musí projevit i v oblasti dopravního značení. Jednak musí jít o povinnost na základě zákona, nelze tedy procesem stanovení místní úpravy provozu vytvořit novou, zákonu neznámou dopravní značku a zároveň je OOP taková dopravní značka, která ukládá účastníkovi silničního provozu povinnost, jeţ je odlišná od takové, kterou by účastníci provozu měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. „Konkrétně to např. znamená, že opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost; nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, příp. slouží k jeho orientaci.“72 Příkladem informativní značky, která pouze poskytuje informace, je značka „slepá pozemní komunikace“, která podle ustanovení §12 odst. 1 písm. k) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích, pouze „označuje pozemní komunikaci, která dále končí, nebo po které nelze dále pokračovat v jízdě.“73 Naopak například informativní značka „zóna s dopravním omezením“ ve spojení se s informativní značkou „parkoviště s parkovacím automatem“ a nápisem „zakazuje se stání bez parkovacího poplatku“ OOP je, neboť jejím prostřednictvím je účastníkům provozu uloţena povinnost nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, spočívající v povinnosti zaplatit stanovený poplatek toho, kdo hodlá předmětnou pozemní komunikaci uţít.74

3. 2. 1 Přechodné dopravní značení v procesu vydávání OOP Další moţné dělení úpravy provozu na pozemních komunikacích dopravním značením upravuje § 61 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Ten ji rozděluje na úpravu místní a na úpravu přechodnou, která se provádí přenosnými nebo přechodnými dopravními značkami. Přechodná úprava se vyuţívá zejména v souvislosti se správou, údrţbou, měřením, opravami nebo výstavbou pozemní komunikace.75 Přechodná úprava, jak ostatně prozrazuje i samotný název, se tedy především uţije v případech, kde je nutné regulovat provoz pouze dočasně. Pakliţe se přechodné úpravy pouţije na předem plánovanou dočasnou úpravu provozu na pozemní komunikaci, nebude proces jejího stanovení rozdílný, v porovnání s místní úpravou. Ovšem komplikace se stanovením přechodného dopravního značení nastávají ve chvíli, kdy se přechodným dopravním značením budou upravovat náhlé situace, jakými mohou být případy různých havárií, kde smyslem a cílem pouţitého přechodného značení je co nejrychlejší reakce na vzniklou nehodu, která spočívá v bezprostřední regulaci

72

Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. Tamtéţ. 74 Rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2009 sp. zn. 4 Ao 1/2009. 75 KUČEROVÁ, H. Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2008. s. 261. 73

23

pozemní dopravy v místě havárie.76 Úprava procesu vydání OOP ve správním řádu však neumoţňuje svým ustanovením § 172 s. ř.77 v těchto situacích tolik ţádanou promptní reakci. Moţné východisko poskytuje § 173 odst. 1 s. ř., jehoţ dikce umoţňuje, aby OOP nabylo účinnosti jiţ před postupem podle § 172 s. ř., ovšem pouze stanoví-li tak zvláštní zákon, coţ ovšem zákon o provozu na pozemních komunikacích nečinní.78 V zákoně o vodách mají ustanovení § 6 odst. 4, upravující obecné nakládání s povrchovými vodami a § 109 odst. 1, stanovící moţnost omezit či úplně zakázat povolená nakládání s vodami, společný mimo jiné svůj neodkladný charakter, stejně jako v případě uvedených přechodných dopravních značení. Ve vodním zákoně však jiţ dochází k aktivaci mechanismu, který předvídá správní řád v § 173 odst. 1, a sice ţe vodoprávní úřad nejprve vydá OOP, které je od toho okamţiku i účinné a teprve následně je dána dotčeným osobám moţnost vznést připomínky k jeho obsahu (podání námitek je zákonem o vodách v těchto případech vyloučeno) a koná se veřejné projednání OOP. Pokud by ke stejné úpravě mělo dojít i v zákoně o provozu na pozemních komunikacích právě v souvislosti s neodkladnou úpravou provozu přechodným dopravním značením, zůstávalo by stejně jako i v případě vodního zákona otázkou, zdali by toto dodatečné řízení o OOP mělo vůbec smysl a mohlo by na obsahu OOP něco změnit, nebo by šlo pouze o ryze formální završení procesu, který má vytvořit iluzi, ţe byla zachována procesní práva dotčených osob, přičemţ by OOP jiţ reálně existovalo v definitivní podobě jako platné a účinné.79 „Právo osob na uplatnění připomínky dle § 172 odst. 4 s. ř. je vyprázdněno, neboť připomínky stěží mohou být podkladem pro vydání OOP, které chronologicky předchází a ze stejného důvodu se s nimi ani nelze vypořádat v odůvodnění OOP.“ 80 Způsob naloţení s námitkami by v případě přechodného dopravního značení, za pouţití této expresní úpravy, mohl být ještě zajímavější, neboť se o námitkách, které na tomto místě vodní zákon neumoţňuje, rozhoduje rozhodnutím, jeţ je součástí odůvodnění

76

Stejnou obavu projevilo i Ministerstvo dopravy ve svém metodickém pokynu z roku 2009, č. j. 423/2009160-OST/1, ve které uvádí, ţe „pokud jde o přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích, kterou je obvykle nutno stanovit a bezodkladně realizovat v reakci na nepředvídatelné události, jako např. závady ve sjízdnosti pozemních komunikací, dopravní nehody apod., zastává Ministerstvo dopravy, odpor provozu silničních vozidel názor, že postup podle části šesté zde z praktických důvodů nelze využít. Pokud by totiž musela být i tato přechodná úprava stanovena za použití postupu pro vydání opatření obecné povahy, často by doba potřebná pro samotný proces stanovení přesáhla dobu použití této přechodné úpravy, která může být podle § 78 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. užívána jen po dobu nezbytně nutnou a stejně jako místní úprava jen v rozsahu a způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.“ V tomto metodickém pokynu ovšem není pouţita jiná argumentace ani nabídnuto teoretické východisko, o jakou formu aktu se v případě náhlého přechodného dopravního značení jedná. 77 Stanovící v tomto směru časově nepřijatelnou povinnost projednat návrh OOP zákonem předpokládaným způsobem. 78 J. Kněţíček ve svém článku s názvem Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 146, upozorňuje v souvislosti s touto patovou situací na zmíněný nedostatek a vybízí k nápravě v budoucí novelizaci zákona o provozu na pozemních komunikacích. 79 KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18. s. 651. 80 Tamtéţ s. 651.

24

OOP, které by však bylo vydáno dříve a jiţ v okamţiku vydání muselo být co do obsahu perfektní.81 Jiným pohledem na toto řízení je názor, ţe se v případě, kdy je OOP projednáno následně, „nejedná jen o jakousi verifikaci již schváleného OOP, ale takový postup by vyústil ve vydání nového OOP, které by nahradilo OOP původní.“82 Tato interpretace předmětného ustanovení § 172 s. ř. sice výše zmíněné potíţe s naloţením s připomínkami a námitkami k jiţ účinnému OOP odstraňuje, ovšem z důvodu absence účasti veřejnosti na projednání prvotního neodkladného OOP, můţe dojít jiţ právě jím ke zkrácení dotčených osob na jejich právech, jenţ je o to citelnější za neexistence opravného prostředku, který by mohl slouţit k nápravě zmíněných nedostatků.83 V úvahu přicházející řešení spatřuje J. Kněţíček v § 174 odst. 1 správního řádu, jenţ stanoví přiměřené pouţití ustanovení části druhé, tedy obecných ustanovení o správním řízení. „Na vydání OOP proto přiměřeně platí i ustanovení § 61 správního řádu o předběžném opatření. Tím lze zatímně, než pomine jeho důvod, upravit právní poměry v konkrétní věci.“84 Sám autor nabízeného řešení si však uvědomuje, ţe zákonodárce pouţití předběţného opatření při vydávání OOP zřejmě nepředpokládal. Pro svou neformálnost se při stanovení náhlé přechodné úpravy provozu dle mého názoru nabízí, ţe by mohlo jít namísto OOP spíše o činnost odpovídající faktickým zásahům, mezi které patří faktické pokyny a donucovací úkony.85 Z těchto se zdá být nejpřiléhavější forma faktického pokynu, který lze činit nejen ústně, či gestem, ale právě třeba i za pomoci technického zařízení,86 coţ by dle mého názoru umoţňovalo spatřovat faktický pokyn i v uţití dopravní značky, pro tyto neodkladné případy. Ovšem postupu stanovení dopravního značení faktickým pokynem brání zejména opět fakt, ţe k provádění tohoto úkonu je zapotřebí speciální zákonné zmocnění, které bychom v zákoně o provozu na pozemních komunikacích hledali marně. Za situace, kdy změnou zákona o provozu na pozemních komunikacích lze provést, buď to úpravu umoţňující odsunutí formálního řízení o vydání OOP aţ na dobu po stanovení přechodného úpravy provozu na pozemních komunikacích, nebo úpravu umoţňující postupovat formou faktického pokynu,87 bude zřejmě vhodnější upřednostnit posledně zmíněnou variantu, tedy formu faktického pokynu, neboť by jednak na rozdíl od 81

KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18. s. 651. 82 VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Bova Polygon, 2006. s 992. 83 KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18. s. 652. 84 KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 146. 85 Příkladem uţití bezprostředního zásahu, jako formy správní činnosti, je rozpuštění shromáţdění z důvodu a způsobem stanoveným v § 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromaţďovacím, ve znění pozdějších předpisů. Ačkoliv se v uvedeném případě jedná o rozhodnutí v konkrétní věci a pro neurčitý počet subjektů (okruh konkrétních fyzických osob, které jsou v daném okamţiku účastníky shromáţdění, obvykle nelze přesněji určit), bylo by pouţití postupů podle části šesté správního řádu v takových případech neadekvátní, protoţe by vylučovalo okamţitou účinnost zásahu. (MIKULE, V. Trampoty s opatřeními obecné povahy. Právní zpravodaj. 2007, roč. 8, č. 8, s. 4.) 86 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. s. 279. 87 Jako například v § 75 zákona o provozu na pozemních komunikacích.

25

formy OOP nedocházelo k výše uvedenému zkrácení práv dotčených osob a jejich ochrana by byla zajištěna soudní ochranou zásady přiměřenosti zásahu, která je zmiňována uţ v prvorepublikové literatuře jako umírněnost faktického úkonu v tom smyslu, ţe „není-li jiného předpisu, má se voliti takové omezení, které občana nejméně zatěžuje, ale ještě stačí k dosažení žádoucího cíle.“88 Dále, na základě této tradiční teorie správního práva, je ve prospěch formy faktického pokynu, v případě neočekávaného stanovení přechodného dopravního značení, ta skutečnost, ţe se faktickým pokynem chrání preventivně nebo represivně určité právní statky, přičemţ tento úkol je v podstatě konzervující, neboť slouţí jen k udrţení dosavadních statků, nikoliv k tvoření statků nových, nemá tedy působnost tvůrčí.89 A to na rozdíl od výše uvaţovaného OOP, jeţ vytváří právní regulaci určitého úseku pozemní komunikace spíše za jiným účelem, neţ je pouhá okamţitá reakce na náhlou situaci. Ze shora uvedeného je proto patrné, ţe správní akt OOP musíme pečlivě odlišovat ne jen od aktů, které se v OOP mísí, tedy od individuálních rozhodnutí a právních předpisů, ale také od jiné formy správní činnosti, a sice od zmíněných faktických zásahů. Spíše takovou kuriozitou je skutečnost, ţe přechodná úprava provozu na pozemních komunikacích můţe být provedena přenosnými dopravními značkami umístěnými na vozidle,90 z čehoţ by automaticky mělo vyplývat odlišné vymezení konkrétního předmětu v tomto konkrétně-abstraktním OOP. Zatímco dopravní značení, provádějící místní úpravu provozu na pozemních komunikacích, je svým konkrétním předmětem typické, neboť řeší například dopravní situaci na určité křiţovatce, tak přenosná dopravní značka umístěná na vozidle bude řešit svým předmětem specifické konkrétní místo, kterým bude vţdy okolí vozidla, na kterém je dopravní značka umístěna, přičemţ ale vţdy půjde o různé okolí, měnící se v závislosti na pohybu vozidla značku nesoucí. V tomto případě je však dodrţení procesu stanovení OOP, především pak povinnost zveřejnit návrh OOP s odůvodněním na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichţ správních obvodů se má OOP týkat, čili nejspíše těch, kterými bude vozidlo s přenosným dopravním značením projíţdět, zcela absurdní a mělo by se tedy zřejmě de lege ferenda opět jednat o faktický pokyn. K dopravnímu značení je nutno ještě dodat, ţe v případě jeho obnovy, například z důvodu opotřebení, kdy se nemění význam dopravní značky, není pochopitelně nutné vydávat nové OOP.91

88

HOETZEL, J. Československé správní právo : část všeobecná. Praha : Melantrich, 1937. s. 27. Tamtéţ s. 17. 90 LEITNER, M; LUKÁŠEK, V.; KOPECKÝ, Z. Zákon o provozu na pozemních komunikacích : a předpisy prováděcí a souvisící s komentářem. Praha : Linde, a. s., 2006. s. 183. 91 KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 147. 89

26

4 Průzkum stanovení dopravního značení v praxi veřejné správy.92 Z kapitol věnovaných dopravnímu značení plyne, ţe i přes to, ţe dopravní značení bylo za OOP označeno, coby obiter dictum, jiţ v úplně prvním rozhodnutí NSS o návrhu na zrušení OOP,93 je i tak předmětem jen velmi strohé judikatorní činnosti.94 Přišlo mi tedy zajímavé pokusit se alespoň částečně zjistit, jaká je aplikační praxe správních orgánu, jeţ mají kompetenci k místní úpravě provozu stanovením dopravního značení. Prostřednictvím ţádosti o informaci, dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), jsem poţádal všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností95 v ČR (dále jen „obecní úřady“), jeţ mají působnost stanovit dopravní značení na silnici II. a III. třídy a na místní komunikaci,96 o poskytnutí informace, jakou formou v rozhodném období97 stanovily, nebo by do budoucna stanovily,98 vodorovné dopravní značení „přechod pro chodce“99. Toto dopravní znační jsem si vybral hlavně ze dvou důvodů. Prvním je odhad, ţe se jedná o relativně frekventované dopravní značení, čili v praxi většiny dotázaných obcí šlo očekávat jeho stanovení. Druhým důvodem byla skutečnost uvedená jiţ výše, a sice ţe v případě vodorovného dopravního značení bude pro aplikující správní orgán nejspíše ještě o něco náročnější vnímat vodorovné dopravní značení jako OOP a s tím související procesní povinnosti jeho stanovení, neţ jak tomu je u „nápadnějšího“ svislého dopravního značení, přičemţ jak bude následně uvedeno, oba odhady se do velké míry naplnily a především posledně uvedený předpoklad ukázal na rozšířený problém v aplikační praxi dotázaných obecních úřadů. Na elektronickou poštou rozeslaných 206100 dotazů odpovědělo 152 obecních úřadů, přičemţ z tohoto mnoţství odpovědí jich bylo 126 pouţitelných pro sledovaný výzkum. Z těchto 126 relevantních odpovědí potom vyplývá, ţe pouze 36 obecních úřadů by, při místní úpravě provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím vodorovného 92

Tabulka vyhodnocených odpovědí konkrétních obcí, spolu s názornými grafy pro větší přehlednost, je v příloze č. 2 předkládané práce. 93 Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. 94 Rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009, rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008 a rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009. 95 V případě územně členěných statutárních měst magistráty a Magistrát hlavního města Prahy. 96 § 77 odst. 1 písm. c) zákona o provozu na pozemních komunikacích. 97 Rozhodným obdobím je počátek účinnosti s. ř., tedy od roku 2006 s tím, ţe důleţité je datum 1. dubna 2008, kdy bylo ustanovení § 129 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích zrušeno, a obecná úprava OOP se stala povinnou pro proces místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Více v podkapitole 3. 1 Úprava procesu stanovení dopravního značení. 98 Byl jsem si vědom, ţe na takto poloţenou otázku, která je dotazem na budoucí rozhodnutí, nemá povinnost na základě zákona o svobodném přístupu k informacím (§ 2 odst. 4) dotázaný subjekt odpovědět, nicméně obecní úřady v drtivé většině odpovídaly. 99 § 19 písm. b) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. 100 205 obecních úřadů s rozšířenou působností/magistráty + hl. město Praha.

27

dopravního značení přechod pro chodce, aplikovalo (nebo zároveň jiţ v rozhodném období aplikovaly) obecnou úpravu OOP, obsaţenou v části šesté s. ř. Zbylých 90 obecních úřadů by tuto procesní úpravu OOP neaplikovaly (nebo zároveň v rozhodném období ani v minulosti neaplikovaly). Zdá se tedy, ţe se potvrdil předpoklad a z relevantních odpovědí obecních úřadů se ukázalo, ţe pouze 29% by aplikovalo při umístění přechodu pro chodce obecnou úpravu OOP. Zbylých 71% obecních úřadů, které by při stanovení přechodů pro chodce dle úpravy OOP nepostupovaly, lze rozdělit na dvě části. První částí jsou obecní úřady, z jejichţ odpovědí plynulo, ţe o problematice OOP, v rámci regulace pozemní dopravy dopravním značením, nemají ţádné vědomí, resp. jejich odpovědi, potaţmo jejich aplikační praxe v tomto sektoru, vůbec neuvaţuje moţnost pouţití institutu OOP a tento jejich přístup by byl velmi pravděpodobně stejný i v případech jiných, třeba i zákazových, dopravních značení. Je to 63% z těch obecních úřadů, jeţ přechod pro chodce jako OOP nestanovují a 45% ze všech relevantních odpovědí. Toto příliš veliké číslo ukazuje, ţe alespoň základní povědomí o OOP v rámci dopravního značení není zřejmě u mnohých obecních úřadů dostatečně vysoké. A to i přes to, ţe v srpnu roku 2009 vydalo Ministerstvo dopravy ČR, odbor provozu silničních vozidel pod č. j. 423/2009-160-OST/1, Metodickou pomůcku pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (dále jen „metodický pokyn).101 Druhá část obecních úřadů by při stanovení přechodů pro chodce dle úpravy OOP nepostupovaly z důvodu, nikoliv, ţe by o OOP v této souvislosti ani neuvaţovaly, jako v případě první části obecních úřadů, ale proto, ţe přechod pro chodce dle jejich názoru nenaplňuje pojmové znaky OOP, k čemuţ došly především právě na základě uvedeného metodického pokynu. Takto odpovědělo 26% z těch obecních úřadů, jeţ poskytly relevantní odpověď. Důvodem, proč vodorovné dopravní značení přechod pro chodce podle této skupiny obecních úřadů nenaplňuje pojmové znaky OOP, je to, ţe ačkoliv dle metodického pokynu, podle kterého při rozhodování o aplikaci části šesté s. ř. postupují, se „s ohledem na judikaturu NSS a ÚS musí postup správních orgánů při stanovení místní úpravy podle § 77 odst. 1 správního řádu z procesního hlediska řídit částí šestou správního řádu (§ 171 a násl.),“102 tak povaţovat za OOP, a tedy aplikovat část šestou správního řádu, je však přitom nutné jen v případě, „že jsou touto úpravou adresátům (účastníkům provozu) stanoveny jiné povinnosti, než by pro ně vyplývaly z obecné úpravy obsažené v zákoně č. 361/2000 Sb., tedy především v případě, že se jedná o značky zákazové a příkazové, značky upravující přednost a naopak se nejedná o značky z nichž žádná úprava povinností

101

Jeho úplné znění je obsahem přílohy č. 3 diplomové práce. Ministerstvo dopravy ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích - č. j. 423/2009-160-OST/1. [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2011-02-12]. s. 3. Dostupné z: < http://www.mdcr.cz/NR/ rdonlyres/84E3923B-D441-44BD-A32A32064F4AF316/0/MetodikakesjednocenipostupuOUaKUpri stanovovanimistniupravyprovozunapozemnichkomunikacich.PDF>. 102

28

nevyplývá, tedy o značky výstražné a tu část informativních značek, které účastníkům provozu pouze poskytují informace, případně slouží k jejich orientaci.“103 Argument této 26% části obecních úřadů, jenţ se objevoval v jejich odpovědích, je pak ten, ţe z vodorovného dopravního značení buď ţádná úprava povinností nevyplývá, neboť jde o informativní dopravní značení, které účastníkům provozu pouze poskytuje informace, anebo ţe povinnosti z přechodu pro chodce sice plynnou, ovšem nejedná se o jiné povinnosti, neţ by pro ně vyplývaly z obecné úpravy obsaţené v zákoně o provozu na pozemních komunikacích. S informacemi podanými v metodickém pokynu lze v zásadě souhlasit, neboť jsou v podstatě převzaté z judikatury NSS, zároveň však v metodickém pokynu chybí doplnění těchto, na oblast dopravního značení se soustředících, vět, o obecná pravidla právní úpravy OOP. Základní popis právní podstaty institutu OOP spolu s popisem jeho vlastností v rámci aplikace na dopravní značení by, myslím si, předešel výše uvedené chybné interpretaci povahy formy místní úpravy provozu přechodem pro chodce. Obecně je totiţ OOP takový akt, který konkretizuje jiţ zákonem stanovenou povinnost, a to tím způsobem, ţe ji stanoví pro konkrétní předmět – v oblasti regulace dopravy je tím předmětem místo na pozemní komunikaci, přičemţ pro místa v OOP nevymezená, tato povinnost neplatí. Nelze proto tvrzení, ţe musí jít o „jiné povinnosti, než by pro ně vyplývaly z obecné úpravy obsažené v zákoně č. 361/2000 Sb.,“ vykládat tak, jak to činí tato část obecních úřadů. Ty v podstatě tvrdí, ţe povinnost vyplývající z přechodu pro chodce,104 je upravená v zákoně o provozu na pozemních komunikacích v § 5, jenţ obsahuje základní povinnosti řidiče, které slovy zákona doplňují tzv. obecné povinnosti účastníka provozu na pozemních komunikacích v ustanovení § 4 stejného zákona. Povinnosti v § 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích, včetně povinnosti plynoucí z přechodu pro chodce, lze proto dle nich povaţovat za povinnosti obecné, z čehoţ je moţno dovozovat, ţe tím pádem přechod pro chodce účastníkům provozu ukládá pouze povinnost, která pro ně vyplývá z obecné úpravy obsaţené v zákoně, a tak přechod pro chodce není OOP. Této chybné interpretace se zřejmě právě oněch 26% obecních úřadů dopouští. Přitom však v otázce, zdali jde o jinou povinnost, neţ by vyplývala z obecné úpravy zákona, nezáleţí na tom, jaká povinnost, resp. z jaké části zákona, je opatřením obecné povahy uloţena, nýbrţ na tom, zdali jde o povinnost, která pro jiná místa (na pozemní komunikaci), neţ na která se OOP vztahuje, není uloţena. Z důvodu, ţe povinnost uloţená přechodem pro chodce, je povinností zcela vzpjatou s místem, jeţ toto vodorovné dopravní značení označuje, přičemţ tato povinnost neplatí pro úseky takto neoznačené, není pochyb o tom, ţe se o OOP v tomto směru jedná. A argumentace menšího mnoţství obecních úřadů, ţe přechod pro chodce ţádnou povinnost neukládá je uţ naprosto lichá, neboť 103

Ministerstvo dopravy ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích - č. j. 423/2009-160-OST/1. [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2011-02-12]. s. 3. Dostupné z: < http://www.mdcr.cz/NR/ rdonlyres/84E3923B-D441-44BD-A32A32064F4AF316/0/MetodikakesjednocenipostupuOUaKUpri stanovovanimistniupravyprovozunapozemnichkomunikacich.PDF>. 104 § 5 písm. h) zákona o provozu na pozemních komunikacích.

29

povinnost jím uloţená je ze zákona o provozu na pozemních komunikacích zcela zřejmá.105

105

Srov. rozsudek NS ze dne 21. 6.2006, sp. zn. 5 Tdo 651/2006, ve kterém se v souvislosti s trestním řízením uvádí, „že odvolací soud vezme v úvahu tu část skutkových zjištění, spočívající v tom, že obviněný viděl přitom, jak se blížil k přechodu pro chodce, před tímto přechodem pohyb osob, směřujících zjevně k přejití vozovky na místě k tomu určeném, jimž měl v případě jejich přecházení vozovky na vyznačeném přechodu pro chodce umožnit bezpečné a nerušené přejití vozovky. Jestliže tak neučinil, na takové k přechodu pro chodce se blížící osoby náležitě nereagoval, nesnížil ani rychlost jízdy jím řízeného vozidla blížícího se k přechodu pro chodce a v důsledku toho při projíždění přes přechod pro chodce srazil přecházející chodkyni pak je třeba správně aplikovat na jeho jednání i příslušnou část ustanovení § 5 odst. 1 písm. h) zák. č. 361/2000 Sb., které ukládá řidiči vozidla povinnost umožnit chodci, který je na přechodu pro chodce nebo jej zřejmě hodlá použít, nerušené a bezpečné přejití vozovky, tím, že se musí přibližovat k přechodu pro chodce takovou rychlostí, aby mohl zastavit vozidlo před přechodem pro chodce, a pokud je to nutné, je povinen před přechodem pro chodce zastavit vozidlo. Z tohoto hlediska je nevýznamné, že jel rychlostí v daném místě obecně dovolenou, neboť tuto obecně dovolenou rychlost je třeba ve smyslu citovaného ustanovení ještě přizpůsobit okolnosti, že přijíždí k vyznačenému přechodu pro chodce, na kterém s ohledem na konkrétní situaci mohou přecházet chodci.“

30

5 Další právní prostředky regulace dopravy s povahou OOP K regulaci provozu opatřením obecné povahy na pozemních komunikacích neslouţí jen institut místní úpravy provozu prostřednictvím stanovení dopravního značení, ale právní předpisy z oblasti pozemních komunikací a provozu na nich upravují celou řadu dalších právních institutů, jimiţ je doprava na pozemních komunikacích usměrňována. V ţádném z těchto právních předpisů nenajdeme výslovně stanovenou formu OOP, coţ je dáno zejména obdobím, ve kterém vznikly106 a dosavadní nízkou vůlí jejich novelizace v tomto směru. Dopravní značení je, zřejmě z důvodu své všudypřítomnosti, doposud jediným z těchto moţných právních regulátorů pozemní dopravy, o kterém bylo soudně rozhodnuto jako o OOP, coţ bylo do velké míry umoţněno skutečností, ţe právní úprava místní úpravy provozu prostřednictvím stanovení dopravního značení nestanoví pro tento akt ţádnou formu.107 V podobné pozici absence zákonné formy se logicky nachází i rozhodnutí o stanovení místní a přechodné úpravě provozu na pozemních komunikacích108 prostřednictvím světelných signálů, v jejichţ případě je zákonem uvedeno, ţe některými „světelnými (…) signály se řídí provoz na pozemních komunikacích (…)“109 a ţe „při řízení provozu na křižovatce se užívá zejména světelných signálů tříbarevné soustavy s plnými signály nebo se směrovými signály,“110 přičemţ tato světelná signalizační zařízení, lidově nazývaná jako semafory, řídí111 provoz na konkrétní křiţovatce, a tak jsou nepochybně OOP, z důvodu, ţe se od dopravních značek liší pouze technikou, jakou je povinnost účastníkům silničního provozu sdělována, neboť proces jejich stanovení je totoţný se stanovením dopravního značení.112 Takovou bezproblémovou kvalifikaci ve prospěch OOP jako u semaforu, však nelze, z důvodů uvedených v následující podkapitole 5. 1, učinit u dalšího právem upraveného prostředku, určeného k místní úpravě provozu na pozemních komunikacích, a sice u tzv. krátkého příčného prahu,113 který jako dopravní zařízení můţe usměrňovat provoz na pozemních komunikacích,114 ačkoliv u něj také chybí právní úprava formy rozhodnutí o jeho umístění na pozemní komunikaci. 106

Zákon o provozu na pozemních komunikacích je z roku 2000 a zákon o pozemních komunikacích dokonce z roku 1997. 107 Viz kapitola 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy. 108 § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích. 109 § 65 odst. 1 zákon o provozu na pozemních komunikacích. 110 § 70 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích. 111 Jednotlivé povinnosti pro řidiče upravuje § 70 odst. 2 a násl. zákona o provozu na pozemních komunikacích. 112 Mezi taková OOP patří například i zvláštní světelná signalizační zařízení k zabezpečení ţelezničních přejezdů (§ 29 odst. 1 písm. a) zákona o provozu na pozemních komunikacích), nebo k výjezdu hasičských vozidel (§ 71 odst. 6 zákona o provozu na pozemních komunikacích). 113 § 26 odst. 1 písm. n) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. 114 § 66 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích.

31

U některých dalších právních prostředků z oblasti regulace provozu na pozemních komunikacích můţeme vysledovat, ţe jsou svojí povahou OOP, ačkoliv jsou formálně označeny za obecně závazný právní předpis, nebo u nich je předpokládáno vydání individuálního správního rozhodnutí. Právě uvedeným aktům se věnují podkapitoly 5. 2 Silniční uzavírka a 5. 4 Další způsoby regulace dopravy na území obce.

5. 1 Zpomalovací práh Jak jiţ bylo v úvodu této kapitoly uvedeno, svou povahou by OOP mohl být i zpomalovací práh, který vytváří krátkou umělou nerovnost na vozovce,115 široké veřejnosti známý jako tzv. retardér. Z hlediska právní úpravy zpomalovacího prahu však v našem právním řádu je pouze, dle § 24 odst. 3 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, stanoveno, ţe zpomalovacími prahy je vynucováno dodrţení předepsané dovolené rychlosti. V případě zpomalovacího prahu se tak nejspíše zdá, ţe není naplněna podmínka, ţe povinnost ukládaná OOP, musí být stanovena na základě zákona, neboť samotný zpomalovací práh, jako dopravní zařízení, zdá se ani ţádnou povinnost neukládá.116 Na rozdíl od dopravního značení, omezujícího rychlost uloţením povinnosti dodrţet určitou maximální povolenou rychlost, dochází prostřednictví zpomalovacího prahu k omezení rychlosti ve faktické rovině. Ovšem jako faktický zásah jej zřejmě označit nemůţeme, neboť postrádá charakteristický znak bezprostřednosti takového zákroku, s tím, ţe faktický zásah je úkon, který má pro postavení adresátů přímé právní důsledky, 117 coţ je, jak bude popsáno níţe, v případě zpomalovacího prahu problematické. Navíc jeho relativní časová neomezenost a paušální působení na komunikaci, této formě zjevně také neodpovídá.118 Vyloučit zřejmě můţeme i, před dále uvedeným OOP, poslední v úvahu přicházející formu realizace veřejné správy, kterou je forma neprávní, tzv. materiálnětechnický úkon. Lze jej charakterizovat jako činnost, spočívající v materiálně technickém zajištění práce správních orgánů, mající ve vztahu k základním úkolům veřejné správy převáţně pomocný a přípravný charakter,119 přičemţ jde o úkony, které musí být podloţeny určitým technickým vybavením vykonavatelů veřejné správy. Příkladem technického úkonu je pouhé fyzické umístění dopravní značky.120

115

§ 26 odst. 1 písm. n) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. Zmínka o zpomalovacím prahu na úrovni zákona je pouze v rámci ustanovení § 12 odst. 1 písm. d) zákona o pozemních komunikacích, které zpomalovací práh uvádí jako jeden z početného výčtu předmětů, jeţ jsou součástí dálnice, silnice a místní komunikace. Ani v prováděcích předpisech, kde je jiţ právní úprava zpomalovacích prahů četnější, ţádné uloţení povinnost zpomalovacím prahem nenalezneme. 117 Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck. 2009. s. 279. 118 Na rozdíl od výše uvedeného přechodného dopravního značení pro náhlé situace, jehoţ problematika byla popsána v oddíle 3. 2. 1 Přechodné dopravní značení v procesu vydávání OOP. 119 PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Brno : Nakladatelství doplněk. 2007. s. 317. 120 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck. 2009. s. 294. 116

32

Stejně tak, jako je pro OOP o místní úpravě provozu prostřednictvím dopravního značení, tím technickým neprávním úkonem fyzické umístění daného dopravního značení, je dle mého názoru i fyzické umístění dopravního zařízení zpomalovací práh pouhým technickým úkonem pro akt, jímţ je rozhodnuto o umístění tohoto zařízení, jehoţ formu se pokusím osvětlit v následujícím textu. Shodně jako v případech dopravního značení ukládajícího maximální povolenou rychlost, i u zpomalovacího prahu dochází k úpravě provozu na konkrétním místě pozemní komunikace, a to pro neurčitě vymezený okruh adresátů, přičemţ faktické účinky zpomalovacího prahu bývají častokrát, i přes absenci výslovné závazné povinnosti sníţit rychlost vozidla, výraznější, neţ následky plynoucí z povinnosti uloţené dopravním značením, neboť jednak vhodná přejezdová rychlost přes zpomalovací práh nepřesahuje rychlost okolo 30 km/h, coţ patří v rámci dopravního značení do kategorie těch nejvýraznějších rychlostních omezení a dále pak i pro skutečnost, ţe v případech, kdy by dopravním značením uloţená povinnost nemusel být plněna, tak zpomalovací práh by svojí podstatou ţádnou výjimku nepřipustil.121 Navíc na rozdíl od zpomalení dopravním značením, kdy je rychlost sníţena plynuleji, bez překonávání překáţky, je zpomalení přejetím zpomalovacího prahu mnohonásobně palivově náročnější a i emise hluku a zplodin122 jsou neporovnatelně vyšší.123 V případě, ţe by zpomalovací práh nebyl OOP, nevztahovala by se na něj soudní ochrana dle dílu sedmého s. ř. s., který se v případě dopravního značení aplikovat můţe, coţ by s ohledem na výše uvedené znamenalo nevysvětlitelnou diskrepanci, která je prohloubena i faktem, ţe zpomalovací práh je z hlediska zvláštního zákona stanoven stejným procesem a rozhodnutím,124 jako dopravní značení. Přitom tvrzené dotčení, potřebné pro aktivní legitimaci k návrhu na zrušení OOP u NSS,125 by šlo u zpomalovacího prahu spatřovat například v situaci, ve které se nacházela v období podzimu 2010 obec Zeleneč, leţící nedaleko Prahy, která měla, při své velikosti cca 2000 obyvatel, kolem 60ti retardérů, čímţ byl nejen pro obyvatele obce velmi komplikován její průjezd.126

121

Případ zpomalení vozidel s právem přednostní jízdy, upravených v § 41 zákona o provozu na pozemních komunikacích, které uţijí zvláštního výstraţného světla modré barvy v souvislosti s výkonem zvláštních povinností, jeţ nemají v tomto případě dle odst. 1 uvedeného ustanovení povinnost řídit se světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály, dopravními značkami, dopravními zařízeními ani zařízeními pro provozní informace. Taková vozidla budou nucena k zpomalení, k němuţ by omezujícím dopravním značením nedošlo. 122 Tímto se okruh moţných dotčených osob rozšiřuje i mimo řady účastníků provozu, třeba i na obyvatele přilehlých nemovitostí. 123 Zpomalovací práh. Wikipedia [online]. Last modified 16. 9. 2010 [cit. 2011-02-13]. Dostupné z: < http://cs.wikipedia.org/wiki/Zpomalovací_práh >. 124 Dle § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích. K tomu KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. s. 250. Stanovením místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích se upravuje provoz na pozemních komunikacích dopravními značkami, světelným zařízením, případně i doprovodnými akustickými signály nebo právě dopravními zařízeními. 125 Podrobnosti viz oddíl 6. 2.1 Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP. 126 KISS, J.; BOUČEK, B. Černé ovce : Reportáž Retardéry [online]. Česká televize, 18. 11. 2010 [cit. 201102-13]. Dostupné z: < http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/1097429889-cerne ovce/210452801081118/ >.

33

Pokusme se proto zamyslet, zdali opravdu u zpomalovacího prahu absentuje uloţení povinnosti, jeţ je pro OOP charakteristická.127 Východisko spatřuji v ustanovení § 4 zákona o provozu na pozemních komunikacích, jeţ vymezuje obecné povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích, kde se pod písmenem c) stanoví, ţe při účasti na provozu na pozemních komunikacích je kaţdý povinen řídit se mimo jiné dopravním zařízením, mezi které patří i zpomalovací práh. Z této povinnosti řídit se jimi nevyplývá jen „povinnost tato zařízení respektovat, popřípadě vzít je na vědomí, ale především přizpůsobit jim své chování, a to zejména při řízení vozidel.“128 Lze tedy dovodit, ţe všichni účastníci na provozu na pozemních komunikacích mají obecnou povinnost přizpůsobit rychlost vozidla zpomalovacím prahům. Proto kaţdý, kdo projíţdí přes zpomalovací práh, tedy blíţe neurčená skupina osob, je donucen výrazně zpomalit nejen z důvodu, ţe se chce vyhnout znepohodlnění jízdy či poškození svého vozidla, přičemţ toto rozhodnutí by záleţelo pouze na řidičově vůli, ale zpomalit na přiměřenou rychlost musí z toho důvodu, ţe mu to ukládá výše zmíněná obecná povinnost v § 4 odst. c) zákona o provozu na pozemních komunikacích. Stačí to však pro to, aby podmínka, ţe OOP je jen takový akt, který konkretizuje jiţ zákonem stanovenou povinnost a zároveň tato povinnost, ukládána účastníkovi silničního provozu, je odlišná od takové, kterou by účastníci provozu měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích,129 byla naplněna? Dle mého názoru tato podmínka naplněna je, neboť na rozdíl od např. výstraţných dopravních značek,130 které povinnost rozdílnou od povinností podle obecné úpravy provozu neukládají, 131 je umístěním zpomalovacího prahu dopravní situace v místě tímto změněna a předmětná obecná povinnost rozhodnutím o umístění konkretizována pro určité místo, kdeţto v případě výstraţného značení, upozorňujícího řidiče např. na zatáčku, zvířata, zúţení, mlhu, náledí či třeba právě na nerovnost, je pouze dáváno na vědomí, ţe nějaká, pro provoz důleţitá skutečnost, tu existuje, nebo s nějakou pravděpodobností nastává, aniţ by se umístěním takového značení obecná povinnost, na níţ je značením pouze upozorňováno, nějak vytvářela či modifikovala (na rozdíl od zpomalovacího prahu). S ohledem na předešlý text lze tedy říci, ţe výstraţné dopravní značení „pozor, zpomalovací práh“132, které toliko jen oznamuje existenci tohoto zařízení, OOP není, kdeţto samotné dopravní zařízení zpomalovací práh svojí povahou zřejmě je OOP, neboť

127

Příkladem, kdy chybí přímá schopnost zavazovat své blíţe nevymezené adresáty navenek, tedy ukládat jim práva či povinnosti v souvislosti s konkrétním předmětem úpravy, můţe být právní akt, kterým se stanoví vymezení úseků místních komunikací v katastrálním území obce, na nichţ se pro malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí. Viz návrh na zrušení části Nařízení obce Rašov č. 1/2010, podaný Krajským úřadem Jihomoravského kraje dne 20. 12. 2010 Ústavnímu soudu, sp. zn. Pl. ÚS 58/10, doposud nerozhodnuto. 128 KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. s. 136. 129 Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 130 § 63 odst. 1 písm. a) zákona o provozu na pozemních komunikacích. 131 Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 132 § 7 odst. 1 písm. i) vyhlášky o provozu na pozemních komunikích.

34

svým stanovením dává vzniknout novému stavu, jenţ aktivuje obecnou povinnost pro konkrétní místo.133 Z jiţ výše uvedené skutečnosti, ţe zpomalovací práh je stanoven stejným procesem a rozhodnutím, jako dopravní značení, tedy na základě právní úpravy, která nestanoví formu takového rozhodnutí, za současné absence vyloučení správního řádu, vyplývá, ţe stejně jako v případě některých dopravních značení,134 by i zpomalovací práh, pakliţe tedy naplňuje pojmové znaky OOP, a to včetně své problematické závaznosti navenek, podléhal části šesté s. ř., a byl by přezkoumatelný ve správním soudnictví dle dílu sedmého s. ř. s. Pakliţe by se i přes výše uvedené mělo dojít k jinému závěru, a sice ţe z materiálního hlediska je umístění zpomalovacího prahu tzv. jiným úkonem (správní úkon s niţší intenzitou právních účinků), bylo by i tak na místě tomuto úkonu propůjčit formu OOP, s cílem zvýšit ochranu jeho adresátů.135 Určit správný směr je úkolem případné soudní judikatury.

5. 2 Silniční uzavírka Dle ustanovení § 24 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) můţe být na všech pozemních komunikacích, s výjimkou neveřejně přístupné účelové komunikace, provoz uzavřen. Toto omezení obecného uţívání se provádí tzv. uzavírkou, jeţ jako rozhodnutí silničního správního úřadu má svým obsahem, ukládajícím povinnost všem řidičům vozidel136 neuţít konkrétní úsek pozemních komunikací, jiţ na první pohled zcela zřejmě charakter OOP,137 ovšem jak bude dále uvedeno, právní úprava tomu neodpovídá. Spíše okrajem na úvod je dobré zmínit, ţe zákon rozlišuje dva druhy uzavření provozu uzavírkou, a to částečné (např. v jednom jízdním pruhu) nebo úplné (na pozemní komunikaci se zcela vyloučí provoz). Ve vyhlášce k zákonu o pozemních komunikacích z ustanovení § 39 odst. 1 vyplývá, ţe pokud částečná uzavírka nedosáhne parametrů ve vyhlášce stanovených,138 bude se jednat o zúţení jízdního pruhu provedené na základě

133

Povaha pojmového znaku OOP, a sice konkretizace jiţ zákonem stanovené povinnosti, jeţ je odlišná od takové, kterou by účastníci provozu měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, byla jiţ více přiblíţena výše v závěru kapitoly 4 Průzkum stanovení dopravního značení v praxi veřejné správy. 134 Viz kapitola 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy. 135 Srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 297. 136 § 2 písm. d) a f) zákona o provozu na pozemních komunikacích. 137 A to na rozdíl od objíţďky, která je upravena ve stejném ustanovení zákona § 24 zákona o pozemních komunikacích, neboť jde o rozhodnutí, jímţ je z důvodu uzavírky doprava převedena na komunikaci jinou, přičemţ toto rozhodnutí ukládá povinnost pouze vlastníku „náhradní“ komunikace, aby převedený provoz strpěl. V případě objíţďky se jedná tedy, ve vztahu k vlastníku „náhradní“ komunikace, o individuální správní akt. Ve vztahu k účastníkům silničního provozu lze objíţďku chápat jako pouhé doporučení s tím, ţe ani případné nařízení objíţďky nebude, obecně vzato, zavazovat jednotlivé uţivatele. (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 295.) 138 Dle § 39 odst. 1 vyhlášky o pozemních komunikacích se předkládá ţádost o povolení uzavírky za situace, kdy dochází k uzavření více neţ poloviny jednoho jízdního pruhu v délce větší neţ 50 m a na dobu delší neţ 3 dny.

35

místní úpravy provozu,139 coţ je, s ohledem na úpravu pouhým prováděcím právním předpisem a nikoli zákonem, sporné. 140 Jelikoţ zákon o pozemních komunikacích v § 24 odst. 2 stanoví, ţe o uzavírce rozhoduje příslušný silniční správní úřad141 na ţádost osoby, v jejímţ zájmu má dojít k uzavírce, bylo zřejmě úmyslem zákonodárce vést v tomto případě správní řízení a vydat správní rozhodnutí dle § 67 s. ř., „jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby.“ Nutno ovšem podotknout, ţe správní řád výslovně neřeší, zda je řízení, ve kterém se vydává opatření obecné povahy, řízením, které se zahajuje z moci úřední nebo na ţádost, přičemţ současně ani jednu z obou variant nevylučuje.142 Tato domněnka, ţe pro rozhodnutí o uzavírce měl zákonodárce v úmyslu pouţít formu správního rozhodnutí dle § 67 s. ř., je však navíc utvrzena poslední větou ustanovení § 24 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích, ve které se stanoví, ţe „odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek.“ Při rozhodování o uzavírce tedy zákon počítá s moţností podání řádného opravného prostředku, kterým je odvolání.143 Odvolání je z hlediska právní teorie moţné jen proti individuálním právním aktům, nikoliv však proti OOP, neboť řádné opravné prostředky podávají účastníci řízení, které však řízení o vydání OOP nemá. Zákon tedy pro silniční uzavírku stanoví formu individuálního správního aktu, coţ je dle mého názoru z povahy věci v podstatě vyloučeno, neboť v řízení o silniční uzavírce se nerozhoduje primárně o právech či povinnostech ţadatele, v jehoţ zájmu má k uzavírce dojít. V případě, kdy ţádost podá například zhotovitel stavby, kvůli jehoţ činnosti má být uzavírka povolena,144 nerozhoduje přeci silniční úřad hlavně o jeho právech a povinnostech, nýbrţ právě o právech a povinnostech blíţe neurčených uţivatelů konkrétního úseku pozemní komunikace, která má mít určitý operativně technický vztah k stavební činnosti ţadatele. Je proto logické, ţe pro povahu tohoto rozhodnutí je moţné jej povaţovat spíše za OOP a nikoliv za individuální správní akt. Z dikce právní úpravy zákona o pozemních komunikacích tedy pro rozhodnutí o uzavírce nezpochybnitelně vyplývá forma individuálního správního aktu, čemuţ nejspíše nemůţe konkurovat ani materiální přístup, kterým lze naopak toto rozhodnutí nepochybně označit za OOP. Hlavním argumentem pro tento názor je, ţe za situace, kdy je správní orgán zmocněn vydat v daném případě toliko správní rozhodnutí, ačkoliv je zjevné, ţe individuální správní akt, jímţ je o uzavírce rozhodováno, naplňuje pojmové znaky OOP, není moţné tento akt povaţovat za OOP a případně ho podrobovat soudnímu přezkumu jako OOP podle s. ř. s. Ani materiální pojímání OOP totiţ nemůţe překlenout skutečnost, 139

Ve světle kapitoly 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy, půjde opět o OOP. KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 120. 141 Ačkoliv je tento pojem dále v textu pouţíván, je nutné podotknout, ţe „jde o nepříliš výstižné pojmenování, neboť např. obecní úřady jakožto silniční správní úřady ve věcech místních komunikací nemají se silnicemi pranic společného.“ (KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s.120) 142 VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Bova Polygon, 2006. s. 979. 143 § 81 s. ř. 144 § 39 odst. 2 písm. c) vyhlášky o pozemních komunikacích. 140

36

ţe vůlí zákonodárce bylo rozhodovat o silniční uzavírce formou individuálního správního aktu. To vyplývá i z rozhodnutí NSS ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 2 Ao 3/2010, ve kterém je uvedeno, ţe „za situace, kdy zákonodárce (1.) předpokládá určitou činnost státního orgánu a (2.) pro tuto činnost stanoví určitou formu, nelze ze strany soudu z obsahu vydaného aktu dovodit, že se jedná o akt jiný, než zákonem výslovně předvídaný.“ Silničním správním úřadům „není dána zákonná kompetence vydávat v této oblasti opatření obecné povahy a vázanost těchto orgánů zákonem (viz čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny) nepřipouští, aby byla absence zákonného zmocnění nerespektována.“145 Od této situace je samozřejmě odlišné, v kapitole 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy popsané, rozhodnutí o místní úpravě provozu prostřednictví dopravního značení, které NSS naopak jako OOP označil, neboť kompetence správního orgánu pro vydání tohoto správního aktu není jednoznačná.146 Stejně jako např. v případě § 16 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, upravující moţnost vyhradit místa, na která se nevztahuje striktní zákaz určitých činností na území národního parku. Právní formu, v níţ má být „vyhrazení místa“ vtěleno, zákon výslovně neupravuje, a protoţe tento akt zároveň představuje úpravu konkrétních práv a povinností v konkrétním místě pro obecně vymezený okruh osob, označil jej NSS z materiálního hlediska za OOP.147 I přes tuto nemoţnost materiálního pojetí rozhodnutí o silniční uzavírce jako 148 OOP, je přece jen otázkou, zdali podmínkou, resp. součástí takového individuálního správního aktu není jiné rozhodnutí s formou OOP, neboť ustanovení § 24 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích stanoví povinnost ţadateli o uzavírku označit uzavírku předepsaným způsobem. Tím je myšleno označení, které „se provádí zejména dopravním značením a dopravním zařízením, které je realizováno prostřednictvím stanovení přechodné úpravy provozu na pozemní komunikaci, způsobem uvedeným ve stanovené přechodné úpravě provozu na pozemní komunikaci.“149 Toto stanovení místní úpravy provozu má být obsaţeno v rozhodnutí o povolení uzavírky.150 S ohledem na to, ţe povolená uzavírka se pravděpodobně neobejde bez zákazového či příkazového dopravního značení, ukládajícího řidiči takovou povinnost, která bude zamezovat jeho vjezdu na uzavřenou komunikaci, podléhalo by samostatné stanovení takového přechodného dopravního značení obecnému reţimu úpravy OOP dle s. ř. s.151 Je pak otázkou, zda v případě, kdy má být stanovení takového dopravního značení obsaţeno v rozhodnutí o povolení uzavírky, bude oním rozhodnutím o omezení konkrétního úseku pozemní komunikace jiţ rozhodnutí o povolení uzavírky a stanovení dopravního značení je 145

BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 18. Dostupné z: . 146 Tamtéţ s. 18. 147 Rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, sp. zn. 6 Ao 5/2010. 148 Z čehoţ vyplývá, ţe rozhodnutí o silniční uzavírce nebude moţné napadnout návrhem na zrušení OOP podle dílu sedmého hlavy druhé s. ř. s., nýbrţ ţalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. 149 KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 126. 150 § 39 odst. 5 vyhlášky o pozemních komunikacích. 151 Viz kapitola 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy.

37

jen faktické provedení omezení v terénu, o němţ bylo rozhodnuto uzavírkou, a má s ním proto sdílet také formu individuálního správního aktu, anebo by mělo jít o samostatnou část s formou OOP, která by byla podmínkou pro vydání rozhodnutí o silniční uzavírce? Za stavu, kdy ze stávajícího zákona o pozemních komunikacích vyplývá, ţe rozhodnutí o povolení uzavírky pozemní komunikace je individuální správní akt, dochází k rozporu mezi stanovenou formou tohoto aktu a jeho povahou, naplňující prvky OOP, v důsledku čehoţ jsou opomenuta procesní práva dotčených osob, jichţ se uzavírka týká, tedy právo podat námitky či připomínky, s čímţ naopak počítá obecná úprava OOP v s. ř. Dle mého názoru by proto bylo vhodné, vyloţit tuto úpravu tak, ţe nevhodná forma správního rozhodnutí pro povolení uzavírky, bude v tomto duchu zhojena rozhodnutím o místní přechodné úpravě provozu na omezeném úseku dopravním značením, které jiţ formu OOP mít bude.152 Výsledkem bude, ţe dotčené osoby budou mít moţnost vyjádřit se, skrze námitky a připomínky v souvislosti s dopravním značením, k uzavírce samotné a ovlivnit tak řízení o ní, neboť rozhodnutí o uzavírce nelze uskutečnit, aniţ by bylo rozhodnuto o stanovení dopravního značení, vylučující provoz na uzavřené pozemní komunikaci. Z pohledu teorie správního práva by šlo o tzv. subsumpci, kdy je navenek vydáván jediný finální správní akt, který subsumuje podmiňující právní akt, v tomto případě OOP.153 Uvědomuji si, ţe popsané řešení je poněkud nesystémové, neboť o samotném povolení uzavírky, jeţ je meritem věci, směřující k uloţení povinností na konkrétní komunikaci pro všechny přijíţdějící řidiče, by bylo rozhodováno formou individuálního správního aktu, kdeţto o stanovení dopravního značení, které jen jaksi v terénu umoţňuje fungování uzavírky, by převzalo formu OOP na sebe, ovšem je tím de facto částečně dána do souladu povaha institutu uzavírky pozemní komunikace s vhodnou formou. S tímto řešením je v souladu i současná judikatura NSS, neboť ten v rozhodnutí ze dne 29. 5. 2009 sp. zn. 4 Ao 1/2009 vyjádřil názor, ţe opatřením obecné povahy je přímo stanovení dopravního značení „parkoviště s parkovacím automatem“ s případnou dodatkovou tabulkou, nebo pro úseky místních komunikací v určité oblasti, dopravní značkou „zóna s dopravním omezením“, přičemţ ta jsou umisťována na základě nařízení o zpoplatnění, jakoţto normativního správního aktu,154 coţ povaţuji za situaci srovnatelnou s označením uzavírky na základě rozhodnutí o ní.

152

Ačkoliv vyhláška o pozemních komunikacích stanoví v § 39 odst. 5, ţe stanovení dopravního značení v místě uzavírky je v rozhodnutí o povolení uzavírky obsaţeno, z čehoţ patrně vyplývá, ţe by s ním mělo sdílet i stejnou formu, tedy také býti individuálním správním aktem, tak i přes to tato vyhláškou stanovená úprava na úrovni sekundárního právního aktu, nemůţe konkurovat obecné úpravě OOP v s. ř., jehoţ definice je pojímána materiálně, a tak stanovení dopravního značení formu OOP mít můţe. Ostatně na to, ţe tato prováděcí vyhláška uvádějící náleţitosti rozhodnutí o povolení uzavírky poněkud překračuje meze zákona i v jiných směrech, kdyţ za „náleţitosti“ povaţuje i skutečnosti, které lze takto těţko označovat, upozorňuje KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 127. 153 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 246. 154 Blíţe v podkapitole 5. 4 Další způsoby regulace dopravy na území obce.

38

Do budoucna nelze neţ doporučit novelizaci, zákonem o pozemních komunikacích upraveného, rozhodnutí o silniční uzavírce, a to ve smyslu změny jeho formy ve prospěch OOP.155

5. 3 Dočasný zákaz stání silničních vozidel na pozemní komunikaci Další omezení obecného uţívání pozemních komunikací nabízí ustanovení § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, které stanoví oprávnění silničního správního úřadu rozhodnout z důvodu veřejného zájmu o dočasném zákazu stání silničních vozidel na místní komunikaci nebo průjezdním úseku silnice, nebo jejich částech (dále jen „rozhodnutí o zákazu stání“). Na rozdíl od uzavírky pozemní komunikace popsané v předchozí kapitole, která se povoluje na základě ţádosti osoby, v jejímţ zájmu má k uzavírce dojít,156 můţe k dočasnému zákazu stání na pozemní komunikaci dle § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích dojít pouze ve veřejném zájmu.157 Dikce ustanovení § 19 odst. 5 přímo stanoví, ţe „silniční správní úřad je oprávněn rozhodnout o označení místní komunikace (…), příslušnou dopravní značkou podle zvláštního předpisu.“ Tím je opět myšleno umístění dopravního značení (v úvahu přichází dopravní značení „zákaz zastavení“ nebo „zákaz stání“)158 formou stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích dle § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích,159 mělo by tedy jít, s ohledem na předešlé části práce, o OOP.160 Tomu aby mohla být při rozhodování o zákazu stání pouţita šestá část s. ř. upravující OOP, jiţ nebrání stanovená forma individuálního správního aktu, jako u rozhodnutí o povolení uzavírky. Ovšem povinnost aplikovat obecnou úpravu OOP při rozhodnutí o zákazu stání, by mohla být ohroţena poslední větou § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, stanovící, ţe „…na řízení silničního správního úřadu se v tomto případě nevztahují obecné předpisy o správním řízení.“ Na jednu stranu je tímto potvrzeno, ţe zákon tomuto rozhodnutí nepřiřazuje formu individuálního správního aktu, ačkoliv hovoří o „rozhodnutí“, ovšem vtírá se otázka, zdali je tímto vyloučena aplikace

155

Vhodnější formou OOP by byl zohledněn i ten rozdíl, ţe „ve srovnání s řízením o návrhu na zrušení správního rozhodnutí (o silniční uzavírce – pozn. autora) podle § 65 soudního řádu správního je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy jiný okruh aktivně legitimovaných subjektů. Důležitým rozdílem je rovněž chybějící lhůta pro podání takového návrhu.“ (BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 17. Dostupné z: . 156 § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. 157 „Veřejným zájmem zde bude především zájem na úklidu komunikace, stavebních úpravách apod., nikoli zájem soukromý (např. na pořádání kulturní, sportovní a jiné akce) (KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 90.). 158 § 9 odst. 1 písm. hh) a písm. ii) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. 159 KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 90. 160 Nejde vlastně o nic jiného, neţ o stanovení dopravního značení zakazujícího stání v určitém místě pro neurčitě vymezenou skupinu osob, a to na přechodnou dobu.

39

celého správního řádu, tedy aţ na základní zásady,161 anebo předmětným ustanovením dochází k vyloučení toliko části třetí správního řádu, upravující klasické správní řízení. V případě prvním, kdy by platilo vyloučení aplikace celého správního řádu, by se jednalo o stav období tomu, který panoval v souvislosti s § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích v době, za účinnosti § 129 odst. 1 stejného zákona, který vylučoval pro druh rozhodnutí dle § 77 pouţití správního řádu. Lze tedy plně odkázat na závěry učiněné k této problematice v podkapitole 3. 1 Úprava procesu stanovení dopravního značení. Dle současné judikatury162 však platí to, ţe silniční správní úřad při rozhodnutí o zákazu stání podle obecné úpravy OOP ve správním řádu postupovat nemusí v případě, ţe je pouţití s. ř. výslovně vyloučeno. Vhodné by proto bylo poslední větu § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích o vyloučení správního řádu zrušit, tak jako byl derogován § 129 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích, jeţ podobně vylučoval aplikaci s. ř. na proces dle § 77 stejného zákona. Byla by tímto jednak odstraněna zcela bezdůvodná diskrepance mezi povinností dodrţet proces stanovení dopravního značení včetně aplikace části šesté s. ř., vztahující se právě i na přechodnou místní úpravu provozu dopravní značkou zákaz stání, na jedné straně, a absencí této povinnosti, postupovat podle obecné úpravy OOP při rozhodování o zákazu stání, na straně druhé. Navíc zrušení předmětné části ustanovení § 19 odst. 5 by vyřešilo pochybnosti o jeho rozporu s ústavním pořádkem ČR, ze stejného důvodu, jak tomu bylo u § 129 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích.163 V případě druhém, tedy ţe ustanovením § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích dochází k vyloučení toliko části třetí správního řádu, upravující klasické správní řízení, jenţ je interpretací, ke které se přikláním,164 by výše uvedené komplikace pochopitelně neexistovaly a na tento postup by se část šestá s. ř. bez dalšího aplikovala. Avšak i za situace, vyloučení celého správního řádu, by bylo na rozhodnutí o zákazu stání z materiálního hlediska nahlíţeno jako na OOP, přezkoumatelné podle části sedmé s. ř. s. NSS, a to ze zcela stejných důvodů, jako v případě dopravního značení stanoveného v období před dnem 1. dubna 2008, coţ je podrobně rozvedeno výše v podkapitole 3. 1. Úprava procesu stanovení dopravního značení. Forma OOP pro rozhodnutí o zákazu stání je velmi ţádoucí i z hlediska odst. 6 rozebíraného § 19 zákona o pozemních komunikacích, kde je uvedeno, ţe „v případě neuposlechnutí rozhodnutí silničního správního úřadu (myšleno je rozhodnutí o zákazu stání, pozn. autora) je vlastník místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice oprávněn odstranit silniční vozidlo na náklady jeho provozovatele…“. V případě nepřijetí názoru, ţe 161

Názor o vyloučení s. ř. jako celku vyjádřil např. KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 90. 162 Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. Více viz podkapitola 3. 1 Úprava procesu stanovení dopravního značení. 163 Podrobněji viz podkapitola 3. 1 Úprava procesu stanovení dopravního značení. 164 Srov.: „Dosud (myšleno do účinnosti nového s. ř., jehoţ úprava není zúţena pouze na klasické správní řízení - pozn. autora) obvyklá formulace „neplatí obecné předpisy o správním řízení“ vylučuje pouze aplikaci části druhé a třetí s. ř.“(HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 376.)

40

rozhodnutí o zákazu stání má formu OOP, by to znamenalo stav, na který upozorňuje R. Kočí, ve svém komentáři k zákonu o pozemních komunikacích, a sice ţe „v případě, kdy rozhodnutím (myšleno rozhodnutí o zákazu stání, pozn. autora) není rozhodnutí podle správního řádu, je otázkou, nakolik je vůbec pro svého quasiadresáta závazné, spíše asi méně než více.“165 V případě formy OOP tento problém odpadá, neboť je jím moţno ukládat povinnosti jeho adresátům.

5. 4 Další způsoby regulace dopravy na území obce Za účelem organizování dopravy můţe obec dle § 39 odst. 6 zákona o provozu na pozemních komunikacích „v obecně závazné vyhlášce obce vydané v přenesené působnosti vymezit místní komunikace nebo jejich úseky v obytné zóně166, které nelze užít ke stání nákladního vozidla nebo jízdní soupravy“ (dále jen „omezení v obytné zóně“). Mimo terminologického pochybení, kdy je akt vydávaný v přenesené působnosti označen jako obecně závazná vyhláška obce, namísto správného označení nařízení obce,167 je tu opět problém spojený s formou tohoto aktu. Zákon o provozu na pozemních komunikacích ustanovením § 39 odst. 6 zmocňuje obec k vydání nařízení, které je normativním správním aktem, jenţ z pohledu teorie práva svým obsahem míří na obecná věcná řešení a zpravidla také téměř vţdy na blíţe neurčitý okruh adresátů.168 Avšak pro konkrétnost předmětu úpravy omezení v obytné zóně, neboť se vztahuje vţdy pouze na přesně určenou část území obce, není správnou formou omezení v obytné zóně nařízení obce, nýbrţ OOP. Je to situace podobná té, ve které se nacházelo územní plánování dle starého stavebního zákona, zákon č. 50/1976, o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební zákon“), který v minulosti stanovil pro závaznou část územního plánu formu obecně závazné vyhlášky, tedy formu právního předpisu.169 Dle judikatury170 NSS, jeţ je v souladu s materiálním pojetím OOP, popsaného v podkapitole 2. 5 této práce, je i územní plán, vydaný dle starého stavebního zákona (účinného do 31. 12. 2006) jako obecně závazná vyhláška, nutné pro jeho povahu povaţovat za OOP, soudně přezkoumatelné NSS. Ovšem podstatný rozdíl, mezi nastíněným vývojem právní úpravy územního plánování a omezením v obytné zóně, je ten, ţe zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon), 165

KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 91. Obytná zóna je v § 39 zákona o provozu na pozemních komunikacích upravena jako zastavěná oblast, jejíţ začátek je označen dopravní značkou "Obytná zóna" a konec je označen dopravní značkou "Konec obytné zóny". Vzhledem k povinnosti, ţe v obytné zóně smí řidič jet rychlostí nejvýše 20 km.h-1 (§ 39 odst. 5 uvedeného zákona) je i rozhodnutí o místní úpravě provozu tímto značením, i přes to ţe je informativní, opatřením obecné povahy. 167 § 11 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. 168 PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Brno : Nakladatelství doplněk. 2007. s. 271. 169 § 29 odst. 3 starého stavebního zákona. 170 Např. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. 6 Ao 3/2007. 166

41

v současné době přiznává územním plánům obcí formu OOP, coţ dnes umoţňuje soudní přezkum „starých“ územních plánů, vydaných ve formě obecně závazné vyhlášky, u NSS jako OOP.171 Proto dokud i právní úprava omezení v obytné zóně v zákoně o provozu na pozemních komunikacích nestanoví pro tento akt formu OOP, nebude jej zřejmě moţné nyní (ani zpětně) povaţovat z materiálního hlediska za OOP přezkoumatelné dle 101a a násl. s. ř. s., ačkoliv nepochybně naplňuje jeho pojmové znaky. Důvod je stejný, jako byl uveden výše u rozhodnutí o silniční uzavírce, v souvislosti s jeho zákonem stanovenou formou individuálního správního aktu,172 a sice ţe „ani materiální pojímání opatření obecné povahy totiž nemůže překlenout skutečnost, že vůlí zákonodárce bylo (a dále i je - pozn. autora) vyhlašovat (…) omezení v obytné zóně (…) formou normativního právního aktu.“173 Novelizace zákona o provozu na pozemních komunikacích tímto směrem by jistě byla přínosem, neboť omezení v obytné zóně nikoliv bezvýznamně omezuje provozovatele nákladních vozidel, v moţnosti zaparkovat toto vozidlo na místech, kde by jinak, za neexistence omezení v obytné zóně, parkovat mohli. Nutno podotknout, ţe v případě takové změny zákona o provozu na pozemních komunikacích, by soudnímu přezkumu OOP sice podléhala i před předmětnou novelizací vydaná nařízení o omezení v obytné zóně, ovšem tato nařízení by zřejmě nemohla být soudně přezkoumávána v otázce, zdali byl dodrţen procesní postup stanovený částí šestou s. ř. Ztotoţňuji se s názorem, ţe v případě aktů přijatých za předchozí úpravy jako nařízení, by nebylo moţné přistoupit k jejich zrušení z tohoto důvodu, neboť „zákonodárce volbou formy aktu stanovil správním orgánům, jak mají postupovat, při jeho přijímání; nebylo by tedy – s ohledem na princip vázanosti veřejné správy zákonem – rozumné, tento postup vyžadovat.174 Obdobný nástroj, jako omezení v obytné zóně, poskytuje obcím i § 23 zákona o pozemních komunikacích, který obcím umoţňuje totéţ, co zmíněné nařízení o omezení v obytné zóně, přičemţ navíc umoţňuje případné stání zpoplatnit.175 Úprava předmětného § 23 stanoví, ţe „pro účely organizování dopravy na území obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy.“176 Takto zpoplatněno můţe být uţití místní komunikace k účelům (stání nebo odstavení silničního motorového vozidla či jízdní soupravy), uvedeným pod písm. a) – c)177 (dále jen „zpoplatněné stání“).

171

Materiální přístup vyjádřený v nálezu ÚS ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, stejně tak nález ÚS ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07. 172 Viz podkapitola 5. 2 Silniční uzavírka. 173 BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 16. Dostupné z: . 174 Tamtéţ s. 16. 175 Shodně komentáře KUČEROVÁ, H. Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2008. s. 202. i KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. s. 201. 176 § 23 zákona o pozemních komunikacích. 177 Tamtéţ.

42

Zákon opět stanoví i pro rozhodnutí o zpoplatnění stání formu normativního správního aktu, kterým je v tomto případě nařízení obce.178 Ze stejných důvodů, jaké byly uvedeny pro nesprávnost zvolení formy u omezení v obytné zóně obecně závaznou vyhláškou, lze i v případě zpoplatněného stání konstatovat, ţe tento akt je svojí povahou smíšený, a proto pro něj není vhodná forma nařízení, nýbrţ opatření obecné povahy. Lze ovšem zopakovat to, co bylo jiţ uvedeno výše u aktů silniční uzavírky a omezení v obytné zóně, které přes svoji povahu OOP mají zákonem danou jinou formu. Ani v tomto případě nelze na, zákonem jasně stanovenou, formu normativního správního aktu vztáhnou, skrze materiální pojetí, formu OOP.179 Ovšem podobně jako u silniční uzavírky i v případě zpoplatněného stání, musí být úsek místní komunikace, jehoţ se rozhodnutí o zpoplatnění stání týká, označen příslušnou dopravní značkou podle zvláštního právního předpisu.180 Tímto zvláštním právním předpisem je zákon o provozu na pozemních komunikacích, konkrétně jeho ustanovení § 77, dle nějţ se stanoví dopravní značení rozhodnutím o místní úpravě provozu na pozemních komunikacích, které je, jak bylo detailně rozebráno výše,181 v některých případech OOP. Umístění svislé dopravní značky, „parkoviště s parkovacím automatem“ s případnou dodatkovou tabulkou, nebo pro úseky místních komunikací v určité oblasti, dopravní značkou „zóna s dopravním omezením“, bylo jako OOP označeno přímo v rozhodnutí NSS ze dne 29. 5. 2009 sp. zn. 4 Ao 1/2009.182 Lze ovšem vznést pochybnost, podobně jako v případě rozhodnutí o silniční uzavírce,183 ţe tím OOP, na rozdíl od názoru NSS, není rozhodnutí o místní úpravě provozu dopravním značením shora uvedeným, nýbrţ je jím právě ono rozhodnutí o zpoplatnění stání a dopravní značení je jiţ jen nástroj, jehoţ prostřednictvím lze toto rozhodnutí provést v terénu. Domnívám se tedy, ţe forma OOP by měla náleţet rozhodnutí o zpoplatnění stání, které je současnou úpravou zákona o pozemních komunikacích označeno jako nařízení s tím, ţe součástí tohoto OOP by bylo i stanovení místní úpravy provozu, v důsledku čehoţ by nebylo nutné vydávat rozhodnutí o OOP ještě zvlášť pro stanovení dopravního značení. Ovšem to si vyţaduje změnu zákona o pozemních komunikacích v právní formě rozhodnutí o zpoplatnění stání s tím, ţe do té doby je vhodný ten přístup, jenţ byl uveden ve zmíněné judikatuře NSS. O nutnosti změny právní úpravy formy zpoplatnění stání ve prospěch OOP svědčí i fakt, ţe dle odst. 4 předmětného ustanovení § 23 zákona o pozemních komunikacích můţe obec, pro účely organizování dopravy, v nařízení o zpoplatnění stání vymezit i oblasti obce s časovým a druhovým omezením zásobování. V takovém případě obec v nařízení stanoví druhy a kategorie silničních vozidel a časové vymezení činnosti, které jsou předmětem omezení (dále jen „omezení zásobování“). „Text příslušného nařízení obce tedy potom může znít zhruba tak, že: v centru města XY (ulice…) je v době od 8 do 17 hodin zakázáno 178

§ 11 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Podrobnosti výše v této podkapitole. 180 § 23 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. 181 Kapitola 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy. 182 Viz podkapitola 3. 2 Dělení dopravního značení. 183 Viz podkapitola 6. 2 Silniční uzavírka. 179

43

zásobování objektů, které slouží jako prodejny spotřebního zboží, a to pro nákladní automobily kategorie N2 a N3.“184 Jedná se tedy o úpravu konkrétního předmětu pro neurčitě vymezenou skupinu lidí, coţ odpovídá formě OOP. Navíc takové opatření můţe často v praxi znamenat velmi citelný zásah do právní sféry provozovatelů komerčních objektů a dopravců v nákladní dopravě, neboť „omezuje volnou podnikatelskou soutěž, kdy jeden podnikatel mající provozovnu ve vymezené oblasti obce ji bude moci zásobovat jen v časech vymezených v nařízení a jiný podnikatel, jehož provozovna bude mimo tuto oblast, bude v zásobování své provozovny neomezen.“185 S ohledem na to, ţe zákon pro takto stanovenou oblast neukládá povinnost označení dopravními značkami, jeţ by v případech samostatných stanovení (tedy bez návaznosti na jiná rozhodnutí) jistě splňovaly podmínky186 OOP, je ještě více neţ v případě zpoplatnění stání potřeba, aby byla současná forma omezení zásobování, která má dle zákona o pozemních komunikacích formu normativního správního aktu, neboť se vymezuje v nařízení o zpoplatnění stání, zákonem změněna na formu OOP a dotčené osoby, bez kterých se tento akt zřejmě neobejde, tak dostaly moţnost připomínek a námitek v procesu jeho tvorby s moţností soudní ochrany ve správném soudnictví.

5. 5 Stručný exkurz do regulace dopravy s povahou OOP v ostatních zákonech Právní prostředky regulace pozemní dopravy se právními předpisy z oblasti dopravy samozřejmě nevyčerpávají. Další právem upravenou oblastí, ve které je moţné pozorovat četný výskyt aktů, jeţ mají povahu OOP, a to ať uţ upravených formálně jako OOP či s jinou formou, nebo i bez ní, z nichţ některé akty zároveň více či méně upravují provoz na pozemních komunikacích, je oblast ochrany ţivotního prostředí. Příkladem můţeme uvést § 19 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, upravující návštěvní řád národního parku, jemuţ je zákonem udělena forma OOP,187 na základě kterého jsou stanoveny podmínky omezení mimo jiné vjezdu vozidlem mimo zastavěná území. Ve stejném zákoně jsou dále v § 24 upraveny poplatky v národních parcích, kde se stanoví, ţe za vjezd, setrvání a jízdu na území národního parku motorovým vozidlem, můţe orgán ochrany přírody vybírat poplatek, přičemţ výši poplatků, okruh osob osvobozených od poplatku a určení vybraných míst na území národního parku, na která se povinnost platit poplatek za vstup vztahuje, stanoví Ministerstvo ţivotního prostředí prováděcím právním předpisem. I přes formu normativního právního aktu, dalo by se i zde uvaţovat o vhodnosti formy OOP de lege ferenda. Ovšem na tuto problematiku můţeme samozřejmě narazit nejen v právu ţivotního prostředí, ale například i v oblasti finančního práva, konkrétně v § 10 zákona č. 565/1990 184

KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 117. Tamtéţ s. 117. 186 Viz kapitola 3 Dopravní značení jako opatření obecné povahy. 187 § 19 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. 185

44

Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, jenţ umoţňuje obci vydat obecně závaznou vyhlášku,188 která stanoví poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, do kterých je jinak vjezd zakázán příslušnou dopravní značkou. Opět lze namítnout, zdali pro povahu tohoto aktu, by namísto formy normativního právního aktu nebyla vhodnější forma OOP. Z uvedených, pouze názorných, příkladů je tedy patrné, ţe regulace pozemní dopravy je právní jev meziodvětvoví s tím, ţe samozřejmě jeho těţiště leţí v předpisech z oblasti provozu na pozemních komunikacích.

188

§ 14 zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

45

6 Soudní přezkum OOP na příkladu dopravního značení K právní úpravě soudního přezkumu OOP došlo relativně nedávnou novelou zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a to zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, neboť tento zvláštní zákon vstoupil v účinnost jako první právní přepis upravující OOP a společně s ním bylo nezbytné, aby tímto okamţikem byla účinná právní úprava, zajišťující soudní ochranu před nezákonným OOP, prostřednictvím správního soudnictví. S. ř. s. tak obsahuje v §§ 101a aţ 101d úpravu nazvanou „řízení o zrušení opatření obecné povahy“. Ze shora popsané skutečnosti, ţe v současnosti je OOP pojímáno materiálně, vyplývá moţnost napadení u NSS, návrhem na zrušení OOP, i takové právní akty, jeţ jsou svojí povahou OOP, aniţ by k jejich vydání jako OOP měly správní orgány výslovné zmocnění. Ovšem kromě toho, ţe tyto právní akty musí naplňovat pojmové znaky OOP, musí to být zřejmě zároveň, z důvodu vázanosti správních orgánů zákonem,189 takové právní akty, „u nichž zákonodárce výslovně nestanovil, resp. u nichž není zřejmé, v jaké formě mají být vydány.“190 De lege lata, v rámci oblasti regulace pozemní dopravy, není kompetence správního orgánu jednoznačná (tudíţ je materiálnímu pojetí OOP otevřená) především pro vydání aktu, jímţ se stanoví dopravní značení, coţ potvrdila i judikatura NSS. Dle mého názoru, blíţe vyjádřeného v kapitole 5 předkládané práce, dalšími, z hlediska materiálního pojetí, plně soudně dle § 101a a násl. s. ř. s. přezkoumatelnými OOP, regulujícími pozemní dopravu, jsou zpomalovací práh191 a dočasný zákaz stání vozidel na pozemní komunikaci192. Silniční uzavírku193 a nařízení o zpoplatnění stání194 jako právní akty nelze, z důvodu zákonem stanovené jiné formy, za OOP povaţovat, ačkoliv jeho pojmové znaky naplňují. Ovšem dopravní značení, v rámci těchto aktů stanovená, jiţ za soudně přezkoumatelná OOP povaţovat lze. Materiální pojetí OOP je pak z důvodu jiné formy aktů úplně vyloučeno u obecně závazné vyhlášky obce o omezení stání v obytné zóně195 a u nařízení196 o omezení zásobování.197 Dále v textu bude soudní přezkum OOP rozebírán pouze na příkladu dopravního značení, neboť jde o právní akt regulující dopravu nejfrekventovaněji a zároveň byl jiţ

189

Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny. BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 18. Dostupné z: . 191 § 26 odst. 1 písm. n) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích. 192 § 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích. 193 § 24 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. 194 § 23 zákona o pozemních komunikacích. 195 § 39 odst. 6 zákona o provozu na pozemních komunikacích. 196 § 23 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. 197 Podrobně k těmto v odstavci uvedeným právním aktům regulujícím pozemní dopravu viz kapitola 5 Další právní prostředky regulace dopravy s povahou OOP. 190

46

jako OOP judikatorně označen, přičemţ však učiněné závěry lze v naprosté většině pouţít i na ostatní uvedené soudně přezkoumatelné OOP regulující pozemní dopravu. Materiální přístup k institutu OOP v přezkumném řízení před soudem, i kdyţ s ohledem na výše uvedené částečně omezený, brání odepření spravedlnosti (degenatio iustitia) za situace, kdy by případnému navrhovateli bylo upíráno ochrany dle § 101a a násl. s. ř. s., v případech jako je stanovení dopravního značení, ve kterých by správní orgán vydal takový „smíšený akt“, který sice nebude nazván jako OOP, ale bude mít v jiných ohledech stejné důsledky jako jinak formalizované a dle zvláštního zákona vydané OOP.198 Dle § 101c s. ř. s. je ve věci OOP příslušný Nejvyšší správní soud.199 Aktivně legitimovaný k podání ţaloby je dle § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen.“ 200 Dále můţe být navrhovatelem Ministerstvo vnitra v případech, kdy OOP vydala obec nebo kraj a navrhovatelem konečně můţe být také obec, a to pouze pokud OOP vydal kraj. Odpůrcem je správní orgán, který napadené OOP vydal.201 Osoby zúčastněné na řízení, tedy osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí správního orgánu nebo tím, ţe rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, ţe budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat,202 jsou reakcí na dřívější otázku, zadli ve správním soudnictví mohou vystupovat vedlejší účastníci, a to především u rozhodnutí vzešlých ze správního řízení s více účastníky (např. územní či stavební řízení).203 Proto je překvapením ustanovení § 101b s. ř. s., které vylučuje účast osob zúčastněných na řízení o zrušení OOP, tedy řízení, kde se větší počet účastníků předcházejícího správního řízení očekává (např. územní plán). Přitom institut osoby zúčastněné na řízení slouţí k realizaci ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces, zakotveného v čl. 38 odst. 2 Listiny, které zaručuje právo kaţdého, o jehoţ věci se rozhoduje, právo být na tomto jednání přítomen a moci se vyjádřit ke všem prováděným důkazům.204 Proto úprava vylučující osoby zúčastněné z řízení o soudním přezkumu OOP „je evidentně protiústavní, neboť může způsobit, že ten, o jehož věc se jedná, se nebude moci

198

HRABÁK, J.; NAHODIL, T. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou : podle právního stavu ke dni 1. 5. 2009. Praha : ASPI, a. s., 2009. s. 449. 199 Z hlediska obsazení soudu je rozhodování svěřeno tříčlenným senátům, coţ se v kombinaci s 30ti denní lhůtou, do které musí soud od doručení návrhu rozhodnout (§ 101d odst. 2 s. ř. s.), s ohledem na častou komplikovanost a důleţitost souzené věci, jeví jako nepřiměřené. 200 Poskytuje se ochrana veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob. Subjektivním veřejným právem je právní moţnost (resp. míra moţnosti) subjektu chovat se určitým způsobem, tj. moţnost vyjádřená a zaručená normami náleţejícími do oblasti veřejného práva. (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 553.) 201 § 101a odst. 2, 3, a 4 s. ř. s. 202 § 34 odst. 1 s. ř. s. 203 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 560. 204 Návrh zákona, kterým se mění s. ř. s. a některé další zákony, jiţ s institutem osoby zúčastněné na řízení o návrhu na zrušení OOP počítá. Bliţší informace o předmětné novele zákona jsou uvedeny v podkapitole 6. 3 Soudní přezkum OOP de lege ferenda.

47

účastnit jejího projednání a rozhodnutí o ní v řízení před soudem.“205 V této souvislosti nutno zmínit, ţe s. ř. s. neřeší situaci, kdy by před skončením řízení o návrhu na zrušení OOP, podala návrh na zrušení stejného OOP další osoba.206

6. 1 Žaloba ve věci, ve které bylo OOP užito Před tím, neţ se budu věnovat zmíněné aktivní legitimaci společně s dalšími prvky soudního přezkumu, zaměřím se na druhou část ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s., stanovící, ţe pokud je navrhovatel „současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu, nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“ Toto ustanovení směřuje zejména k rozhodnutí o námitkách, podaných dotčenými vlastníky nemovitostí. Ovšem další případ této podmínky k návrhu na zrušení OOP vyplývá z dikce § 173 odst. 3 s. ř., kde je uvedeno, ţe zákonem stanovenou povinnost, jejíţ rozsah je určen v mezích zákona na základě OOP, „lze exekučně vymáhat jedině tehdy, jestliže bylo vydáno rozhodnutí, které existenci této povinnosti prohlásilo a v němž byla osoba, jež tuto povinnost má jmenovitě uvedena.“ Tento individuální správní akt je tedy zřejmě nezbytné, pro moţnost podat návrh na zrušení OOP, na jehoţ základě byl vydán, napadnout správní ţalobou. „Lze si proto představit i to, že se slovní spojení „věc, ve které bylo OOP užito“, může vztahovat na situaci, kdy bude někomu uložena pokuta nebo jiná sankce za správní delikt spočívající v porušení OOP.“207 Rozhodnutí o uloţení pokuty za spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích,208 porušením povinnosti uloţené na základě dopravního značení, jeţ je OOP, tak zřejmě bude nezbytné napadnout správní ţalobou podle § 65 odst. 1 s. ř. s., aby bylo moţné podat návrh na zrušení dopravního značení, které tuto povinnost stanovilo.209 V tomto případě bude ovšem rozdílná věcná příslušnost soudu, a tak o ţalobě proti rozhodnutí o uloţení pokuty bude rozhodovat

205

LAVICKÝ, P. Správní soudnictví : Poznámky k soudnímu řádu správním [online]. Brno: Masarykova univerzita, 22. 3. 2010 [cit. 2011-02-13]. s. 162. Dostupné z: < https://is.muni.cz/auth/el/1422/podzim2010 /MV915K/um/Spravni_soudnictvi_2010.pdf?fakulta=1422;obdobi=5143;studium=212758;kod=MV915K >. 206 Tamtéţ s. 162. 207 VEDRAL, J. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 352. 208 § 22 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 209 V situaci, kdy dojde ke zrušení napadeného OOP a zároveň i ke zrušení napadeného rozhodnutí, vydaného na základě zrušeného OOP, nastane v praxi zřejmě problém s ustanovením § 101d odst. s. ř. s., které stanoví, ţe „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením OOP zůstávají nedotčena.“ Ovšem znamená to snad, ţe správní orgán, kterému se vrací zpět věc, ve které bylo rozhodnuto na základě jiţ zrušeného OOP, má o věci rozhodnout v souladu se zrušeným OOP? „V tomto novém rozhodování již pochopitelně nemůže správní orgán použít zrušené OOP, tudíž je z tohoto pohledu nepředstavitelné, že by práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením OOP mohla být nedotčena.“ (LAVICKÝ, P. Správní soudnictví : Poznámky k soudnímu řádu správním [online]. Brno: Masarykova univerzita, 22. 3. 2010 [cit. 2011-02-13]. s. 164. Dostupné z: < https://is.muni.cz/auth/el/1422/podzim2010/MV915K/um/ Spravni_soudnictvi_2010.pdf?fakulta=1422 ;obdobi=5143;studium=212758;kod=MV915K >.)

48

krajský soud, „který bude muset řízení přerušit, předložit návrh na zrušení OOP Nejvyššímu správnímu soudu, a vyčkat jeho rozhodnutí.“210 Vzhledem k vyloučení osob zúčastněných na řízení o návrhu na zrušení OOP, o čemţ bylo pojednáno v předchozím úvodu této kapitoly, bude v těchto případech platit, ţe „podá-li návrh na zrušení OOP spolu s žalobou na zrušení rozhodnutí, které na základě něho bylo vydáno, pouze jeden z účastníků správního řízení, bude účastníkem pouze navrhovatel a nikoliv již ostatní účastníci řízení.211 Vedle zmíněné ţaloby je výslovně stanovena moţnost podat ve věci, ve které bylo OOP uţito i tzv. „jiný návrh“. Tím je ve správním soudnictví mimo jiné ţaloba proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení.212 K nezákonnému zásahu, pokynu, nebo donucení můţe dojít v situaci, kdy v souvislosti s vynucováním povinností vyplývajících z dopravního značení jako OOP, policista takový úkon učiní. V popsaném případě by opět bylo moţné podat návrh na zrušení OOP jen současně se ţalobou proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení, pokud by byla dle dikce § 82 a násl. s. ř. s. tato ţaloba moţná.213 Pokud rozhodnutím soudu ke zrušení OOP, z důvodů uvedených v § 101d s. ř. s., skutečně dojde, povaţuje to § 101d odst. 3 s. ř. s. za důvod k obnově řízení ve věci, ve které na základě zrušeného OOP bylo rozhodnuto o správním deliktu a za podmínky, ţe toto rozhodnutí nabylo právní moci a nebylo doposud vykonáno.214

6. 2 Algoritmus soudního přezkumu OOP NSS jiţ ve svém prvním rozhodnutí ve věci OOP stanovil „algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy, spočívající v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.“215 Přitom platí, ţe „soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá, 210

LAVICKÝ, P. Správní soudnictví : Poznámky k soudnímu řádu správním [online]. Brno: Masarykova univerzita, 22. 3. 2010 [cit. 2011-02-13]. s. 161. Dostupné z: < https://is.muni.cz/auth/el/1422/podzim2010 /MV915K/um/Spravni_soudnictvi_2010.pdf?fakulta=1422;obdobi=5143;studium=212758;kod=MV915K >. 211 Tamtéţ s. 162. 212 § 82 a násl. s. ř. s. 213 VEDRAL, J. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 352. 214 Například pokud dojde ke zrušení dopravního značení rozhodnutím NSS, bylo by moţné, za uvedených podmínek v rámci obnovy řízení, poţadovat zrušení rozhodnutí o spáchání správního deliktu, spočívajícího v porušení povinnosti, vyplývající ze zrušeného dopravního značení. 215 Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005.

49

ledaže by povaha věci, zejména s ohledem na dopad soudního rozhodnutí na další průběh řízení o vydání opatření obecné povahy naznačení dalšího postupu vyžadovala, zejména z důvodu eliminace případných příštích opakovaných soudních sporů postavených na argumentaci vznesené již v projednávaném návrhu.“216 Tento pětikrokový algoritmus přezkumu OOP byl beze změny pouţit i v jiţ uvedeném rozsudku217 o návrhu na zrušení OOP „stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci“ a následně stejně tak i v podobném případě dopravního značení v rozsudku NSS ze dne 29. 5. 2009 sp. zn. 4 Ao 1/2009. V zatím nejposlednějším rozhodnutí NSS, týkající se stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009, byl tento algoritmus rozšířen o hlubší přezkum aktivní legitimace navrhovatele dle § 101a odst. 1. O této omezující podmínce aktivní legitimace k podání návrhu a ostatních krocích přezkumného algoritmu pojednávají následující oddíly práce.

6. 2. 1 Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP218 Návrh na zrušení dopravního značení jako OOP bude NSS nejprve posuzovat z pohledu aktivní procesní (neboli také návrhové) legitimace, tedy zdali nebyl návrh podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, a teprve pokud tomu tak není, musí soud návrh projednat věcně. NSS můţe ovšem návrh odmítnout z důvodu jeho podání osobou k tomu zjevně neoprávněnou i pro nedostatek legitimace věcné, a to pouze v případech, kdy je tento nedostatek hmotné legitimace zcela zjevný a zjistitelný bez pochyb a okamţitě, zpravidla jiţ z návrhu samotného, v opačném případě, z důvodu nedostatku věcné legitimace, NSS návrh rozsudkem zamítne.219 O aktivní procesní legitimaci se NSS vyjádřil v usnesení rozšířeného senátu, kde mimo obecných náleţitostí návrhu především zdůrazňuje § 101a odst. 1 s. ř. s., zejména jeho první větu, podle níţ „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen220.“221 Z dikce uvedeného ustanovení NSS v tomto usnesení 216

Rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. 218 Převáţná část obsahu tohoto oddílu byla publikována v článku HEJČ, D. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy. 2010. roč. 18, č. 21. s. 780 - 785. Tento oddíl je však revidován a aktualizován k 15. 3. 2011. 219 Rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 4 Ao 1/2010. 220 Zkrácení neznamená pouze porušení subjektivního veřejného práva dotčené osoby, neboť by v mnoha případech takové veřejné subjektivní právo nebylo moţno ani nalézt, byť by navrhovatel dotčen na svých právech byl. Proto je nutno zkrácení vykládat jako případ, kdy se daný právní akt jiţ „jen“ dotýká právní sféry navrhovatele. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS, ze dne 23. 3. 2005, sp. zn 6 A 25/2002.) Přesto existenci veřejného subjektivního práva lze spatřovat v otázce ochrany, před nepřípustným omezením práva obecného uţívání pozemní komunikace (srov. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 335.) 221 Podmínka aktivní legitimace dle tohoto ustanovení nemůţe být naplněna například v případě plánů povodí a plánů pro zvládání povodňových rizik (§ 23 a násl. vodního zákona), které jsou jako koncepční dokumenty vydávány formou OOP, a to z důvodu, ţe nenaplňují materiální znaky OOP, jelikoţ jsou závazné pouze pro 217

50

rozšířeného senátu dovozuje, ţe „přípustný je ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.“ Podmínku přípustnosti návrhu podle § 101a odst. 1 s. ř. s. uzavírá NSS v abstraktní rovině pojatým konstatováním, ţe „splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“222 Z hlediska míry pravděpodobnosti, která postačuje k přiznání aktivní legitimace, bude v pochybnostech nutné vţdy rozhodnout ve prospěch aktivní legitimace, aby nedošlo k nepřípustnému denegatio iustitiae a výklad by měl proto být extenzivní.223„Procesní (návrhová legitimace), zkoumaná před tím, než se soud začne zabývat věcí samotnou, je podle zákona správně spojena jen s tvrzením o tom, že navrhovatel byl na svých právech zkrácen vydáním opatření obecné povahy. K tomu, aby jako podmínka návrhové legitimace mohly přistoupit další okolnosti nad ty, které zákon výslovně stanoví, může dojít jen výjimečně, a to při správném použití dalších metod právní interpretace. Ty se ale jednak nesmí dostat do rozporu se smyslem zákona a jednak musí být ústavně konformní především v tom, že omezení návrhové legitimace nezasáhne do ústavně zaručených práv, zejména do práva na soudní ochranu.“224

Základní, logicky konsekventní a myslitelné, tvrzení dotčení Aktivní procesní legitimace navrhovatele byla následně posuzována i v případě, o kterém bylo rozhodnuto rozsudkem NSS ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009. Jednalo se o návrh na zrušení OOP, jeţ spočívalo ve stanovení místní úpravy provozu prostřednictvím zákazové značky „zákaz vjezdu vozidel, jejichţ okamţitá hmotnost přesahuje 9 tun“. Podle navrhovatele mu toto OOP, tím ţe omezovalo vjezd těţkých nákladních vozidel do dané lokality, fakticky znemoţňovalo podnikat v jím vlastněném areálu. Uvedená skutečnost je podle NSS logicky konsekventním tvrzením navrhovatele o

orgány veřejné správy a nikoliv navenek, neboť se bezprostředně nikterak nedotýkají práv ani povinností adresátů veřejné správy. Soudní přezkum těchto druhů OOP by proto neměl být připuštěn z důvodu, ţe vzhledem k uvedenému nemůţe nikdo tvrdit, ţe byl jimi zkrácen na svých právech. (KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní rozhledy. 2010, roč. 8, č. 18. s. 653.) 222 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. 223 BAHÝĽOVÁ, L. Vybrané otázky soudního přezkumu územních plánů. In Dny práva – 2009 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 1963 Dostupné z: . 224 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010.

51

dotčení jeho právní sféry příslušným OOP, tudíţ dostatečnou podmínkou pro naplnění aktivní procesní legitimace, pro podání návrhu na zrušení takového OOP. Stejný závěr lze učinit z rozsudku NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008, ve kterém se rozhodovalo o stanovení zákazové značky, která bránila navrhovateli v podnikání, neboť zakazovala vjezd vozidel na komunikaci vedoucí do areálu, kde vykonával podnikatelskou činnost, a to z důvodu špatného technického stavu této komunikace. V daném případě NSS konstatoval, ţe se jedná o zákaz, který se fakticky vztahuje toliko na činnost pily provozované navrhovatelem, neboť předmětná komunikace dále nepokračuje a v areálu pily končí. Předmětný zákaz tak nemohl omezit nikoho jiného neţ navrhovatele a takto provedené dopravní značení zasáhlo jeho citovaná práva, a proto myslím si není pochyb o tom, ţe navrhovatel naplnil podmínku aktivní procesní legitimace, tak jak byla popsána zmíněným pozdějším rozhodnutím rozšířeného senátu NSS. Naopak rozsudkem NSS ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009 musel být návrh na zrušení OOP v části, týkající se stanovení místní úpravy provozu zákazovými značkami „zákaz odbočování vlevo“ a „zákaz odbočování vpravo“, odmítnut jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou, neboť navrhovatel se domáhal zrušení místní úpravy na komunikaci, která se nacházela v jiné části obce, neţ údajně dotčený areál ve vlastnictví navrhovatele a spojitost mezi předmětnou komunikací a areálem navrhovatele nebyla ani z jiných tvrzených skutečností významná, tudíţ tímto OOP nemohlo dojít k zásahu do jeho vlastní právní sféry. Ačkoliv bylo namítáno porušení procedurálních pravidel při vydání tohoto OOP, jeţ sice objektivně mohlo vést k nezákonnosti OOP, tak samotné OOP nemohlo ţádným způsobem zapříčinit dotčení právní sféry navrhovatele, tudíţ podmínka naplnění aktivní procesní legitimace, tak jak ji uvedl rozšířený senát NSS, nemohla být splněna. Z dosavadního rozhodování NSS, o aktivní legitimaci pro návrh na zrušení dopravního značení jako OOP, je tedy patrný přístup pouze k případům s relativně zjevnou mírou dotčení právní sféry navrhovatele dopravním značením. Modelovým judikatorně vyjasněným případem by pak byla zřejmě i situace, kdy by dopravním značením „zákaz zastavení“, umístěným před sídlem advokátní kanceláře, byl omezen advokát, vlastnící tuto kancelář, který v této oblasti pravidelně parkoval svůj automobil, přičemţ další nejbliţší moţnost zaparkovat by byla od tohoto místa v daleko méně pohodlné vzdálenosti. Představme si, ţe tento advokát se díky své iniciativě dozví o nedodrţení řádného procesu při stanovení příslušné dopravní značky, a protoţe touţí parkovat na svém dřívějším místě, rozhodne se podat návrh na zrušení předmětného dopravního značení. V takovém případě by zřejmě NSS musel návrh odmítnout jako podaný osobou zjevně neoprávněnou, neboť advokát by coby navrhovatel nevyjádřil ve svém tvrzení dostatečnou moţnost dotčení své právní sféry příslušným OOP, kterým nemůţe být pouhý fakt, ţe mu dopravní značení tímto způsobem komplikuje dopravu do jeho advokátní kanceláře, byť by šlo o dopravní značení vzešlé z nezákonného procesu stanovení. Podmínka naplnění aktivní legitimace, tak jak ji uvedl rozšířený senát NSS, by byla nejspíše naplněna například ve chvíli, kdy by v obdobném případě proti uvedenému

52

dopravnímu značení „zákaz zastavení“ podal návrh na jeho zrušení advokát se zdravotním postiţením, s tvrzením, ţe je tímto ze zdravotních důvodů podstatně ztíţena doprava do jeho advokátní kanceláře. Takové tvrzení je jistě „křehčí“ v porovnání se souzeným případem, kdy dopravní značka přímo zakazovala vjezd těţkým nákladům nezbytným pro výrobu do továrního areálu, nicméně pro naplnění aktivní legitimace navrhovatele by takové tvrzení mohlo být dostačující. Moţností dotčení dopravním značením, které je OOP, je jistě celá řada. Mezi další můţe patřit například i zásah do právní sféry jednotlivce jiţ výše zmíněnou dopravní značkou „zimní výbava“,225 a to kupříkladu za situace, kdy v jí stanovené povinnosti pouţít zimní pneumatiky, pro úsek komunikace nacházející se v rekreační oblasti pro zimní období, bude spatřovat tamní podnikatel zásah, spočívající v tom, ţe by si část turistů, nemající toto zimní přezutí, mohla vybrat jiný hotel nebo penzion, neţ ten jejich, který by se na takto omezeném úseku nenacházel.

Rozšířené, logicky konsekventní a myslitelné, tvrzení dotčení Ve výše rozebíraném usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 je dále k aktivní legitimaci v oblasti územního plánování uvedeno poměrně široké vymezení pojmu dotčenosti, neboť zde NSS konstatuje, ţe „výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.).“ Tento široký výklad pojmu dotčení lze dle mého názoru vztáhnout i na situaci v oblasti dopravního značení například v případě, kdy by navrhovatel spatřoval zásah do své právní sféry v dopravní značce „zákaz vjezdu všech vozidel“ na pozemní komunikaci z důvodu, ţe by na základě tohoto omezení došlo k nárůstu dopravy, a tím ke zvýšení hluku, překračujícího stanovené limity, v ulici, kde navrhovatel bydlí, a jeţ se zmíněnou omezenou pozemní komunikací sousedí, neboť je k ní prakticky jedinou dopravní alternativou. Navrhovatel by se v tomto případě tedy nebránil přímo proti samotnému omezení provozu na příslušné pozemní komunikaci, ale bránil by se proti důsledku, jenţ toto omezení fakticky způsobilo, coţ je s ohledem na výše uvedené široké pojetí dotčení zřejmě pro procesní aktivní legitimaci postačující. Ze shora uvedeného vyplývá, ţe hranice mezi případy, kdy bude navrhovatel zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy, a tedy legitimován k podání návrhu na zrušení OOP, a kdy tomu tak nebude, nemůţe být svou povahou nikdy zcela 225

§ 10 odst. 1 písm. z) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích.

53

jednoznačná, přičemţ uvedené usnesení rozšířeného senátu NSS podává jen vodítko obecně formulující podmínky naplnění přípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s., jejichţ splnění je v podstatné míře závislé na konkrétním napadeném OOP.

Doposud nejudikovaná omezení veřejnoprávní regulací Současná judikatura NSS, o aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení OOP v oblasti dopravního značení, měla doposud příleţitost se vyjádřit pouze k případům, které spočívaly v omezení, jeţ se dotýkala právní sféry navrhovatele v míře krajní a zřetelné, a proto otázka aktivní legitimace byla v souzených případech relativně neproblematická. V kaţdodenním ţivotě se však vyskytují také případy, u nichţ leţí otázka aktivní legitimace někde mezi krajními póly patrného dotčení na jedné straně a evidentního nezasaţení právní sféry na straně druhé. Taková méně zřetelná dotčení přitom mohou být intenzivnějším zásahem do hmotných práv neţli dotčení, způsobená omezením na první pohled zřejmým. Proto by byla odpověď na otázku aktivní legitimace v těchto případech prostřednictvím judikatury velmi praktická. Představme si situaci, kdy tříkilometrový úsek pozemní komunikace, který jako jediný spojuje dvě sousedící obce, bude v celé své délce omezen dopravním značením „nejvyšší dovolená rychlost 30 km/h“. Bude tato omezující povinnost z hlediska aktivní legitimace relevantním zásahem do právní sféry, a kdo bude dotčenou osobou? Bude jí pouze osoba s trvalým pobytem v jedné z obcí, či například kdokoliv, součástí jehoţ pravidelné trasy do práce bude předmětný omezený úsek pozemní komunikace? Doposud se, jak vyplývá z výše uvedených rozhodnutí NSS, dotčení na právech dopravní značkou týkalo jen dotčení vlastníka nemovitosti ke komunikaci přiléhající, nebo komunikací obsluhované. Ovšem případ omezení dopravním značením „nejvyšší dovolená rychlost 30 km/h“ ukazuje, ţe dotčení se můţe projevovat i v jiných oblastech subjektivní právní sféry jedince, a sice v obecné svobodě jednat dle své libosti, jejíţ omezení můţe být mnohdy reálně citelnější, neţli omezení svázané s vlastnickým právem. Tato svoboda můţe být omezena veřejnou mocí mimo jiné z důvodů racionálních a proporcionálních. Při absenci takových důvodů (bez racionálního důvodu spočívajícího např. v umístění školského zařízení blízko této komunikace) by pak mohlo být uvedené rychlostní omezení zásahem do právní sféry jednotlivce, který by na základě tohoto dotčení byl aktivně legitimován podat návrh na zrušení omezujícího OOP. Pro posouzení dotčení právní sféry navrhovatele by byla zvaţována i skutečnost o jakou kategorii pozemní komunikace se jedná, přičemţ by zpravidla platilo, ţe paušální rychlostní omezení na úseku dálnice by bylo jako zásah do právní sféry jednotlivce pochopitelně zjevnější, neţli stejné omezení na místní komunikaci. Druhou neoddělitelně související otázkou je, jaký okruh osob by případně byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení takového OOP. V tomto případě připadá v úvahu, ţe dotčenou nebude jediná osoba, ale celá řada motoristů, jejichţ subjektivní právo mohlo být omezujícím OOP dotčeno. Aktivně legitimován by tedy byl kaţdý, kdo bude tvrdit potřebnou míru dotčení, jeţ bude mimo jiné nepochybně úzce souviset

54

s intenzitou potřeby uţívání předmětného úseku komunikace. Okruh oprávněných k podání návrhu by tak dle mého názoru neměl být zúţen pouze na osoby s trvalým pobytem v jedné z obcí, mezi kterými pozemní komunikace leţí, neboť to bez dalšího nic nevypovídá o dotčení navrhovatele, které je v § 101a odst. 1 s. ř. s. uvedeno jako podmínka aktivní legitimace. Uvědomuji si, ţe takovým filtrem by eventuálně mohly projít osoby, jejichţ bydliště by byla od místa, kde se předmětná pozemní komunikace nachází, různě vzdálena, čímţ by byl okruh moţných dotčených osob velmi široký. To je s ohledem na současnou judikaturu NSS o OOP doposud věc známá spíše z oblasti územního plánování, ovšem i tam je okruh moţných dotčených osob přece jen uţší svým ohraničením, které je dané plochou, pro kterou se územní plán vydává. Dotčení právní sféry, z něhoţ posuzování přípustnosti návrhu vychází, je tak pojem kontextuální, jehoţ význam se můţe v čase i se změnou okolností značně proměňovat. Nelze proto vyloučit, ţe to, co se nyní jako zásah do právní sféry nejeví, bude takto v budoucnu posuzováno, a naopak. Mezi takové případy můţe patřit i, na první pohled do právní sféry jen stěţí dostatečně zasahující, dopravní značení „zákaz předjíţdění“. To ukládá v určitém úseku projíţdějícím řidičům povinnost, nepředjíţdět jiná motorová vozidla vlevo.226 I u tohoto omezení si lze ovšem představit situaci, kdy by tento zákaz mohl znamenat dotčení právní sféry navrhovatele. Aktivní legitimace by tu mohla být dána tehdy, bude-li například na rozsáhlém, několik desítek kilometrů dlouhém úseku dálnice zakázáno předjíţdění, ačkoliv k tomu nebude dán váţný důvod technické povahy, jakým by byl např. nebezpečný sklon stoupání či klesání, časté nebezpečné zatáčky, silně poškozený povrch komunikace či úzký profil dálničních pruhů, nýbrţ pouze důvod spočívající ve snaze zajistit „komfort“ jedné části účastníků silničního provozu na úkor sníţení „komfortu“ jiné části účastníků silničního provozu. Typicky zákazem předjíţdění pro nákladní automobily za účelem, aby ostatní vozidla nebyla „zdrţována“ tím, ţe je předjíţdějící kamiony v levém pruhu na čas zpomalí, neţ dokončí předjíţděcí manévr.227 Dotčenými osobami aktivně legitimovanými k podání návrhu na zrušení tohoto omezení by pak mohli být právě řidiči nákladních automobilů, a to třeba i s tvrzením, ţe daný úsek je součástí jejich pravidelné, během pracovního dne několikrát opakující se, trasy. I v tomto případě upozorňuji na jiţ zmíněný moţný velký okruh dotčených, aktivně legitimovaných osob.

Vliv nedostatečnosti tvrzení o dotčení na soudní řízení Při soudním přezkumu návrhu na zrušení OOP je třeba také dávat pozor v jaké části soudního řízení se vypořádat s „nedostatečností“ tvrzení navrhovatele o dotčení své právní sféry OOP, a to s uvědoměním si toho, ţe „návrhová (procesní) legitimace, podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení 226

§ 9 odst. 1 písm. w) vyhláška č. 30/2001 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích. Při formulaci myšlenky se autor práce inspiroval nepublikovaným názorem soudce NSS JUDr. et PhDr. Karla Šimky, Ph.D., LL.M., vyjádřeným v posudku k autorově práci, vytvořené v rámci studentské vědecké odborné činnosti. 227

55

samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo.“228 Například je otázkou, zdali tvrzení navrhovatele, ţe dopravní značka „zákaz vjezdu vozidel, jejichţ výška přesahuje 2 metry“, umístěná před nadchodem, který ve výšce 2 metry příčně kříţí místní komunikaci, jeţ jako jediná vede do jeho opravny pro nákladní automobily, a která tak znemoţňuje navrhovatelovo podnikání, neboť se k němu jeho zákazníci přes tento zákaz nedostanou, je aktivně legitimujícím pro podání takového návrhu. Není zřejmě pochyb o tom, ţe pakliţe by navrhovatel namítal nepřiměřenost takového dopravního značení, tak nejpozději při přezkoumání napadeného OOP, by NSS dospěl k závěru, ţe tento návrh je pro svoji bezdůvodnost namístě zamítnout, ovšem otázkou je, zdali ještě před tím by nebylo vhodnější vyslovit nedostatek aktivní legitimace. V těchto případech je hranice mezi vyslovením absence aktivní legitimace pro nedostatečnou míru dotčení na straně jedné a nedůvodností návrhu pro neshledání rozporu s hmotným právem a zásadou proporcionality při přezkumu obsahu samotného OOP na straně druhé, velice tenká.229 Jinak řečeno, bude v tomto případě lépe návrh pro nedostatečnou aktivní procesní legitimaci odmítnout, či návrh, jako podaný osobou aktivně legitimovanou z hlediska důvodnosti posoudit a následně jako bezdůvodný, pro nesplnění aktivní věcné legitimace zamítnout? Naplnění aktivní návrhové legitimace totiţ pro navrhovatele hraje důleţitou roli v momentě, kdy napadá proces vydávání OOP, jeţ můţe být pro případnou nezákonnost procesu zrušeno právě pouze návrhem podaným aktivně legitimovanou osobou. Domnívám se, ţe ze zcela zřejmého faktu, ţe je navrhovatel ve skutečnosti omezen samotnou stavbou, vedoucí přes předmětnou komunikaci a příslušná zákazová značka jiţ jeho situaci nemohla nijak zhoršit a není tedy tím, co zasáhlo do jeho hmotněprávní sféry, nýbrţ je tím toliko jen předmětná stavba, vyplývá, ţe povahou a předmětem, obsahem a způsobem regulace prováděným tímto OOP se nejedná o myslitelné dotčení, a navrhovatel by proto aktivně legitimován nebyl, a tak by NSS ani k případným námitkám, na proces stanovení tohoto dopravního značení, nemohl přihlédnout. Ačkoliv současná judikatura NSS, jak plyne z textu, přístup k soudnímu řízení, resp. aktivní legitimaci pro podání návrhu na zrušení OOP, zřetelně spíše otvírá, myslím si, ţe by bylo vhodné a efektivní se v uvedeném případě a jemu podobných, kdy lze otázku dotčení posoudit relativně izolovaně a na samotném přezkumu OOP nezávisle, rozhodnout o aktivní legitimaci negativně, byť výrok o jejím splnění sám o sobě ještě není výsledkem řízení, neboť nemá ţádný smysl skutečnosti, jeţ jsou zřejmé a postačující pro posouzení aktivní legitimace, zohlednit aţ při přezkumu předmětného OOP. Zároveň z uvedených důvodů by tedy neměla být takovému navrhovateli dána ani moţnost zrušení příslušného OOP pro procesní vady při jeho vydání. 228

Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn.1 Ao 2/2010. V této souvislosti lze odkázat na usnesení NSS, jímţ se autor zabývá níţe v tomto oddíle práce, ze dne 22. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010, kterým první senát věc předloţil rozšířenému senátu k zodpovězení dvou otázek. V první otázce se tázal, zdali je podání námitek a připomínek v průběhu pořizování OOP, podmínkou aktivní legitimace k soudnímu přezkumu OOP, přičemţ druhá otázka zněla, v jakém kroku algoritmu soudního přezkumu OOP je třeba zohlednit nepodání těchto námitek a připomínek. 229

56

Výše uvedený názor je zdá se podpořen i judikaturou NSS. V usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009 je totiţ uvedeno, ţe „bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako nepřípustný podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.“ V této souvislosti je potřeba uvést další, jiţ konstantní judikaturu NSS, ve které se uvádí, ţe „odmítnutí návrhu proto, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného. Pokud tomu tak není, musí soud návrh věcně projednat; vyjde-li v této fázi nedostatek aktivní legitimace najevo, rozhodne o věci rozsudkem.“230 Upřít navrhovateli aktivní ţalobní legitimaci by bylo tedy moţné pouze v případě, kdy by soud jiţ ze samotného návrhu bez jakýchkoliv pochyb dovodil, ţe daným OOP nebyl zcela jistě zkrácen na svých právech. Tento závěr lze dle mého učinit právě ve výše popsaném případě omezení dopravním značením, umístěným před nadchodem.

Tvrzení dotčení jako podmínka aktivní legitimace Další otázkou je, jak správně interpretovat v ustanovení § 101a s. ř. s. stanovenou podmínku, ţe aktivně legitimován je pouze ten, kdo zkrácení na svých právech tvrdí. Tedy zdali je pro aktivní legitimaci relevantní pouze to tvrzení, které navrhovatel výslovně uvádí jako tvrzení o dotčení jeho právní sféry příslušným OOP, nebo lze za takové tvrzení povaţovat i skutečnosti z návrhu vyplývající, které soudu poţadované dotčení komunikují, aniţ by je navrhovatel sám jako dotčení svých práv uváděl. Zmíněné lze označit jako volbu mezi formálním, či materiálním nahlíţením na povinnost tvrzení dotčení v návrhu na zrušení OOP. Judikatura se doposud zabývala především tím, jaké, tedy myslitelné a logicky konsekventní, má tvrzení být, ovšem otázka, jakou formu má tvrzení mít, jestli výslovnou či postačuje nevýslovná seznatelnost z návrhu, není prozatím zřetelně zjudikována. Podstatné to můţe například být v případě, kdy navrhovatel bude v návrhu uvádět tvrzení o dotčení své právní sféry, které však bude pro aktivní legitimaci nedostatečné, ovšem z ostatního textu v návrhu bude patrné, ţe navrhovatel je příslušným OOP dotčen i jinak, neţ výslovně sám uvádí, a takové dotčení by jej, dalo-li by se povaţovat za tvrzené, k podání návrhu aktivně legitimovalo. Dle mého názoru je podmínka tvrzení dotčení splněna jiţ v okamţiku, kdy je z podaného návrhu dotčení právní sféry znatelné, aniţ by muselo být jako takové navrhovatelem přímo uvedeno, neboť podmínka tvrzení dotčení v návrhu na zrušení OOP je dána z toho důvodu, aby zrušení OOP mohly poţadovat pouze osoby, kterých se

230

Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp . zn. 4 As 50/2004.

57

příslušné OOP dotýká,231 coţ uvedeným přístupem, který lépe odpovídá principu přednosti obsahu před formou232, nebude nijak ohroţeno, ba naopak podpořeno.

Vliv procesu vydávání OOP na aktivní legitimaci Další problematickou částí aktivní legitimace, pro podání návrhu na zrušení dopravního značení u NSS, můţe být otázka aktivní účasti navrhovatele při procesu vydávání OOP. 1) Jaký vliv má na aktivní procesní legitimaci skutečnost, jestliţe navrhovatel v průběhu rozhodování o OOP nepodal ţádnou námitku ani připomínku, ať uţ tak učinit mohl či nikoliv a 2) jaký vliv má tato problematika nepodání námitek ani připomínek na aktivní věcnou legitimaci, čili na samotné přezkoumání důvodnosti návrhu. Níţe uvedené odpovědi sice čerpají z judikatury NSS, týkající se procesu územního plánování, nicméně tu lze v tomto směru nepochybně vztáhnout i na proces vydávání OOP stanovení dopravního značení. Ad 1) Vliv absence podání námitky a připomínky v řízení o vydání OOP na aktivní procesní legitimaci Prvně uvedená otázka, zdali je podání námitek či připomínek v průběhu vydávání OOP podmínkou aktivní procesní legitimace, byla vznesena v usnesení ze dne 22. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. První senát se s ní obrátil, výrokem o postoupení věci, na rozšířený senát. V uvedeném usnesení prvního senátu byl konstatován názor, ţe připomínky, coby právní úkon, o kterém se v řízení o vydání OOP formálně nerozhoduje, nýbrţ se k němu pouze přihlíţí, nejsou řádný opravný prostředek, a tak o nutnosti jejich vyčerpání v řízení před správním orgánem před podáním návrhu k soudu nemůţe být řeč. „Námitky potom nelze za opravný prostředek považovat z toho důvodu, že jejich podání je umožněno jen značně úzkému okruhu subjektů. Není-li aktivní procesní legitimace v § 101a odst. 1 s. ř. s. omezena jen na „námitkáře“ v procesu pořizování územního plánu nebo jeho změny, nemůže být ani podání námitky podmínkou přístupu k soudu. V opačném případě by docházelo k nedůvodnému rozlišování mezi potenciálními navrhovateli: zatímco někteří navrhovatelé – osoby oprávněné podat námitku – by tuto námitku museli uplatnit, jinak by byl jejich návrh nepřípustný, všichni ostatní navrhovatelé by v podání návrhu žádnou takovou podmínkou omezeni nebyli.“ Tento názor prvního senátu je v souladu s dřívější judikaturou NSS, uvedenou v usnesení ze dne 30. 11. 2006, sp. zn. Ao 2/2006. Tam se uvádí, ţe zapojení se do řízení o vydání takového OOP a účastenství v řízení o jeho soudním přezkumu, je třeba posuzovat relativně odděleně. Aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení OOP tak nenáleţí pouze 231

Srov. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých zákonů, ze dne 8. 9. 2004. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. 232 Vyjádřeného v subsidiárně aplikovatelném ustanovení § 41 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu.

58

tomu, kdo svoje práva uplatňoval v předchozím řízení o stanovení dopravního značení, nýbrţ tomu, kdo v podaném návrhu skutečně tvrdí reálné porušení svých existujících práv, nerozhodno zda uplatňoval svoji námitku v předchozím řízení. „Koncepce soudního přezkumu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy totiž není založena na principu formální či materiální subsidiarity v tom smyslu, že by aktivní legitimace k podání takového návrhu náležela pouze tomu, kdo svoje práva uplatňoval v řízení předchozím, tzn. v řízení o vydání opatření obecné povahy.“233 První senát NSS v uvedeném usnesení postupující věc rozšířenému senátu dále ve prospěch relativní oddělenosti řízení před správním orgánem a soudem argumentuje tím, ţe „dojde-li opatřením obecné povahy ke zkrácení práv určitého subjektu, pak skutečnost, že v řízení před správním orgánem existuje nějaký prostředek nápravy, nemůže být určující pro možnost subjektu tvrdit zkrácení svých práv. I v případech, kdy žádná ochrana v řízení před správním orgánem neexistuje, může subjekt validně tvrdit, že ke zkrácení jeho práv došlo, a tudíž naplnit podmínky aktivní legitimace. Jinými slovy možnost podat námitky a připomínky v řízení před správním orgánem nijak nesouvisí s možností tvrdit zkrácení na právech před soudem.“ Tento právní názor prvního senátu, shodující se s výše uvedenou dřívější doposud nepřekonanou judikaturou NSS,234 je však v rozporu s rozsudkem NSS ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 3 Ao 2/2010, ve kterém je uvedeno, ţe „tvrdit zkrácení na svých právech může jen ten, komu přísluší ochrana před zkrácením na jeho právech již v řízení o opatření obecné povahy před správním orgánem.“ Z důvodu tohoto rozporu, mezi usnesením NSS ze dne 30. 11. 2006, sp. zn. Ao 2/2006, konstatujícím, ţe podání námitek či připomínek v průběhu vydávání OOP není podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu na jeho zrušení, na straně jedné a rozsudkem NSS ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 3 Ao 2/2010 tvrdícím opak na straně druhé, byla tedy věc, usnesením ze dne 22. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010, které se ztotoţňuje s názorem prvně uvedeného rozhodnutí, postoupena rozšířenému senátu NSS. Rozšířený senát v této věci vydal dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010, usnesení, ve kterém se jednoznačně přiklonil k názoru, ţe podání námitek či připomínek v průběhu pořizování územního plánu není podmínkou aktivní procesní legitimace. Tento názor podpořil konstatováním, ţe „zpřísnění podmínek přístupu k soudu (a tedy další podmínění procesní legitimace) o další podmínku spočívající v tom, zda navrhovatel podal při přípravě územního plánu námitku či připomínku, nejenže nemá zákonnou oporu, ale vedlo by ve svých důsledcích nutně i k vadnému vedení procesu: Nejvyšší správní soud by musel u každého návrhu nejprve - a to předběžně, mimo řízení – zjistit (což není vždy možné jen na základě spisů, tím méně navrhovatelova tvrzení, ale obvykle až dokazováním) nejen to, zda navrhovatel podal námitky či připomínky, co bylo jejich obsahem, to, zda tak byl oprávněn učinit či nikoli a také to, jak byly vypořádány. Teprve poté by mohl rozšiřující podmínku návrhové legitimace posoudit a návrh popřípadě odmítnout. Je zřejmé, že posouzení těchto skutečností se nemůže dít mimo vlastní řízení; takový postup by znamenal, 233 234

Usnesení NSS ze dne 30. 11. 2006, sp. zn. Ao 2/2006. Usnesení NSS ze dne 30. 11. 2006, sp. zn. Ao 2/2006.

59

že soud se věcí samou aspoň zčásti zabývá již v předběžné fázi, kterou posuzování podmínek řízení je. Rozhodnutí o odmítnutí návrhu podle soudního řádu správního je však zásadně rozhodnutím učiněným již ve fázi, která předchází té, při níž soud zkoumá věc samu.“235 Neuplatnění námitek či připomínek nesouvisí vţdy jen s pasivitou dotčené osoby při procesu přijímání OOP, nýbrţ můţe nastat i z důvodu neexistence tohoto práva v tomto období. Příkladem můţe být koupě nemovitosti, u níţ došlo k omezení výkonu práv s ní souvisejících opatřením obecné povahy (např. zákazovým dopravním značením) jiţ dříve před tím, neţ k ní osoba tvrdící toto dotčení nabyla vlastnictví. Dle rozšířeného senátu NSS k tomu, ţe by v případě, kdy by původní majitel předmětné nemovitosti, tedy osoba legitimovaná k námitkám, tohoto práva z jakéhokoliv důvodu nevyuţil, měl následný nabyvatel předmětné nemovitosti vstoupit do práv svého právního předchůdce i v tom smyslu, ţe by musel akceptovat tuto jeho procesní pasivitu a nemohl by pak uplatnit případnou nezákonnost OOP u soudu, není ţádný rozumný důvod.236 Co do aktivní procesní legitimace tedy není dle rozšířeného senátu NSS nezbytná existence dotčení navrhovatele ve chvíli, kdy došlo k vydání rozhodnutí o OOP. Je ovšem otázkou, zdali skutečnost, ţe si onen nový vlastník takovou nemovitost kupoval právě jiţ s vědomím, ţe tento stav omezení dopravním značením tu existuje, by neměla vylučovat jeho aktivní legitimaci jako osoby dotčené OOP v její právní sféře, neboť k tomu by nedošlo, kdyby se pro koupi nemovitosti sám nerozhodl a svobodně tak k nemovitosti, omezené dopravním značením, nenabyl vlastnictví. Podobně, jako kdyţ si někdo koupí pozemek, jehoţ účel bude, byť procesně vadným územním plánem, vymezen jinak, neţ by si kupující představoval a měla by mu být dána moţnost, se následně proti územnímu plánu, v části regulující jeho pozemek, bránit v řízení o zrušení OOP před NSS.237 Ačkoliv tento navrhovatel by dle současné judikatury tedy byl procesně legitimován k návrhu na zrušení takového OOP, je jeho postavení v samotném řízení před soudem přece jen „horší“, o čemţ pojednává následující text. Ad 2) Vliv absence podání námitky a připomínky v řízení o vydání OOP na aktivní věcnou legitimaci Naznačené „horší“ postavení navrhovatele, který neuplatnil při procesu tvorby OOP námitky ani připomínky, v porovnání s navrhovatelem, který tohoto práva vyuţil, spočívá v zohlednění uvedené skutečnosti v rámci samotného soudního přezkumu OOP. Ačkoliv se

235

Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. Tamtéţ. 237 „Ve všech takovýchto případech by odmítnutí návrhu pro nepodání námitek (připomínek) bylo rozhodnutím odpírajícím přístup ke spravedlnosti. Uplatnění námitek v řízení před správním orgánem tedy nemůže být podmínkou pro samotnou přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem. Tímto zobecněním aniž by byly brány v úvahu výjimky z tohoto pravidla - by tedy mohlo dojít k porušení odůvodněných práv účastníků.“ (Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010.) To se vztahuje i na výše uvedené případy omezení úseku pozemní komunikace dopravním značením, neboť by ve světle této judikatury bylo absurdní rozdělit řidiče na ty, kteří danou pozemní komunikaci uţívali jiţ před omezením a ty, kteří ji začali uţívat třeba jen několik dní po stanovení omezujícího dopravního značení. 236

60

věcným soudním přezkumem zabývají oddíly následující, je vhodné podstatu této problematiky uvést jiţ na tomto místě, z důvodu souvislostí s výše uvedeným. V jiţ uvedeném rozsudku NSS238, jenţ byl jedním z dvojice rozhodnutí, pro jejichţ vzájemnou rozpornost rozhodoval rozšířený senát239, a jenţ byl tím, který zastával právní názor nutnosti uplatnění námitek či připomínek jako podmínku aktivní procesní legitimace, bylo odkázáno na rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. 9 Ao 2/2009. V posledně zmíněném rozhodnutí byl vysloven právní názor, ţe rezignace na podání námitky v průběhu procesu pořizování územního plánu musí být zohledněna v rámci přezkumu proporcionality, jako pátého kroku algoritmu soudního přezkumu OOP,240 s čímţ první senát ve svém usnesení,241 postupujícím věc rozšířenému senátu, souhlasí. Ovšem neztotoţňuje se s názorem, který podle něj z tohoto rozhodnutí lze dovodit, a sice ţe neuplatnění námitek v průběhu procesu pořizování územního plánu, je třeba zohlednit i ve čtvrtém kroku algoritmu,242 tj. přezkum souladu OOP s hmotným právem, neboť v prvních čtyřech krocích algoritmu přezkumu OOP „nejde o vážení soukromého a veřejného zájmu, ale o posouzení souladu napadeného opatření obecné povahy s hmotným a procesním právem a o ověření pravomoci a působnosti odpůrce vydat takové opatření obecné povahy. Při zkoumání těchto otázek musí soud postupovat, aniž by byl vázán důvody návrhu, tj. musí je zkoumat i z úřední povinnosti (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).243 Právě uvedené bylo zformulováno jako druhá otázka poloţená rozšířenému senátu v jiţ několikrát zmiňovaném usnesení244 NSS, kterou se první senát tázal, „v jakém kroku algoritmu přezkumu OOP – územního plánu nebo jeho změny – je třeba zohlednit skutečnost, že navrhovatelé v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny nepodali námitky či připomínky?“ Na tuto otázku odpověděl rozšířený senát v témţe usnesení, v jakém se zamýšlel nad otázkou vlivu absence připomínek a námitek na návrhovou legitimaci, jak je uvedeno výše. Tentokrát však relevantnost podání námitek či připomínek pro soudní přezkum OOP nevyloučil. Uvedl totiţ, ţe „soud zkoumá přijaté opatření pohledem zákona a dalších právních předpisů. Návrh soudu podle § 101a s. ř. s. ale zásadně není nástrojem dodatečného prosazování pouhých zájmů (a contr. práv) interesentů, kteří nebyli úspěšní ve fází přípravy opatření. Návrh podaný soudu prosazující věcně jiné, subjektivně „správnější“ řešení nemá sloužit ani jako náhražka opomenutí, liknavosti nebo procesní taktiky navrhovatele. Jinak řečeno, řízení před soudem je prostředkem ochrany práv. Není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu. Soud proto při návrhu mířícímu proti „nesprávnosti“ přijatého řešení

238

Rozsudek NSS ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 3 Ao 2/2010. Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. 240 Viz oddíl 6. 2. 5 Přezkum souladu obsahu OOP s hmotným právem a z hlediska proporcionality. 241 Usnesení ze dne 22. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. 242 Viz oddíl 6. 2. 5 Přezkum souladu obsahu OOP s hmotným právem a z hlediska proporcionality. 243 Usnesení NSS ze dne 22. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. 244 Tamtéţ. 239

61

koriguje principiálně toliko ta pochybení, která znemožnila účastníkům procesu takových instrumentů využít.“245 Z uvedeného rozšířený senát NSS dovozuje, ţe zatímco pro první dva kroky algoritmu (pravomoc správního orgánu ve věci vydat OOP 246 a nepřekročení působnosti tohoto orgánu247), nebude z důvodu povinnosti jejich úředního přezkumu soudem rozhodné, zda osoba, obracející se na soud, uplatnila námitky či připomínky ve fázi předcházející přijetí OOP, tak naopak v následujících třech krocích algoritmu248 soudního přezkumu jiţ tato skutečnost svou relevanci mít můţe. K uvedenému rozšířený senát NSS obecně konstatuje, ţe „procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.249 Projev, právě uvedeného přístupu v jednotlivých předmětných třech krocích algoritmu soudního přezkumu OOP, je popsán v oddílech, které jsou těmto krokům samostatně věnovány níţe.250

6. 2. 2 Přezkum pravomoci správního orgánu Poté co NSS dojde k závěru, ţe aktivní legitimace navrhovatele spolu s ostatními podmínkami řízení byly splněny, projedná návrh na zrušení OOP věcně, dle judikovaných kroků algoritmu soudního přezkumu OOP, přičemţ v rámci těchto kroků zkoumá jiţ samotný obsah přezkoumávaného OOP. Prvním krokem algoritmu, mající formální povahu, je přezkum pravomoci správního orgánu vydat OOP. Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění, v případě dopravního značení na základě zákona o provozu na pozemních komunikacích, náleţí oprávnění vydávat právní akty s povahou OOP. Odpověď na otázku, který správní orgán je pravomocný vydávat OOP v oblasti stanovení dopravního značení najdeme v § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích, který vyjmenovává správní orgány mající tuto pravomoc. Stejným správním orgánům je svěřena pravomoc k úpravě provozu na pozemních komunikacích

245

Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. Viz oddíl 6. 2. 2 Přezkum pravomoci správního orgánu. 247 Viz oddíl 6. 2. 3 Přezkum dodrţení působnosti správního orgánu. 248 Viz oddíly 6. 2. 4 Přezkum procesu vydání opatření obecné povahy a 6. 2. 5 Přezkum souladu obsahu OOP s hmotným právem a z hlediska proporcionality. 249 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. 250 Oddíl 6. 2. 4 a 6. 2. 5. 246

62

ustanovením § 124 zákona o provozu na pozemních komunikacích.251 Těmito správními orgány jsou ministerstvo dopravy, krajský úřad a obecní úřad obce s rozšířenou působností. Obce s běţnými obecními úřady a s pověřenými obecními úřady, tzv. jedničkové a dvojkové obce, tedy v oblasti stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích pravomoc nemají.

6. 2. 3 Přezkum dodržení působnosti správního orgánu Druhým formálním krokem algoritmu, úzce souvisejícím s otázkou realizace pravomoci, je přezkum dodrţení nepřekročení zákonem stanovené meze působnosti správního orgánu při vydání OOP, tedy zdali prostřednictvím OOP upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn. „Rozlišovat je dále třeba působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).“252 Působnost správního orgánu při úpravě provozu na pozemních komunikacích je opět upravena § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích, jehoţ vymezení odpovídá sumarizačnímu ustanovení § 124 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Obě ustanovení shodně zmocňují pravomocné správní orgány k stanovení dopravního značení v souvislosti s rozdělením pozemních komunikací.253 A to tak, ţe ministerstvo dopravy stanoví místní a přechodnou úpravu na dálnici a rychlostní silnici, krajský úřad má k takové úpravě působnost na silnici I. třídy, která není rychlostní silnicí a obecní úřad obce s rozšířenou působností stanoví místní a přechodnou úpravu provozu na silnici II. a III. třídy a na místní komunikaci. Poněkud odlišný reţim je při místní a přechodné úpravě provozu na účelové komunikaci, která je veřejně přístupnou.254 Upravit či omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci dopravním značením je moţno pouze, pokud to je nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka, kterým je dle § 9 zákona o pozemních komunikacích právnická nebo fyzická osoba soukromého práva a nikoliv veřejnoprávní korporace, neboť účelová komunikace není veřejným statkem, ale je předmětem soukromého vlastnictví. Příkladem takového oprávněného zájmu vlastníka můţe být případ, kdy „vlastníkovi ničí jeho polní cestu těžká vozidla jezdící po ní do sousedního lesa nebo lomu; opatřením by

251

Ustanovení § 124 zákon o provozu na pozemních komunikacích neupravuje výkon státní správy ve věcech úpravy provozu na pozemních komunikacích originálně (to je provedeno § 77 stejného zákona), ale pouze v rámci sumarizace výkonu státní správy dle tohoto zákona. (KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. s. 361.) 252 Rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2010, sp. zn. 4 Ao 4/2010. 253 Rozdělení dle §§ 2 aţ 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. 254 § 7 zákona o pozemních komunikacích definuje účelovou komunikaci s tím, ţe veřejně přístupné jsou účelové komunikace, jestliţe nepodléhají ustanovení § 7 odst. 2 uvedeného zákona.

63

pak mohl být zákaz vjezdu vozidel nad určitou hmotnost.“255 Takovou úpravu prostřednictvím dopravního značení dle § 77 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích stanoví vlastník účelové komunikace.256 S přístupem, ţe vlastník pozemní komunikaci v tomto procesu zřejmě vystupuje jako správní orgán ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, vyvstává problém, související s procesem vydání OOP dle části šesté správního řádu. K vydání OOP podle správního řádu je totiţ potřebná úřední deska, kterou je dle § 26 odst. 1 správního řádu povinen zřídit kaţdý správní orgán. Zatímco fyzické osoby, které vykonávají působnost správního orgánu a u nichţ výkon této působnosti nesouvisí s předmětem podnikání, jsou z povinnosti zřizovat úřední desku vyňaty,257 tak pro právnické osoby ţádná taková výjimka neexistuje.258 Vlastník veřejně přístupné účelové komunikace je oprávněn stanovit místní a přechodnou úpravu provozu na účelové komunikaci jen se souhlasem příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností a to po předchozím písemném stanovisku příslušného orgánu policie.259 Z právě uvedeného dovozuje Ministerstvo dopravy přístup opačný, a sice ţe vlastník účelové komunikace jako správní orgán nevystupuje z důvodu, ţe jde v tomto případě zpravidla o osoby soukromého práva, které aby mohli být povaţovány za správní orgán, musel by zákon o provozu na pozemních komunikacích podrobněji upravit jejich postavení, kompetence a způsob jejich výkonu, jako je tomu např. u tzv. veřejných stráţí, jako je lesní stráţ260, stráţ přírody261, nebo rybářská stráţ262. Není-li tedy dle uvedeného názoru vlastník účelové komunikace správním orgánem, pak se na něj nevztahuje část šestá s. ř. a správní akt, kterým je udělen souhlas správního orgánu,“má v podstatě povahu rozhodnutí o právu vlastníka místní úpravu na komunikaci v jeho vlastnictví stanovit, resp. realizovat (tedy rozhodnutí, jímž se ve smyslu § 9 správního řádu v určité věci zakládají určitá práva jmenovitě určené osoby, resp. se prohlašuje, že taková osoba tato práva nemá), a na postup předcházející takovému rozhodnutí se vztahuje část druhá správního řádu, upravující správní řízení.“263 K ochraně zájmů osob dotčených místní úpravou provozu dopravním značením na veřejně přístupné účelové komunikaci, pak můţe dle tohoto přístupu poslouţit jedině 255

FASTR, P.; ČECH, J. Zákon o pozemních komunikacích : s komentářem a prováděcími předpisy. 9. vyd. Praha : Linde, a. s., 2008. s. 21. 256 K tomu rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009, zrušující OOP, z důvodu, ţe v souzené věci správní orgán, kterým byl Magistrát města Hradec Králové, „vybočil ze své kompetence, když stanovil místní úpravu provozu na veřejně přístupové účelové komunikaci, neboť k tomu je zákonem zmocněn toliko vlastník takové účelové komunikace za zákonem stanovených podmínek.“ 257 § 26 odst. 2 správního řádu. 258 KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4. s. 150. 259 § 77 odst. 2 zákon o provozu na pozemních komunikacích. 260 § 38 a násl. zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů. 261 § 81 a násl. zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. 262 § 14 a násl. zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství, ve znění pozdějších předpisů. 263 MINISTERSTVO DOPRAVY ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích č. j. 423/2009-160-OST/1 [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2011-02-12]. s. 4. Dostupné z: < http://www.mdcr.cz/ NR/rdonlyres/84E3923B-D441-44BDA32A32064F4AF316/0/MetodikakesjednocenipostupuOUaKUpri stanovovanimistniupravyprovozunapozemnichkomunikacich.PDF >.

64

institut účastenství na předmětném správním řízení, coţ dotčeným osobám sice poskytuje více procesních práv neţ institut OOP, ovšem okruh osob, jeţ se do řízení zapojí jako účastníci, bude vţdy nepochybně uţší, neţ okruh dotčených osob v rámci procesu stanovení OOP. Já se kloním spíše k řešení, jeţ spočívá v postavení vlastníka účelové komunikace při stanovení dopravního značení, jako správního orgánu, neboť jako klíčovou spatřuji skutečnost, ţe zákon o provozu na pozemních komunikacích pravomoc stanovit dopravní značení svěřuje výslovně vlastníku účelové komunikace. Vydaný právní akt dle mého názoru má potom formu OOP a nikoliv individuálního správního aktu, v jehoţ případě by docházelo k bezdůvodné diskrepanci mezi rozhodnutím o stanovení zákazového dopravního značení např. na místní komunikaci (které má formu OOP) a rozhodnutím stejného stanovení zákazové značky na veřejně přístupné účelové komunikaci. Působnost některých správních orgánů na jednotlivých kategoriích264 pozemních komunikací ve vztahu k jejich vlastnictví k nim,265 můţe budit určité pochybnosti v případech, kdy „dochází ke krytí subjektu vlastníka pozemní komunikace a správního orgánu, který má ve své působnosti stanovení dopravního značení. Nabízí se tak otázka možné podjatosti pracovníků správního úřadu, kteří se na stanovení dopravního značení podílejí.“266

6. 2. 4 Přezkum procesu vydání opatření obecné povahy Posledním z formálních kroků algoritmu, je přezkum procesního postupu správního orgánu při vydání OOP. Rozhodnou skutečností pro to, zdali posuzovat rozhodnutí o stanovení dopravního značení jako OOP, podléhající procesní úpravě části šesté správního řádu, je den, kterým došlo k rozhodnutí o vydání přezkoumávaného OOP. Jak jiţ bylo výše267 uvedeno, pokud tento den předchází 1. 4. 2008 (zrušení § 129 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích), posuzuje se dle judikatury NSS postup správního orgánu při vydání rozhodnutí o úpravě provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím dopravního značení pouze v mezích naplnění jeho souladu s úpravou v zákoně o provozu na pozemních komunikacích. Z toho vyplývá, ţe u OOP vydaných před 1. 4. 2008 soud zkoumá jejich soulad „pouze“ s ustanovením § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích.268 264

§§ 2 aţ 7 zákona o pozemních komunikacích. § 9 zákona o pozemních komunikacích. 266 KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 147. 267 Viz podkapitola 3. 1 Úprava procesu stanovení dopravního značení. 268 „Za situace, kdy zákonná úprava správnímu úřadu nestanoví povinnost při vydávání OOP postupovat podle správního řádu, by totiž nebylo logické, aby toto bylo následně zrušeno jen proto, že tak správní úřad neučinil. I na tyto případy se totiž vztahuje základní požadavek právního státu, že veřejná moc může činit jen to, co ji zákon výslovně ukládá, a protože zákon č. 361/2000 Sb. tento typ rozhodovací činnosti správního orgánu správnímu řádu nepodřadil a naopak jeho základní rámec stanovil autonomně, není dán žádný racionální důvod, pro který by jeho postup měl být konfrontován s podrobnými pravidly, kterými nebyl explicitně vázán.“ (rozhodnutí NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008.) 265

65

V takovém případě můţe mít relevanci námitka, ţe vydání OOP nepředcházelo písemné vyjádření příslušného orgánu policie, tak jak tomu vyţaduje dikce § 77 odst. 1 písm. c) zákona o provozu na pozemních komunikacích.269 V případech dálnic a rychlostních silnic jsou pro stanovení dopravního značení potřebná dle § 77 odst. 1 písm. b) zákona o provozu na pozemních komunikacích stanoviska ministerstva vnitra. Zákon o provozu na pozemních komunikacích nestanoví u těchto stanovisek obsahovou závaznost pro vydávané OOP, tudíţ nejde o tzv. závazné stanovisko,270 ačkoliv je vydávané dotčeným orgánem271, neboť v jeho postavení se ministerstvo vnitra i policie zřejmě nacházejí.272 Po 1. 4. 2008 navíc k popsaným povinnostem při vydávání OOP dle § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích přibyly na základě subsidiárního pouţití správního řádu další práva a povinnosti, vyplývající z § 171 a násl. správního řádu. Od tohoto dne tedy je nutné při rozhodnutí o OOP dle § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích dodrţet procesní úpravu vydání OOP upravenou správním řádem.273 Ačkoliv je závazná jen taková úprava provozu na pozemní komunikaci, která byla zákonným způsobem stanovena k tomu příslušným správním orgánem, musí se účastník provozu na pozemní komunikaci řídit a priori kaţdou dopravní značkou, neboť jen těţko můţe pochybovat, zda v konkrétním případě jde o řádně stanovenou úpravu provozu.274 Výjimkou budou zřejmě ad absurdum situace, kdy značka zcela evidentně nebude výsledkem procesu stanovení dopravního značení a řízení se jí, by znamenalo ohroţení vlastního zdraví i zdraví druhých.275 Jak jiţ bylo uvedeno výše,276 mezi tímto krokem algoritmu a uplatněním námitky či připomínky v procesu tvorby OOP, existuje na rozdíl od prvních dvou uvedených kroků 269

Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008. § 149 s. ř. 271 § 136 s. ř. 272 KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4, s. 148. 273 K tomu rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009, kde se uvádí následující: „Protože stanovení místní úpravy provozu bylo vydáno po 26. 3. 2009, byl správní orgán povinen postupovat subsidiárně podle ust. 171 a násl. správního řádu. Ten však takto nepostupoval, a tím zkrátil navrhovatele na jeho subjektivních procesních právech, neboť jako vlastníkovi výrobního areálu, dopravně obsluhovaného přes předmětnou místní komunikaci, mu mělo být umožněno uplatnit u odpůrce písemné či ústní připomínky nebo podat písemné námitky (§ 172 odst. 4 a 5 správního řádu).“ 274 KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. s. 214. 275 Například situace, kdy je nezákonně zcela nelogicky umístěna dopravní značka „stůj, dej přednost v jízdě“ uprostřed úseku dálnice. Uposlechnutí povinnosti, kterou by ukládala taková dopravní značka, by mohlo ohrozit řidiče i ostatní účastníky provozu. Jiným příkladem můţe být rozhodnutí NSS ze dne 10. 10. 2007, sp. zn. 2 As 29/2007, v němţ je uvedeno, ţe z důvodů prací na vozovce se můţe stát některá dopravní značka neúčinnou, tedy ačkoliv je na vozovce formálně umístěna a měla by být respektována, fakticky ji respektovat nelze. „Tak by tomu bylo např. u přikázaného směru jízd y, v němž probíhají stavební práce jízdu po určené komunikaci zcela vylučující. Jiná situace může nastat v případě, že dopravní značka může být sice fakticky dodržena, ovšem jejím nerespektováním nemůže s ohledem na stavební práce nastat situace, jíž má značka zabránit. Tak by tomu bylo v případě dopravní značky ukládající povinnost zastavit vozidlo a dát přednost v jízdě tam, kde je v důsledku stavebních prací zcela vyloučen provoz ve směru přednostním. V takových a podobných případech, byť by byly nerespektováním dopravní značky naplněny formální znaky přestupku, nemohlo by být zřejmě shledáno naplnění znaků materiálních, případně by se minimální společenská nebezpečnost musela odrazit ve výši pokuty.“ 276 Viz závěr oddílu 6. 2. 1 Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP. 270

66

algoritmu277 vztah. Ten je však, z důvodu velmi široké škály moţného porušení procesních předpisů a různé váhy důsledků těchto porušení na výsledek OOP, natolik pestrý, ţe o něm nelze stanovit obecné a jednoduché pravidlo. V tomto případě se tím spíše tedy musí předmětný vztah posuzovat s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu. 278

6. 2. 5 Přezkum souladu obsahu OOP s hmotným právem a z hlediska proporcionality K materiálnímu přezkumu OOP, tedy ke kroku zkoumajícímu samotný obsah OOP, patří jeho přezkum z hlediska rozporu s hmotným právem a se zásadou proporcionality. Soulad s hmotným právem se v rámci dopravního značení posuzuje zejména v rámci zákona o provozu na pozemních komunikacích. V tomto zákoně se pak jedná především o díl 4 s názvem „Úprava provozu na pozemních komunikacích“ v hlavě II zákona o provozu na pozemních komunikacích. Na tomto místě se nachází i ustanovení § 78 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích, který stanoví, ţe „dopravní značky se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.“ Pokud nějaký z uvedených důvodů neexistuje, jedná se o dopravní značku umístěnou v rozporu s hmotným právem. Zákon tedy zakazuje libovůli v umisťování dopravních značek, coţ úzce souvisí se zkoumáním OOP skrze zásadu proporcionality.279 K otázce přiměřenosti uvedl NSS, ţe v těchto případech se „věnuje otázkám, zda napadené OOP vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda OOP a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kriterium potřebnosti), zda OOP omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů) a zda je následek napadeného OOP úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).“280 Judikatura NSS k přezkumu OOP z hlediska přiměřenosti dále uvádí, ţe je nutné vţdy poměřovat v kolizi stojící práva a hodnoty. Otázka proporcionality byla klíčovou i v rozhodnutí NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn 2 Ao 3/2008, kde se, jak jiţ výše bylo uvedeno, jednalo o stanovení zákazové značky, která bránila navrhovateli v podnikání, neboť na komunikaci vedoucí do areálu, ve kterém vykonával podnikatelskou činnost, zakazovala vjezd vozidel, z důvodu špatného technického stavu komunikace. V daném případě bylo právem na straně jedné právo navrhovatele vlastnit a vyuţívat předmětný areál k podnikatelské činnosti a na straně druhé zájem obce garantovat odpovídající technický 277

Viz oddíly 6. 2. 2 Přezkum pravomoci správního orgánu a 6. 2. 3 Přezkum dodrţení působnosti správního orgánu. 278 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. 279 Čtvrtá fáze algoritmu, řešící otázku, zda obsah OOP je v souladu se zákonem a pátá fáze přezkoumání obsahu z hlediska jeho proporcionality se tady do značné míry prolíná, neboť zákonným kritériem rozhodování veřejné správy, vyjádřeným v textu zákona o provozu na pozemních komunikacích, je právě i jeho přiměřenost, čili jen přiměřené rozhodnutí je rozhodnutím zákonným. Proto není vhodné od sebe v praxi obě kritéria oddělovat. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010.) 280 Rozhodnutí NSS ze dne 9. 8. 2010, sp. zn. 4 Ao 4/2010.

67

stav pozemní komunikace. NSS v tomto rozhodnutí konstatoval, ţe „trvalé řešení problému hrozícího opotřebením komunikace však nemůže v daném konkrétním případě spočívat ve faktickém vyloučení z dopravy na ní, nýbrž je třeba hledat jiné způsoby řešení, kterými k zásahu do právní sféry navrhovatele nedojde buď vůbec anebo v minimální míře. Tímto jiným řešením může být např. oprava, příp. přebudování, komunikace.“281 Rozšířený senát NSS v jednom ze svých usnesení k principu proporcionality v rámci OOP uvádí, ţe „zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona.“ 282 Ovšem v kolizi s veřejným zájmem na straně jedné, nemusí v případech dopravního značení na straně druhé vţdy být jen právo vlastnit majetek, o čemţ bylo pojednáno v předchozích kapitolách,283 ale i jiná soukromá práva, ovšem o těch doposud NSS neměl příleţitost v rámci dopravního značení rozhodovat. Střet soukromého zájmu se zájmem veřejným v rámci testu proporcionality, jako posledního a často zásadního kroku v algoritmu soudního přezkumu OOP, je oslaben ve chvíli, kdy navrhovatel proti napadanému OOP nepodal v rámci procesu jeho tvorby námitky ani připomínky. „Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalobce svou neúčastí na procesu přijímání územního plánu obce, zejména nepodáním námitek proti nově navrhovanému funkčnímu využití jeho pozemků, znemožnil odpůrci, aby seznal jeho zájem, jeho námitku posoudil a vyjádřil se též k posouzení veřejného zájmu oproti jím vyslovenému soukromému zájmu (…). V důsledku toho nelze dovodit postoj odpůrce a zpochybňovat jeho případné závěry, které nevyslovil a neměl k tomu v důsledku jednání navrhovatele v rámci nového územního plánu příležitost.“284 Tento judikovaný názor nebyl usnesením285 rozšířeného senátu NSS, jemuţ byla poloţena právě otázka, „v jakém kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy – územního plánu nebo jeho změny – je třeba zohlednit skutečnost, že navrhovatelé v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny nepodali námitky či připomínky,“286 překonán. V uvedeném usnesení rozšířeného senátu bylo konstatováno, ţe vliv neuplatnění námitek ve fázi tvorby OOP, stejně jako u výše uvedeného kroku algoritmu přezkumu procesu vydání OOP, je nutné zkoumat podle individuální povahy konkrétního případu a 281

V souvislosti s uvedeným souzeným případem není bez zajímavosti usnesení NSS ze dne 2. 10. 2007 (tedy v období formálního nazírání na institut OOP), sp. zn. 3 Aps 8/2006. Souzená věc byla skutkově velmi podobná právě popsanému případu, kdy opět šlo o evidentně neproporcionální faktické omezení podnikání prostřednictvím stanovení zákazové značky. V tomto usnesení NSS konstatuje, ţe „žalobce nemá žádné veřejné subjektivní právo na umístění nebo neumístění dopravní značky na pozemní komunikaci. Proto žalobce nebyl umístěním dopravní značky přímo zkrácen na žádném svém veřejném subjektivním právu, které by odpovídalo veřejnoprávní povinnost správního orgánu. Jinak řečeno, žalobce nemá právo na to, aby komunikace byla či nebyla označena dopravní značkou, protože pozemní komunikaci užívá neomezený a neohraničený počet subjektů, nikoli pouze samotný žalobce.“ Tento přístup je ve světle materiálního pojetí OOP jiţ překonaný. 282 Usnesení NSS ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. 283 Viz oddíl 6. 2. 1 Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP. 284 Rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. 9 Ao 2/2009. 285 Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. 286 Usnesení NSS ze dne 22 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010.

68

musí být hodnocen přísně podle okolností konkrétní věci, aniţ by bylo moţné a vhodné pro to dávat obecný a všeplatný návod, přičemţ lze však očekávat, ţe právě při řešení otázek přiměřenosti přijatého OOP bude mít podle názoru rozšířeného senátu podstatný vliv skutečnost, zda účastník uplatnil námitky či připomínky v etapě přípravy a zdali tak učinit mohl nebo nemohl.287

6. 3 Soudní přezkum OOP de lege ferenda Současnou Achillovou patou právní úpravy soudního přezkumu OOP je především absence jakékoliv lhůty k podávání návrhů na zrušení OOP v s. ř. s., která by vnášela právní jistotu do otázky moţnosti podání návrhu na zrušení OOP.288 Z toho důvodu první senát NSS podáním ze dne 17. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 1/2010 , předloţil Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, návrh na zrušení dílu 7. hlavy II. části III. s. ř. s., ve kterém zaujal názor, ţe tato právní úprava je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně mimo jiné s principem právní jistoty vyplývajícím z konceptu právního státu obsaţeného v článku 1 odst. 1 Ústavy, neboť úprava řízení o zrušení OOP nestanoví ţádnou lhůtu, ve které můţe navrhovatel svůj návrh k soudu podat. Tato skutečnost umoţňuje napadat mimo jiné i OOP staré i několik let. Podle názoru NSS zejména otázky nedostatku pravomoci, nedostatku působnosti či formálních pochybení při procesu přijímání OOP, které v rámci soudního přezkumu mohou vést ke zrušení tohoto OOP, vyţadují, aby byly v případě pochyb vyřešeny v rozumné lhůtě poté, co bylo OOP přijato. „Časová bezbřehost právní úpravy soudního přezkumu opatření obecné povahy vyvolává stav právní nejistoty všech osob dotčených takovým opatřením, zda, případně kdy, bude OOP zrušeno, a to i z důvodu sebemenšího či zcela formálního nedodržení procesního postupu v době jeho přijímání, nedostatku působnosti či nedostatku pravomoci.“289 Ve věci nebylo Ústavním soudem v době psaní této práce doposud rozhodnuto. Na tento stav reaguje současný návrh zákona,290 kterým se s. ř. s. mění jednak směrem změny koncepce řízení o zrušení OOP, a také věcné příslušnosti k tomuto řízení. Návrhem je stanovena především lhůta pro podávání návrhů na zrušení OOP, která činí 3 roky, s tím, ţe zvláštní přechodná úprava umoţňuje podání návrhu na zrušení i dřívějších OOP, u nichţ by obecná lhůta tří let uplynula, a to ve lhůtě tří let od účinnosti uvaţované 287

Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. Toto opomenutí nejspíše souvisí s časovou tísní, ve které byla ustanovení o soudním přezkumu opatření obecné povahy do soudního řádu správního doplněna a to v souvislosti s přijetím zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. J. Vedral v článku s názvem Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6, s. 353, označuje tuto úpravu soudního přezkumu OOP doslova za „šitou horkou jehlou.“ K tomu také rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008, který uvádí, ţe „je chybou, že zákon nestanoví pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy žádnou lhůtu, takže nevylučuje podání tohoto návrhu třeba i po několika letech od přijetí napadeného opatření, čímž samozřejmě nastoluje stav značné právní nejistoty a nestability.“ 289 Podání NSS ze dne 17. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 1/2010. 290 Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony [online]. Poslanecká sněmovna, 2003 [cit. 2010-09-10]. Dostupné z: < http://www.psp. cz>. 288

69

novely. Druhou podstatnou změnou, uvedenou v návrhu zákona, by byla změna věcné příslušnosti pro rozhodování o těchto návrzích, a to z NSS na krajské soudy, především z důvodu obavy před rizikem zahlcení NSS. NSS by napříště o OOP rozhodoval pouze v kasačním řízení. Předmětný návrh zákona na podzim roku 2010 prošel připomínkovým řízením a před koncem roku byl předloţen vládě. Dne 3. 3. 2011 návrh projednala Legislativní rada vlády a bez podstatných výhrad k předmětné části návrhu zákona, týkající se soudního přezkumu OOP, doporučila vládě schválit tento návrh zákona.291 Vláda by zmiňovaný návrh zákona měla projednat patrně do konce března 2011.292 Stanovení lhůty k podání návrhu na zrušení OOP by bezesporu napomohlo právní jistotě, přičemţ lhůta tři roky se mi jeví jako vhodné kompromisní řešení mezi krátkou lhůtou v řádech měsíců na jedné straně a současnou časovou neomezeností v podání návrhu na straně druhé. Právní úpravu lhůty lze uvítat i z důvodů problematických důsledků její neexistence v souvislosti s aktivní procesní legitimací, pro jejíţ naplnění není nezbytná existence dotčení navrhovatele ve chvíli, kdy došlo k vydání rozhodnutí o OOP.293

291

LEGISLATIVNÍ RADA VLÁDY ČR. Stanovisko k návrhu zákona, kterým se mění s. ř. s. a některé další zákony - č. j. 54/11 [online]. 8. 3. 2011 [cit. 2011-10-03]. Dostupné z: < http://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/ tiskove-zpravy/vysledky-73--zasedani-lrv-dne-3--3--2011-81836/>. 292 LETKOVÁ, Renata. Žádost poskytnutí informace [online]. David Hejč. 10. 3. 2011 [cit. 2011-10-03]. 293 Viz oddíl 6. 2. 1 Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP, přesněji jeho pododdíl Vliv procesu vydávání OOP na aktivní legitimaci.

70

7 Závěr Předkládaná práce se věnuje právnímu institutu OOP v rámci regulace pozemní dopravy, včetně jeho soudního přezkumu. Z mnoţiny právních aktů regulujících dopravu na pozemních komunikacích, které zároveň naplňují pojmové znaky OOP, je největší pozornost věnována aktu stanovení dopravního značení. Z důvodu materiálního přístupu k OOP lze u rozhodnutí, o úpravě provozu na pozemních komunikacích prostřednictvím dopravního značení, zvaţovat právní formu OOP, neboť zákon těmto rozhodnutím jednak ţádnou určitou formu nestanoví a zároveň nevylučuje obecnou úpravu OOP ve správním řádu. Formu OOP je nutné u rozhodnutí o stanovení dopravního značení dále zvaţovat v tom smyslu, ţe ne všechna dopravní značení naplňují ten znak OOP, kterým je uloţení povinnosti účastníkovi silničního provozu, jeţ je odlišná od takové, kterou by účastníci provozu měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Vodítkem pro tyto úvahy přitom nemůţe být pouhé rozlišení dopravního značení na zákazové, příkazové, výstraţné a informativní, s kterým si vystačíme pouze u zcela zřejmých případů, ale je nutné případnou povinnost, plynoucí z toho kterého dopravního značení zváţit jednotlivě, a to hlavně v tom směru, zdali posuzované dopravní značení ukládá povinnost, jeţ pro jiná místa (na pozemní komunikaci), neţ na která se OOP vztahuje, není právním předpisem uloţena. Tato interpretace je, jak se ukázalo v průzkumu, který je součástí předkládané práce, problémem v praxi veřejné správy. Absence vyloučení s. ř. pro stanovení dopravního značení umoţňuje, aby při procesu tvorby takového OOP bylo povinností obecnou úpravu OOP aplikovat, coţ ovšem do 1. 4. 2008, z důvodu výslovného vyloučení aplikace s. ř. zákonem, neplatilo. Ovšem i přes to můţeme dopravní značení umístěná před 1. 4. 2008 povaţovat za OOP, z čehoţ plyne také moţnost jejich soudního přezkoumání dle § 171a a násl. s. ř. s. Povinnost dodrţení obecné úpravy procesu stanovení OOP správním orgánem, v souvislosti se stanovením dopravního značení, je problematická v případech, kdy dochází k přechodné úpravě provozu prostřednictvím přechodného dopravního značení, a to v situacích náhlých a neočekávaných, jeţ nesnesou odkladu. Z důvodu časové náročnosti obecné úpravy procesu OOP pro tyto situace a z podstaty povahy úkonů, jeţ jsou při těchto nehodových situacích prováděny, lze usuzovat, ţe stanovení přechodného dopravního značení pro neplánovanou situaci nemůţe mít formu OOP, byť je pro konkrétní místo uloţena povinnost všem projíţdějícím řidičům, a to na základě stejného ustanovení, jako v případě místní úpravy provozu. Za stavu současné zákonné úpravy lze tento postup označit poněkud krkolomně jako předběţné opatření s tím, ţe de lege ferenda by bylo na místě umoţnit pro něj formu faktického pokynu, neboť ani zjednodušený proces tvorby OOP, který obecná úprava nabízí, by nebyl vhodný z toho důvodu, ţe v těchto případech by byl „expresní“ proces vydání OOP pouze formalitou, jeţ dostatečně nechrání procesní práva dotčených osob.

71

Průzkumem učiněným prostřednictvím ţádosti o informaci, dle zákona o svobodném přístupu k informacím, bylo zjištěno, ţe je právní vědomí správních orgánů, příslušných ke stanovení dopravního značení, o OOP, stále ještě nedostatečné a jejich interpretace judikatury, jeţ v této oblasti má zásadní význam, vykazuje nedostatky, které se nepovedlo vymítit ani metodické pomůcce294 Ministerstva dopravy ČR, pro sjednocení postupu příslušných správních orgánů při stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, a to zřejmě pro její nedostatečnou kvalitu. Dále se práce věnuje dalším právním prostředkům regulace pozemní dopravy, rozdílným od dopravního značení, které by bylo moţné povaţovat za OOP, neboť naplňují pojmové znaky této formy. Na nich je ukázáno, ţe správnému fungování institutu OOP, v oblasti regulace pozemní dopravy, stojí v cestě stav současné právní úpravy zmíněné oblasti, která na včlenění OOP do českého právního řádu nijak nezareagovala, coţ není v silách zřejmě ani judikatury překlenout. Příkladem je silniční uzavírka295, omezení stání v obytné zóně296 či vymezení oblasti obce s časovým a druhovým omezením zásobování297. Všem těmto aktům je zákonem přidělena forma jiná, neţ OOP, ačkoliv pojmové znaky OOP naplňují. Tím dochází ke krácení procesních práv dotčených osob (zejména u vymezení oblasti obce s časovým a druhovým omezením zásobování), či oslabení soudní kontroly veřejné správy (především u formálně normativních právních aktů), neboť je stanovením jiné formy pravděpodobně znemoţněn materiální přístup k těmto aktům jako k OOP.298 De lege ferenda by proto bylo na místě, aby v těchto případech došlo ke změně jejich právní formy na OOP. Mezi prostředky regulace pozemní dopravy, rozdílnými od dopravního značení, má výjimečné postavení dopravní zařízení zpomalovací práh299, neboť na první pohled se zdá, ţe z důvodu jím neuloţené povinnosti účastníkům provozu, jej nelze označit za OOP. Ovšem existenci uloţené povinnosti zpomalovacím prahem můţeme spatřovat v tom, ţe dopravní stav na pozemní komunikaci se umístěním zpomalovacího prahu změní v tom smyslu, ţe řidiči v místě umístění přibude povinnost, kterou by jinak na základě obecné úpravy provozu neměl, z čehoţ lze usuzovat, ţe i tento prostředek regulace pozemní dopravy je nejspíše OOP. Tento závěr, vzhledem k omezujícím vlastnostem a právní povaze zpomalovacího prahu, nelze neţ uvítat. 294

MINISTERSTVO DOPRAVY ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích č. j. 423/2009-160-OST/1 [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2011-02-12]. Dostupné z: < http:// www.mdcr.cz/NR/ rdonlyres/84E3923BD44144BDA32A32064F4AF316/0/MetodikakesjednocenipostupuOUaKUpristanovova nimistniupravyprovozunapozemnichkomunikacich.PDF>. 295 § 24 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. 296 § 39 odst. 6 zákona o provozu na pozemních komunikacích. 297 § 23 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. 298 „Správní orgány totiž nemohou překročit meze své zákonem stanovené pravomoci (čl. 2 odst. 2 Listiny).“ (BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. s. 2. Dostupné z: .) 299 § 26 odst. 1 písm. n) vyhlášky o provozu na pozemních komunikacích.

72

Druhá část práce se soustředí na soudní přezkum OOP dopravního značení, přičemţ úvahy v ní uvedené lze přiměřeně vztáhnout i na ostatní, v práci označené jako soudně přezkoumatelné OOP, právní akty regulující dopravu (zpomalovací práh, dočasný zákaz stání vozidel na pozemní komunikaci300 a částečně, v rámci dopravního značení umístěného na jejich základě, téţ silniční uzavírka301 a nařízení o zpoplatnění stání302). V rámci samotného algoritmu soudního přezkumu OOP dopravního značení, je největší pozornost upřena na otázku aktivní procesní legitimace. V oddíle, zasvěceném této aktivní návrhové legitimaci, jsou uvedeny případy, kdy můţe být tvrzené dotčení navrhovatele, které je nutné pro splnění podmínek aktivní návrhové legitimace, diskutabilní, přičemţ se na základě tam nastíněných úvah jeví, ţe velká většina, ne-li úplně kaţdé dopravní značení, které je opatřením obecné povahy, má potenciál narušit právní sféru fyzické nebo právnické osoby. K otázce vlivu aktivity dotčené osoby při procesu tvorby OOP, na případný následný soudní přezkum, je uvedeno, ţe tato skutečnost můţe mít vliv pouze v rámci algoritmu soudního přezkumu (nikoliv na aktivní návrhovou legitimaci), a to na soudní přezkum procesu vydání OOP a zejména dále na jeho soulad s hmotným právem a principem proporcionality. V oddíle soudního algoritmu, zaměřeném na přezkum dodrţení působnosti správního orgánu vydávat OOP, je upozorněno na případ stanovení dopravního značení na veřejně přístupné účelové komunikaci, kde je nejspíše v postavení správního orgánu, jenţ má vydat OOP dopravní značení, samotný vlastník dotčené pozemní komunikace, jímţ je z pravidla právnická či fyzická osoba soukromého práva. Velkým nedostatkem, ohroţujícím právní jistotu v současné právní úpravě soudního přezkumu OOP, je neexistence lhůty, která by časově limitovala moţnost podání návrhu na zrušení OOP. Na tento stav reaguje podání NSS ze dne 17. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 1/2010, kterým se Ústavnímu soudu předkládá návrh na zrušení dílu 7. hlavy II. části III. s. ř. s., jenţ označuje tuto právní úpravu za protiústavní. Ovšem snahu ke změně právní úpravy soudního přezkumu OOP, včetně stanovení zmiňované lhůty, lze v legislativním procesu pozorovat jiţ nyní, v podobě návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Přijetím uvedené novely zákona by došlo i k zrušení vyloučení osob zúčastněných303 na řízení o soudním přezkumu OOP, čímţ by byl napraven současný, také zřejmě ústavně nekonformní, stav.304

300

§ 19 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích. § 24 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. 302 § 23 zákona o pozemních komunikacích. 303 § 34 s. ř. s. 304 Viz podkapitola 6. 1 Ţaloba ve věci, ve které bylo OOP uţito. 301

73

8 Summary This diploma thesis focuses on measures of general nature within the surface tansportation regulation. At first, the attention is paid to measure of general nature as to the act of state administration. In this part, the difference among measure of general nature and other forms of administrative acts is explained – administrative rule on the one side and individual administrative act on the opposite one. The form of measure of general nature is designated as hybrid administrative act which is placed between an administrative rule and individual administrative act. Measure of general nature is considered to be the administrative act that defines its subject in a specific way while its addresses are defined in general. Finally, this section describes the meaning of material concept of measures of general nature. As a result, as measures of general nature can be considered also administrative acts which aren´t designated as measures of general nature expressly. Next the thesis deals with specific examples of measures of general nature within the surface tansportation regulation. From the most part these chapters focus on the placement of traffic signs because it is a frequented administrative act. Moreover, it is the only surface traffic regulating administrative act that the Supreme Administrative Court has designated as the measure of general nature. In this part of the thesis, the process of traffic signs placement is described. As well, the duty of competent administrative body to apply general legislation of measures of general nature is described in this part. There is also pointed out the fact, that not all traffic signs have the form of measure of general nature. Only the traffic sign imposing a duty which can be applied only to the place marked by this traffic sign is the case of general measure. Mostly prohibitory and mandatory signs are the case but also some of information signs fulfill the criteria. This section describes also the placement of temporary signs that are used in accidental and unpremeditated situations. In these cases the form of temporary signs placement can be considered as a preliminary ruling and de lege ferenda it would be an appropriate form of actual instruction. Subsequently the thesis introduces results of the survey on the form of placement of horizontal pedestrian crossing sign. The information was gained from the competent administrative bodies. In the opinion of the author, the horizontal pedestrian crossing sign is also a measure of general nature. The survey has showed that 71% of those questioned don´t apply the general measure form to the placement of pedestrian crossing. This wrong procedure could be improved by more precise methodological guideline than is a current one issued by the Ministry of transport. The subsequent part of the thesis deals with other administrative acts regulating surface transportation that aren´t traffic signs. One of them is traffic equipment named speed bump. The designation of speed bump as measure of general nature can be problematic. The reason for this is the fact, that the speed bump reduces the speed of road users but do not impose any explicit duty. Despite of this fact, it is possible to consider the speed bump as a measure of general nature. Other administrative acts regulating surface

74

transportation such as road closure, toll parking or restriction of supply have other legislative form than measure of general nature. Although, these administrative acts accomplish elements of measures of general nature they cannot be considered as measures of general nature evidently. For this reason I recommend to amend the legislation so the administrative act would have form of the measure of general nature. The last section of the thesis is focused on judicial review of measures of general nature – traffic signs. In this part, the algorithm of judicial review of measures of general nature is described. At first, the attention is paid to the question of standing in the process based on proposal to cancel a measure of general nature. From this part results, that almost every type of traffic sign is qualified to infringe public individual right. Within the part dealing with judicial review of administrative body´s competence, the question of the public service road owner´s status is pointed out. In the opinion of the author, the public service road´s owner is in position of administrative body when issuing a general measure.

75

9 Seznam použitých zdrojů 9. 1 Monografie a sborníky 



     

    

 

BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. In JUDr. Ing. Radovan Dávid, Ph.D., JUDr. David Sehnálek, Ph.D., JUDr. Jiří Valdhans, Ph.D. Dny práva – 2010 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. Dostupné z: . BAHÝĽOVÁ, L. Vybrané otázky soudního přezkumu územních plánů. In Dny práva – 2009 – Days of Law [online]. Brno : Masarykova Univerzita, 2010. [cit. 2010-7-15]. Dostupné z: . FASTR, P.; ČECH, J. Zákon o pozemních komunikacích : s komentářem a prováděcími předpisy. 9. vyd. Praha : Linde, a. s., 2008. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. HENDRYCH, D. Správní věda : teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2009. HENDRYCH, D. Opatření obecné povahy - zák. č. 500/2004 Sb., část VI. In Nový správní řád - zákon č. 500/2004 Sb. Praha : ASPI, a. s., 2005. HOETZEL, J. Československé správní právo : část všeobecná. Praha : Melantrich, 1937. HRABÁK, J.; NAHODIL, T. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou : podle právního stavu ke dni 1. 5. 2009. Praha : ASPI, a. s., 2009. KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006. KOČÍ, R.; KUČEROVÁ, H. Silniční právo. 1. vyd. Praha : Leges, 2009. KOVALČÍKOVÁ, D; ŠTANDERA, J. Zákon o provozu nepozemních komunikacích : komentář. Praha : C. H. Beck, 2007. KUČEROVÁ, H. Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou. Praha : Leges, 2008. LEITNER, M; LUKÁŠEK, V.; KOPECKÝ. Z. Zákon o provozu na pozemních komunikacích : a předpisy prováděcí a souvisící s komentářem. Praha : Linde, a. s., 2006. ONDRUŠ, R. Správní řád : nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde, 2005. PRŮCHA, P. Správní právo : obecná část. 7. vyd. Brno : Nakladatelství doplněk. 2007.

76

 



SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. ŠIMÍČEK, V. Materiální ohnisko ústavního pořádku, jeho ochrana a nález Ústavního soudu ve věci M. Melčáka. In Vladimír Klokočka - Liber Amicorum. Praha : Linde, a. s., 2009. VEDRAL, J. Správní řád : komentář. Praha : Bova Polygon, 2006.

9. 2 Články 

 

     

HEJČ, D. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 21. HENDRYCH, D. K institutu opatření obecné povahy v novém správním řádu. Právní rozhledy. 2005, roč. 3, č. 13. KAUCKÝ, J.; ONDRAČKOVÁ, V. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky začala projednávat návrh nového správního řádu. Právní zpravodaj. 2003, roč. 4, č. 5. KNĚŢÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. Právní fórum. 2007, roč. 4, č. 4. MIKULE, V. Trampoty s opatřeními obecné povahy. Právní zpravodaj. 2007, roč. 8, č. 8. STAŠA, J. Potřeba nového správního řádu a východiska jeho přípravy : diskusní příspěvek. Správní právo. 1997, roč. 3, č. 4. KOCOUREK, T. Opatření obecné povahy dle vodního zákona. Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 18. VEDRAL, J. Opatření obecné povahy. Správní právo. 2007, roč. 40, č. 6. VEDRAL, J. Přezkum opatření obecné povahy v přezkumném řízení podle správního řádu : se zaměřením na přezkum opatření obecné povahy vydávaná na základě stavebního zákona. Původní nebo upravené texty pro ASPI [online]. 17. 9. 2008, [cit. 20010-3-9]. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010.

9. 3 Internetové zdroje 



KISS, J.; BOUČEK, B. Černé ovce : Reportáž Retardéry [online]. Česká televize, 18. 11. 2010 [cit. 2011-02-13]. Dostupné z: < http://www.ceska televize.cz/ivysilani/1097429889cerneovce/210452801081118/>. LAVICKÝ, P. Správní soudnictví : Poznámky k soudnímu řádu správním [online]. Brno: Masarykova univerzita, 22. 3. 2010 [cit. 2011-0213]. Dostupné z:


um/Spravni_soudnictvi_2010.pdf?fakulta=1422;obdobi=5143;studium=212 758;kod=MV915K >. Zpomalovací práh. Wikipedia [online]. Last modified 16. 9. 2010 [cit. 201102-13]. Dostupné z: < http://cs.wikipedia.org/wiki/Zpomalovací_práh>.

9. 4 Ostatní materiály    

 

Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých zákonů, ze dne 8. 9. 2004. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ze dne 6. 2. 2004. Dostupné z: ASPI [databáze]. Verze 12+. Wolters Kluwer ČR, a. s., 2010. LETKOVÁ, Renata. Žádost poskytnutí informace [online]. David Hejč. 10. 3. 2011 [cit. 2011-10-03]. MINISTERSTVO DOPRAVY ČR. Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích - č. j. 423/2009-160-OST/1 [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2011-02-12]. Dostupné z: . Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. [online]. Poslanecká sněmovna, 2003 [cit. 2010-09-10]. Dostupné z: < http://www.psp.cz>. Sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období [online]. Poslanecká sněmovna, 2003 [cit. 2010-09-10]. Dostupné z: < http://www.psp.cz >.

9. 5 Judikatura           

Nález ÚS ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96. Nález ÚS ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. Nález ÚS ze dne 10. 9. 2009, sp.zn. P1. ÚS 27/09. Nález ÚS ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07. Rozsudek NS ze dne 21. 6.2006, sp. zn. 5 Tdo 651/2006. Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp . zn. 4 As 50/2004. Rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005. Rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006. Rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2007 sp. zn 2 As 29/2007. Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 2/2008. Rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 2 Ao 3/2008.

78

                  

Rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. 6 Ao 3/2007. Rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2009, sp. zn. 4 Ao 1/2009. Rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 7 Ao 3/2009. Rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. Rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2009, sp. zn. 9 Ao 2/2009. Rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 4 Ao 1/2010. Rozsudek NSS ze dne 5. 5. 2010, sp. zn 3 Ao 2/2010. Rozsudku NSS ze dne 13. 10. 2010, sp. zn. 6 Ao 5/2010. Rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. 1 Ao 2/2010. Usnesení rozšířeného senátu NSS, ze dne 23. 3. 2005, sp. zn 6 A 25/2002. Usnesení NSS ze dne 30. 11. 2006, sp. zn. Ao 2/2006. Usnesení NSS ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 3 Ao 1/2007. Usnesení NSS ze dne 2. 10. 2007, sp. zn. 3 Aps 8/2006. Usnesení NSS ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009. Usnesení NSS ze dne 22. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 2/2010. Usnesení NSS ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 3 Ao 2/2010. Usnesení NSS ze dne 17. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 1/2010. Usnesení NSS ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 2 Ao 3/2010. Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, sp. zn.1 Ao 2/2010.

9. 6 Právní předpisy                 

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava české republiky. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení. Zákon č. 50/1976, o územním plánování a stavebním řádu. Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromaţďovacím. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

79

      

Zákon č. 99/2004 Sb., o rybářství. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon. Zákon č. 374/2007 Sb., o změně zákona o provozu na pozemních komunikacích. Vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích. Vyhláška č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a řízení provozu na pozemních komunikacích.

80

Příloha 1 – Žádosti o informace a) Adresováno všem obcím s rozšířenou působností ČR 1. Jak jste procesně postupovali a jakou formou jste vydali rozhodnutí o stanovení jednotlivých „přechodů pro chodce“, které vyznačují místo, jež je určeno pro přecházení chodců přes pozemní komunikaci (§ 19 písm. b) vyhlášky č. 30/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů), umístěných ve vašem správním obvodu od roku 2006. 2. Aplikovali jste při těchto rozhodování popsaných v otázce č. 1, zákon č. 500/2004 Sb., správní řád? V případě ţe ano, jaká část správního řádu to byla? 3. V případě, ţe jste od roku 2006 ţádný nový „přechod pro chodce“ ve vašem správním obvodu neumístili, jakou byste zvolili formu pro vydání takového rozhodnutí o jeho stanovení a aplikovali byste při tom správní řád, případně jakou jeho část, kdyby k tomu mělo dojít? b) Adresováno všem krajům ČR 1. Zdali jste vydali od roku 2006 nějaký metodický pokyn pro obce ve vašem kraji, jehoţ obsahem by byla problematika procesu stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích dopravním značením a otázka formy takového rozhodnutí dle § 77 zákona č. 361/2000 Sb, o provozu na pozemních komunikacích? 2. Pakliţe jste metodický pokyn uvedený v otázce č. 1 vydali, jaký je jeho přesný obsah? 3. V případě, ţe jste od roku 2006 ţádný takový metodický pokyn nevydali, jaký by měl být postup obcí ve vašem kraji, při stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích dopravním značením? c) Adresováno Ministerstvu dopravy ČR 1. Zdali jste vydali od roku 2006 nějaký metodický pokyn pro obce ve vašem kraji, jehoţ obsahem by byla problematika procesu stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích dopravním značením a otázka formy takového rozhodnutí dle § 77 zákona č. 361/2000 Sb, o provozu na pozemních komunikacích?

81

2. Pakliţe jste metodický pokyn uvedený v otázce č. 1 vydali, jaký je jeho přesný obsah? 3. V případě, ţe jste od roku 2006 ţádný takový metodický pokyn nevydali, jaký by měl být postup obcí ve vašem kraji, při stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích dopravním značením?

82

Příloha 2 – Odpovědi na žádosti o informace Legenda   - přechod pro chodce stanoví formou OOP (počet 36)  - přechod pro chodce nestanoví formou OOP z důvodu, ţe neukládá účasníkům provozu jiné povinnosti, neţ by pro ně vyplývaly z obecné úpravy obsaţené v zákoně o provozu na pozemních komunikacích (počet 33)

 - přechod pro chodce nestanoví formou OOP, nýbrţ pouze na základě zákona o provozu na pozemních komunikacích, přičemţ institut OOP nebyl ani uvaţován (počet 57)

  

- z odpovědi nešly získat relevantní informace (počet 26) - odpověď nedošla (počet 54)

OBEC Jihočeský kraj Blatná České Budějovice Český Krumlov Dačice Jindřichův Hradec Kaplice Milevsko Písek Prachatice Soběslav Strakonice Tábor Trhové Sviny Třeboň Týn nad Vltavou Vimperk Vodňany Jihomoravský kraj Blansko Boskovice Brno

EL. PODATELNA

ODPOVĚĎ

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

                

[email protected] [email protected] [email protected]

  

83

Břeclav Bučovice Hodonín Hustopeče Ivančice Kuřim Kyjov Mikulov Moravský Krumlov Pohořelice Rosice Slavkov u Brna Šlapanice Tišnov Veselí nad Moravou Vyškov Znojmo Ţidlochovice Karlovarský kraj Aš Cheb Karlovy Vary Kraslice Mariánské Lázně Ostrov Sokolov Královéhradecký kraj Broumov Dobruška Dvůr Králové nad Labem Hořice Hradec Králové Jaroměř Jičín Kostelec nad Orlicí Náchod Nová Paka Nové Město nad Metují Nový Bydţov Rychnov nad Kněţnou Trutnov Vrchlabí Liberecký kraj

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

                 

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

      

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

              

84

Česká Lípa Frýdlant Jablonec nad Nisou Jilemnice Liberec Nový Bor Semily Tanvald Turnov Ţelezný Brod Moravskoslezský kraj Bílovec Bohumín Bruntál Český Těšín Frenštát pod Radhoštěm Frýdek-Místek Frýdlant nad Ostravicí Havířov Hlučín Jablunkov Karviná Kopřivnice Kravaře Krnov Nový Jičín Odry Opava Orlová Ostrava Rýmařov Třinec Vítkov Olomoucký kraj Hranice Jeseník Konice Lipník nad Bečvou Litovel Mohelnice Olomouc Prostějov Přerov

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

         

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

                     

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

        

85

Šternberk Šumperk Uničov Zábřeh Pardubický kraj Česká Třebová Hlinsko Holice Chrudim Králíky Lanškroun Litomyšl Moravská Třebová Pardubice Polička Přelouč Svitavy Ústí nad Orlicí Vysoké Mýto Ţamberk Plzeňský kraj Blovice Domaţlice Horaţďovice Horšovský Týn Klatovy Kralovice Nepomuk Nýřany Plzeň Přeštice Rokycany Stod Stříbro Sušice Tachov Středočeský kraj Benešov Beroun Brandýs nad Labem-Stará Boleslav Čáslav Černošice Český Brod

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

   

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

              

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

              

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

     

86

Dobříš Hořovice Kladno Kolín Kralupy nad Vltavou Kutná Hora Lysá nad Labem Mělník Mladá Boleslav Mnichovo Hradiště Neratovice Nymburk Poděbrady Příbram Rakovník Říčany Sedlčany Slaný Vlašim Votice Ústecký kraj Bílina Děčín Chomutov Kadaň Litoměřice Litvínov Louny Lovosice Most Podbořany Roudnice nad Labem Rumburk Teplice Ústí nad Labem Varnsdorf Ţatec Vysočina Bystřice nad Pernštejnem Havlíčkův Brod Humpolec Chotěboř Jihlava

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

                   

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

               

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

    

87

Moravské Budějovice Náměšť nad Oslavou Nové Město na Moravě Pacov Pelhřimov Světlá nad Sázavou Telč Třebíč Velké Meziříčí Ţďár nad Sázavou Zlínský kraj Bystřice pod Hostýnem Holešov Kroměříţ Luhačovice Otrokovice Roţnov pod Radhoštěm Uherské Hradiště Uherský Brod Valašské Klobouky Valašské Meziříčí Vizovice Vsetín Zlín Praha

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

         

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

             

88

Výsečové grafy výsledků

Z počtu 206 dotázaných

Odpovědělo 74% Neodpovědělo 26%

Ze 152 odpovědí

Použitelné 83% Nepoužitelné 17%

Ze 126 použitelných odpovědí Přechod není OOP 71% Přechod je OOP 29%

Důvod proč není přechod OOP Přechod jako OOP nebyl ani uvažován 63%

Přechod neukládá konkretizovanou povinnost 37%

89

Příloha 3 – Metodická pomůcka č. 423/2009-160-OST/1

Ministerstvo dopravy odbor provozu silničních vozidel

Metodická pomůcka pro sjednocení postupu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů při stanovování místní úpravy provozu na pozemních komunikacích

Ministerstvo dopravy, odbor provozu silničních vozidel, ve spolupráci s odborem pozemních komunikací, v reakci na mnoţící se podněty a ţádosti o stanoviska ze strany správních úřadů, ale i dalších tazatelů, vztahující se především k aktuální judikatuře Nejvyššího správního soudu ve věci stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, a také v návaznosti na závěry šetření vedeného veřejným ochráncem práv v konkrétní věci souhlasu se stanovením místní úpravy vlastníkem veřejně přístupné účelové komunikace, dospělo k závěru o nutnosti vydat sjednocující stanovisko k procesním postupům při - stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích podle § 77 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, - udělování souhlasu se stanovením místní úpravy provozu na veřejně přístupných účelových pozemních komunikací vlastníkům těchto komunikací podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. K postupu správních orgánů při stanovení místní úpravy podle § 77 odst. 1 zákona č.361/2000 Sb. V zákoně č. 361/2000 Sb. je problematika stanovení místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích a uţití zařízení pro provozní informace (dále jen „stanovení místní úpravy") upravena v § 77, jehoţ odst. 1 vymezuje základní podmínky těchto správních činností pro dálnice a rychlostní komunikace, silnice I., II. a III. třídy a místní komunikace. Vzhledem k tomu, ţe toto ustanovení se omezuje pouze na stanovení

90

příslušnosti správních orgánů ke stanovení místní úpravy, která je rozdělena mezi Ministerstvo dopravy, krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, přičemţ vlastní stanovení místní úpravy dále pouze podmiňuje vyţádáním písemného vyjádření příslušného orgánu policie, resp. ministerstva vnitra, (resp. v případě některých taxativně vyjmenovaných značek projednáním s příslušným dráţním úřadem), aniţ by nějak konkrétně upravovalo procesní postup při tomto stanovení, je nezbytné aplikovat na tuto činnost v oblasti veřejné správy s ohledem na § 1 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, odpovídající procesní úpravu vyplývající ze správního řádu. Při posouzení, podle kterých ustanovení správního řádu by měly správní orgány postupovat je nepochybně nutno zohlednit aktuální judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále také jen NSS) a Ústavního soudu (dále také jen ÚS), v níţ se oba soudy předmětnou problematikou zabývaly. Základním předpokladem pro uţití odpovídajících ustanovení a tím volbu správného procesního postupu je posouzení povahy stanovení místní úpravy. Přestoţe aţ do nedávné doby nebyly názory na tuto problematiku jednoznačné, v rozsudku č. j. 2 Ao 3/2008 - 100, ze dne 7. 1. 2009, publikovaném na stránkách www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, ţe místní úpravu provozu na pozemních komunikacích provedenou dopravními značkami, z nichţ plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, neţ jaké by tito účastníci měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno povaţovat za opatření obecné povahy. Vychází přitom z materiálního pojetí institutu opatření obecné povahy, podle kterého pro uplatnění § 171 a násl. správního řádu není nezbytné, aby zvláštní zákon výslovně stanovil, ţe se jedná o opatření obecné povahy, ale postačuje, kdyţ předmětná právní úprava předpokládá vydání aktu, který lze z hlediska své podstaty opatřením obecné povahy je. Za opatření obecné povahy se povaţuje takový správní akt, který vymezuje konkrétně (individuálně) předmět úpravy (v případě místní úpravy provozu na pozemních komunikacích např. pravidla pro chování účastníků na konkrétní křiţovatce), ale obecně adresáty této úpravy (v případě místní úpravy provozu se jedná o účastníky provozu na pozemních komunikacích, popř. některou jejich skupinu, např. řidiče). K uvedenému materiálnímu pojetí, které v konkrétním případě aplikoval na stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, se NSS přiklonil poté, kdy ve zcela jiné oblasti právní úpravy dospěl k obdobným závěrům také Ústavní soud (nález Pl. ÚS 14/07, ze dne 19. 11. 2008, publikován na stránkách www.concourt.cz). Nejvyšší správní soud se ve svém shora citovaném rozsudku zabýval i otázkou, zdaje třeba rozlišovat časový okamţik vydání opatření obecné povahy s ohledem na to, ţe do 1. 4. 2008, kdy došlo ke zrušení ustanovení § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., se na postup správního orgánu podle § 77 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. nevztahoval správní řád. Tuto otázku soud rozdělil do dvou rovin, a to způsob schvalování napadeného opatření (dopravního značení) a moţnost jeho následného přezkumu. Pokud jde o první z nich, konstatoval, ţe správní orgány před uvedeným datem nebyly povinny podle části šesté správního řádu. postupovat. To však na straně druhé nebrání tomu, aby bylo takové stanovení místní úpravy (při zohlednění shora popsaného materiálního pojetí) moţno povaţovat za opatření obecné povahy, přezkoumatelné NSS. Tento přezkum je moţný, přinejmenším pokud jde o posouzení splnění ze zákona vyplývajících podmínek pravomoci a působnosti k vydání opatření obecné povahy, souladu vydaného opatření s hmotným právem a zásadou proporcionality (přiměřenosti právní regulace).

91

Jak vyplývá ze shora uvedeného rozsudku NSS, je nutno stanovení místní úpravy povaţovat za opatření obecné povahy, a tedy na něj aplikovat část šestou správního řádu, pouze v případě, ţe jsou touto úpravou adresátům (účastníkům provozu) stanoveny jiné povinnosti, neţ by pro ně vyplývaly z obecné úpravy obsaţené v zákoně č. 361/2000 Sb., tedy především v případě, ţe se jedná o značky zákazové a příkazové, značky upravující přednost a naopak se nejedná o značky z nichţ ţádná úprava povinností nevyplývá, tedy o značky výstraţné a tu část informativních značek, které účastníkům provozu pouze poskytují informace, případně slouţí k jejich orientaci. Pro ilustraci lze doplnit, ţe ke stejných závěrů se NSS přidrţel např. i v dalším rozsudku (č. j. 4 Ao 1/2009 - 58, ze dne 29. května 2009, www.nssoud.cz) kde dospěl k závěru, ţe za opatření obecné povahy je nutno povaţovat i místní úpravu provedenou dopravní značkou IP 25a - Zóna s dopravním omezením ve spojení se značkou IP 13c - Parkoviště s parkovacím automatem a nápisem „ZAKAZUJE SE STÁNÍ BEZ PARKOVACÍHO POPLATKU", neboť umístěním tohoto dopravního značení byla účastníkům provozu uloţena omezení (povinnosti) nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, konkrétně byla uloţena povinnost tomu, kdo hodlal předmětnou pozemní komunikaci uţít, zaplatit stanovený poplatek. S ohledem na uvedenou judikaturu NSS a ÚS podle názoru Ministerstva dopravy, odboru provozu silničních vozidel nelze neţ konstatovat, ţe postup správních orgánů při stanovení místní úpravy podle § 77 odst. 1 správního řádu se musí z procesního hlediska řídit částí šestou správního řádu (§ 171 a násl.). Pokud jde o přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích, kterou je obvykle nutno stanovit a bezodkladně realizovat v reakci na nepředvídatelné události, jako např. závady ve sjízdnosti pozemních komunikací, dopravní nehody apod., zastává Ministerstvo dopravy, odbor provozu silničních vozidel, názor, ţe postup podle části šesté zde z praktických důvodů nelze vyuţít. Pokud by totiţ musela být i tato přechodná úprava stanovena za pouţití postupu pro vydání opatření obecné povahy, často by doba potřebná pro samotný proces stanovení přesáhla dobu pouţití této přechodné úpravy, která můţe být podle § 78 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. uţívána jen po dobu nezbytně nutnou a stejně jako místní úprava jen v rozsahu a způsobem, jak to nezbytně vyţaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důleţitý veřejný zájem. 2. K postupu při udělení či neudělení souhlasu se stanovením místní úpravy vlastníku účelové pozemní komunikace podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. Odlišné podmínky neţ pro stanovování místní úpravy provozu na dálnicích a rychlostních silnicích, silnicích I., II. a III. třídy a na místních komunikacích (viz oddíl 1) stanoví zákon č. 361/2000 Sb. v § 77 odst. 2 pro případy, kdy se jedná o veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikaci. U této kategorie pozemních komunikací zákon zmocňuje ke stanovení místní úpravy vlastníka předmětné komunikace, ovšem toto stanovení podmiňuje kromě vyţádání písemného vyjádření příslušného orgánu policie také souhlasem příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Protoţe ani toto ustanovení (stejně jako § 77 odst. 1) nijak neřeší procesní postup při stanovení místní úpravy, a především postup správního orgánu při udělení či neudělení souhlasu příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností, lze také zde usuzovat,

92

ţe přinejmenším od účinnosti zákona č. 374/2007 Sb., jímţ došlo s účinností od 1. 4. 2008 ke zrušení § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. upravujícího vztah tohoto zákona a správního řádu, je nutno na tento postup aplikovat odpovídající ustanovení správního řádu. V první řadě je třeba vymezit postavení vlastníka veřejně přístupné účelové komunikace při stanovení místní úpravy, a to pro účely posouzení, zda se také na stanovení místní úpravy touto osobou vztahuje úprava stanovená v části šesté správního řádu, tedy postup pro vydání opatření obecné povahy. Opačnému názoru nasvědčuje především odlišná úprava podmínek pro vlastní stanovení místní úpravy (zejm. podmínění souhlasem obecního úřadu obce s rozšířenou působností), ale také skutečnost, ţe vlastníky účelových komunikací, kterých se tato problematika týká, jsou zpravidla fyzické osoby, popř. právnické osoby soukromého práva. Tyto subjekty zřejmě nebude moţné pouze na základě vlastnického práva k veřejně přístupné účelové komunikaci povaţovat za správní orgán ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. Aby mohl být takový vlastník být povaţován za správní orgán, musel by zvláštní zákon podrobněji upravit jeho postavení, kompetence a způsob jejich výkonu, jako je tomu např. u tzv. veřejných stráţí, jako je lesní stráţ (§ 38 aţ § 39a zákona č. 289/1995 Sb.), stráţ přírody (§ 81 zákona č. 114/1992 Sb.) či rybářská stráţ (§ 14 - § 18 zákona č. 99/2004). Není-li tedy vlastník účelové komunikace správním orgánem, pak se na něj nemůţe vztahovat ani část šestá správního řádu a vlastní stanovení místní úpravy podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. má, na rozdíl od formálního postupu podle § 77 odst. 1, podobu faktické realizace místní úpravy umístěním příslušného dopravního značení. O to významnější je pak souhlas správního orgánu, který by měl garantovat, ţe před takovým stanovením místní úpravy budou řádně zohledněny všechny důleţité okolnosti dané individuální povahou dotčené účelové komunikace, včetně přilehlých oblastí (kvalita a rozměry komunikace, potřeba dopravní obsluţnosti, intenzita vyuţití komunikace). Jestliţe je moţnost takového stanovení místní úpravy podmíněna souhlasem správního orgánu, pak správní akt, kterým je takový souhlas udělen či neudělen, má v podstatě povahu rozhodnutí o právu vlastníka místní úpravu na komunikaci v jeho vlastnictví stanovit, resp. realizovat (tedy rozhodnutí, jímţ se ve smyslu § 9 správního řádu v určité věci zakládají určitá práva jmenovitě určené osoby, resp. se prohlašuje, ţe osoba taková osoba tato práva nemá), a na postup předcházející takovému rozhodnutí se vztahuje část druhá správního řádu, upravující správní řízení. Poţádá-li tedy vlastník veřejně přístupné účelové komunikace příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností o souhlas se stanovením místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, je dnem, kdy taková ţádost správnímu orgánu došla, zahájeno správní řízení, v němţ správní orgán postupuje podle § 44 a násl. správního řádu. Základní podklady pro rozhodnutí musí, vzhledem k tomu, ţe se jedná o řízení o ţádosti, předloţit ţadatel, coţ ovšem správní orgán nezbavuje povinnosti zjistit všechny okolnosti důleţité pro ochranu veřejného zájmu. Z dikce § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. „a po předchozím písemném stanovisku příslušného orgánu policie" vyplývá, ţe jedním z podkladů, bez nichţ by správní orgán o takové ţádosti neměl rozhodnout, je písemné stanovisko policie. Obecně však platí především to, ţe pro udělení souhlasu musí být splněny podmínky stanovené v § 78 zákona č. 361/2000 Sb., především pak v odstavci 2 tohoto ustanovení, podle kterého se dopravní značky, světelné a akustické signály,

93

dopravní zařízení a zařízení pro provozní informace smějí uţívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyţaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důleţitý veřejný zájem. Místní úprava provedená dopravními značkami, z nichţ pro účastníky silničního provozu vyplývají určité povinnosti, by neměla být uţívána tam, kde nijak neměnila povinnosti vyplývající z úpravy obecné, stanovené zákonem. Zatímco předmětem posuzování v řízení o udělení souhlasu se stanovením místní úpravy na veřejně přístupné účelové komunikací podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. má být především zájem na bezpečnosti a plynulosti provozu, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích umoţňuje za podmínek stanovených v § 7 odst. 1 omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci za účelem ochrany oprávněných zájmů vlastníka této komunikace. Přitom je však třeba zohlednit také zájmy vlastníků dalších nemovitostí, jejichţ dopravní obsluţnost je zajištěna předmětnou účelovou komunikaci, kteří by měli být účastníky předmětného správního řízení. Jde-li o takové omezení veřejného přístupu na pozemní komunikaci, k jehoţ realizaci je třeba místní úpravy provozu pomocí dopravních značek (např. zákaz vjezdu nákladních vozidel), mělo by řízení o omezení veřejného přístupu podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. předcházet udělení souhlasu se stanovením místní úpravy podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb. a jeho výsledek by pak měl být podkladem pro takové rozhodnutí o udělení souhlasu. V případě, ţe správním orgánem příslušným k provedení obou řízení bude tentýţ obecní úřad obce s rozšířenou působností, můţe ţadatel podat obě ţádosti současně a správní orgán by měl obě tato související řízení podle § 140 správního řádu spojit do společného řízení. S ohledem na § 13 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., můţe v praxi dojít ke dvěma variantám: - Upravení nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci je poţadováno na komunikaci, která není vedena v katastru obce s obecním úřadem obce s rozšířenou působností. V tomto případě vydává rozhodnutí o upravení nebo omezení veřejného přístupu obecní úřad, v jehoţ katastru je komunikace vedena. Toto rozhodnutí by mělo předcházet správnímu řízení podle § 77 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., neboť při tomto řízení o upravení nebo omezení veřejného přístupu by měla být zohledněna dopravní obsluţnost vlastníků okolních pozemků a nemovitostí a ochrana oprávněných zájmů vlastníka komunikace. Z praktického hlediska je vhodné, aby obě řízení za vedení obecního úřadu obce s rozšířenou působností byla spojena a to tak, ţe při místním šetření na místě samém by se závazně vyjádřili účastníci řízení (obecní úřad se souhlasem vydání rozhodnutí dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., obecní úřad obce s rozšířenou působností a orgán Policie dle zákona č. 361/2000 Sb., a dotčené fyzické a právnické osoby). - Upravení nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci je poţadováno na komunikaci, která je v katastru obce s obecním úřadem s rozšířenou působností. Příslušným správním orgánem k provedení obou zařízení je tentýţ obecní úřad obce s rozšířenou působností. Správní orgán by měl obě tato zařízení podle § 140 správního řádu spojit do společného řízení. Ing. Josef Pokorný ředitel odboru provozu silničních vozidel

94